3 Geografisk bærekraftig luftfart

I dette kapittelet beskrives lufthavnstrukturen og flyrutetilbudet i Norge, flyrutetilbudet mellom Norge og utlandet, flyfrakt, allmennflygning og hva regjeringen vil gjøre for å sikre en geografisk bærekraftig luftfart.

3.1 Dagens lufthavnstruktur

Siden utbyggingen av kortbanelufthavnene var ferdig på slutten av 1980-tallet, har det vært få større endringer i lufthavnstrukturen i Norge. Værøy lufthavn gikk over fra å være kortbanelufthavn til helikopterhavn i 1993. Oslo lufthavn på Fornebu ble lagt ned i 1998, og ny Oslo lufthavn på Gardermoen ble åpnet samme år. Ny lufthavn i Båtsfjord ble åpnet i 1999. Fagernes lufthavn ble i 2016 tatt ut av ordningen med statlig kjøp av flyruter, og driften av lufthavnen ble lagt ned som følge av dette. Narvik lufthavn (Framnes) ble lagt ned i 2017 i forbindelse med åpningen av den nye Hålogalandsbrua. Moss lufthavn (Rygge) hadde kommersiell flytrafikk fra 2007 til 2016 da driften av den sivile lufthavnen ble lagt ned.

Forstørr bilde

Kilde: Avinor

3.1.1 Lufthavner med flyrutetilbud

Avinor har ansvaret for å eie, drive og utvikle 43 lufthavner, inkludert helikopterhavnen på Værøy. I tillegg eier Avinor Haugesund lufthavn som er leid ut til eksterne drivere, og Fagernes lufthavn som er lagt ned og planlagt solgt. Alle Avinors lufthavner hadde ruteflygninger innenlands i 2019. 13 av Avinors lufthavner hadde også utenlandsflygninger (charter og/eller rute).1 Seks lufthavner er faste baser for transporten av passasjerer og gods mellom fastlandet og installasjoner for offshore petroleumsvirksomhet. Dette er lufthavnene i Stavanger, Bergen, Florø, Kristiansund, Brønnøysund og Hammerfest. På lufthavnene i Bardufoss og Andøya er det per i dag Forsvaret som har hovedansvaret for lufthavndriften, ettersom Forsvaret har betydelig flyvirksomhet der parallelt med sivil luftfart. På Andøya lufthavn planlegges det at Avinor skal overta driftsansvaret samtidig som basen for Forsvarets maritime patruljefly overføres til Evenes flystasjon2 i 2023.

Tabell 3.1 gir en samlet oversikt over flyrutetilbudet ved Avinors lufthavner. Dette inkluderer eventuell offshoretrafikk, tilstedeværelse fra Forsvaret, antall ruter i 2019 og passasjer i 2009 og 2019, samt pandemiårene 2020 og 2021.

I 2019 var det flyrutetilbud ved fire lufthavner utenfor Avinor-nettverket, på Haugesund, Sandefjord, Stord og Ørland.3 Haugesund lufthavn er drevet på kontrakt av et lokalt selskap, Lufthavndrift AS. Sandefjord lufthavn eies av Vestfold og Telemark fylkeskommune, Sandefjord kommune og Vestfold Flyplassinvest AS. Stord lufthavn eies av Stord kommune og Vestland fylkeskommune. Ørland flystasjon eies av Forsvaret, men det er Ørland kommune som driver den sivile lufthavnvirksomheten. Tabell 3.2 gir en samlet oversikt over flyrutetilbudet ved ikke-statlige lufthavner. Dette inkluderer eventuell offshoretrafikk, tilstedeværelse fra Forsvaret, antall ruter i 2019 og passasjer i 2009 og 2019, samt pandemiårene 2020 og 2021.

Av lufthavner uten et flyrutetilbud er det ni lufthavner med konsesjon/teknisk godkjenning fra Luftfartstilsynet. Disse er Arendal lufthavn (Gullknapp), Hønefoss flyplass (Eggemoen), Kjeller flyplass, Moss lufthavn (Rygge), Notodden lufthavn (Tuven), Ny-Ålesund flyplass (Hamnerabben), Oppdal flyplass (Fagerhaug), Rakkestad flyplass (Åstorp) og Skien lufthavn (Geiteryggen).

3.1.2 Rullebanelengde

Rullebanelengden er bestemmende for hvilke flytyper som kan operere på lufthavnene. Flyrutene på kortbanelufthavnene (rullebaner kortere enn 1 199 meter) betjenes i dag med flytypen Dash 8-100/200 med 39 seter. Eneste kjente tilgjengelige alternative flytype for kortbanenettet som har trykkabin og er egnet for passasjertrafikk, er flytypen Beech 250 som benyttes i luftambulansetjenesten. Det finnes andre mindre flytyper for kortbanenettet som kan ta passasjerer, men dette er flytyper uten trykkabin. Flyprodusenten ATR planlegger imidlertid å starte produksjon av en ny utgave av flytypen ATR 42 (ATR 42-600S med 30-50 seter). Flytypen skal ifølge produsenten kunne lande på kortbaner på 800 meter.

For rullebaner som er 1 199 meter eller lengre, kan det benyttes flere andre flytyper. Dette omfatter blant annet flytypene Dash 8-300 med 50 seter som per i dag opereres av Widerøe, samt flytypen ATR 42 med 40–48 seter som benyttes av flere flyselskaper. Rullebanelengde og dens betydning for konkurransen om de regionale flyrutene er nærmere omtalt i punkt 4.5.3. På rullebaner som er 2 000 meter eller lengre, benyttes det ofte fly av typen Boeing 737 eller Airbus 320. Disse har vanligvis 186–189 seter. Hvis det er krevende terreng i nærheten av lufthavnen, kan dette imidlertid medføre operative begrensninger med konsekvenser for flyenes rekkevidde og/eller lastekapasitet.

Tabell 3.3 viser en oversikt over rullebaner ved norske lufthavner. Det er 21 lufthavner med rullebaner kortere enn 1 199 meter. Dette er i hovedsak kortbanelufthavnene som ble etablert fra 1960-tallet og utover. Tre av de opprinnelige kortbanene har fått utvidet sin rullebane til 1 199 meter. Dette er Florø, Brønnøysund og Sandnessjøen. I tillegg har Stord 1 460 meters rullebane. De øvrige 22 lufthavnene har rullebaner som er lengre enn 1 199 meter. Værøy helikopterhavn, som ikke har rullebane, inngår ikke i tabell 3.3.

