Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 12

Barnevernet i Norge— Tilstandsvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Barnevernet som tiltakssystem

10 Forebygging

10.1 Ansvar og lovgrunnlag

Ansvaret for den forebyggende virksomheten er på en eksplisitt måte nedfelt i lovens kapittel 3 : Barneverntjenestens generelle oppgaver. I henhold til § 3–1 skal kommunen følge nøye med i de forhold barn lever under, og finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Det er altså kommunen, og ikke barneverntjenesten, som pålegges dette overordnede ansvaret, jf. kapittel 3.2.1. Barneverntjenesten har på sin side hovedansvar for å avdekke omsorgssvikt, atferds-, sosiale- og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette, jf. § 3–1, annet ledd. Barneverntjenesten skal imidlertid også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige etater og organer. Dette ansvaret trer inn dersom andre sektorer ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de oppgavene som formelt tilhører dem, og barneverntjenestens oppgave vil da innebære å bidra til at vedkommende sektor selv gjør det som er nødvendig (Ot.prp. nr.44 (1991–92)). Barneverntjenesten pålegges også en plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som tjenesten er pålagt etter loven. Den skal delta aktivt som rådgivende instans og delta i samarbeidsfora og i generelt oppvekstarbeid i kommunen og fylkeskommunen, blant annet for å gi opplysning om barnevernets arbeid, jf. § 3–2. Barneverntjenesten oppfordres også til å samarbeide med frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge. Til nå foreligger det begrenset erfaring med hvordan en får til et forpliktende samarbeid og en god arbeidsfordeling mellom det offentlige og frivillige lag og organisasjoner. Skal de utsatte barnas interesser og behov ivaretas innenfor de frivillige organisasjonene, krever det både oppfølging og opplæring av såvel barnevernet som de frivillige organisasjonene.

10.2 Forebyggingsbegrepet

Begrepet forebygging har sin opprinnelse i det medisinske fagområdet, hvor det gjerne sondres mellom diagnose, behandling og forebygging (profylakse). Forebygging betyr kort sagt å forhindre at skader eller uønskede tilstander oppstår eller får utviklingsbetingelser.

I barnevernet har en ofte sondret mellom generell og individuell forebygging eller, med utgangspunkt i en medisinsk tradisjon, gjerne benyttet begrepene primær, sekundær og tertiær forebygging. Dette har vært definert som henholdsvis å hindre at problemer eller skader oppstår, forhindre utvikling eller utbredelse av problemtilstander hos identifiserte risikogrupper, og å motvirke videre følger av manifesterte problemer.

Primærforebyggende tiltak skal nå ut til alle barn og unge og deres miljø, og dette favner således over et meget bredt spekter. Det er oftest vanskelig å dokumentere hva som er forebygget eller ikke, da forholdene i en livskontekst er svært sammensatte og da situasjonen til dem som er involvert vil variere. Det kan være formålstjenlig å betegne primærforebygging som «tiltak for alle barn og familier.» Sekundærforebyggende innsats kan betegnes som «tiltak for utsatte grupper». Tertiærforebyggende tiltak kan kalles «hjelpetiltak» i tråd med lov om barneverntjenester.

Det er ikke noe skarpt skille mellom disse tre formene for forebygging, og de er heller ikke gjensidig utelukkende. På bakgrunn av de spesielle kriterier og det klare ansvar som knytter seg til tertiærforebyggende tiltak, eller hjelpetiltak, i barnevernloven, vil slike tiltak i det vesentligste behandles særskilt under kap. 11.

I denne sammenheng fokuseres det således på primær- og sekundærforebygging, men det er som sagt lite hensiktsmessig å foreta en skarp sondring mellom de to kategoriene. Det å arbeide for at barn og ungdom skal oppleve trygghet, vil for eksempel kunne medvirke til å forhindre mobbing i skolen. Det å arbeide for å forebygge mobbing, vil samtidig kunne medvirke til å skape en generell trygghetsfølelse. Oppvekst er en så sammensatt prosess at det er formålstjenlig å vurdere forebygging i en mest mulig helhetlig sammenheng.

10.3 Et mulighetenes innsatsområde

Forebygging er en selvsagt og selvinnlysende målsetting på et område som oppvekst, barndom og ungdomsalder. Dette er noe alle ansvarlige samfunnsinstanser kan samles om. Som ide og som målsetting er forebygging uproblematisk. Derimot er det ofte vanskelig å konkretisere hva forebyggende tiltak i praksis kan og skal omfatte. Det er heller ikke uproblematisk hvem som skal ta hovedansvaret. Hvis det råder en «ikke rør mine sirkler holdning» mellom de ulike etater, sektorer og profesjoner, vil ingen være i stand til å bære et reelt, overordnet ansvar. Det har blitt hevdet at den største instansen på oppvekstområdet, grunnskolen, har større omsorg for skolefagene enn skoleelevenes ve og vel, uten at dette har skapt noen særlige initiativ fra oppvekstpolitiske og oppvekstfaglige instanser. En tilsvarende påstand er at arbeidslivet i liten grad er innstilt på å ta et medansvar som en forebyggende instans. I begge tilfeller illustrerer dette en form for ansvarsfraskrivelse som er uholdbar, i lys av de omfattende utfordringer en står overfor på hele oppvekstområdet.

De fleste støttende, stimulerende og beskyttende tiltak overfor barn og ungdom kan betraktes som forebyggende. All god pedagogikk som medfører en formålstjenlig læring og personlig utvikling, kan karakteriseres som forebyggende virksomhet. Rasjonalet for og relevansen av et slikt utgangspunkt kan konkretiseres på følgende måte: Praktisk talt alle barn er født med et stort potensiale for læring og for en konstruktiv utvikling. Rundt regnet kan det anslås at i underkant av 5 promille (5 av 1000), er født med biologiske forutsetninger som gjør dem særlig sårbare for en krisebetont utvikling i betydningen sosial mistilpasning og store atferdsproblemer, etc. Gjennom oppveksten ser vi imidlertid at minst 10   % (100 av 1000) utvikler atferdsvansker i en eller annen form, noe som betyr at 95 av 1000 har blitt påført skader. Denne andelen kan variere vesentlig fra et miljø til et annet, for eksempel fra en bydel til en annen. Alt i alt har vi et solid faglig grunnlag for å forutsette at de forhold og faktorer som stimulerer, skaper og utløser de aller fleste av den uønskede atferden, finnes i barnas og de unges oppvekstmiljø. I all hovedsak er det snakk om en lært atferd.

