2 Samfunnsnyttig luftfart

Dette kapittelet redegjør for regjeringens mål for norsk luftfart. Videre beskrives hvordan luftfarten bidrar til verdiskaping direkte gjennom sin egen aktivitet, og hvordan luftfarten gjør det mulig for andre næringer å drive med verdiskaping i hele landet. Ulike næringers avhengighet av en velfungerende luftfart beskrives i tillegg til effektene for utdanning, idrett og kultur.

2.1 Regjeringens mål for norsk luftfart

Luftfarten har en avgjørende rolle for det norske samfunnet ved å sikre hele landet tilgang til helsetjenester, utdanning og andre offentlige tjenester, effektive arbeidsreiser, privatreiser, utvikling av reiselivsnæringen og frakt av post og tidskritiske varer. Luftfarten bidrar til økt geografisk tilgjengelighet for næringslivet og befolkningen for øvrig. Betydningen av tilgjengelighet gjør at geografisk bærekraft er en av fire bærebjelker i regjeringens luftfartsstrategi. Regjeringen vil legge til rette for verdiskaping fra norsk luftfart og utvikle luftfarten for å opprettholde god tilgjengelighet i hele landet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 3.

For å håndtere usikkerhetsbildet slik det ser ut i dag, må selskapene være økonomisk bærekraftige for å komme gjennom vanskelige tider. Det handler om gode eierstrukturer, finansiell sunnhet, kompetent og riktig bemanning, samt forutsigbare rammevilkår og tilgang til nødvendige produksjonsmidler på konkurransedyktige vilkår.

FNs luftfartsorganisasjon, ICAO,1 arbeider med utviklingen av langsiktige klimamål der luftfarten skal ha null nettoutslipp i 2050. Som alle andre bransjer må også luftfarten tilpasse seg i tråd med endrede drivkrefter og rammevilkår, både ved at bransjen raskt forstår behovet for omstilling, og har ressurser, kunnskap og evne til å legge om når det trengs. Det er behov for en grønn omstilling og kutt i fossilt drivstofforbruk for å gjøre luftfarten renere. Teknologiutviklingen i form av nye null- og lavutslippsfly kan gjøre det mulig å omstille luftfarten til en transportform med et lavt klima- og miljømessig fotavtrykk. Dersom vi i Norge velger å bruke mulighetene til en slik omstilling, vil dette legge til rette for gode flytilbud i hele landet og vekst og næringsutvikling i luftfartssektoren. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.

Luftfarten må være sosialt bærekraftig med akseptable lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte. For å oppnå dette vil regjeringen arbeide for konkurranse på like vilkår mellom norske og utenlandske flyselskaper i innenlands luftfart. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.

Norsk luftfart må fortsatt kjennetegnes av å være en sikker transportform. Den svært lave ulykkesstatistikken i luftfarten er unik sammenlignet med andre transportformer, og denne situasjonen må videreføres. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9.

Regjeringen legger med denne stortingsmeldingen frem en strategi for en bærekraftig luftfartssektor. Regjeringen er særlig opptatt av bærekraft langs fire dimensjoner; økonomisk, sosialt, klima- og miljømessig og geografisk, som definert i boks 2.1.

En luftfart som er bærekraftig langs disse dimensjonene, vil være rustet til å komme styrket ut av den usikre tiden vi er i, fordi bransjen vil være trygg, stabil, robust og omstillingsdyktig. Det overordnede og langsiktige målet er at luftfarten skal være et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i 2050.

I denne meldingen gjøres det rede for hvordan regjeringen vil legge til rette for en bærekraftig luftfartssektor. Det handler om å sørge for at vi har et oppdatert regelverk som håndheves ryddig, at vi har en velfungerende luftfartsinfrastruktur i hele landet, at vi legger til rette for sunn konkurranse i de ulike delmarkedene, og at vi har på plass egnede incentiver og virkemidler for teknologi-, kompetanse- og næringsutvikling. Meldingen tar for seg norsk luftfart under ett, med særlig vekt på flypassasjertrafikken.