Det operative regelverket krever at lufthavner med rullebaner som er lengre enn 1 199 meter, skal ha større sikkerhetsområder rundt lufthavnen, og i praksis krever dette båndlegging av dobbelt så store arealer som de mindre lufthavnene.

3.1.3 Knutepunktlufthavner

De større regionale lufthavnene fungerer som trafikknutepunkt ved at de binder sin region sammen med resten av landet og i noen tilfeller med utlandet. Flyrutene fra de mindre lokale lufthavnene mater inn passasjerer til knutepunktlufthavnene. Kombinasjonen av relativt befolkningstette områder og at mange passasjerer bytter fly ved knutepunktslufthavnene bidrar til et godt rutetilbud ved disse lufthavnene.

Oslo lufthavn er landets største knutepunkt, og binder de ulike delene av landet sammen. På grunn av hovedstadsfunksjonen og et stort omland med mange innbyggere har lufthavnen et godt flytilbud både innenlands og utenlands.

Bergen lufthavn er knutepunkt for reiser innad på Vestlandet og mellom Vestlandet og Nord- Norge, samt enkelte utenlandsdestinasjoner. Widerøe har de siste årene utviklet Bergen lufthavn som et viktig knutepunkt for mange av sine ruter. For oljenæringen er forbindelsene mellom Bergen, Florø, Stavanger og Aberdeen viktige.

Trondheim lufthavn er knutepunkt for reiser mellom Østlandet/Vestlandet og Nord-Norge, og mellom Midt-Norge og enkelte utenlandsdestinasjoner.

Bodø lufthavn binder lufthavnene i Lofoten og Vesterålen sammen med hele Sør-Norge, Troms/Finnmark og Trøndelag. Reisende fra Helgeland til Lofoten, Vesterålen og Troms/Finnmark bytter fly i Bodø. En del reiser fra Helgeland til Oslo går også via Bodø.

Tromsø lufthavn er knutepunkt for reiser mellom Sør-Norge/Nordland og hele Troms/Finnmark. Spesielt kortbanelufthavnene på kysten benytter Tromsø ved reiser sydover.

3.1.4 Nærhet til lufthavn

Lufthavnenes funksjon er å bidra til å ivareta reisebehovet og sikre god tilgjengelighet for befolkningen i nærområdet. Norge har i dag 47 lufthavner med et flyrutetilbud. Det høye antallet lufthavner sikrer at en stor andel av befolkningen har kort reisetid til sin nærmeste lufthavn. Tall fra Avinor viser at over 90 prosent av befolkningen har tilgang til en lufthavn innenfor 90 minutters kjøretid med bil (målt fra kommunesenter til nærmeste lufthavn).4 I Finnmark var andelen 93 prosent, i Troms 96 prosent og i Nordland 90 prosent. Lavest lufthavnnærhet hadde Oppland med 58 prosent, etterfulgt av Telemark der 74 prosent av befolkningen kan nå en lufthavn innen 90 minutter.

Siden dagens lufthavner ble bygget, har det skjedd store forbedringer på veinettet. Nye tunneler, broer og forbedret veistandard har ført til kortere reisetid til lufthavnene. Dette har gjort at befolkningen flere steder har fått tilgang til flere ulike lufthavner innenfor en akseptabel reisetid. Et eksempel er Vesterålen der det i dag er kort reisetid til lufthavnen på Stokmarknes, og under to timers kjøretid fra Sortland til Harstad/Narvik lufthavn (Evenes). Med de planlagte veiforbedringene i området (Hålogalandsveien) vil kjøretiden til Evenes reduseres til i overkant av en time fra Sortland. Også fra Lofoten vil kjøretiden til Evenes forkortes.

Avinors reisevaneundersøkelse (RVU) samler data om reiser og de reisende og gjennomføres ved mer enn 100 000 årlige intervjuer av flypassasjerer. RVU viser at mange som er bosatt i Vesterålen, allerede i dag velger å kjøre til Evenes framfor å bruke sin lokale lufthavn. RVU viser også at andelen av befolkningen fra Lofoten som benytter Evenes, økte da fastlandsforbindelsen Lofast ble åpnet. Flere andre steder ser man også tendenser til at en andel av befolkningen velger å kjøre til større lufthavner, fremfor å bruke sin lokale lufthavn. En årsak til dette antas å være at de store lufthavnene har et bedre rutetilbud og lavere priser, grunnet et større trafikkgrunnlag og mer kommersiell trafikk.

Basert på befolkningstall i 2021 hadde åtte lufthavner et influensområde som var større enn 100 000 personer, mens 13 lufthavner hadde færre enn 10 000 personer i sitt influensområde. I områder med mange lufthavner og lavt befolkningstall blir passasjergrunnlaget for hver lufthavn forholdsvis tynt, noe som bidrar til at flyrutetilbudet blir begrenset. Mange kan ikke fly direkte fra sin nærmeste lufthavn til sitt endelige bestemmelsessted, men må bytte fly en eller flere ganger for å komme til bestemmelsesstedet. Eksempelvis har Finnmark 11 lufthavner med i underkant av 76 000 innbyggere og Nordland 12 lufthavner med i overkant av 240 000 innbyggere.5

3.1.5 Svalbard

Et fungerende flyrutetilbud mellom Svalbard og fastlandet er av stor betydning for lokalsamfunnet, forskning og reiseliv på Svalbard. Svalbard ligger svært langt fra det norske fastlandet. Fly er derfor det eneste praktiske transportmiddelet til og fra øygruppen. Mange av Longyearbyens innbyggere er fra Norges nordligste landsdeler. Tromsø er derfor en sentral destinasjon og/eller videreforbindelse videre for privatreisende. Flyforbindelsen mellom Longyearbyen og Tromsø er også viktig for helse- og generell beredskap. Universitetssykehuset i Tromsø (UNN) har ansvaret for de offentlige helsetjenestene på Svalbard. Longyearbyen er ikke et livsløpssamfunn, og tilbudet ved Longyearbyen sykehus er svært begrenset. Ved behov for tjenester som ikke tilbys i Longyearbyen, må innbyggerne til fastlandet, og svært ofte til UNN. Det er også opprettet en felles operert base i Tromsø for redningshelikoptertjenesten i Nord-Norge og på Svalbard, som ytterligere underbygger viktigheten av gode forbindelser. Bygg- og anleggsnæringen, industrien og mange flere, inkludert det offentlige, er helt avhengige av flytilbudet for å kunne levere de varene og tjenestene de skal på Svalbard.