En god del av de generelle kunnskapene om atferdsvansker har bakgrunn i systematiske miljø- og oppvekstvariasjoner når det gjelder utvikling av marginaliserende trekk.

Her er det selvsagt viktig at de som har et faglig og politisk ansvar får innsikt i de prosesser som truer og undergraver foreldres mulighet til å ha omsorgen for barna. Det foreligger klare indikasjoner på at levekårene for barnevernfamilier er dårligere enn det som er vanlig for andre familier. Dette dreier seg blant annet om økonomi, boligforhold, og hvilke muligheter arbeidsmarkedspolitikken og familiepolitikken gir enslige, kvinnelige forsørgere for å kunne kombinere inntektsgivende arbeid med å ta vare på barna sine. Her er det snakk om lønn, en arbeidsplass med forståelse for at arbeidstakere også er omsorgspersoner, et trygt barnetilsyn til en rimelig pris, barnehage som kulturell selvfølgelighet, etc.

Denne kunnskapen har imidlertid hittil kun i begrenset grad satt oss i stand til å iverksette effektive forebyggende tiltak. En av hindringene for en skikkelig satsing på en forebyggende innsats, kan være knyttet til vanskene med å identifisere og påvise spesifikke årsaksfaktorer. Men de største hindringene består trolig i at forebygging på oppvekstområdet krever en bredspektret og langsiktig innsats, noe som vanskeliggjøres i mangel på et konkret, fellesforstått ansvar mellom forskjellige samfunnsinstanser. Til tross for økt velferd er det således et viktig trekk i bildet at det er et økende antall som får en krisebetont oppvekstkarriere. Dette tilsier nødvendigheten av en langt bredere og større innsats enn det vi hittil har maktet å mobilisere. Med utgangspunkt i vår tallillustrasjon er det mest vesentlige i vår sammenheng at et stort antall barn kan antas å ha blitt påført skader og en uønsket læring gjennom oppveksten i hjem, nærmiljø, barnehage og/eller skole. Dette avspeiler på en dramatisk måte både hvilke forsømmelser vi her kan tale om, men samtidig hvilke omfattende gevinster som en effektiv forebyggingsinnsats vil kunne gi forhåpninger om. Dermed er dette også et mulighetenes innsatsområde.

10.4 Forebygging som byggende aktivitet

I barnevernet er det som nevnt lite hensiktsmessig å skille skarpt mellom forebyggende innsats og de såkalte hjelpetiltakene. Forebygging dreier seg om å redusere risikofaktorer i barns og unges oppvekst, men også om å styrke ressurser og kompetanse gjennom lærings- og helsefremmende tiltak. Hensikten med forebyggende tiltak er at risikoutsatte barn og unge integreres i familie og nærmiljø, og at de får en trygg og stimulerende oppvekst på linje med andre barn og unge. Dette siste kan kalles nærhets- og normaliseringsprinsippet.

I barnevernet rettes den forebyggende innsatsen mot barnefamilier generelt, men også mer avgrenset mot særlig utsatte familier for å bedre deres muligheter for å gi barn gode omsorgs- og oppvekstbetingelser. Delvis dreier det seg om å finne fram til gode støttetiltak for barnefamilier, særlig for enslige forsørgere med lav utdanning og lav levestandard. Denne sistnevnte gruppen synes å være overrepresentert i barnevernet. I tillegg finnes det en høyrisikogruppe som består av foreldre som selv har vært under barnevernets omsorg, som har begått lovbrudd, som har rusproblemer eller alvorlige og kroniske psykiske lidelser. Når en vurderer foreldrenes vansker er det imidlertid viktig å understreke at det er de negative konsekvenser for barna deres en er opptatt av, slik at de egentlige risikofaktorene er sviktende omsorgsmuligheter og manglende foreldreferdigheter. Barnevernets forebyggingsperspektiv må rette seg både mot foreldrene som omsorgspersoner og oppdragere, og mot barna som kompetente aktører i egen oppvekst. Forebygging av understimulering, omsorgssvikt og mishandling er et mål i seg selv, men har også en mer langsiktig målsetting gjennom å forebygge at barna utvikler atferdsproblemer, alvorlig kriminalitet, rusmisbruk og psykiske lidelser. Hvert alderstrinn kan ha sine karakteristiske risikofaktorer og problemer, og de forebyggende tiltak må tilpasses dette. Samhandlingen med foreldre og søsken er sentralt i førskolealder, mens betydningen av venner, medelever og lærere øker i skolealder. Etter hvert som barn blir eldre øker betydningen av egne ferdigheter for å mestre stress og motgang.

Forebyggende innsats overfor barn som ikke har begynt på skolen omfatter tiltak rettet mot fysisk helse, kognitiv, sosial og emosjonell utvikling. Men den forebyggende innsatsen kan også starte tidligere med oppfølging av mødre under graviditet og fødsel. Det er grunn til å framheve betydningen av tidlig kartlegging av medfødte skader, sykdom og funksjonshemninger samt adekvate tiltak for disse barna og deres foreldre. Internasjonale kunnskapsoversikter viser at de fleste forebyggende tiltak rettet mot barn i førskolealder har tatt sikte på å stimulere deres kognitive utvikling og styrke deres forutsetninger for å kunne mestre skolegangen (Rutter et al., 1998). Noen av disse tiltakene har imidlertid også vist seg å ha langsiktige positive virkninger på barnas sosiale fungering. Tidlig intervensjon med en dokumentert effekt synes å ha visse felles kjennetegn. Opplæring, veiledning og støtte til foreldre går som en rød tråd gjennom de vellykkede prosjektene og de legger vekt på å fremme uavhengighet, initiativ og selvstendighet hos foreldre og barn (Ogden, 1999; SOU 1998; Lagerberg & Sundelin, 2000; Sandbæk & Tveiten, 1996).

