5 Regelverk for luftfarten

I dette kapittelet gjennomgås sentrale regelverk for luftfarten, herunder luftfartsloven, globale avtaler og EØS-avtalen. Bilaterale luftfartsavtaler er avgjørende for å sikre flyselskapene markedsadgang til internasjonale flyruter. Regelverket for passasjerrettigheter er viktig for å ivareta forbrukernes interesser, men også omfanget av flyselskapenes økonomiske forpliktelser.

5.1 Luftfartsloven, globale avtaler og EØS-avtalen

All luftfart i Norge skal skje i henhold til de rammene som følger av luftfartsloven fra 1993 og et stort antall forskrifter gitt i medhold av loven (om lag 120). Loven gjelder for både sivil og militær luftfart, selv om reglene for militær luftfart har et begrenset omfang og i stor grad bygger på de sivile.

Luftfartens internasjonale karakter gjør at luftfartsloven består av tre typer regulering. Den første er bestemmelser som gjennomfører krav som følger av globale avtaler og konvensjoner Norge er bundet av. Den klart viktigste av disse er Chicago-konvensjonen fra 1944 som etablerer FNs luftfartsorganisasjon ICAO og det rettslige grunnlaget for å utvikle globale rettslige normer. Se mer om ICAO i kapittel 9.

Chicago-konvensjonen bygger på grunnprinsippet om at alle medlemsland beholder suvereniteten over sitt territorium, herunder luftterritoriet. Konvensjonen har en rekke tematiske vedlegg som et stykke på vei speiler systematikken i luftfartslovens kapitler. Luftfartsloven gjennomfører også noen globale konvensjoner som er tematisk avgrenset. De viktigste er reglene om sikkerhetsrettigheter i mobilt løsøre gjennomført i kapittel III (som bygger på Cape Town-konvensjonen av 2001) og reglene i kapittel X som gir passasjerer og godstransportører rettigheter ved tap, skade og forsinkelse (som bygger på Montreal-konvensjonen av 1999).

Den andre typen bestemmelser er de som gjennomfører reglene om luftfart i EØS-avtalen. Omfanget av disse er etter hvert svært omfattende. De fleste er gjennomført som forskrifter i medhold av loven, mens enkelte er gjennomført ved å endre selve luftfartsloven. Både lovregler og forskrifter som er gitt for å gjennomføre regler som er tatt inn i EØS-avtalen har forrang dersom de strider mot andre deler av loven med forskrifter.1

EØS-avtalens betydning har steget i takt med at EU har fått stadig større myndighet til å gi regler om luftfart. Nesten alle EU-regler om luftfart tas inn i EØS-avtalen, og i den nasjonale luftfartslovgivningen. Den omfatter i dag blant annet liberalisering av lufttransportmarkedet, passasjerrettigheter, flysikkerhet helt generelt (se mer i kapittel 9), flysikringstjenester, tjenester som ytes på lufthavner (bakketjenester) og tidsluker (slots) på lufthavner.

Reglene med bakgrunn i EØS-avtalen er samlet sett den viktigste gruppen av regler – både kvantitativt og kvalitativt. De går lengre og er mer detaljerte enn de globale reglene, og innebærer ofte en total harmonisering, ikke bare en minimumsharmonisering.

Den tredje og siste gruppen regler er nasjonale standarder som ikke følger hverken av globale regler eller EØS-regler. Det er ikke mulig å kvantifisere omfanget av dette restområdet, men det omfatter temaer som sikkerhetsreguleringen av de aller minste og mest spesielle flytypene, hvilke typer lufthavnavgifter vi skal ha, hvordan vi organiserer Avinor, hvilket omfang vi ønsker at ordningen med offentlig støttede FOT-ruter skal ha og hvordan vi prioriterer sivil og militær luftfart i de ulike delene av luftrommet.

5.2 Bilaterale luftfartsavtaler

Et godt internasjonalt flytilbud er av stor betydning, spesielt for norske bedrifters konkurransekraft, for reiselivet og for muligheten til å få internasjonale etableringer i Norge. Derfor er rammevilkårene som legger til rette for internasjonal flytrafikk viktige.

Internt i EØS har liberaliseringen av lufttransporten på 1990-tallet vært en sentral forutsetning for å styrke tilbudet av kommersiell transport av personer og frakt. Se om dette i punkt 4.1. Alle flyselskaper som har lisens utstedt av myndighetene i et EØS-land kan fritt tilby sine tjenester i hele EØS.

Flygninger mellom Norge og land utenfor EØS («tredjeland») vil i utgangspunktet fortsatt være avhengig av at det eksisterer en bilateral luftfartsavtale mellom Norge og det aktuelle landet.

