Norge i Sikkerhetsrådet - utvidet sikkerhet

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Utenriksdepartementet

Norge i Sikkerhetsrådet – utvidet sikkerhet

Samråd i Trondheim 19. april 2001, NTNU
Av Eva Terese Voldhagen og Halvard Buhaug

I. Åpningsinnlegg ved utenriksminister Thorbjørn Jagland

Bakgrunnen for at utenriksministeren ønsker en bred dialog med norske forskningsinstitusjoner og frivillige organisasjoner, er erkjennelsen av at alle parter har noe å lære av hverandre. Dersom Norge skal kunne bidra positivt med sitt arbeid i Sikkerhetsrådet må alle relevante fagmiljøer trekkes med.

Utenriksministeren satte fokus på at dagens konflikter er svært sammensatte og det kreves dermed en helhetlig tilnærming og samarbeid mellom mange aktører. Innsatsen kan spenne fra militær innsats og oppbygging av politi og rettssystem, til humanitær bistand og mer tradisjonell langsiktig utviklingshjelp. Kjernen er at det militære maktmidler ikke lenger er tilstrekkelig.

Den fremste oppgaven for nasjonale ledere og det internasjonale samfunn må være å forebygge og løse konflikter før volden tar overhånd. På bakgrunn av dette har Norge lenge arbeidet for å styrke Sikkerhetsrådet evne til å iverksette konfliktforebyggende tiltak. Jagland viste her til et norsk initiativ til å opprette et FN-fond for forebyggende diplomati som blant annet FNs generalsekretær kan trekke på for å støtte freds- og forsoningsprosesser.

Utenriksministeren ga en kort redegjørelse for Brahimi-rapporten, som ble fremlagt høsten 2000. Anbefalingene i denne rapporten legger til grunn et utvidet sikkerhetsbegrep og går inn for et bredt sett av virkemidler for konflikthåndtering. Den norske regjeringen har utarbeidet en egen strategi for oppfølging av Brahimi-rapporten, og foreslår blant annet følgende tiltak:

  • mer effektive FN-mandater
  • bedre kommunikasjon mellom Sikkerhetsrådet og troppebidragsytende land
  • økt vekt på menneskerettigheter i fredsoperasjoner
  • mer effektive tiltak for demobilisering og reintegrering av væpnede styrker
  • oppbygging av sentrale samfunnsinstitusjoner etter konflikter.

Utenriksministeren uttrykte at brudd på menneskerettigheter nesten alltid er tegn på dype og vedvarende underliggende konflikter. Jagland hevdet derfor at arbeid for menneskerettigheter er arbeid for fred. Norge arbeider aktivt for å fremme menneskerettighetene, både bilateralt og i FN og andre internasjonale fora.

Norge arbeider aktivt for opprettelsen av Den permanente internasjonale straffedomstolen som skal forfølge systematiske grusomheter som begås mot sivilbefolkninger. Det er grunn til å tro at en slik domstol vil kunne bli operativ under Norges periode i Sikkerhetsrådet.. Norge vil arbeide for et best mulig samarbeid mellom Sikkerhetsrådet og Den internasjonale straffedomstolen.

Utenriksministeren fremhevet Kofi Annans uttalelse om at "utvikling er den beste form for konfliktforebygging". Siden Afrika er det kontinentet som er hardest rammet av både fattigdom og konflikter, er Afrika en hovedprioritering for Norges arbeid i Sikkerhetsrådet. Jagland trakk i denne sammenhengen også frem HIV/AIDS problematikken som representerer en trussel mot sikkerhet og stabilitet i en rekke land i Afrika. Utenriksministeren kan vanskelig se for seg en langsiktig utvikling og fred i Afrika uten at problemene rundt HIV/AIDS kommer under kontroll. Dette har derfor høy prioritet både i FN og i Norges eget utviklingsarbeid.