Selv om tidlig intervensjon er viktig, så kan barn i løpet av de 10 årene fra førskole- til ungdomsalder utsettes for nye belastninger og stress. Det er derfor vanskelig å tenke seg at tidlig intervensjon kan fungere som en form for vaksinering med ubegrenset holdbarhet. Hvis effekten av tiltakene ikke vedlikeholdes kan barna utvikle nye vansker. I skolealder kan det forebyggende arbeidet dreie seg om å bygge og styrke gode personlige nettverk rundt barn og gi mestringsmuligheter gjennom å styrke deres skolefaglige og sosiale kompetanse, for eksempel gjennom utforming av individuelle opplærings- eller tiltaksplaner. Gjennom et utvidet og oppsøkende foreldrearbeid kan skolen også styrke den viktige samarbeidsaksen mellom skole og hjem. Forståelsen av skolens betydning i det forebyggende arbeidet har ført til formulering av prinsippet om skoleomfattende handlingsplaner (Stortingsmelding nr. 23, 1997–98). Tiltakene i handlingsplanen kan omfatte 1) å styrke skoleledelsen og lærersamarbeidet for å forebygge og mestre problematferd hos elever, 2) å gi elevene muligheter til å oppleve egen mestring, noe som krever læringsaktiviteter som er elevsentrerte og individuelt tilpassede, 3) å fremme elevenes sosiale ferdigheter og kompetanse, 4) å styrke lærernes kompetanse i klasseledelse, pedagogisk differensiering og individuell elevbehandling, 5) å utvikle et samarbeid med foreldrene om oppdragelse og skolearbeid og 6) å bidra til å utvikle integrerte tjenester lokalt for å styrke skolens faglige støtteapparat. I denne tenkningen legges det vekt på løsninger som kan gjennomføres i elevenes hjemmeskole, der klasselæreren er sentral i gjennomføringen og der det etableres et godt støtteapparat rundt lærer og elev. Gjennomføringen av slike handlingsplaner forutsetter en velfungerende rådgivningstjeneste (skolerådgivning og pedagogisk-psykologisk rådgivning), samt egnede sosial- og spesialpedagogiske tiltak.

Ungdoms risikoatferd består blant annet av norm og regelbrytende atferd (rusmiddelbruk og lovbrudd), helserelatert atferd (uheldige matvaner, røyking, dårlig hygiene og manglende oppfølging av somatisk sykdom) og skoleatferd (skulk, dropout og annen problematferd i skolen). Slik atferd danner ofte et sammenhengende mønster slik at én form for problematferd lett leder til den neste. Slike organiserte mønstre i ungdoms risikoatferd kan samles i begrepet livsstil. Negativ livsstil utvikles fordi det finnes sosialt organiserte muligheter for å lære flere former for risikoatferd samtidig, og ungdom utsettes for normative forventninger om at slik atferd hører sammen. Den indre sammenhengen i ungdoms risikoatferd begrunner at forebygging bør ta utgangspunkt i hele området av risikoatferd, og ikke i problemområdene enkeltvis. Forebyggende arbeid bør derfor være omfattende, heller enn avgrenset innrettet mot ett problemområde (Ogden, 1997).

Skolebaserte prosjekter for å redusere interpersonlig vold og konflikter blant barn og unge har blitt vanligere de senere årene. Mest kjent er de mobbeforebyggende tiltak i skolen (Olweus, 1992), og av nyere dato er prosjekter rettet mot konfliktløsning og elevmekling. Justisdepartementets skolemeklingsprosjekt (1995–97) omfattet 46 grunnskoler og er en videreutvikling av ideen om konfliktråd. Hensikten med slike prosjekter er å øke kunnskapen om årsaker og konsekvenser av vold, øke selvkontrollen og styrke den sosiale problemløsningen. Et annet eksempel er Nasjonalforeningen for folkehelsens program for forebygging av utagerende atferd kalt «Steg for Steg» og «KREPS» (kreativ problemløsning og læring av kognitive ferdigheter) som utprøves av Statens Utdanningskontor i Hordaland. Selv om slike prosjekter har fått stor utbredelse foreligger det foreløpig få systematiske evalueringer.

Forskningen viser lovende resultater for familierettede og andre åpne og lokalbaserte tiltak som foreldreveiledning, foreldreopplæring og sosial ferdighetslæring i skolen, etc. (Ogden, 1999; Lagerberg og Sundelin, 2000; Helland, 1998; Sørlie, 2000; Schultz-Jørgensen m.fl., 1993; Sandbæk, 1992). Ressursorientert arbeid i grupper for mødre og barn hører til de seneste bidragene til barnevernets forebyggende tiltak (Ustvedt-Christiansen, 1996; Brostrøm, 1995). Tiltaket bygger på prinsipper for brukermedvirkning og brukerinnflytelse, myndiggjøring av foreldre («empowerment») og familiebevaring (Sandbæk & Tveiten, 1996). Helland (1998) konkluderer i sin nordiske og internasjonale litteraturanalyse av kriminalitetsforebyggende prosjekter med at det er lite som gir varige positive virkninger. Verken kortvarige enkelttiltak som holdningskampanjer, oppbyggelige aktiviteter og situasjonell forebygging eller etablering av fritidsaktiviteter og «møtesteder» i lokalmiljøene synes å ha noen forebyggende effekt, isolert sett. Forskning viser at forebyggende tiltak bør fremme personlige og sosiale ferdigheter i tillegg til kunnskap, for å være vellykkede. Slike opplæringsprogram for å styrke de unges sosiale ferdigheter, antas å ha en bedre forebyggende effekt enn straff og alternative fritidsaktiviteter (Helland ibid.).