Norge har bilaterale luftfartsavtaler med en rekke tredjeland. Som en konsekvens av den etablerte fellesskandinaviske luftfartspolitikken forhandler Norge, Danmark og Sverige som hovedregel luftfartsavtaler med tredjeland sammen og inngår tre separate, innholdsmessig like avtaler med de aktuelle landene. Unntaket er de luftfartsavtalene som EU nå i større grad forhandler frem og inngår på vegne av alle EU-landene, inkludert Danmark og Sverige.

Norge ønsker i utgangspunktet å slutte seg til de luftfartsavtalene EU inngår med tredjeland for å skape like konkurransevilkår for norske og andre europeiske flyselskaper. Norge har for eksempel sluttet seg til EUs luftfartsavtale med USA. Det er en omfattende og krevende prosess å slutte seg til slike avtaler. Både det tredjelandet det gjelder, EU og EU-landene må godkjenne tilslutningen.

Normalt forhandles nye og endrede bilaterale luftfartsavtaler løpende – på bakgrunn av behov som Avinor og norske flyselskaper har, og henvendelser fra de aktuelle tredjelandene. ICAO arrangerer hvert år en konferanse hvor det legges til rette for at de medlemslandene som ønsker det kan forhandle bilateralt med andre medlemsland. De skandinaviske landene deltar jevnlig på disse konferansene, siden dette er en effektiv måte å møte flere land til forhandlinger på.

De mest sentrale bestemmelsene i bilaterale luftfartsavtaler gjelder trafikkrettighetene (se boks 5.1). Trafikkrettighetene beskriver hvilken type flytrafikk partene gir hverandre gjensidig rett til å utføre. Avtalene omfatter som et minimum retten til å fly fra ens eget land til det andre landet og tilbake, og å ta opp nye passasjerer/ny frakt i det andre landet. Retten til overflygning inkluderes også ofte eksplisitt i bilaterale luftfartsavtaler, selv om et flertall av verdens land har undertegnet en egen avtale om rett til overflygning – International Air Services Transit Agreement (IASTA). Enkelte land som for eksempel Russland har ikke tiltrådt IASTA.

Bilaterale luftfartsavtaler omfatter typisk også bestemmelser om for eksempel flysikkerhet, uønskede, tilsiktede handlinger (security), kommersielle forhold (for eksempel «code share» (rutesamarbeid), bakketjenester og leie av luftfartøyer) og toll og avgifter. Vi ser også at det i økende grad tas inn bestemmelser om konkurranse, klima og miljø og sosiale forhold, spesielt i luftfartsavtalene som EU forhandler med tredjeland på vegne av EU-landene.

Den gjeldende skandinaviske luftfartspolitikken er liberal. Dette innebærer at vi skal søke å inngå flest mulig såkalte «open skies»-avtaler. Typisk for disse avtalene er at de ikke inneholder begrensninger med hensyn til antall flyselskaper som kan fly mellom avtalelandene, hvor ofte de kan fly og antall destinasjoner det kan flys til og fra. De innebærer også fri prissetting.

De fleste avtalene inneholder fortsatt en bestemmelse om at hver part skal utpeke flyselskapene som skal få adgang til å fly under avtalene. Uansett om selskapene må utpekes eller ikke, inneholder avtalene nærmere bestemmelser om hvilke krav som må oppfylles for at en part kan godkjenne søknader om tillatelser til flyvninger fra den andre partens flyselskaper.

Dersom det ikke er mulig å inngå «open skies»- avtaler, skal man søke å oppnå størst mulig grad av liberalisering basert på gjensidighet. Det er fortsatt en rekke land som ikke har en liberal luftfartspolitikk og som har såkalte «restriktive» luftfartsavtaler med andre land. Eksempler på dette er Russland og Kina.

Ved forhandling av luftfartsavtaler med tredjeland er målet i størst mulig grad å ivareta luftfartspolitiske, næringspolitiske og utenrikspolitiske behov. Eventuelle migrasjonshensyn skal også ivaretas. For eksempel er det viktig å forsøke å få avtaler som i tilstrekkelig grad sikrer rask transport av norsk sjømat til viktige markeder som for eksempel Asia. Dette er en utfordring, spesielt siden luftfartsavtalen med Russland kun tillater at Skandinavia som helhet utpeker ett skandinavisk flyselskap som kan fly fra Skandinavia over Sibir til Asia. Det har lenge vært, og vil fortsette å være, et hovedtema i luftfartsforhandlinger med Russland å få rett til å utpeke flere skandinaviske flyselskaper til å fly over Sibir.

I de nye retningslinjene for det skandinaviske luftfartssamarbeidet fremgår det at den skandinaviske luftfartspolitikken bør baseres på en markedsadgang som tilgodeser forbruker-, konkurranse- og bærekrafthensyn.2 Den skandinaviske luftfartspolitikken skal derfor så vidt mulig bidra til sosial, økonomisk og miljø- og klimamessig velferd. Hvordan dette konkret skal gjennomføres, fastsettes i forbindelse med de enkelte forhandlingene. Definisjonen av bærekraft slik den fremkommer i luftfartsstrategien vil bli lagt til grunn.