II. Presentasjoner

Sju fagpersoner ved NTNU holdt innlegg under samrådet, og alle temaene inngår i det utvidede sikkerhetsbegrepet..

1. Professor Torbjørn Knudsen

Forestillinger om konflikt og sikkerhet

Knudsen startet sitt innlegg med å fokusere på to forhold som har preget utviklingen når det gjelder konflikter i verden. For det første har det blitt færre konflikter og for det andre har antallet interstatlige konflikter gåttt ned. De typiske konfliktene i dag er borgerkriger/lokale kriger og finner sted i Afrika. Et sentralt spørsmål i denne sammenhengen er hva Sikkerhetsrådet kan gjøre og på hvilket tidspunkt blir lokal konflikter en trussel for verdenssamfunnet.

Det har skjedd en utvikling i konfliktbegrepet, og det snakkes i dag om et utvidet sikkerhetsbegrep som omfatter:

  • territoriell sikkerhet
  • økologisk sikkerhet
  • økonomisk sikkerhet
  • sosial sikkerhet
  • politisk sikkerhet

Dette innebærer at sikkerhet er blitt et komplisert begrep, og Knudsen viste i denne sammenhengen til hva utenriksminister Jagland sa i en redegjørelse til Stortinget 14. november 2000:

Et sammensatt konfliktbilde krever en sammensatt og langsiktig satsing. Det kreves en innsats over et bredt spekter. (…) Bruk av tvangstiltak og militære virkemidler må understøttes av en innsats på det politiske, humanitære og utviklingspolitiske området.

De fleste konfliktene finner sted i land som har en svak stat. Statlige institusjoner har ikke legitimitet i befolkningen, og de kan ikke tilfredsstille borgernes mest elementære behov.

2. Professor II Nils Petter Gleditsch

Det internasjonale konfliktbildet

Gleditsch omhandlet de væpnede konfliktene i sitt innlegg. Han så på ulike konflikttyper i et historisk perspektiv og differensierte mellom:

  • kolonikonflikter
  • mellomstatlige konflikter
  • interne konflikter
  • internasjonaliserte interne konflikter.

Det er de interne konfliktene som er de dominerende i dag, men det er tegn til en viss nedgang nå. Det er viktig her å merke seg at ikke alle konfliktene er så alvorlige at de kommer opp i Sikkerhetsrådet.

Også Gleditsch refererte til Jaglands redegjørelse for Stortinget, der han blant annet uttalte at:

FN-pakten gir Sikkerhetsrådets 15 medlemsland hovedansvaret for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet på vegne av alle FNs medlemmer.

Sikkerhetsrådet forholder seg i stadig økende grad også til regionale og andre konflikter som har sitt utspring i interne stridigheter.

Etter den kalde krigen kan man identifisere tre hovedsoner med konflikter:

  1. Mellom- og Sør-Amerika
  2. Området som strekker seg fra Balkan, går gjennom Midt-Østen, India og Afghanistan, og helt til Sørøst-Asia
  3. Afrika

Gleditsch presiserte at når det gjelder Afrika er hele kontinentet preget av væpnede konflikter. I tillegg viser det seg at konflikthyppigheten faller med økende bruttonasjonalprodukt.

3. Stipendiat Nina Birkeland

Det internasjonale flyktningebildet

Birkeland innledet med å redegjøre for skillet mellom konvensjonsflyktninger og internt fordrevne. Konvensjonsflyktninger er flyktninger som har krysset en internasjonal grense og som dermed omfattes av FNs Flyktningekonvensjon. Internt fordrevne er mennesker på flukt i eget land og omfattes ikke av Flyktningekonvensjonen. Omkring 14 millioner mennesker tilhører gruppen konvensjonsflyktninger, mens internt fordrevne utgjør hele 20-25 millioner.