3.2 Tiltak for en bedre lufthavnstruktur

Regjeringen vil opprettholde og videreutvikle dagens statlige lufthavnstruktur slik at Norge også i fremtiden skal ha et landsdekkende, tidsmessig og tilgjengelig flyrutetilbud. I dette delkapittelet omtales utvalgte prosjekter.

3.2.1 Ny lufthavn ved Mo i Rana

Stortinget vedtok ved behandlingen av Prop. 193 S (2020–2021) Nokre saker om luftfart, veg, særskilde transporttiltak og jernbane, jf. Innst. 648 S (2020–2021), kostnadsrammen for bygging av en ny lufthavn ved Mo i Rana. En ny lufthavn i Mo i Rana vil gi en mer hensiktsmessig innflygning og muligheter for å ta av og lande med større fly. Dette kan legge grunnlaget for et utvidet reisetilbud og destinasjonsutvikling i regionen. Den nye lufthavnen skal finansieres av staten og gjennom et lokalt bidrag.

Samferdselsdepartementet ga konsesjon til bygging av den nye lufthavnen i mai 2022. EFTAs overvåkingsorgan (ESA) godkjente finansieringsplanen i juni 2022. Forberedende arbeider startet høsten 2022. Kontrakt for samspillsentreprisen (totalentreprisen) ble tildelt i august 2022. Byggearbeidene skal etter planen starte i 2023.

Den vedtatte kostnadsrammen tar utgangspunkt i en rullebanelengde på 2 200 meter. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Oslo Economics utredet markedsgrunnlag, lønnsomhet og positive ringvirkninger ved en eventuell utvidelse av rullebanen til 2 400 meter. På bakgrunn av resultat fra samspillsprosessen og rapporten fra Oslo Economics skal Avinor komme tilbake til Samferdselsdepartementet med en vurdering av om en rullebanelengde på 2 400 meter lar seg gjennomføre innenfor kostnads- og styringsrammen, eventuelt kombinert med tiltak som kan ta ned kostnadene i prosjektet.

3.2.2 Flytting av Bodø lufthavn

Ved Stortingets behandling av Prop. 1 S (2021–2022) Statsbudsjettet 2022, jf. Innst. 13 S (2021–2022), ble kostnadsrammen for flytting av Bodø lufthavn vedtatt. En flytting av Bodø lufthavn vil frigjøre areal til byutvikling. Målet med prosjektet er å bidra til en positiv byutvikling og styrke den regionale utviklingen. Den nye lufthavnen skal finansieres av staten, Avinor og gjennom et lokalt bidrag.

I Prop. 1 S (2021–2022) for Samferdselsdepartementet og Prop. 115 S (2021– 2022) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2022 er det presentert en finansieringsplan og fordeling av kostnadsrisikoen for den nye lufthavnen.

Avinor har i desember 2022 fattet utbyggingsvedtak for den nye lufthavnen. Med unntak av forberedende arbeid, kan ikke bygging av den nye lufthavnen starte før finansieringen er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Det kan heller ikke utbetales offentlig støtte før godkjenningen fra ESA foreligger. Samferdselsdepartementet er i dialog med ESA om saken og en godkjenning vil trolig foreligge i løpet av 2023.

3.2.3 Framtidig rullebanekapasitet på Oslo lufthavn

Oslo lufthavn er Norges hovedlufthavn og er det viktigste knutepunktet i det norske lufthavnnettet, og samtidig også den klart viktigste inntektskilden i Avinors samfinansiering av lufthavnene. De fremtidige rammevilkårene for utvikling av Oslo lufthavn vil derfor fortsatt være helt sentrale for Avinors evne til finansiering av det norske lufthavnnettet.

Oslo lufthavn bør videreutvikles som knutepunkt ved å styrke rutetilbudet til/fra internasjonale destinasjoner på ruter der det ikke eksisterer markedsgrunnlag ved øvrige lufthavner i Norge. For å sikre dette er det viktig at Oslo lufthavn i fremtiden også har kapasitet til økt trafikk til/fra regionene på attraktive tidspunkter. Dette kan i tillegg styrke norsk eksport ved at restkapasitet i fly benyttes til frakt av gods, for eksempel sjømat.

Regjeringen har nedsatt et uavhengig utvalg for å vurdere fremtidig kapasitet og behov ved Oslo lufthavn. Inntil dette arbeidet er sluttført videreføres ikke planarbeid for en tredje rullebane. Utvalgets arbeid vil danne grunnlag for regjeringens konklusjon i spørsmålet om en mulig tredje rullebane ved Oslo lufthavn. Samtidig vil regjeringen skrinlegge vestre alternativ for en tredje rullebane på lufthavnen og dermed frigjøre viktig areal. Utvalget skal legge frem sin utredning senest sommeren 2024.

Viktige problemstillinger som skal belyses er:

1. Tiltak som kan sikre optimal utnyttelse av den eksisterende rullebanekapasiteten på Oslo lufthavn og Østlandsområdet for øvrig, herunder bruk av lufthavnavgifter.

2. En vurdering av hvilken rolle de ikke-statlige lufthavnene i det sentrale Østlandsområdet (Rygge og Torp) bør spille. Herunder skal det vurderes om fornyet drift på Moss lufthavn er en aktuell løsning av samfunnsøkonomiske eller andre grunner.

3. Oslo lufthavns rolle som nasjonalt trafikknutepunkt, herunder sammenhengen mellom knutepunktsrollen og det samlede tilbudet av flyruter både innenlands og internasjonalt.

4. Betydningen konkurransen med andre nordiske og internasjonale lufthavner har for forventet reisevolum.

5. Beskrivelse av klima- og miljøvirkninger av de alternativene som beskrives. Det skal redegjøres for virkningene både av byggingen av en tredje rullebane og av økt flytrafikk. Mulig effekt av strammere klimapolitikk (overgangsrisiko) skal også belyses.