5.2.1 Retningslinjer for det skandinaviske luftfartssamarbeidet

De skandinaviske landene har siden 1951 hatt et luftfartspolitisk samarbeid. Basisen for samarbeidet er i dag hovedsakelig «Avtale mellom Norge, Danmark og Sverige angående samarbeid på luftfartens område» av 1951 («regjeringsavtalen»). Avtalen kan sies opp med 12 måneders varsel fra 30. september 2019. Opprinnelig var samarbeidet kun basert på flyselskapet SAS, men siden den gang har det skjedd en rekke endringer i samarbeidets rammebetingelser. Det er derfor i dag snakk om et bredere luftfartspolitisk samarbeid. Samarbeidet er likevel fortsatt rettslig basert på «Konsortialoverenskomst mellom Aktiebolaget Aerotransport, Det Danske Luftfartselskab A/S og Det Norske Luftfartselskap A/S» av 8. februar 1952 med senere endringer, («konsortialavtalen»). Konsortialavtalen ble på generalforsamlingen i SAS AB den 13. mars 2019 vedtatt forlenget med 20 år til og med 30. september 2040.

Etter enighet mellom de skandinaviske luftfartsmyndighetene legges det opp til at regjeringsavtalen fra 1. oktober 2039 kan sies opp av en avtalepart med 12 måneders varsel. Endringen vil gjennomføres ved en tilleggsprotokoll til regjeringsavtalen som er identisk for de tre skandinaviske landene og som utarbeides på de tre skandinaviske språkene.

Retningslinjene som de tre skandinaviske landene har lagt til grunn for det skandinaviske luftfartssamarbeidet siden 1997 fremkommer henholdsvis i 1996/1 LSF 177 Forslag til Lov om forlængelse af Danmarks deltagelse i det skandinaviske luftfartssamarbejde, St.meld. nr. 26 (1996–97) Om skandinavisk luftfartspolitikk og forlengelse av SAS-samarbeidet og Proposition 1996/97:126 Om skandinavisk luftfartspolitik och förlängning av SAS-samarbetet. Endrede markedsforhold gjør det nødvendig å oppdatere retningslinjene. De skandinaviske luftfartsmyndighetene har kommet til enighet om nye oppdaterte retningslinjer for den skandinaviske luftfartspolitikken. Retningslinjene lyder nå som følger:

«Markedsåpningen av internasjonal luftfart har de seneste tiårene vært begrenset til visse markeder, herunder etableringen av EUs indre marked for luftfart, som gjennom EØS-avtalen også omfatter Norge. Det antas at den fortsatte liberaliseringen av luftfarten vil være begrenset til gradvis å omfatte en rekke ytterligere markeder. Siden det ikke i overskuelig fremtid ser ut til at luftfarten vil liberaliseres på globalt plan, vil det fortsatt være behov for å bruke ressurser for å kunne oppnå best mulige trafikkrettigheter for skandinavisk luftfart overfor tredjeland som har en restriktiv luftfartspolitikk. Tilsvarende er det behov for samarbeid med de tredjelandene som har en liberal luftfartspolitikk, slik at vi sikrer at de skandinaviske landene har like avtaler med disse landene og vi dermed sikrer like konkurransevilkår for skandinaviske flyselskaper. Det antas fortsatt at dette best oppnås ved at myndighetene i de tre skandinaviske landene samarbeider om dette.

Den konkrete utformingen av luftfartspolitikken fastlegges som hittil i fellesskap mellom de tre skandinaviske landene innenfor rammene av samarbeidet og i henhold til følgende retningslinjer:

1. De skandinaviske landene forhandler som hovedregel bilaterale luftfartsavtaler med tredjeland sammen i en felles delegasjon og inngår tre separate, innholdsmessig like avtaler med de aktuelle tredjelandene. Hvert skandinavisk land kan imidlertid i særlige tilfeller avstå fra fellesskandinaviske forhandlinger, for eksempel fordi Danmark og Sverige er omfattet av luftfartsavtaler som EU inngår på vegne av sine medlemsland. De gjenværende landene/det gjenværende landet kan da fortsatt forhandle med det aktuelle tredjelandet.

2. Den skandinaviske luftfartspolitikken bør grunnleggende baseres på en markedsadgang som tilgodeser forbruker-, konkurranse- og bærekrafthensyn. Den skandinaviske luftfartspolitikken skal derfor så vidt mulig bidra til skandinavisk velferd i sosial, økonomisk og miljø- og klimamessig henseende. Hvordan dette skal gjennomføres fastsettes i forbindelse med konkrete forhandlinger om nye og endrede luftfartsavtaler med tredjeland og med utgangspunkt i den til enhver tid gjeldende skandinaviske standardavtalen for luftfartsforhandlinger med tredjeland.