10.5 Nettverksbygging og støtte

En aktiv forebygging vil ofte dreie seg om å identifisere risikofaktorer, og gjøre en spesialinnsats for å minimalisere disse. Dette krever en spesialfokusering av innsatsen. I praksis vil dette innebære at når samfunnets lytterposter, som for eksempel helsestasjonen eller barnehagen, ser tegn på at tilstanden for barna i en familie ikke er tilfredsstillende, så kan det være uttrykk for at det foreligger behov for en forebyggende innsats.

Begrepet tidlig intervensjon, som har utviklet seg de siste par ti-årene, tar utgangspunkt i at så snart det finnes tegn på urovekkende forhold, så skal det handles. Repertoaret av tiltak er utvilsomt begrenset, og her ligger det et stort potensiale for videreutvikling. Et viktig synspunkt i den sammenheng er at selv om f. eks. barnehageplass vil kunne være et relevant hjelpemiddel, så er det ikke sannsynlig at barnehagen i seg selv vil få noen forebyggende effekt uten at dette er et bevisst og prioritert mål i den enkelte barnehage. (Sagbakken, Anne , m.fl.1993 s. 16). Denne poengteringen underbygger at forebygging krever en målrettet satsing, og at vi trolig på dette punkt kan se en generell forsømmelse både i barnehage, skole og arbeidsliv.

Som pekt på i forrige avsnitt, vil en vesentlig form for forebyggende innsats bestå av tiltak som styrker de enkelte barns og unges forutsetninger for å klare seg. Her trengs ikke alltid store ressurser. Det viktigste er å forstå at alle mennesker er relasjonsavhengige, der behovet for å bli anerkjent av noen er sentralt. Nettverksbygging er således en meget sentral innfallsvinkel, ikke minst i møtet med enslige og ensomme unge mødre. Her kan det vises til konkrete eksempler der helsestasjoner og barnehager har tatt konkrete initiativ for å bygge støttende nettverk mellom foreldre. Her har kvinner som ofte er i en presset situasjon, med ensomhet og mange praktiske vansker, kunnet få en mulighet til å utvikle en vennekrets for gjensidig glede, støtte og hjelp. I beste fall kan slike nettverk utvikles til å fungere som sosiale sikkerhetsnett.

Nettverksbygging kan også foregå gjennom klubbvirksomhet og lignende. Siktepunktet her vil være å gi barn og ungdom og deres foreldre et tilbud som kan fungere som et alternativ eller som et supplement til andre tiltak. Nettverksklubber går ut på å skape tilbud hvor det er lav terskel for å bli med, og hvor det gis mulighet for etablering av grupper preget av omsorg, raushet og trygghet. Målet er å bryte ensomhet og skape et mykere og mer vennlig miljø enn det barn og ungdom ellers opplever i skole - og fritidssituasjonen. Målet kan videre være å gi barna mulighet til å oppleve at de er verdifulle, og dermed styrke selvtilliten, styrke det sosiale nettverket og lære dem både sosial kompetanse og kunnskap om dagligdagse gjøremål. Dette kan omfatte reparasjon av klær og sykler etc., matlaging, orden og personlig hygiene. Alt dette er nettverkstiltak som bygger på en filosofi om at det er viktig å gi barn positive opplevelser og styrke deres forutsetninger for å klare seg både i medgang og motgang. (Jf. Barnevernspedagogen nr 3, 1995).

Forskningen har gjennom mange år vært opptatt av å identifisere risikobarn og risikofaktorer for barns utvikling. Dette har også spilt en vesentlig rolle for konkrete innsatser på det forebyggende området. Noe av det interessante i denne sammenheng har vært studier av resiliente eller robuste barn. Disse såkalte «løvetannbarna» er barn som til tross for en oppvekst med risikofaktorer viser normal psykisk og sosial utvikling. Generelt ser det ut til at barn ofte kan være i stand til å finne alternative voksne som gir kjærlighet og støtte når de ikke kan få det av sine foreldre (Helgeland 1996, s. 119).

Hovedspørsmålet er om vi i tilstrekkelig grad har maktet å satse på å styrke barna og gi dem muligheter for å finne støtte hvor denne kan finnes. Studier tyder for eksempel på at når primærfamilien svikter, så er det bestemødre eller tanter som representerer disse nøkkelpersonene. Dette tilsier større overvåkenhet for barnas nære familiære nettverk.

10.6 Foreldrestøttende tiltak

Det som er en basal faglig forutsetning for barnevernet er at det er tilstede kunnskaper om hva som kjennetegner positive oppvekstbetingelser, hva som er mulige risikofaktorer, og at det kan gjennomføres generelle tiltak med forhåpninger om forbedringer. Det er neppe tvil om at dette må karakteriseres som en nødvendig og samtidig svært krevende forutsetning.

Om vi her begrenser oss til barns nære miljø, så har vi utvilsomt en god del relevant kunnskap om barns utvikling og om gode og dårlige oppvekstbetingelser. Og dette er ikke bare av nyere dato. De velkjente informasjonsheftene som Sosial- og helsedepartementet utga på 1950- tallet, er et uttrykk for det. Barnepsykologen Åse Gruda Skard gjorde en pionerinnsats som foreldreopplyser blant annet gjennom skriftserien: «Kva kan vi vente oss av barn på ulike alderssteg». Her ble det formidlet både kunnskap og klokskap til foreldre og andre med ansvar for barn og unge.

Vi kan også vise til at det fra 1970-årene foreligger en hel del eksempler på opplysningsvirksomhet basert på samarbeidsopplegg mellom helsestasjoner og pedagogisk - psykologiske rådgivningskontor. Her har unge mødre og fedre fått veiledning fra erfarne psykologer og pedagoger, noe som uten tvil må anses som konstruktive, og ikke altfor ressurskrevende forebyggende initiativ. Men samtidig var dette, i likhet med pionerinnsatsene tidligere, primært tiltak av informerende karakter, med de begrensninger som ligger idet.