6. Samfunnsøkonomiske beregninger av de alternativene som beskrives og bedriftsøkonomiske virkninger for Avinor.

7. Relevante erfaringer fra andre land.

3.2.4 Andre lufthavnprosjekter

Som det fremgår i Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033, har Avinor på oppdrag fra Samferdselsdepartementet gjennomført en konseptvalgutredning av lufthavnløsninger for Hammerfest. Utredningen konkluderer med at nullalternativet, som er dagens lufthavnløsning, er det beste alternativet samfunnsøkonomisk sett.

I Nasjonal transportplan 2022–2033 ble også en mulig ny lufthavn for Lofoten vurdert. Dette ble utredet gjennom et samarbeid mellom Statens vegvesen og Avinor som en del av en større utredning for fremtidige transportløsninger for Lofoten, Ofoten og Vesterålen. Analysen konkluderte med at nullalternativet er det beste alternativet samfunnsøkonomisk sett. Det nest beste alternativet var en ny stor lufthavn på Leknes, kombinert med nedlegging av Svolvær lufthavn og ny veiløsning mellom Svolvær og Leknes. Utredningen konkluderte videre med at veiprosjektet bør prioriteres før lufthavnstrukturen endres. Ettersom veiprosjektet ikke var blant de konkrete prioriteringene i første seksårsperiode, er det ikke grunnlag for å gjøre endringer i lufthavnstrukturen nå.

Både en mulig ny lufthavn i Hammerfest og en eventuell ny lufthavn i Lofoten inngår i den brede konseptvalgutredningen som ser på transportløsninger i Nord-Norge. Denne er planlagt ferdigstilt sommeren 2023.

3.3 Reisemønstre

Totalt var det 56,9 millioner passasjerer på norske lufthavner i 2019. Av disse var 31,6 millioner innenlandspassasjerer. Det var 24,7 millioner utenlandspassasjerer. I tillegg var det om lag 600 000 passasjerer mellom fastlandet og offshoreinstallasjoner i havet utenfor Norge.

3.3.1 Geografisk passasjerutvikling

Oslo lufthavn hadde 28,6 millioner passasjerer i 2019. Deretter følger Bergen lufthavn med 6,4 millioner passasjerer, Trondheim lufthavn med 4,4 millioner passasjerer og Stavanger lufthavn med 4,3 millioner passasjerer. Til sammen hadde de fire største lufthavnene 77 prosent av passasjerene i 2019.

Tromsø lufthavn og Sandefjord lufthavn, hadde hver for seg over 2 millioner passasjerer i 2019. Bodø hadde 1,7 millioner. Ålesund og Kristiansand hadde 1,1 millioner hver og Harstad/Narvik 0,76 millioner. Til sammen har de ti største lufthavnene 93 prosent av alle flypassasjerene i Norge. De øvrige 37 lufthavnene stod for de resterende 7 prosent.

Figur 3.2 viser antall innenlandspassasjerer gruppert etter størrelse på lufthavnene. Oslo lufthavn er størst med et høyere antall passasjerer enn de tre nest største lufthavnene, Bergen, Stavanger og Trondheim. De øvrige lufthavnene er delt i to grupper, en gruppe for de med lang rullebane som betjenes av større flytyper, og en gruppe som består av lufthavner med kortere rullebaner som betjenes med mindre flytyper.

Forstørr bilde

Kilde: Avinor

Innenlandstrafikken ved Oslo lufthavn har hatt sterkere vekst enn de øvrige lufthavnene. Som figur 3.3 viser steg antall innenlandspassasjerer ved Oslo lufthavn fra 2009 til 2019 med 37 prosent. Dette tilsvarer 3,2 prosent per år i gjennomsnitt. Lavest vekst har det vært på lufthavner med korte rullebaner med 13 prosent for perioden totalt, eller 1,3 prosent per år i gjennomsnitt. Ved 11 lufthavner (i hovedsak kortbanelufthavner) var det færre innenlandspassasjerer i 2019 sammenlignet med 2009.

Forstørr bilde

Kilde: Avinor

RVU 2019 viser at de viktigste reisemålene for innenlandsreiser er til lokalt regionsenter og Oslo. Reiser til regionsenter er særlig viktig i Nord-Norge. I Nordland utgjør reiser til Bodø fra Helgeland og Lofoten/Vesterålen en betydelig andel av totalt antall reiser. I Finnmark er sykehusene i Tromsø, Hammerfest og Kirkenes, samt fylkesadministrasjonen i Vadsø, viktige reisemål. For alle deler av landet er Oslo det største reisemålet.

De fleste reiser skjer mellom ulike regioner. Unntaket er interne reiser i Nord-Norge, som utgjør fem prosent av det samlede antallet reiser. Også langs kysten på Vestlandet er det en viss intern reiseaktivitet. Dette er regioner som er store i utstrekning og hvor det er få effektive alternative reisemåter. En betydelig andel utenlandsreiser fra regionene skjer via innenlandsrutene med flybytte på Oslo lufthavn.

God geografisk tilgjengelighet forutsetter velfungerende knutepunktlufthavner og effektive overganger mellom kortbanenettet og stamrutenettet. Tabell 3.4 viser at spesielt i Nord-Norge er mange avhengig av å bytte fly for å komme til reisemålet. Reisende til/fra Helgeland, Lofoten/Vesterålen og Troms/Finnmark er de som oftest bytter fly.

Med unntak av flyrutene omfattet av ordningen med statlig kjøp (FOT), er rutetilbudet på alle lufthavner en funksjon av etterspørselen i markedet. Alle ruter drives på kommersielt grunnlag, som innebærer at antall passasjerer og deres betalingsvilje vil være bestemmende for flyselskapenes rutetilbud. Markedsgrunnlaget vil være bestemmende for hvilke direkteruter, flytyper, antall avganger og billettpriser som tilbys. Med økende markedsgrunnlag vil tilbudet generelt ha økende kvalitet.

Figur 3.4 viser antall tilbudte seter og antall avganger hver vei per uke på de største rutene innenlands i 2019. Rutene mellom Oslo og Bergen og Oslo og Trondheim hadde 175 ukentlige avganger hver vei, og det ble tilbudt 30 000 seter. Alle de største rutene, med unntak av Bergen–Stavanger, gikk til/fra Oslo. I motsatt ende av skalaen er rutene på FOT-nettet, der de minste lufthavnene har 10–12 ukentlige avganger hver vei.