2.2 Luftfartens verdiskaping

Luftfartens verdiskaping kan deles i to ulike deler. Den første er den verdien som luftfartens egen aktivitet skaper. Luftfarten er i seg selv en betydelig næring. Dette inkluderer arbeidsplasser og den omsetningen luftfarten selv har. Den andre delen omhandler effektene for andre deler av samfunnet av at det finnes en luftfartsnæring.

I litteraturen skilles det gjerne mellom direkte, indirekte, induserte og katalytiske effekter av økonomiske aktiviteter. De ulike effektene er forklart i boks 2.2. Det er direkte og indirekte effekter som skapes av luftfarten selv og leveranser til luftfarten. Induserte effekter er typisk forbruk fra arbeidstakere som direkte eller indirekte arbeider i næringen. De katalytiske effektene er ringvirkninger for et område som følge av at det ligger en lufthavn der. Dette kan være bedriftsetableringer i regionen grunnet gode flyforbindelser til andre deler av landet og/eller til utlandet.

Det er vanskelig å beregne de indirekte og induserte effektene som normalt gjøres ved modellberegninger. Internasjonale studier (ATAG 2018 og Intervistas 2015)2 konkluderer med at indirekte og induserte effekter utgjør 70–130 prosent av de direkte effektene. Induserte effekter oppstår ved at de sysselsatte (både direkte og indirekte) bruker sine inntekter til å kjøpe varer og tjenester i andre sektorer og skape arbeidsplasser der. Dette er imidlertid en bruttoeffekt siden tilsvarende type effekt også ville oppstått hvis de sysselsatte innen luftfarten var sysselsatt i andre sektorer. Nettoeffekten, som kan sies å være den mest interessante, avhenger av ressursenes (arbeidskraftens og kapitalens) produktivitet dersom de hadde vært anvendt i andre sektorer. De katalytiske effektene knytter seg til betydningen som kvaliteten på flyrutetilbudet har for bedrifters lokaliseringsvalg. Uten et godt flytilbud i distriktene ville det vært vanskelig å etablere bedrifter som skaper grunnlag for levedyktige samfunn.

2.2.1 Luftfartens egen verdiskaping

Avinor anslo i 2015 at om lag 60 000 personer var sysselsatt som følge av luftfarten i Norge. Dette tilsvarer 2,3 prosent av sysselsettingen. Av dette var 28 000 direkte ansatt i luftfarten. Leveranser og forbruksringvirkninger anslås å sysselsette 30 000 personer, og i tillegg 2 000–3 000 ansatte som følge av Avinors investeringer.3

Flyselskapene nattparkerer fly på steder hvor de ikke har baser. Det gjør de for å kunne tilby attraktive avgangstider om morgenen til de reisende. Dette medfører at mannskapene overnatter på hotell. I 2019 kjøpte Norwegian, SAS og Widerøe til sammen 250 000 gjestedøgn på norske hoteller. I tillegg til dette har utenlandske flyselskaper nattparkerte fly i Norge. Samlet sett bidrar flyselskapene til en betydelig omsetning for den norske servicenæringen.

2.2.2 Verdien av tilgjengelighet

En annen kilde til luftfartens verdiskaping er den tilgjengeligheten luftfarten bidrar til. Denne tilgjengeligheten påvirker igjen effektiviteten i andre næringer. Denne typen ringvirkninger omtales også som katalytiske effekter ved at luftfarten fungerer som en katalysator for utviklingen av andre næringer. Reiselivsnæringen er kanskje den næringen hvor ringvirkningene av luftfarten er mest åpenbare. Katalytiske effekter er imidlertid også til stede i andre sektorer enn i reiselivet. Luftfarten gjør det enklere for næringslivsaktørene å knytte og opprettholde kontakter med kunder og andre deler av næringslivet, på tvers av regioner og landegrenser. Slik interaksjon er viktig for handel, investeringslyst, kunnskapsformidling og informasjonsspredning. God tilgjengelighet gjør det også enklere for arbeidsgivere å tiltrekke seg relevant kompetanse, blant annet fordi arbeidspendling blir mer overkommelig. Luftfarten er sånn sett en næring med direkte og indirekte effekter som bidrar til verdiskaping.