Foreldreveiledning og spørsmålet om hvem som eventuelt skulle få et slikt tilbud har lenge vært et sentralt tema. Allerede i Stortingsmelding nr. 17 (1977/78) ble foreldreveiledning i lys av en bred målgruppe diskutert:

«Foreldre med barn med særlige vansker vil ofte ha et ekstra stort veiledningsbehov. Men det vil være uheldig å skille ut veiledningen av foreldre til barn med funksjonshemninger eller andre vansker fra veiledningen overfor andre foreldre. Det er viktig å gjøre forsøk med foreldreveiledning der foreldre til barn i ulike livssituasjoner får anledning til å utveksle erfaringer.» (s.49)

Det nasjonale foreldreveiledningsprogrammet er et forebyggende tiltak med et noe utvidet perspektiv. Her er det lagt til rette for at foreldre og fagfolk blant annet skal få en generell innsikt i de forhold og faktorer som er av størst betydning for barns omsorg, trivsel og læring. Og denne innsikten er det lagt opp til å gi i en konkret, kontekstuell sammenheng. Barne- og familiedepartementet startet programmet i 1995 i et samarbeid med Sosial- og helsedepartementet og Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet. Foreldreveiledningsprogrammet representerer en videreføring av de intensjoner og tiltak i utviklingsprogrammet for barnevernet (1991–1993) som var knyttet til styrking av kvalitet, kunnskap og kompetanse innen barneverntjenestens forebyggende arbeid.

Målet med foreldreveiledning er å støtte og styrke foreldrene i deres rolle som oppdragere og omsorgspersoner med tanke på å forebygge psykososiale vansker og fastlåste samhandlingsmønstre. Programmet påpeker at foreldre vil ha ulike behov for veiledning knyttet til ulike livsfaser og perioder i barns og ungdoms utvikling. Derfor har det vært viktig å etablere tilbudene der hvor de fleste foreldre møtes. Helsestasjoner, barnehager og skoler ble dermed pekt ut som aktuelle arenaer. Programmet er imidlertid også tenkt som et tilbud til foreldre med særlige behov for hjelp og støtte. I den sammenheng er barneverntjenesten og pedagogisk-psykologisk tjeneste viktige initiativtakere og samarbeidspartnere lokalt.

Som ledd i det forebyggende arbeidet har man fra ulike hold vært opptatt av samarbeid som virkemiddel for å fremme helhetstenkning i hjelpetilbudet og en bedre utnyttelse av de kommunale ressursene. Det har dermed vært et siktemål å inkorporere foreldreveiledning i kommunale forebyggingsplaner. Et stort antall kommuner har etablert tverrfaglige og tverretatlige grupper bestående av fagpersoner med et særskilt ansvar for de kommunale foreldreveiledningstilbudene. «Et tverretatlig og tverrfaglig samarbeid er en forutsetning for utvikling av foreldreveiledningstilbud, slik at det faglige mangfold som finnes lokalt utnyttes til beste for barnefamiliene.» (BFD Rundskriv Q-5/97, s.6). Kommunens ledelse har et overordnet ansvar for igangsetting og oppfølging av de lokale foreldreveiledningstilbudene.

10.7 Utvikling av motstandsdyktighet

Atferdsvansker i barne- og ungdomsalderen framstår som en av de største utfordringene for alle samfunnsinstanser, kanskje særlig for skolen. Her skal en merke seg at mens en tidligere tenkte forebygging på en ekskluderende måte, ved å «renske miljøet for uheldige faktorer», er perspektivet i dag snudd til en mobilisering av læringsforutsetninger til den enkelte. Målet er å skape personlig basis for motstandsdyktige og harmoniske barn og unge. Disse vil kunne makte å styre utenom negative avsporinger, og ikke la seg influere av de risikofaktorer som er tilstede.

Dette innebærer å være realistisk i forhold til alle de motkrefter som opererer på de arenaer barn og ungdom ferdes. Her er det snakk om vanskelige oppvekstvilkår i turbulente familier og nærmiljø, om barnehager og skoler som svikter sin oppgave, om bymiljøer som er overflommet av rusmidler, om kommersielle krefter som påvirker livsperspektivet, og medietrykket som medfører tilgang til negative identifikasjonsfigurer med eksponering av vold, kriminalitet og illusjonsdrepende nød. Alle de problemene som oppstår kommer til uttrykk over et vidt register. Uansett hvilke spesifikke utløsende faktorer som har gjort seg gjeldende, kan disse risikofaktorene kun møtes gjennom bredspektrede forebyggende perspektiver og tiltak.

Atferdsvansker har vanligvis en snøballeffekt, og det gjelder på to måter. For det første så ser vi at små barn som har slike problemer, ofte tenderer mot å få større og større vansker etter hvert. Denne kumulative tendensen viser seg også ved at flere og flere får atferdsvansker opp gjennom oppvekst- og skolealderen. Disse utviklingstendensene representerer et viktig argument for å legge stor vekt på nettverksbygging og personorientert læring. Her vil det være snakk om en helhetslæring som omhandler læring av både teoretiske og praktiske ferdigheter, samt personlighetslæring som omhandler læring av selvtillit, framtidstro og pågangsmot osv.

Som et konkret eksempel kan det her vises til prosjektet MOT. Prosjektet har sitt utspring i norske idrettsfolks innsats for å drive forebygging mot narkotika, vold, mobbing osv. Det drives kursvirksomhet og opplysningsarbeid rettet mot foreldre til barn og ungdom, lærere og til unge mennesker. Hovedsiktepunktet her er å gi opplysning om hvordan barn og ungdom kan støtte hverandre for å utvikle selvbevissthet, selvtillit, pågangsmot osv. De skal dermed settes i stand til å motstå gruppepress og andre risikofarer i det sosiale livet. Dette er et tiltak med en klar forebyggingsprofil, og satsingen er satt inn på et område hvor vi i flere tiår har hatt en negativ utvikling. Tradisjonelle virkemidler har ikke maktet å demme opp for økende vold og rusmiddelbruk og forsterkede utstøtningsprosesser. De som i første rekke rammes er unge mennesker, og de virkemidler som har vært benyttet har hatt forankring til tunge instanser som skole- helse- og sosialvesen.