3. Innenfor rammen av hvilke hensyn som bør tilgodeses og hvordan dette skal gjennomføres som beskrevet i nr. 1, bør de skandinaviske landende tilstrebe at det etableres åpne luftfartsmarkeder med flest mulig tredjeland gjennom liberale bilaterale eller multilaterale luftfartsavtaler, det vil si avtaler som ikke inneholder begrensinger på antall flyselskaper som kan fly mellom avtalepartene, antall frekvenser flyselskapene kan fly og antall destinasjoner det kan flys til/fra og som innebærer fri prissetting. De skandinaviske landene skal arbeide for at de bilaterale luftfartsavtalene inneholder en EØS-designeringsbestemmelse.3 Norges arbeid med tilslutning til luftfartsavtalene som EU inngår med land utenfor EØS støttes av Sverige og Danmark.

4. Såfremt det ikke er mulig å inngå slike luftfartsavtaler skal det, innenfor rammen av hvilke hensyn som bør tilgodeses og hvordan dette skal gjennomføres som beskrevet i nr. 1, søkes å oppnå størst mulig markedsåpning basert på resiprositet. Hvis en bilateral luftfartsavtale inneholder begrensninger på antall luftfartsselskaper som kan utpekes eller begrenset kapasitet, skal luftfartsmyndighetene tildele tillatelsene i henhold til de til enhver tid godkjente retningslinjer for fordelingen av begrensede trafikktillatelser på luftfartsområdet.4»

Når Norge forhandler bilaterale luftfartsavtaler med tredjeland (land utenfor EØS) sammen med Danmark og Sverige som en del av den etablerte fellesskandinaviske luftfartspolitikken, legges en skandinavisk standardavtale til grunn for forhandlingene. Standardavtalen er brukt i en årrekke og ble i sin tid forankret hos relevante departementer i de tre skandinaviske landene. Standardavtalen har en bestemmelse som unntar flydrivstoff til internasjonal luftfart fra skatter og avgifter. Denne bestemmelsen finnes i de fleste bilaterale luftfartsavtalene som de skandinaviske landene har inngått. Dette er i tråd med internasjonal praksis og retningslinjer fra ICAO.5

I forbindelse med budsjettbehandlingen i 2020 ble det fastslått at Norge, sammen med andre nordiske land, skal vurdere hvordan utslippene fra internasjonal luftfart kan reduseres frem til 2030, herunder vurdere å fjerne begrensninger på skattleggingen av drivstoff levert til internasjonal luftfart i den fellesskandinaviske standard luftfartsavtalen. En slik endring av standardavtalen forutsetter enighet mellom de tre skandinaviske landene. Arbeidet med disse vurderingene er påbegynt. Siden en slik endring i tilfelle vil være i strid med de gjeldende retningslinjene fra ICAO, er det grunn til å mene at det vil være meget krevende å oppnå enighet i luftfartsforhandlinger med tredjeland dersom standardavtalen ikke lenger har en slik bestemmelse. Regjeringen vil likevel følge opp ambisjonen, sammen med andre nordiske land, om å vurdere å fjerne begrensningen på skattleggingen av drivstoff levert til internasjonal luftfart i den felles skandinaviske standard luftfartsavtalen.

5.3 Passasjerrettigheter

Passasjerenes rettigheter overfor flyselskapene er viktige rammebetingelser både for de reisende og flyselskapene. Nedenfor redegjør vi for det grunnlaget de har, før vi i punkt 5.4.4 vurderer om det er behov for å endre rettighetene som følge av endringer i bransjepraksis.

Passasjerenes rettigheter bygger for det første på transportavtalen med flyselskapet. Avtalen består dels av de generelle transportvilkårene flyselskapene har, og dels av det som avtales om tid, sted, pris og så videre for den enkelte reisen.

For det andre følger passasjerrettighetene av lovgivning. Luftfartsloven kapittel X gjennomfører de globale rettighetsreglene som følger av Montreal-konvensjonen av 1999. Disse reglene handler om erstatning for fysisk skade på passasjeren selv, skade på bagasje og forsinkelse, og utgjør et minimumsvern. Rettighetene suppleres av EUs mye omtalte passasjerrettighetsforordning gjennomført ved forskrift og gitt i medhold av det samme kapitlet.6 Forordningen er trolig mest kjent fordi den i en del tilfeller gir passasjerene rett til standardkompensasjon for nektet ombordstigning (overbooking), kansellering og lengre forsinkelser. Men den gir også passasjeren rett til ombooking, informasjon om rettigheter, hotellovernatting og annen forpleining. Tolkningen av passasjerrettighetsforordningen reiser svært mange spørsmål, og sies å være det enkeltregelverket som oftest har blitt forelagt EU-domstolen med anmodning om en tolkningsuttalelse.