Årsakene til problemet med internt fordrevne i Afrika er mange og omfatter både krig, miljø, sult og mangel på utvikling. Det er med andre ord svært sammensatte forklaringer på problemet med internt fordrevne, og det er viktig å se på forebyggende tiltak selv om de i utgangspunktet ikke synes å være økonomisk forsvarlige. Birkeland fremhevet at det er interessant å se på hva Sikkerhetsrådet kan bidra med til å bedre denne situasjonen.

Birkeland snakket spesifikt om Angola, og om hvordan Sikkerhetsrådets sanksjoner har påvirket de internt fordrevne.

Når det gjelder hva FN kan gjøre i forbindelse med internt fordrevne, kom Birkeland med følgende anbefalinger:

  • Avklare ansvar for internt fordrevne i FN-systemet
  • Støtte opp om Francis Dengs mandat som spesialrepresentant for internt fordrevne
  • Vurdere hvordan de internt fordrevne påvirker forløpet av konflikter

4. Hovedfagsstudent Håvard Strand

Politisk sikkerhet - demokratisering

Strand begynte med å definere begrepet demokrati, og følgende egenskaper bør alle være oppfylt i et demokrati:

  • politisk deltakelse (faktisk deltakelse i valg)
  • politisk beskyttelse (begrensninger på den utøvende makten)
  • politiske muligheter (rekruttering til politiske verv)

Land som har alle disse egenskapene er mye mer stabile enn land hvor for eksempel bare én av dem er til stede. Autokratier er også stabile i den forstand at de varer over tid. Kun én prosent av alle folkemord (den verste formen for menneskerettighetsbrudd) har skjedd i demokratiske regimer.

5. Stipendiat Toril Aalberg

Politisk sikkerhet - politisk tillit

I følge Aalberg er politisk tillit et av kjernemomentene som er viktige for demokratiet. Svekket tillit kan skyldes historiske forhold eller samtidige begivenheter av politisk og/eller økonomisk art. Politisk tillit er særlig viktig fordi demokratier er avhengig av at systemet oppfattes som legitimt og at sentrale samfunnsinstitusjoner har tillit blant befolkningen.

Undersøkelser som er blitt gjennomført i store deler av Europa, samt USA, viser at mens tilliten til politiske partier og parlamentene jevnt over er veldig lave, er tilliten til landenes rettsvesen noe høyere. Når det gjelder tilliten til FN har mer enn halvparten av befolkningen i mange av landene tillit til FN. For Norge ligger dette tallet på litt over 70 prosent. Oppslutningen til demokratiet som styreform er overveldende, med rundt 90 prosents oppslutning i de fleste landene som deltok i undersøkelsen.

6. Førsteamanuensis Jennifer Bailey

Miljøsikkerhet

Bailey åpnet med å konstatere at krig er miljøfiendtlig. Samtidig stilte hun spørsmålet om miljø kan være en årsak til krig. Med andre ord; er miljø en aktuell problemstilling for Sikkerhetsrådet?

Knapphet som årsak til krig er et omstridt tema. Økt knapphet kan faktisk føre til økt samarbeid, siden ikke-fornybare ressurser ødelegges av krig. Samarbeid er helt nødvendig for å sikre disse ressursene. Bailey viste til Verdensbanken som i 1995 hevdet at krigene i det århundret vi nå er inne i, kommer til å handle om vann.

Bailey mener at Sikkerhetsrådet ikke bør ta opp miljøsikkerhet som et eget emne. Men, det er viktig å være bevisst på at miljøet:

  • kan være en faktor i konflikter
  • bør tas i betraktning i avgjørelser
  • kan gi Sikkerhetsrådets beslutninger større legitimitet

7. Stipendiat Tanja Ellingsen

Sosial sikkerhet

Sosial sikkerhet ble definert som "ethvert individs rett til å bevare tradisjoner, språk, kultur, religion, skikker, sedvaner og identiteter". Store kulturelle minoriteter (over 20 prosent av befolkningen) finnes i flertallet av verdens land. Ellingsen skilte mellom tre ulike former for diskriminering; kulturell, økonomisk og politisk. Som man kanskje kunne forvente, er diskriminering av minoriteter mest utbredt i Asia, Afrika og Midtøsten. Europa kommer foran Latin-Amerika på denne statistikken, og faktisk også foran Afrika når det gjelder kulturell diskriminering og foran Midtøsten hva økonomisk diskriminering angår.