En interessant side ved dette forebyggingsprosjektet er den allianse som er bygget mellom en stor folkebevegelse, idretten, og en pedagogisk faglig forståelse av hva som er formålstjenlige tilnærminger. Idrettsfolkene er både forgrunnsfigurer, rollemodeller og pedagogiske aktører. De faglige perspektivene er preget av den nye vektleggingen av menneskers egne muligheter, som moderne pedagogikk (særlig gjennom «konstruktivismen») har frambrakt i løpet av de siste par tiår. Det siste innebærer at vi mennesker er de viktigste aktører i våre egne liv, men at vi trenger støtte og inspirasjon til å innse våre muligheter til læring og utvikling. I dette ligger det også et etisk perspektiv: Vi er avhengige av hverandre, vi har makt over hverandre, og vi må lære å bruke denne makten slik at det kommer våre medmennesker til gode. (Befring, E. 1999).

Den systematiske involveringen av idrettslivet kan gi en ny og langsiktig mulighet. Idretten har blitt en folkebevegelse som synes å ha stigende tilslutning i alle deler av befolkningen. Her ligger det således en pedagogisk mulighet som skolen og andre pedagogiske aktører hittil for en stor del har neglisjert å ta i bruk.

Vi kan ellers se på dette opplegget som et skritt for å bringe frivillige inn på oppvekstarenaen. Utenom familien har dette i vårt land for en stor del vært et offentlig anliggende (første sektor). Men i noen grad har vi også hatt private initiativ på dette området, både i regi av skole og barnevern (andre sektor). Gjennom MOT ser vi at også frivillighetsarbeid markerer seg på dette området (tredje sektor). Også på denne måten kan en se på denne organisasjonens virksomhet og profil som et positiv bidrag.

10.8 Mer fokus på ungdomsalderen

Det kan reises spørsmål om samfunnet fullt ut erkjenner de risikofaktorer og de påkjenninger som følger med den nye ungdomsalderen. Vi vet at mange ikke makter det pedagogiske karrierejaget, og disse blir ofte kjenninger av både barnevernet og rettsvesenet. Et stort antall unge mennesker klarer rett og slett ikke å komme seg gjennom ungdomsalderen uten å bli påført betydelige personlige og sosiale belastninger. I denne sammenheng er det også viktig å være oppmerksom på at en stor del av det kommersielle livet som er knyttet til ungdomsalderen, også bærer i seg atferds- og imitasjonsmodeller med klare relasjoner til rusmidler og andre marginaliserende krefter.

Søkelyset rettes i stor grad mot foreldrene, noe som selvsagt kan anses som rimelig i og med at foreldrene har et særlig oppvekstansvar. På den andre siden er det utvilsomt en underkommunisering av det vi vet om andre faktorer som kan true barns og unges trygghet og framtid.

Ut fra de forskningsbaserte kunnskaper vi har, og i lys av velferdsstatens verdigrunnlag, er det grunnlag for å hevde at ungdomsalderen representerer et særlig forsømt område som bør få større oppmerksomhet. I dag er dette utviklingstrinnet sterkt preget både av utdanningsideologiske betraktninger og av kommersielle krefter. Det overordnede oppvekstperspektivet, og de behov og den rett alle har til å få et verdig liv og til å oppleve tilgang til arbeids- og samfunnsliv, har kommet i bakgrunnen. Det foreligger her et klart behov for et nytenkende helhetsperspektiv.

Barnevernet er en selvsagt del av denne helheten ved å være forpliktet på verdier og kunnskaper som kan garantere den enkelte trygghet, støtte, velferd og omsorg. Her ligger grunnlaget for ethvert samfunnsliv. Barnehagen og skolen har et særlig ansvar for å ta vare på hver enkelt læringsressurs og utviklingspotensiale, noe som bidrar til en målrettet kompetanse i relasjon til arbeids- og samfunnslivet. Læring og personlig utvikling og tilgang til arbeids- og samfunnslivet, er grunnverdier som ikke kan realiseres uten å legge et fellesforstått perspektiv til grunn. I praksis betyr det å involvere alle relevante samfunnsinstanser på en forpliktende måte, herunder også arbeidslivet.

Noe av det mest problematiske er all den negative fokusering som forekommer både av skolen og av hjelpeinstansene. Ved å bruke så mye energi på å belyse det negative, det som ikke fungerer, osv, står en også i fare for å bidra til en negativ utvikling, uansett hvilke beslutninger og tiltak som iverksettes. Vi vet at en positiv utvikling alltid vil bygge på de positive muligheter som finnes. Og det vil være spor av det positive i enhver situasjon. En stor faglig utfordring dreier seg om å frigjøre seg fra en tradisjon i å fokusere det som er negativt, ikke minst gjennom vår diagnostiske praksis. Derimot har vi begrensede erfaringer når det gjelder mulighetsfokusering. Dette representerer en viktig utfordring både for barnevernet og for all oppvekstfaglig virksomhet.

10.9 Forebyggende arbeid på lokalt nivå

Det offentlige ansvaret for en helhetlig barne- og ungdomspolitikk utøves i samspill mellom sentrale og lokale myndigheter, men det er i lokalmiljøene barn og ungdom bor, og det er her en rekke utfordringer må finne sin løsning. Som et ledd i arbeidet med å bedre oppvekst- og levekårene for barn og ungdom har regjeringen blant annet igangsatt et utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet i 10 kommuner. Målet er å styrke og videreutvikle de lokale oppvekstmiljøene gjennom et bredt samarbeid mellom offentlige og frivillige krefter. Et sentralt aspekt i dette programmet er å bedre barn og ungdom sine muligheter til deltakelse, samtidig som innsatsen mot vold, mobbing, rus, kriminalitet og rasisme i barne- og ungdomsmiljøene skal styrkes. Dette er problemer som alle lokalmiljøer vil gjøre noe med, men det mangler ofte en helhetlig og kvalifisert innsats i dette arbeidet. Målet for programmet er derfor å få til en samordnet og gjennomtenkt satsing for å bedre oppvekstmiljøet i alle landets kommuner.