Lovgivningen gir også særlige rettigheter til passasjerer som er funksjonshemmede eller bevegelseshemmede. EUs regler på dette området er ved gjennomføringen i norsk rett forsøkt samordnet med norske regler om universell utforming av lufthavner og løsninger for ombordstigning.7

For det tredje nyter passasjerene godt av de kravene staten stiller som betingelse for offentlig støtte på FOT-rutene (se punkt 4.5).

For det fjerde omfatter passasjerrettighetene håndhevelsessystemet. Dersom passasjeren mener ikke å ha fått det hen har krav på etter avtale og lov, og en klage til flyselskapet ikke fører frem, kan saken sendes til Transportklagenemnda. Transportklagenemnda (ofte omtalt som «Flyklagenemnda») er et gratis lavterskeltilbud som skal sikre den enkelte passasjerens rettigheter, i tillegg til at det skal virke disiplinerende på flyselskapene at passasjeren får bistand fra en faglig kyndig tredjepart. Nemnda består av et sekretariat som skal ha ressurser til å drive veiledning, og selve nemda som består av to representanter for flyselskapene, to som representerer forbrukerinteressene og en nøytral leder med dommerkompetanse. Avgjørelsene i nemnda er ikke rettslig bindende, men ifølge statistikken til nemnda var det bare i 41 av de 972 sakene som ble avgjort i 2019 der flyselskapene ikke etterlevde vedtaket.

Håndhevelsessystemet består også av Luftfartstilsynet som driver overordnet kontroll med at flyselskapene ikke systematisk bryter passasjerrettighetene. Luftfartstilsynet kan gi flyselskapene pålegg om å endre på avtalevilkår og praksiser som strider mot lovverket. I tillegg kan tilsynet ilegge flyselskap overtredelsesgebyr. Slik kan Luftfartstilsynet sikre rettferdig konkurranse mellom flyselskapene ved å forhindre at de som systematisk ikke respekterer passasjerrettighetene vinner frem. Det overordnede inntrykket er at reaksjoner fra Luftfartstilsynet ikke er nødvendige under normale omstendigheter, fordi flyselskapene har sterke insentiver til å unngå negativ medieomtale og fordi klagenemndordningen virker disiplinerende. Under pandemien har Luftfartstilsynet likevel måttet ta stilling til enkelte rettighetsspørsmål og gi formelle pålegg.

5.4 Muligheter og utfordringer

5.4.1 Overordnede regulatoriske trender

De siste tre tiårene har EU vært den klart viktigste utvikleren av regler for europeisk luftfart. Norge har helt fra inngåelsen av EØS-avtalen sluttet seg til praktisk talt alle nye EU-regler om sivil luftfart, og er i dag en del av det indre markedet for sivil luftfart på lik linje med medlemsstatene i EU. Etter at EU har fått på plass regler på alle hovedområdene som er nevnt i punkt 5.1 er behovet for supplerende nasjonal lovgivning begrenset.

Luftfartens grenseoverskridende natur gjør at kravet om vurdering av subsidiaritet ofte fører til at felles regelutvikling og felles løsninger er å foretrekke eller helt nødvendig.8 Typiske eksempler på dette er sikkerhetskrav til luftfartøy, effektiv bruk av luftrommet, utvikling av prinsipper for integrering av droner i eksisterende luftfart, reduksjon av klimautslipp fra luftfarten, krav til tjenesteytere som skal kunne yte sine tjenester innenfor hele det indre markedet, forebygging uønskede, tilsiktede handlinger mot luftfarten (security), passasjerrettigheter, rettferdig konkurranse og statsstøtte.

EU har nå fått på plass de viktigste rammeregelverkene, slik at en stadig større andel av regelverksarbeidet består i å sikre korrekt etterlevelse av de reglene som allerede er gitt (forvaltning) eller å gi detaljerte regler innenfor de etablerte rammene. De nye reglene er derfor ofte av nokså faglig karakter og reiser få politiske problemstillinger. Noen regelverk er likevel av en slik karakter at de bør prioriteres (se punkt 5.4.2).

Europakommisjonens enhet for sivil luftfart har til enhver tid en rekke regulatoriske arbeider pågående, men det er neppe grunnlag for å si at disse i dag utgjør en bestemt trend.

EUs flysikkerhetsbyrå EASA (se punkt 9.2.1) utarbeider forslag til flysikkerhetsregler (forordninger), som senere vedtas av Europakommisjonen. EASA har frem til 2020 bygget sitt regelverksarbeid på et eget regelverksprogram («Rulemaking Programme»). Dette er nå innarbeidet i Den europeiske flysikkerhetsplanen som er omtalt i punkt 9.1.2. En av de langsiktige trendene i dette regelverksarbeidet er at de tilgjengelige ressursene på alle plan – både hos myndigheter som vedtar regelverk, hos tilsynsmyndigheter og hos de enkelte private virksomhetene i luftfarten – skal brukes til å redusere risiko der den antas å være størst (risikobasering). Denne metodikken er et alternativ til detaljregulering som er mer sentrert om etterlevelse av konkrete og uttømmende skriftlige krav (preskriptive krav). Det er viktig å understreke at ingen av disse modellene rendyrkes. Se mer i punkt 9.6.