Forstørr bilde

Kilde: Avinor

3.3.2 Arbeidsreiser

En vanlig inndeling av reiser er å skille mellom arbeidsreiser og privatreiser. I 2007 var 59 prosent av de rene innenlandsreisene med fly arbeidsreiser. Andelen arbeidsreiser har vært synkende over tid, og i 2015 var det for første gang flere privatreiser enn arbeidsreiser. I 2019 var 46 prosent arbeidsreiser. Avinor gjennomførte i 2021 en begrenset reisevaneundersøkelse og her var andelen arbeidsreiser 33 prosent. Denne andelen må sees i sammenheng med forhold knyttet til koronapandemien. Reisevanene er blitt endret som en følge av pandemien, og spesielt antall arbeidsreiser er redusert. Tall fra RVU 2022 for perioden januar–august viser at andelen arbeidsreiser ligger fem prosent lavere enn for tilsvarende periode i 2019, men at andelen arbeidsreiser har økt etter gjenåpningen i februar.

Petroleumsaktiviteten langs kysten fører til mange arbeidsreiser selv om andelen slike reiser har avtatt noe. Reisevaneundersøkelsene fra 2007 til 2013 viste at 23 til 24 prosent av alle arbeidsreiser var relatert til olje- og gassvirksomheten. I perioden 2015–2019 ble andelen oljereiser redusert fra 18 til 15 prosent.

3.3.3 Utenlandsreiser

Et godt flytilbud til/fra utlandet har stor betydning for norske bedrifters konkurransekraft, for reiselivet og for muligheten til å få utenlandske bedrifter til å etablere seg i Norge. I 2019 hadde 15 norske lufthavner utenlandstrafikk (charter og/eller rutefly).6 Flest passasjerer var det på Oslo lufthavn med 16,7 millioner utenlandspassasjerer. Bergen hadde 2,5 millioner, Sandefjord lufthavn 1,7 millioner, Stavanger 1,58 millioner og Trondheim 0,9 millioner. De øvrige lufthavnene hadde én million utenlandspassasjerer til sammen.

Fra de norske lufthavnene var det i 2019 til sammen 77 flyselskaper som tilbød utenlands rute- eller charterreiser (flere enn 1000 seter hver vei). Totalt ble det tilbudt 30 millioner seter, og det var 206 000 utenlandsflygninger til/fra Norge.

Sammenlignet med Sverige og Danmark var det i 2019 færre utenlands ruteavganger fra Norge, mens det var flere ruteavganger sammenlignet med Finland. Når det gjelder avganger til land utenfor Europa, har Norge klart færrest avganger i Norden. Kun 8 prosent av avgangene gikk fra Norge, halvparten så mye som fra Sverige, og bare 30-40 prosent av antallet avganger fra Danmark, Finland og Island. Noe av årsaken til dette er at Danmark, Finland og Island har sterke internasjonale knutepunktslufthavner (Kastrup, Helsinki og Reykjavik) som er baser for hjemmehørende flyselskaper med et stort internasjonalt rutenettverk (SAS, Finnair og Icelandair). Fra disse landene gikk 85–100 prosent av utenlandsavgangene fra egen hovedlufthavn. Tilsvarende tall for Norge og Sverige er 65–70 prosent.

Norske reisende er i større grad avhengig av å reise via europeiske knutepunkt for å komme utenfor Europa. I 2019 gikk 32 prosent av disse utenlandsavgangene fra Norge til knutepunktene Amsterdam, Frankfurt, København, London og Paris. Tilsvarende tall fra Danmark og Finland var henholdsvis 17 og 15 prosent. For reisende til/fra Norge betyr dette lengre reisetid og behov for flere flybytter enn for reisende fra våre naboland.

Antall utenlandspassasjerer på Oslo lufthavn har vokst med 78 prosent fra 2009 til 2019. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 5,9 prosent. På de øvrige tre største lufthavnene, Bergen, Stavanger og Trondheim, har utenlandsreisene økt med 56 prosent i samme tidsrom. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 4,6 prosent. For resten av Avinors lufthavner med utenlandstrafikk er tilsvarende tall 33 prosent samlet og 2,9 prosent per år. Samlet for norske lufthavner er veksten 67 prosent, som tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 5,2 prosent.

Reiser til/fra Europa stod for 87 prosent av alle utenlandsreiser i 2019. Dette er samme andel som i 2007. I 2019 var det 19,5 millioner utenlandsreiser mellom Avinors lufthavner og europeiske lufthavner. Videre var det 1,2 millioner reiser til Nord-Amerika og 1,1 millioner reiser til Asia. Figur 3.5 viser fordelingen av internasjonale flyreiser per verdensdel.7

Forstørr bilde

Kilde: Avinor RVU 2019

I 2019 var seks av landene med flest reiser til/fra Avinors lufthavner europeiske. Flest reiser var det til/fra Spania med 2,8 millioner. Deretter følger Storbritannia (2,4), Danmark (1,8), Tyskland (1,7), Sverige (1,4) og Polen (1,4). Største reisemål utenfor Europa var USA med 1,05 millioner reiser.

For nordmenn var Spania, Storbritannia og Polen de viktigste besøkslandene. Flest utlendinger kom det fra Storbritannia, Danmark, Tyskland og Sverige.

Forstørr bilde

Kilde: Avinor

Figur 3.6 viser fordelingen av internasjonale arbeids- og privatreiser til/fra Norge for nordmenn og utlendinger fra 2007 til 2019. Av utenlandstrafikken var det til sammen 10,5 millioner reiser som ble gjennomført av utlendinger til/fra Norge med fly i 2019. Dette tilsvarer 46 prosent av alle reisene mellom Norge og resten av verden. I 2007 var det 4,6 millioner utlendinger som reiste til/fra Norge med fly. Fra 2007 til 2019 har antall utlendinger på flyene dermed økt med 139 prosent. I samme periode har antallet nordmenn på flyene til/fra Norge økt fra 8,7 millioner i 2007 til 12,1 millioner i 2019, som er en økning på 39 prosent.