Det er mange utfordringer ved et lokalt forebyggende arbeid. Som pekt på ovenfor mangler det ofte en helhetlig innsats på forebygging. Erfaringer fra forskningsbasert utviklingsarbeid gjennom flere år, viser også at kommunene står overfor mange utfordringer. Man mangler en systematisk tilnærming til det forebyggende tiltaksarbeidet, arbeidet er ikke formalisert og ansvarsforholdet er uavklart. Tilbud som etableres er i liten grad et ledd i en planlagt oppgradering av tilbudsapparatet i kommunen, og de er sjelden basert på et tverretatlig samarbeid. Det som settes igang er ofte tilfeldig og avhengig av de satsingsområder som prioriteres fra statlig side. Det kan også være en eller flere ildsjeler som er opptatt av en idé, som klarer å skaffe penger og setter igang. Mange tilbud forsvinner når pengene er brukt opp, ildsjelen slutter, eller de forsvinner i forbindelse med omorganisering, nye ledere eller lignende. Og siden tiltakene bare unntaksvis blir gjenstand for en evaluering, mister en viktig kunnskap som kunne dannet grunnlaget for utvikling av nye metoder og tilnærmingsmåter innen feltet.

I forbindelse med barnevernets utviklingsperiode ble kommunene oppfordret til å utvikle såkalte forebyggingsplaner. Hensikten var å sikre en planmessig utvikling av det forebyggende arbeidet for barn og unge. Erfaringene har vist at kommunene ikke benytter den muligheten disse planene gir for en bedre koordinering av innsatsen. Av 35 kommuner er det bare noen ytterst få som har klart å lage en plan basert på et tverretatlig samarbeid (Brostrøm 1999). I de kommunene som har gjennomført en slik arbeidsform har det vært i samarbeid mellom de fleste etater som har med barn og unge å gjøre. Et gjennomgående trekk er at en viktig sektor som kulturetaten har vært fraværende i dette samarbeidet. Det samme gjelder teknisk etat som har ansvar for mye av planarbeidet i kommunene. I de fleste kommunene er planen utarbeidet av noen få personer fra en eller to etater, eller av en enkelt person. Et annet gjennomgående trekk er at et fåtall av de som arbeider med barn og unge i kommunene er klar over at en slik plan eksisterer. Oppdateringen av planene er også svært tilfeldig, og ofte avhengig av at en person føler et ansvar for at dette blir gjort.

Blant ansatte i hjelpeapparatet har det vist seg å være overraskende liten kunnskap om de tilbud og ressurser som finnes i kommunen. Fenomenet er mest utbredt i de største kommunene hvor tilbudene kan være mange, men en finner samme tendensen også i de minste kommunene. På samme måte som de ansatte i hjelpeapparatet mangler kjennskap til lokale tilbud og ressurser, gir de også uttrykk for at de mangler oversikt over tilbud og mulighetene som gis av de fylkeskommunale og de statelige etatene i fylket.

Det finnes også mye kompetanse og innsatsvilje rundt om i kommunene som ikke blir tatt vare på i tilstrekkelig grad. Ansatte i hjelpeapparatet øker sin kompetanse på mange områder gjennom videreutdanning og kurs. De lærer seg blant annet nye metoder og innfallsvinkler til spesielle fagområder. På dette området ser en også at det mangler en koordinering og oppfølging, slik at den ressursen disse representerer kan bli tilstrekkelig tatt vare på i det forebyggende arbeidet.

Når det gjelder den frivillige innsatsen, har idretten og kulturlivet ellers en viktig forebyggende funksjon som ofte synes å bli undervurdert. I et forebyggende perspektiv vil det utvilsomt være viktig å bringe alle former for idretts- og kulturaktiviteter i lokalsamfunnet inn i en konstruktiv sammenheng.

Mangel på koordinering fører i praksis også til at en etat og et aktivitetsområde kjenner lite til prosjekter og satsingsområder som de andre arbeider med. Prosjekter som retter seg mot samme målgruppe kan ha en overordnet målsetting som er tilnærmet lik. Men fordi prosjektene er initiert av ulike etater, foregår det ofte ingen samordning av innsatsen. Resultatet blir dobbelt arbeid, dårlig utnyttelse av ressurser og at en går glipp av mulighetene til å vurdere en målgruppe eller et satsingsområde i en bredere sammenheng. En helhetlig innsats basert på fellesforstått ansvar for oppvekst, framstår som en nødvendig forutsetning for en effektiv forebyggende innsats. Samtidig synes dette å være den eneste realistiske vei å gå for å skape forsvarlige oppvekstbetingelser for alle barn og unge.

Her ligger det en tung utfordring også på de sentrale myndigheter. Utvalget har merket seg at kommunene opplever at de til stadighet må forholde seg til nye planer, satsingsområder og prosjekter som kommer fra sentralt hold. De beskriver det som frustrerende, forstyrrende og lite motiverende, og det oppleves som vanskelig å forholde seg til disse planene enkeltvis. Det etterlyses en bedre samordning av de pålegg og de invitasjoner til deltagelse i prosjekter som går ut til kommunene fra statlige og fylkeskommunale organer. De etterspør også føringer fra sentralt hold som understreker nødvendigheten av et tverrsektorielt samarbeid og en helhet i det forebyggende arbeidet. Dette spørsmålet vil utvalget eksplisitt komme tilbake til.

10.10 Realitetsorientering og struktur for det forebyggende arbeidet

All erfaring tilsier at et utviklingsarbeid på det forebyggende området må ha en formell struktur hvis det skal kunne overleve og sette varige spor etter seg. Det er mange forskjellige instanser som har ansvaret for det forebyggende arbeidet i en kommune, og mange kommuner har erfart at uformelle samarbeidsrelasjoner kan føre til at mye godt arbeid blir utført, men at faren ligger i at det blir sårbart og lett faller bort hvis en av hovedaktørene forsvinner. Det er derfor en fordel at det utviklingsarbeidet som skal utføres settes inn i en sammenheng og blir definert inn i et program eller i en virksomhetsplan. Oppgavene bør kunne defineres inn i kommunens forebyggende planer, og ledelsen i kommunen må gi arbeidet prioritet og formalisere det.