5.4.2 EØS-arbeidsprogrammet – prioritering

Samferdselsdepartementet bruker sitt EØS-arbeidsprogram til å prioritere hvilke av EUs regelverk innenfor luftfartsområdet som skal gis særlig høy prioritet.

Det kan være ulike årsaker til at et regelverk gis prioritet; fordi det dreier seg om et omfattende og generelt viktig saksområde der EU er i ferd med å utarbeide nye regler, fordi Norge mener det er svakheter ved eksisterende EU-regler og ønsker å ta initiativ til nye regler eller endringer av eksisterende, fordi Norge har behov for tilpasninger til EU-regler som allerede er vedtatt og ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen eller fordi Norge er uenig med Europakommisjonen eller EFTAs overvåkningsorgan om forståelsen av et regelverk, og har behov for å nå frem med sin måte å forstå det på.

Flere temaer som er viktige for luftfarten er utpreget tverrsektorielle. EUs arbeid med klimatiltak omfatter ofte en rekke sektorer, og blir ofte ledet av Klima- og miljødepartementet. Prioriteringsarbeidet må derfor ofte skje ved samordning mellom flere berørte departementer. På samme måte viser fremstillingen i kapittel 8 at noen av de EU-reglene som er av størst betydning for de ansatte i luftfarten er generelle, og i stor grad faller inn under Arbeids- og inkluderingsdepartementets ansvarsområde. I slike tilfeller består prioriteringen av å kartlegge hvordan generelle regler skal tolkes og håndheves innenfor luftfarten.

5.4.3 Bilaterale luftfartsavtaler

Russlands invasjon av Ukraina og Skandinavias forhold til Russland som følge av dette gjør at nye luftfartsforhandlinger med Russland for å kunne få rett til å utpeke flere enn ett skandinavisk flyselskap til å fly over Sibir til Asia vanskelig kan avholdes i nær fremtid. EU, Norge og en rekke andre land har også iverksatt sanksjoner mot Russland som følge av invasjonen. Det inkluderer blant annet forbud for russiske flyvninger til, fra og over disse landenes territorier. Russland har som svar på dette iverksatt tilsvarende flyforbud med hensyn til sitt territorium som omfatter flyvninger over Sibir til Asia. Dette gjør det blant annet utfordrende å frakte norsk sjømat til Asia med fly så lenge disse sanksjonene varer.

5.4.4 Passasjerrettighetene

5.4.4.1 Generelt

Fremveksten av lavkostselskap har ført til større forskjeller i passasjerrettighetene som følger av transportavtalen, mellom de tradisjonelle fullserviceselskapene og lavkostselskapene. EUs regler er delvis et forsøk på å definere en minstestandard det ikke er anledning til å avtale seg bort fra, slik at konkurransen må skje over denne terskelen. Tanken bak standardkompensasjon er at flyselskapene ikke omkostningsfritt skal kunne avvise passasjerer etter å ha foretatt kommersielt begrunnet overbooking eller kansellering. Passasjerens fritid får dermed en pris, selv om et økonomisk tap i streng forstand ikke kan dokumenteres. Jo hardere kostnadskonkurransen blir, jo viktigere er det at disse grensene er klart definert og håndhevet.

De senere årene har skillet mellom lavkostselskap og fullserviceselskap blir gradvis mindre tydelig. Tendensen er at de sistnevnte nærmer seg de førstnevnte, og dermed at kostnadsfokuset i hele bransjen øker. Da er det viktig at passasjerrettighetene er klare nok og kan håndheves.

Regjeringens utgangspunkt er at passasjerrettighetsforordningen bør bygge på en bevisst avveining av interessene til flyselskapene og passasjerene. Da er det lite tilfredsstillende at reglene på en del områder er så uklare at det er behov for avklaring fra EU-domstolen om riktig tolkning. Allerede i 2013 la Europakommisjonen frem forslag til mange endringer i passasjerrettighetsforordningen. Dette arbeidet har i flere år stått stille på grunn av uenighet mellom Spania og Storbritannia om Gibraltar. Det er ennå uavklart om Brexit vil føre til at denne prosessen blir sluttført.

Regjeringen mener det vil ha stor egenverdi å sluttføre revisjonsarbeidet som Europakommisjonen har påbegynt, slik at unødvendig tvil om forståelsen fjernes.