Hva kan så Norge og FN bidra med når det gjelder sosial sikkerhet? Faktorer som kan bidra til fred er:

  • autonomi
  • økonomisk jevnere fordeling
  • bygging av institusjoner, demokrati, anerkjennelse av minioriteters rettigheter
  • selvstendige føderasjoner, proporsjonal valgordning

Det Norge og FN kan bidra med i så måte er:

  • diplomati
  • bistand
  • sanksjoner
  • militær intervensjon

Det er verdt å merke seg at suksess avhenger av flere faktorer:

  • god kjennskap til situasjonen i landene
  • troverdighet
  • politisk vilje

Et viktig problem i denne sammenhengen er knyttet til "konflikten" som kan oppstå mellom suverenitetsprinsippet og humanitære rettigheter.

III. Paneldebatt

Debatten – under kyndig ledelse av ordstyrer Anders Gynnild, leder for FN-sambandets Trøndelagsavdeling – omhandlet grovt sett fire tematiske problemstillinger: 1) FNs sanksjonspolitikk, herunder Norges rolle som leder av sanksjonskomiteen for Irak, 2) Norges rolle i FNs fredsbevarende og humanitære operasjoner, 3) Norges strategi som medlem i sikkerhetsrådet, og 4) hvorvidt utenriks- og sikkerhetspolitikk vil bli et prioritet tema i den kommende valgkampen.

Representanter i panelet:

Utenriksminister Thorbjørn Jagland

Torbjørn L. Knudsen, professor i statsvitenskap ved NTNU

Nils Petter Gleditsch, professor II i statsvitenskap ved NTNU og forsker ved PRIO

Nina Birkeland, stipendiat i geografi ved NTNU

Håvard Strand, hovedfagsstudent i statsvitenskap ved NTNU og forskerassistent ved PRIO

Toril Aalberg, stipendiat i statsvitenskap ved NTNU

Jennifer Bailey, førsteamanuensis i statsvitenskap ved NTNU

Tanja Ellingsen, stipendiat i statsvitenskap ved UiO

FNs sanksjonspolitikk

Debatten åpnet med et spørsmål fra salen om FNs sanksjonspolitikk og effekten av denne. Spørsmålsstilleren hevdet at økonomiske sanksjoner ofte rammer sivilbefolkningen spesielt hardt, og at sanksjoner faktisk kan være konfliktskapende i seg selv fordi de skaper nye ulikheter. Både Cuba og Serbia ble trukket fram som eksempler på land som har vært gjenstand for feilslåtte sanksjoner, og der de økonomiske og sosiale belastningene har blitt meget omfattende.

Utenriksminister Jagland bekreftet nødvendigheten av å reformere FNs sanksjonspolitikk på viktige områder, og påpekte at det var noe av det første Norge tok opp som leder for sanksjonskomitéen for Irak. Blant annet har Norge tatt til orde for en annerledes og mer målrettet sanksjonsform – såkalte smarte sanksjoner – som i mindre grad vil ramme sivilbefolkningen. Jagland fremhevet også betydningen av å ha en klar forestilling om hensikten med sanksjoner: at de er ment å forbedre en situasjon snarere enn å fungere som avstraffelse. Videre bør sanksjonene som hovedregel være tidsbegrensede, og bør undergå løpende vurderinger i Sikkerhetsrådet med hensyn til om de bør trappes opp eller reduseres. Når det gjaldt Cuba viste Jagland til at Norge nylig har opprettet ambassade i Havanna, og at Norge hele tiden har vært mot de unilaterale amerikanske sanksjonene mot Cuba.. Utenriksministeren presiserte imidlertid at man ikke kan ha en prinsipiell holdning til sanksjoner, men snarere vurdere hva som til enhver tid er mest hensiktsmessig.