Andelen arbeidsrelaterte internasjonale flyreiser var i 2019 25 prosent. Dette er en klart lavere andel sammenlignet med innenlandsreiser hvor andelen arbeidsrelaterte reiser var 46 prosent. Antall internasjonale arbeidsreiser var 5,6 millioner i 2019. I 2007 var tallet 4,9 millioner som betyr at antall internasjonale arbeidsreiser har økt med 13 prosent, eller én prosent per år i gjennomsnitt, siden 2007. Til sammenligning foretok nordmenn 16 prosent færre arbeidsreiser i 2019 enn i 2007.

Internasjonale privatreiser utgjorde 17 millioner reiser i 2019 sammenlignet med 8,3 millioner i 2007. Økningen i privatreiser for den aktuelle tidsperioden var 104 prosent, noe som tilsvarer en årlig vekst på 6,1 prosent. Det er spesielt utlendingers privatreiser til Norge som har økt, og det var i 2019 tre ganger så mange utenlandske feriebesøk med fly til Norge som i 2007. Spesielt siden 2013 har det vært stor vekst med en økning fra 2,3 millioner til 7 millioner. Nordmenns internasjonale feriereiser med fly har økt fra 6,1 til 9,9 millioner i samme periode, som tilsvarer en gjennomsnittlig årlig økning på 4,1 prosent. Fra 2013 har det imidlertid ikke vært særlig økning i nordmenns privatreiser til utlandet.

3.4 Offshore helikoptervirksomhet

Da utbyggingen av olje- og gassinstallasjoner i havet utenfor Norge startet, oppstod det behov for helikopterflygninger mellom fastlandet og installasjonene. Selskapene som driver installasjonene, kjøper tjenester fra helikopterselskapene og bestemmer antall flygninger og tidtabeller. Det er etablert egne helikopterterminaler på lufthavnene som er involvert i offshoretransporten.

I dag er det seks lufthavner som har egne helikopterbaser. Dette er Stavanger, Bergen, Florø, Kristiansund, Brønnøysund og Hammerfest. I 2021 var det 39 000 flygninger mellom disse lufthavnene og installasjoner offshore med totalt 534 000 passasjerer. Flest flygninger var det fra Bergen og Stavanger med til sammen 30 000 flygninger.

De som arbeider offshore bor over hele landet, og mange kommer med fly for å reise videre offshore. For å skape effektive reiser er det viktig at det er god koordinering mellom ruteflyene og helikoptrene. Spesielt gjelder dette på de minste lufthavnene som har få ruteavganger.

3.5 Flyfrakt

Luftfarten i Norge er også viktig for transport av gods. Figur 3.7 viser utviklingen i frakt og post på Avinors lufthavner (målt i tonn) i perioden fra 2009 til 2021. Det har den siste tiårsperioden vært sterk vekst i flyfrakt, fra 72 000 tonn i 2009 til et nivå på over 200 000 tonn årlig de siste årene.

Forstørr bilde

Kilde: Avinor

Sammenlignet med annen varetransport er flyfrakt tradisjonelt kostbart. Det er derfor primært varer som har tidskritisk levering og/eller høy verdi som i hovedsak sendes med fly. Den internasjonale organisasjonen for lufttransport (IATA) anslår at kun én prosent av verdens varer sendes med fly, men at dette utgjør om lag 37 prosent av den globale vareverdien.

Avinor skiller mellom fire ulike varestrømmer innen flyfrakt:

1. Innenlands flyfrakt som går både med dedikerte fraktfly (Posten) og med passasjerfly. Dette skjer ved samtlige lufthavner, og det er drevet av fraktvolum mellom Sør-Norge og Nord-Norge.

2. Flyfrakt til/fra Europa med passasjerfly. Dette skjer ved de store lufthavnene i Norge, og det er drevet av alle varer med behov for rask fremføring til/fra Europa og verdensmarkedene.

3. Interkontinental flyfrakt som går i dedikerte fraktfly og/eller med passasjerfly. Dette skjer primært ved Oslo lufthavn, og kapasiteten er hovedsakelig drevet av behovet for eksport av norsk sjømat.

4. Flyfrakt som utføres av selskaper med egen integrert distribusjonskjede fra avsender til mottaker. Selskaper som DHL Express, UPS, TNT og FedEx har egne terminaler etablert ved lufthavnene. Slik flyfrakt skjer særlig ved de store lufthavnene, drevet av varestrømmer som er rettet mot globale hasteforsendelser.

Norsk sjømat er etterspurt i hele verden, og sjømat er en av Europas største varetyper innen flyfrakt. I 2021 anslår Avinor at det til sammen ble eksportert 265 000 tonn sjømat som flyfrakt. Av dette hadde norske lufthavner i Avinor en markedsandel på 45,3 prosent. Resten gikk primært fra lufthavnene London, Amsterdam, København og Helsinki.

Sjømat utgjør en viktig del av inntekten for flyselskapene på interkontinentale ruter, og bidrar derfor til lønnsomheten både for dedikerte fraktfly og interkontinentale passasjerflyruter fra Oslo lufthavn. Til Asia anslås det at inntektene fra flyfrakt (sjømat) ligger på 20–30 prosent av totalinntektene til flyselskapene som betjener Oslo lufthavn. Andelen til USA er noe mindre, mellom 12–20 prosent. Sjømaten bidrar på denne måten til å forbedre Norges tilgjengelighet for flypassasjerene ved å kompensere for sesongvariasjoner i etterspørselen fra passasjerer. Det bidrar også til bedre tilgang til markedene for andre varer.

Tradisjonelt har Oslo lufthavn vært attraktiv for flyselskapene som disponerer dedikerte fraktfly. Skjevheten i retningsbalansen i handelen mellom Europa og Asia har gjort norsk sjømat attraktiv for flyselskapene som da klarer å fylle flyene fulle tilbake til Asia. Figur 3.8 viser veksten i utgående frakt fra norske lufthavner siden 2009 sammenlignet med utviklingen i inngående frakt.

Forstørr bilde

Kilde: Avinor

Gjennom koronapandemien har flyfrakt bidratt til å opprettholde interkontinentale passasjerruter på tross av et meget svakt passasjermarked. Dette skyltes økte fraktrater til flyselskapene grunnet redusert kapasitet i markedet, som følge av at passasjerfly stod på bakken. Samtidig valgte flere flyselskap under pandemien å fly passasjerfly som dedikerte fraktfly, for å sikre inntekter i en svært utfordrende periode. Dette bidro til at norsk sjømat fikk bedre tilgjengelighet til markedene, blant annet ved midlertidige flyfraktruter fra lufthavner som Bodø og Harstad/Narvik.