Regjeringens overordnede vurdering er samtidig at passasjerrettighetsforordningen balanserer interessene til flyselskap og passasjerer ganske godt. Samtidig er det vanskelig å se annet enn at EU-domstolens tolkningspraksis har gått i favør av passasjerene på flere viktige og kostnadsdrivende områder. Da den avgjorde at lange forsinkelser skal behandles som kanselleringer i relasjon til reglene om standardkompensasjon, sa domstolen selv rett ut at den drev rettsskapende virksomhet.

Europeiske myndigheter må være seg bevisst om de rettighetene de gir passasjerene påfører europeiske flyselskaper høyere kostnader enn flyselskap fra andre deler av verden som velger å legge seg ned mot det minimumsnivået som følger av den globale Montreal-konvensjonen – eller iallfall lavere enn den europeiske rettighetsstandarden. Mye taler for at det bør være europeisk politikk å forsøke å løfte rettighetene til passasjerene i internasjonale avtaler.

Med dette utgangspunktet har regjeringen også vurdert noen enkeltspørsmål som omtales i det følgende.

5.4.4.2 Ekstraordinær omstendighet som grense for ansvar – blant annet ved streik

Passasjerene har ikke krav på standardkompensasjon etter EUs passasjerrettighetsforordning når det foreligger «ekstraordinære omstendigheter». Tanken er at flyselskapet ikke har kontroll over slike forhold, og derfor ikke bør bære konsekvensene av dem. Hva som skal regnes som ekstraordinær omstendighet, er et av de mest prosederte spørsmålene overhodet og gjenstand for mye strid.

Regjeringen mener det er behov for å trekke en grense for flyselskapenes ansvar, og at uttrykket «ekstraordinær omstendighet» rent språklig er egnet for å trekke en slik grense. Utfordringen ligger i detaljene. Erfaring tilsier at det er grenser for hvor langt det er mulig å liste opp enkelttilfeller i regelverket. Da risikerer man å låse seg til løsninger uten tilstrekkelig kunnskap om hvilke hensyn som gjør seg gjeldende i hvert enkelt tilfelle. I stedet bør avveiningen av hensynet til flyselskapene og passasjerene få lov til å utvikle seg videre i rettspraksis i form av en «balansetest».

Flyselskapene har reagert kraftig på et knippe dommer fra EU-domstolen om ansvar for konsekvensene av streiker. Disse innebærer at flyselskapene bare slipper ansvar ved generalstreiker og andre streiker som ikke er knyttet til forhandlinger internt i egen virksomhet. Med en slik regel blir flyselskapene som hovedregel ansvarlige for konsekvensene av interne streiker, og bærer slik sett risikoen utad – overfor passasjeren – for intern maktkamp.

Regjeringen mener det er rimelig at flyselskapene som utgangspunkt slipper ansvar overfor passasjerene ved generalstreik. Tariffavtalene for flygende personell inngås fremdeles som hovedregel med hvert enkelt flyselskap (ikke for hele bransjen). Derfor er de fleste streiker i flyselskap selskapsinterne. Ved streiker er det regjeringens utgangspunkt at generell ansvarsfrihet er problematisk å forsvare. Erfaringene fra den senere tiden viser at streikene kan bli langvarige selv med en slik regel. Da bør ikke presset på partene reduseres ved å la passasjerene bære konsekvensene i større grad enn i dag. Men denne regelen forutsetter at partene respekterer spillereglene (blant annet om varsel og frister) som følger av den kollektive arbeidsretten.

5.4.4.3 Krav på vegne av grupper av passasjerer

De senere årene har det vokst frem en ny bransje av firmaer som tilbyr seg å fremme krav mot flyselskapene på vegne av passasjeren («claims agencies»). Betingelsen er ofte at firmaet forbeholder seg retten til å beholde en andel av en eventuell erstatning eller kompensasjon som utbetales. Transportklagenemnda har opplevd det som arbeidskrevende å forholde seg til slike krav, ofte fordi kravet er dårlig begrunnet og dokumentert – typisk fordi deler av saksbehandlingen er automatisert. Slike krav blir ofte avvist – fordi de ikke tilfredsstiller kravet om at en profesjonell representant i praksis må være advokat.

Regjeringen opplever dette som en rimelig avveining av interessene, siden saksbehandlingsreglene for Transportklagenemnda bevisst er gjort enkle for at passasjerene selv skal kunne fremme kravet sitt. Regjeringen vil samtidig følge med på hvordan behandlingen av mange krav av samme eller liknende art utvikler seg. Når et fly er forsinket eller kanselleres, vil ofte mange eller alle passasjerer ha det samme grunnlaget for kravet sitt. I slike tilfeller kan det være effektivt at en representant opptrer på vegne av hele gruppen. Reglene om gruppesøksmål i tvisteloven kan være egnet for slike saker. Samtidig trenger ikke de faktisk og rettslige sidene av saken være særlig kompliserte. Spørsmålet er da om slike gruppesaker bør kunne legges frem for Transportklagenemda.