Tilgjengelighet, ofte referert til som «connectivity» i internasjonale publikasjoner, kan defineres på ulike måter. For den reisende vil det naturlige utgangspunktet være avstand og reisetid til nærmeste lufthavn og kvaliteten på flytilbudet på lufthavnen. Kvaliteten på flytilbudet bestemmes av flere faktorer der de viktigste er antall reisemål som kan nås med direktefly og med flybytter, antall avganger per dag, hvor attraktive avgangstider som tilbys, og ikke minst, hvilke priser som tilbys. En nærliggende lufthavn med et stort antall avganger til mange reismål og hvor det er lave priser, defineres ut fra dette å gi god tilgjengelighet for sine brukere.

Interesseorganisasjonen for lufthavner ACI (Airports Council International) utgir hvert år en tilgjengelighetsindeks (Connectivity Index) per land og per lufthavn. I 2019 var Frankfurt, Amsterdam og Paris (Charles De Gaulle) de tre lufthavnene i Europa med best tilgjengelighet. Dette er alle store knutepunkter hvor en stor andel av passasjerene bytter fly. I 2019 var Oslo rangert som nummer 16 av europeiske lufthavner, mens København var nummer 13 og Stockholm nummer 18. I 2022 ble Oslo rangert som nummer 13, mens København har falt til 18. plass og Stockholm er utenfor topp 20. Norge er blant landene i Europa som har hatt sterkest innhenting etter pandemien målt ved tilgjengelighetsindeksen.4

Flytilbudets viktigste funksjon er å legge til rette for en effektiv hverdag for befolkningen og næringslivet. Norge er plassert i utkanten av Europa og norske bedrifter har derfor en avstandsulempe i konkurransen med utenlandske bedrifter. På samme måte er norske reiselivsprodukter mindre tilgjengelige for utenlandske reisende. Et godt flytilbud kan motvirke disse ulempene.

2.3 Turisme og reiseliv

De siste årene er det etablert flere nye internasjonale ruter fra Oslo lufthavn. Det er også etablert flere nye direkteruter til Europa fra andre store lufthavner i Norge. Copenhagen Economics har utredet effekten av ti nye internasjonale ruter fra Oslo.5 Rutene skaper direkte gevinster for passasjerer på 380–690 millioner kroner grunnet lavere reisetid og lavere billettpriser og gir grunnlag for 70–130 nye arbeidsplasser. Denne økte tilgjengeligheten skaper grunnlag for økt turismeaktivitet i størrelsesordenen 230–400 milliarder kroner. I tillegg til dette vurderer Copenhagen Economics at den økte tilgjengeligheten vil skape katalytiske effekter på 13 milliarder kroner via økt internasjonal handel og utenlandske investeringer, noe som tilsvarer 0,5 prosent av BNP. Rapporten peker spesielt på de positive effektene for turistnæringen, økt tilgang til internasjonale markeder for norske bedrifter, økte internasjonale investeringer i Norge og tilgangen på høykompetent arbeidskraft.

Menon utredet i 2019 utenlandske flyreisers omfang og betydning for økonomien i norske regioner.6 I 2017 ankom om lag 4,4 millioner utenlandske flyreisende med formål om å besøke Norge. Disse tilbrakte 26 millioner gjestedøgn i Norge, hvorav rundt 7 millioner var kommersielle gjestedøgn (hotell, camping m.m.). Veksten i utenlandske flyreisende har vært vedvarende sterk siden 2013 med en total økning på 1,5 millioner flyreisende i perioden. Fritidssegmentet står for 86 prosent av den totale veksten og har isolert sett vokst med i underkant av 70 prosent.