Et annet spørsmål som ble reist tok utgangspunkt i Norges posisjon som leder for FNs sanksjonskomité for Irak, og tok opp situasjonen til de over 4000 kurderne fra Nord-Irak som i dag befinner seg i Norge. Her ble det pekt på at disse kun har fått ett års oppholdstillatelse i Norge, uten mulighet til forlengelse, og spørsmålet gjaldt hvorvidt det virkelig er trygt for kurderne å returnere til Nord-Irak når sanksjonene ikke synes å ha bedret situasjonen.

Jagland uttrykte stor sympati for kurderne, men sa at man må være forsiktige med å si at det er sanksjonene som har forårsaket situasjonen i Nord-Irak. Faktisk er situasjonen her, hvor FN har administrativt ansvar, bedre enn ellers i Irak. Jagland presiserte likevel at Norge ser behovet for – og er i gang med – å arbeide for å endre sanksjonene mot Irak, i den hensikt å gjøre sanksjonene mer effektive og målrettede.

Professor Gleditsch bemerket i denne sammenhengen at de økonomiske sanksjonene faktisk ofte har vist seg å ta flere menneskeliv enn de militære operasjonene – ikke minst i Irak og Kosovo – og at de således kanskje representerer vår tids masseutryddelsesvåpen. Utfordringene for Norge og Sikkerhetsrådet i følge Gleditsch ligger således i å komme med bedre alternativer til dagens sanksjonsform, annet enn å holde seg unna konflikten.

Norge og FNs fredsbevarende operasjoner

Også demokratiseringsprosessen på Øst-Timor og FNs planlagte tilbaketrekning i februar 2003 ble debattert. Her ble det påpekt at til tross for en gradvis gjenoppbygging av infrastrukturen i landet, er tiltroen til politiske partier fremdeles svært lav, og repatrieringen av flyktninger har gått langsomt. Med henvisning til professor Knudsens innlegg om at en svak stat gir grobunn for politisk ustabilitet, argumenterte spørsmålsstilleren for at det fortsatt kreves et sterkt internasjonalt press for å avvæpne militsstyrkene og sikre en langvarig og fredelig utvikling på Øst-Timor.

Utenriksminister Jagland svarte at dette dreier seg om et viktig prinsipielt spørsmål, og mente at det ville gi feil signaler å allerede nå gå ut og forlenge fristen for tilbaketrekningen. Med Bosnia som eksempel hevdet Jagland at en for langvarig internasjonal tilstedeværelse kan bidra til å fryse fast situasjonen, og fremhevet at det var viktigere å legge press på nasjonalt ansvar gjennom en tidsbestemt tilbaketrekning. Nina Birkeland mente derimot at en for snarlig uttrekning vil skape store problemer, og nevnte Mosambik og Angola som eksempler på land som for raskt måtte klare seg selv.

Også situasjonen i Angola ble tatt opp i samrådet, der det ble vist til at både opprørsbevegelsen UNITA og regjeringsstyrkene MPLA tjener store penger på borgerkrigen. Samtidig er over halvparten av befolkningen på flukt uten tilgang til nødvendig bistand. Birkeland sa at i denne konflikten, som i realiteten er en kamp om ressurser, er det viktig at det internasjonale samfunn ikke gi opp men fortsetter å satse på utvikling. Til dette svarte Jagland at Norge har gjort en kjempeinnsats i Angola og Afrika gjennom flere tiår. Imidlertid er krigene nå av mindre ideologisk art og mer preget av plyndring og kriminalitet – dette er tilfellet i store deler av Afrika, inkludert Angola og ikke minst Sierra Leone. Slike konfliktene er mye vanskeligere å håndtere for det internasjonale samfunn ettersom konfliktlinjene ikke lenger er like oversiktlige.