5.4.4.4 Lik tolkning og håndheving for å sikre rettferdig konkurranse

Konsekvent håndheving i hele EØS er avgjørende både for at passasjerene skal få de rettighetene de har krav på og for at flyselskapene skal sikres like konkurransevilkår. Regjeringen er derfor opptatt av at ulik praksis fra land til land bør reduseres til et minimum, og at det kan sikres

1. ved at EU-domstolen fortsetter å avgi tolkningsuttalelser til nasjonale domstoler som behandler enkeltsaker,

2. ved at nasjonale håndhevingsorganer møtes under ledelse av Europakommisjonen for å avklare tolkningsspørsmål,

3. ved at nasjonale håndhevelsesmyndigheter samarbeider gjennom det såkalte CPC-nettverket (Consumer Protection Cooperation), og

4. ved at nasjonale tvisteløsningsorganer som Transportklagenemnda samarbeider om løsning av internasjonale tvister gjennom det såkalte ADR-nettverket (Alternative Dispute Resolution).

5.4.4.5 Bindende avgjørelser i Transportklagenemnda?

Regjeringen legger til grunn at etterlevelsen av Transportklagenemndas avgjørelser er så høy at det er lite å vinne på å gjøre dem rettslig bindende. Høy grad at etterlevelse sikres blant annet ved at nemnda er partssammensatt. Samtidig ser regjeringen at antallet lovforankrede nemndsordninger som avsier rettslig bindende avgjørelser har steget de siste årene, og at det er et mål i seg selv at sammenlignbare tvisteløsningsordninger er regulert mest mulig likt. Regjeringen vil derfor følge med på om utviklingen tilsier at nemndens avgjørelser bør gjøres bindende.

5.4.4.6 Krav når salg har skjedd gjennom reisebyrå?

En del passasjerer kjøper billettene sine gjennom reisebyrå. Regjeringen er kjent med at noen passasjerer opplever at oppgjør etter flyreiser som det blir problemer med kan være krevende når en klage eller et pengeoppgjør skjer gjennom et reisebyrå. For noen passasjerer kommer det som en overraskelse at reisebyrået ofte er et rent mellomledd mellom passasjeren og flyselskapet, og ikke er ansvarlige for de feilene et flyselskap begår. Regjeringen vil vurdere om det finnes effektive måter å gjøre passasjerene kjent med hvem som er ansvarlige overfor dem i forbindelse ved kjøp av billetter.

5.4.5 Skyldkrav for bruk av overtredelsesgebyr

Stortinget endret i juni 2022 forvaltningsloven § 46 om administrativ foretakssanksjon, som blant annet overtredelsesgebyr. Endringen innebærer at det må foreligge skyld for å kunne ilegge slike sanksjoner, med mindre noe annet er bestemt i mer spesialiserte regler.

En slik spesialregel er luftfartsloven § 13 a-5 om overtredelsesgebyr for brudd på luftfartslovgivningen. Denne bestemmelsen krever i dag ikke at det foreligger skyld for ileggelse av overtredelsesgebyr overfor foretak. Bakgrunnen for endringen av den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven er ny rettspraksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMK) og fra Høyesterett om skyldkrav.

Justisdepartementets proposisjon om lovendringen tar ikke stilling til om tilsvarende bestemmelser i andre lover må eller bør endres som følge av den nye rettspraksisen.9 Regjeringen legger til grunn at bestemmelsen i luftfartsloven § 13 a-5 bør gjennomgås for å sikre at lovverket om ileggelse av overtredelsesgebyr overfor foretak er konsistent.

5.5 Regjeringen vil

• se på om det er behov for å innføre skyldkrav for å ilegge foretak overtredelsesgebyr etter luftfartsloven § 13 a-5

• søke å inngå luftfartsavtaler med tredjeland som gjør det mulig å videreutvikle flyrutetilbudet for å dekke befolkningens og næringslivets behov

• følge opp ambisjonen, sammen med andre nordiske land, om å vurdere å fjerne avgrensingen på skattleggingen av drivstoff levert til internasjonal luftfart i den felles skandinaviske standard luftfartsavtalen

• være bevisst hvordan passasjerenes rettigheter bør balanseres mot flyselskapenes forpliktelser, slik at behovet for en god reiseopplevelse forenes med behovet for en økonomisk bærekraftig næring

• støtte arbeidet med å klargjøre EUs passasjerrettigheter – både ved regelendring, avklarende tolkningspraksis i internasjonale organer og ved samarbeid mellom nasjonale håndhevelsesorganer

• legge vekt på at europeiske flyselskaper ikke må påføres vesentlig høyere kostnader til passasjerrettigheter enn flyselskaper fra andre deler av verden

• følge med på om det er behov for å gjøre avgjørelsene i Transportklagenemnda bindende

• følge med på om det er behov for å tillate behandling av felles klager til Transportklagenemnda fra grupper av passasjerer som har samme grunnlag for klagen sin