Halvparten av de utenlandske flyreisende har Oslo eller Bergen som sitt primære besøksområde. Nord-Vestlandet fikk 1,5 millioner gjestedøgn fra utenlandske flyreisende, mens Tromsø om lag en million gjestedøgn. Drøyt 40 prosent overnatter på hotell, om lag 25 prosent hos familie og venner, mens dagsreisende utgjør om lag 10 prosent. De resterende 25 prosentene fordeler seg mellom hytteleie, privatleie, camping, skip og annet.

Flyreisende står for 70 prosent av alle utenlandske kommersielle gjestedøgn i Norge. Utenlandske flyreisende hadde i 2017 et forbruk på 24 milliarder kroner i transport, servering, kultur/aktiviteter, varer og dagligvarer. Det utgjør nærmere 50 prosent av det samlede utenlandske turistkonsumet i Norge. Utenlandske flyreisende som bor på hotell, har et gjennomsnittlig døgnforbruk på 2 025 kroner. Forbruket varierer ut ifra nasjonalitet og reisedestinasjon. Tilreisende fra land i Asia og USA har et gjennomgående høyere forbruk enn tilreisende fra Europa og andre land på tvers av besøksregion.

Det totalt beregnede forbruket på 24 milliarder kroner fordeles på 11,5 milliarder kroner innen overnatting og 12,5 milliarder kroner i andre næringer, noe som videre skapte en aktivitet på omtrent 8,8 milliarder kroner i direkte verdiskaping og 9,4 milliarder kroner hos underleverandører i den norske verdikjeden.

Av den direkte verdiskapingen på omtrent 8,8 milliarder kroner tilfalt halvparten bedrifter i Oslo og Bergen. Utenlandske flyturister er viktig for næringsvirksomhet gjennom hele året i Oslo, Bergen, Tromsø og Øst-Finnmark. På sommeren er flyturismen særlig viktig for Nord-Vestlandet, Lofoten/Vesterålen og Vest-Finnmark. På vinteren er det Innlandet, og til dels Telemark og Buskerud med sine skisportdestinasjoner, som skaper inntekter fra utenlandske flyreisende. Samtidig ser vi tendenser til at vinterturismen øker andre steder i landet, blant annet i Nord-Norge.

2.4 Petroleumsvirksomhet og annen næringsvirksomhet

Petroleumsnæringen i Norge er en storforbruker av flyreiser. I 2019 var det 1 million reiser innenlands knyttet til petroleumsindustrien, og dette utgjorde 18 prosent av alle arbeidsrelaterte reiser. En stor del av reisene ble gjennomført av personell på offshoreinstallasjoner. Disse er bosatt i hele landet og pendler mellom bosted og installasjonen. Ved store utbygginger og periodisk vedlikehold av anlegg er det også behov for store mengder arbeidskraft, som over en begrenset periode flys inn i det aktuelle området. Reisebehovet i petroleumsnæringen bidrar til å opprettholde en etterspørsel i markedet som gir grunnlag for et godt flytilbud, noe den øvrige delen av næringslivet og privatpersoner nyter godt av.

En følge av petroleumsnæringens virksomhet er at det har oppstått lokale næringsklynger, som startet som leverandører til den lokale petroleumsindustrien. I neste fase har disse klyngene utvidet sin virksomhet til andre deler av landet og til utlandet, og for mange er nå det internasjonale markedet viktigst. Et godt flytilbud er en forutsetning for at slike nettverk skal vokse fram og forbli etablert regionalt. Spesielt er det viktig å kunne beholde kompetansen i regionene og å kunne rekruttere bredt. Uten det vil næringsklyngene forvitre.