Før utbruddet av krigen i Ukraina i februar 2022 gikk flere av fraktrutene over eller via Russland. Fraktkapasiteten mot Asia er etter dette blitt redusert grunnet store omveier for vestlige flyselskaper. På tross av de markedsmessige og geopolitiske utfordringene forventer Avinor økning i alle fire typene varestrømmer for flyfrakt i årene som kommer. Økt sjømateksport, mer netthandel og desentralisering av varehandel forventes å drive utviklingen fremover.

3.6 Allmennflygning

Begrepet allmennflygning (GA – General Aviation) dekker all sivil luftfart bortsett fra rute- og charterflyging mot betaling. Allmennflygning omfatter derfor både kommersielle og ikke-kommersielle luftfartsaktiviteter, men begrepet brukes oftest om sistnevnte. Det meste av den kommersielle allmennflyvirksomheten i Norge er lokalisert ved GA-terminalen på Oslo lufthavn. Dette omfatter i hovedsak større privatfly og privatcharter og tjenesteyting i tilknytning til denne virksomheten.

Flygning med småfly på hobbybasis er oftest knyttet til en flyklubb, men kan også drives på individuell basis av privatpersoner som flyr egne fly. Småflyvirksomheten fungerer også som en innovasjonsarena for teknologiutvikling, utprøving av elektronisk utstyr og nye fremdriftssystemer. Blant annet var Norges første elektriske fly et småfly. Småflymiljøet drifter en stor historisk flypark som har en kulturvernfaglig betydning. Ved flere av landingsplassene er det lokale, historisk interesserte miljøer som restaurerer og drifter eldre fly og helikoptre som benyttes under flyoppvisninger og ved andre arrangementer.

Tilgang til områder der flyene kan ta av og lande er en forutsetning for småflyaktiviteten. Landingsplasser for småflyaktivitet omfatter lufthavner, mindre flyplasser og sjøflyhavner. I tillegg kommer naturlige landingsplasser på land- og sjøområder som ikke krever tilrettelagt eller omfattende areal for avgang og landing. Alle de 43 lufthavnene som driftes av Avinor er åpne for småflyaktivitet. På mange av lufthavnene er det satt av areal til klubbhus, verksteder, hangarer og parkering for småfly. Stavanger lufthavn har i tillegg sjøflyhavn. For sjøflyaktiviteten er det en utfordring at det finnes få godkjente sjøflyhavner. Stadig flere naturlige landingsplasser har blitt regulert slik at det har blitt vanskeligere å utøve aktiviteten.

Småflyvirksomheten benytter infrastruktur som de selv ikke har økonomiske forutsetninger for å betale sin forholdsmessige bruk av. Dette gjelder både infrastruktur knyttet til lufthavnvirksomhet og flysikringsvirksomhet. Det er imidlertid hensiktsmessig at småflyaktiviteten får benytte overskuddskapasitet til en rimelig pris, så lenge bruken av kapasitet i infrastrukturen ikke negativt påvirker kommersiell eller militær luftfart.

I 2017 la Samferdselsdepartementet frem en strategi for småflyvirksomheten i Norge der det ble vist til utfordringene knyttet til begrenset tilgang på landingsplasser på Østlandsområdet. Dette skyldes usikkerhet om fremtiden for Kjeller flyplass og Moss lufthavn (Rygge) som begge er viktige lufthavner for småflyvirksomheten på det sentrale Østlandsområdet.

Gardermoen var frem til Fornebu lufthavn stengte i 1998 en viktig lufthavn for småflyaktivitet. I forbindelse med vedtaket om utbygging av Gardermoen i 1992 ble det avgjort at småflyaktiviteten på Gardermoen skulle begrenses, jf. St.prp. nr. 90 (1991–1992), og at kapasiteten burde reserveres for kommersiell flytrafikk. I likhet med andre lufthavner nær de store byene (Bergen, Stavanger og Trondheim) er det likevel lagt til rette for småflyaktivitet på Oslo lufthavn i den grad det ikke kommer i konflikt med kommersiell flytrafikk.

Det har vært vurdert flere alternativer for en egen flyplass for småflymiljøet i Oslo-området. Hønefoss flyplass (Eggemoen) ble vurdert som et alternativ, men planene fikk ikke lokalpolitisk tilslutning etter en folkeavstemning. Det ble derfor ikke etablert en ny småflyplass, og dette medførte økt småflyaktivitet på eksisterende fly- og landingsplasser, særlig på Kjeller og Moss lufthavn (Rygge). Nedleggelsen av den sivile lufthavnen på Rygge i november 2016 påvirket småflyvirksomheten negativt. Forsvarets aktiviteter har også medført begrensninger for småflyaktiviteten.

Kjeller flyplass drives av Forsvaret og er en av de eldste flyplassene i verden som har vært, og fremdeles er, i kontinuerlig drift. Ved Kjeller flyplass finnes Norges største samling av sjeldne og luftdyktige veteranfly. Flyplassen har vært den viktigste basen for småfly i Østlandsområdet med over 400 aktive piloter og med tre flyklubber med om lag 700 medlemmer. I 2016 vedtok Stortinget ved behandlingen av langtidsplanen for Forsvaret, jf. Prop. 151 S (2015–2016) og Innst. 62 S (2016–2017), en gradvis frigjøring av areal på Kjeller, og en avvikling av flyplassen innen utgangen av 2023. Etter beslutningen i 2016 om nedleggelse ble småflyplass-saken igjen aktualisert gjennom Stortingets behandling av Dok 8:120 S (2016–2017) med følgende vedtak: «Stortinget ber regjeringen legge frem en sak om en varig løsning for småflytrafikken i Oslo-området. Inntil en slik plan foreligger, må regjeringen medvirke til at minst 1 000 meter av dagens landingsbane på Kjeller består».