Norges strategi i Sikkerhetsrådet

Et annet sentralt tema som ble tatt opp var Norges strategi som medlem i Sikkerhetsrådet. Flere av deltagerne på samrådet stilte spørsmål ved i hvilken grad Norge bør velge en selvstendig kurs og opptre uavhengig av stormaktene, og blant annet i atomnedrustnings-spørsmålet og klimapolitikken ble Norge kritisert for kun å følge USA. Utenriksministeren sa seg ikke enig i dette og pekte på at Norge har hatt betydelig innflytelse på stormaktenes holdning til nedrustning det siste året, ikke minst ved å bidra til at en avtale om ytterligere nedrustning fikk bred tilslutning i FNs Generalforsamling. Videre sa Jagland at Norge står fast ved Kyoto-avtalen, til tross for hva mediene i den senere tid har gitt uttrykk for. Når det gjelder arbeidet i Sikkerhetsrådet, og internasjonalt samarbeid generelt, hevdet Jagland at det å spille en uavhengig rolle er det samme som å si at vi ikke skal ha noen innflytelse. Det er kun gjennom samarbeid vi kan få innflytelse – ingenting kan bli vedtatt i Sikkerhetsrådet uten at de fem faste medlemmene er enige. Jagland sa også at det samme gjelder vårt forhold til EU, vår viktigste allierte på Balkan, i Midtøsten, og i Kyoto-forhandlingene. Torbjørn Knudsen hevdet dessuten at USA, som representant for liberale verdier, individuell frihet og respekt for menneskerettighetene, er vår mest naturlige samarbeidsparter i freds- og sikkerhetsspørsmål.

På spørsmål om hvordan man kan måle Norges gjennomslagskraft i Sikkerhetsrådet sa Jagland at vi må ha realistiske ambisjoner. Samtidig påpekte han at utviklingen av en ny sanksjonspolitikk, omformingen av FNs fredsbevarende operasjoner på bakgrunn av Brahimi-rapporten, og også i fredsarbeidet i Midtøsten, er områder der Norge kan ha særlig stor innflytelse.

Utenrikspolitikk som tema i valgkampen?

Det siste hovedtemaet som ble debattert under samrådet angikk i hvilken grad norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk vil bli satt på dagsorden under høstens valgkamp. Thorbjørn Jagland svarte her at Norges utenrikspolitikk generelt, og vår innsats på Balkan og i Midtøsten spesielt, i høyeste grad er ønskelig som et sentralt tema i valgkampen. Samtidig bemerket han at enkelte andre partier ikke ønsker en slik debatt men heller velger å prioritere små, lokale saker. Toril Aalberg stilte seg tvilende til at Jagland vil lykkes i å sette utenrikspolitikk på dagsorden ved å vise til at norsk valgkamp tradisjonelt er preget av innenrikspolitiske spørsmål, og at i den grad utenrikspolitikk blir debattert er det fordi det berører særnorske interesser. Jagland svarte med å beklage andre partiers tilsynelatende manglende interesse for utenrikspolitikk, men lovte at han skal gjøre det han kan for å få utenrikspolitiske spørsmål inn i valgkampen.

IV. Avslutning

I sin avslutning sa Utenriksministeren at det i framtiden er viktig med en bredere tilnærming til konfliktforebygging gjennom blant annet å bygge opp sivile, demokratiske institusjoner og partier. Jagland viste til at demokrati er nært knyttet opp mot økonomisk og sosial utvikling, som igjen er en forutsetning for å kunne hindre konflikter. I dette arbeidet må det internasjonale samfunn være med og ta ansvar – det gjelder oss alle. Et sterkt FN er en forutsetning for å lykkes; hovedoppgaven må derfor være å styrke FN og Sikkerhetsrådets muligheter til å arbeide effektivt. Til dette kreves det støtte i befolkningen, og arbeid i frivillige organisasjoner vil således fortsatt være av uvurderlig betydning, avsluttet Jagland.