Verftsindustrien på kysten har mange utenlandske ansatte og er avhengig av disse for å opprettholde sin aktivitet. Mange av disse arbeiderne kommer fra Øst-Europa. De siste årene er det opprettet mange direkteruter mellom norske og østeuropeiske byer. I 2019 var det ruter mellom elleve norske lufthavner og ti byer i Polen. Dette omfattet et flytilbud på 3 millioner seter og det ble gjennomført 15 000 flygninger til Polen i 2019.

2.5 Pasientreiser

I et land med store avstander og en spredt befolkning er det lange avstander til nærmeste sykehus/behandlingssted for mange. Et godt flyrutetilbud gjør det mulig å reise mellom bosted og behandlingssted på en effektiv måte. Dette gjør det mulig å få poliklinisk behandling uten å måtte overnatte i forbindelse med behandlingen, som videre fører til et redusert behov for sengeplasser og hotellovernattinger som sparer helsevesenet for utgifter.

I 2019 ble det gjennomført 320 000 pasientreiser med rutefly innenlands (Avinor RVU7 2019). Flest reiser var det mellom de store byene i Sør-Norge. Mellom Oslo og Trondheim var det 32 000 pasientreiser. I Nord-Norge, og spesielt på kortbanenettet, utgjør pasientreisene en stor andel av flyreisene. Mellom Lofoten/Vesterålen og Bodø utgjør pasientreisene 30 prosent av alle passasjerene som har Bodø som reisemål. For Helgeland er andelen pasientreiser 23 prosent for de som skal til Bodø. Mellom kortbanenettet i Finnmark og Tromsø er 20 prosent av reisene reiser til/fra behandling.

2.6 Høyskoler, idrett og kultur

I dag er ti universiteter, fem høyskoler og seks vitenskapelige høyskoler underlagt Kunnskapsdepartementet. Det finnes i tillegg statlige utdanningsinstitusjoner underlagt andre departementer. Norge har også en rekke private høyere utdanningsinstitusjoner, og 15 av disse mottar statlig tilskudd fra Kunnskapsdepartementet.8 En rekke av høyskolene er lokalisert regionalt, noe som bidrar til at mange i Norge kan bygge kompetanse i sin egen region. Dette gjør at flere finner jobb og blir boende i regionen. På denne måten er et desentralisert utdanningssystem med på å styrke regionene. I 2014 utredet Universitetet i Nordland (UiN, nå en del av Nord universitet) og Høgskolen i Molde (HiM) «Luftfartens betydning for universiteter og høgskoler». Ledelsen ved de aktuelle utdanningsinstitusjonene anså et godt luftfartstilbud som helt sentralt for rekruttering av fagansatte. Det ville i tillegg være svært vanskelig å rekruttere studenter utenfor Salten- og Møre-regionen uten et godt flytilbud. Studentene ved UiN og HiM utførte i 2012 8–9 reiser per år og de fleste av reisene gikk til Oslo lufthavn. Halvparten av studentene oppga at nærhet til lufthavn var viktig for valg av studiested.

Nordmenn har vist en økende interesse for festivaler, som også tiltrekker seg reisende fra utlandet. I 2019 ble det arrangert mer enn 900 festivaler for blant annet musikk, mat, sport, film, teater, litteratur og historie.9 Mange av festivalene foregår utenfor de mest sentrale strøkene og flytilbudet er derfor avgjørende. Spesielt er det tilgangen til attraktive artister som forutsetter et godt flytilbud, noe som igjen påvirker publikumstilslutningen.

I norsk idrett er det landsomfattende seriespill i en rekke lagidretter, og i individuelle idretter er det mange arrangementer med landsomfattende og internasjonal deltakelse. I de øverste nivåene i norsk fotball er det seriespill med lag fra hele landet i Toppserien for kvinner og Eliteserien/OBOS-ligaen for menn. Det er opptil to ukentlige kamper og det kan være lange reiser, for eksempel mellom Nord-Norge og Vestlandet. Selv om en del av de korteste reisene gjennomføres med buss, er det ikke realistisk å kunne gjennomføre dagens serieordning uten et velfungerende flytilbud.