Vedtaket er siden fulgt opp med et anmodningsvedtak i 2021, jf. Dok 8:241 S (2020–2021): «Stortinget ber regjeringen legge frem en plan for Stortinget for en permanent løsning for småflyaktiviteten i Oslo-området». Ved Stortingets behandling av saken ble følgende tillegg vedtatt, jf. Innst. 543 S (2020–2021), vedtak 1098: «Inntil en slik plan foreligger og er realisert, må regjeringen medvirke til at dagens småflyaktivitet kan fortsette ved Kjeller flyplass».

Saken er utredet i to omganger, først av Oslo Economics og Vista Utredning i 2018 og senest av Avinor i 2021. Utredningene har vurdert hvordan en best kan legge til rette for en permanent løsning for småflyaktiviteten gitt at Kjeller flyplass legges ned. De to utredningene viser at det er vanskelig å finne et fullgodt alternativ til flyplassen.

Flyplassområdet utgjør om lag 1 100 mål og ligger nær Lillestrøm sentrum, i tilknytning til et av landets største teknologiforskningsmiljøer ved Forskningsparken Kjeller. Som planmyndighet skal Lillestrøm kommune ta stilling til fremtidig arealbruk på Kjeller.

Riksantikvaren har også varslet oppstart av en fredningssak for deler av området, inkludert hele rullebanen. Lillestrøm kommune arbeider med en plan for byutvikling av flyplassarealene. Dette inkluderer en studie av muligheten for å etablere et anlegg med rullebane for historiske fly. Oslo Economics og COWI, har på oppdrag fra Lillestrøm kommune, analysert de økonomiske konsekvensene av å kombinere et luftfartøyvernsenter med flyvirksomhet som en del av byutviklingen på Kjeller flyplassområde. Planarbeidet er som følge av dette noe forsinket, slik at Forsvarets avhending av arealene ikke kan starte før i 2026. Dagens småflyaktivitet forventes å kunne fortsette frem til da. Eventuell videre småflyaktivitet på Kjeller vil avhenge av beslutningene til Lillestrøm kommune, Riksantikvaren og fremtidige grunneiere. Regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget etter at Lillestrøm kommune og Riksantikvaren har fattet sine vedtak om henholdsvis etterbruk og vern av flyplassområdet på Kjeller.

3.7 Utfordringer og muligheter

En geografisk bærekraftig luftfart betyr at befolkning og næringsliv i hele landet, særlig de som ikke har gode alternative transportmuligheter, har god tilgjengelighet til lufthavner med et tilstrekkelig rutetilbud til regionale sentre og hovedstaden til en overkommelig pris. Det desentraliserte lufthavnnettet og et godt utbygd flyrutetilbud innenlands og utenlands bidrar til at Norge i dag har en tilfredsstillende geografisk tilgjengelighet. FOT-rutene spiller en viktig rolle i denne sammenheng og er nærmere omtalt i kapittel 4.

Regjeringens viktigste virkemidler for å ivareta og styrke den geografiske bærekraften i luftfarten vil fortsatt være å opprettholde et statlig desentralisert lufthavnnett med mange små lokale lufthavner, kombinert med offentlig kjøp av flyrutetjenester til og fra lokale lufthavner der det er behov for dette.

Det er trender som kan utfordre en geografisk bærekraftig luftfart på sikt. Som vist i punkt 3.3.1 har 11 lufthavner hatt en reduksjon i antall innenlandspassasjerer fra 2009 til 2019. Om utviklingen fortsetter kan dette gradvis påvirke rutetilbudet. For Nord-Norges del kan utviklingen forsterkes ved at forventet befolkningsvekst er lavere enn for resten av landet.

Siden kortbanelufthavnene ble bygget, har det skjedd store forbedringer av norske veier. Nye broer, tunneler og bedre veistandard har ført til kortere reisetider mellom lufthavnene. Særlig privatreisende velger i dag å reise til en større lufthavn med bedre rutetilbud, fremfor å benytte sin nærmeste lokale lufthavn når de reiser. Ytterligere reduserte reisetider som følge av bedre veier vil kunne forsterke en slik utvikling. Privatreisende er prisfølsomme og mindre tidssensitive, og det er denne gruppen reisende som forventes å øke mest framover.

Oslo lufthavn har en sentral rolle som nasjonalt knutepunkt for innenlands- og utenlandstrafikken og flyfrakt. Norges internasjonale tilgjengelighet vil bli bedre ved at Avinor tilrettelegger for et godt internasjonalt rutetilbud. Dette handler om å styrke Oslo lufthavns posisjon mot de andre hovedlufthavnene i Norden. Rammevilkårene for utviklingen av Oslo lufthavn har betydning for lufthavnnettet og flyrutetilbudet i Norge som helhet. Utredningen fra et uavhengig utvalg som skal se på fremtidig kapasitet og behov ved Oslo lufthavn, vil ligge til grunn for regjeringens videre vurderinger av kapasitetsbehovet når den foreligger senest sommeren 2024.

For å kunne vurdere transportutfordringene og mulighetene i Nord-Norge i et tverrsektorielt perspektiv, har Samferdselsdepartementet igangsatt en konseptvalgtutredning for transportløsninger i Nord-Norge som er planlagt ferdigstilt sommeren 2023. Utredningen vil utgjøre en viktig del av beslutningsgrunnlaget i vurderingene av andre mulige lufthavnprosjekter, samt forholdet mellom utbygging av infrastruktur og kjøp av transporttjenester.

3.8 Regjeringen vil

• opprettholde og videreutvikle dagens lufthavnstruktur

• sikre at alle deler av landet har tilgang til et effektivt og geografisk tilgjengelig flyrutetilbud som ivaretar samfunnets reisebehov internt i Norge og til/fra utlandet

• bygge ny lufthavn ved Mo i Rana og flytte lufthavnen i Bodø i tråd med eksisterende planer

• videreutvikle Oslo lufthavn som knutepunkt for direkteruter til/fra utlandet, for å styrke Norges internasjonale tilgjengelighet gjennom konkurransedyktige rammevilkår. Dette skal ikke gå på bekostning av rutetilbudet ved andre norske lufthavner eller tilgjengeligheten til Oslo lufthavn for flyruter fra distriktene

• utrede fremtidig kapasitet og behov ved Oslo lufthavn, herunder hvilken rolle de ikke-statlige lufthavnene i det sentrale Østlandsområdet (Sandefjord lufthavn og Moss lufthavn) bør spille, som grunnlag for beslutninger knyttet til utvikling av blant annet rullebanesystemet