Da fylkesnemnda avløste de kommunale barnevernsnemnder, innebar dette en økning av rettssikkerheten, men samtidig hadde det den uheldige konsekvens at folkevalgte og politikere mistet kontakten med, og deltakelse i, barnevernets arbeid.

Kommunens overordnede ansvar for forebyggende barne- og ungdomsarbeid etter § 3–1 vil styrkes såfremt hver kommune opprettet et utvalg for å fremme denne interessen. Utvalget vil kunne bli de som målbærer barn og unges interesser i kommunestyret. I tillegg til å være et folkevalgt organ som skal fremme forebyggende arbeid med barn og unge i alminnelighet, og sørge for best mulig oppvekstvilkår for disse, vil et slikt kommunalt barne- og ungdomsutvalg også kunne tillegges oppgaver med hensyn til barnevern i snever forstand, som det organ, på fem medlemmer, som kan tillegges å behandle enkeltsaker i barneverntjenesten etter § 2–1. For så vidt gjelder behandling av enkeltsaker, antas et slikt kommunalt utvalg i første rekke å burde ha behov for informasjon og kjennskap til referatsaker av barneverntjenestens virke og saker som går fra barneverntjenesten til fylkesnemnda. Noen realitetsbehandling vil vanskelig være hensiktsmessig, samtidig som dette lett vil øke total saksbehandlingstid.

Hvis hver kommune ble pålagt å ha et barne- og ungdomsutvalg, med hovedansvar for forebyggende barne- og ungdomsarbeid, samt eventuelt også for enkeltsaker i barneverntjenesten, tilsier det kommunale selvstyre at hver enkelt kommune gis anledning til å fastsette hvor omfattende oppgaver og ansvar utvalget skal ha utover forebyggende barne- og ungdomsarbeid. Hensynet til å prioritere barne- og ungdomsarbeid samt barnevernet tilsier at utvalget får mest mulig reell innvirkning på også budsjetter og bevilgninger, og ikke bare blir et forum for diskusjon og utveksling av synspunkter.

Den forebyggende innsatsen må som hovedregel institusjonaliseres, dvs. være en integrert del av det ordinære arbeidet i barne- og ungdomstjenester eller i skoler og barnehager. Det er særlig viktig å styrke barnehagenes og skolenes forutsetninger for organisatorisk integrering og sosial inkludering av marginale barn og unge. For å oppnå dette trengs det varige tiltak som fanger opp risikogrupper på et tidlig stadium. I tillegg til opplæring og rådgivning til foreldre på helsestasjoner og i skolehelsetjenesten er det behov for sosialt kompetanseutviklende tilbud i barnehager og skoler, individuelt tilrettelagt opplæring og alternative opplæringstiltak, samt tilpassede fritids- og aktiviseringstilbud til barn og unge. For ungdom som har vanskelig for å få innpass i arbeidslivet er konkrete yrkesmuligheter av vital betydning for deres livskvalitet og framtid. De beste forebyggende tiltakene synes med andre ord å være de som gir muligheter for en god læringssituasjon med tilgang til arbeid.

Helse-, sosial og skolepolitikken har i flere tiår hatt som målsetting å bidra til sosial integrering og normalisering av risikoutsatte barn, unge og voksne. Det er også et viktig poeng i denne sammenheng at ulike problemer overlapper hverandre og at det ofte er de samme underliggende sosiale og psykologiske prosesser som fører til utviklingen av problemer som kriminalitet, rusmisbruk og psykiske lidelser. En snakker i denne sammenheng om barn og familier med multiproblemer og et samordnet forebyggende perspektiv må forholde seg til at barn og unges problemer er sammenvevde og knyttet både til utdanning, arbeid, sosial velferd og helse. Samtidig er det tendenser til fragmentering i arbeidet med å forebygge barn og unges problemer. Barne- og ungdomstjenesten er fremdeles i hovedsak sektororganisert etter typer av aktiviteter som skole, fritid, familie, helse og sosialtjenester og den enkelte instans taper lett det overordnete perspektiv. Dette innebærer at det forebyggende arbeidet plasserer seg i et tverrfaglig og tverretatlig krysningspunkt, og aktualiserer en rekke samarbeidsproblemer i selve tiltaksapparatet. Problemets karakter synes å øke potensialet for uenighet og konflikter i de etater og instanser som arbeider med barn og unge. Det forebyggende arbeidet gjennomføres ofte som sektor og områdeinterne prosjekter (eksempelvis forebygging av rus eller kriminalitet), der arbeidet på det enkelte problemområdet kan profileres, men hvor den forebyggende effekten ofte uteblir. Tiltakene blir for kortvarig aksjonspregede, de har vanligvis begrensede ressurser til disposisjon og de er ikke treffsikre nok i forhold til de mest utsatte gruppene. Forebyggende tiltak synes også å være særlig sårbare for nedskjæringer i kommunale budsjetter. En naturlig konsekvens av lærdommen fra forebyggende arbeid er at det bør integreres i normaltilbudene for barn og unge (f.eks. skoler og barnehager), det bør være langsiktig samt ha et omfang og et innhold som kan danne en tilstrekkelig motvekt mot risikopåvirkninger og begynnende problemutvikling.

Behovet for en sterkere og mer målrettet forebyggende innsats er et tungt argument for en integrering av barne- og ungdomstjenestene i kommunen der «tiltaksbarnevernet» sammen med skoler, barnehager, PPT, skolehelsetjenesten og helsestasjonene samordner sin innsats. Men det trengs også økte ressurser sammen med nye perspektiver og tiltak.

Samtidig er virkeligheten slik at alle har behov for å ha noen å forholde seg til med sine gleder, bekymringer, tanker og følelser. Dette betyr at det alltid vil være behov for lavterskeltilbud i form av kameratstøtteordninger, nettverkstiltak og ulike former for støttekontaktvirksomhet.

11 Hjelpetiltak i hjemmet

Hjelpetiltak mens barn og unge bor hjemme er de klart mest brukte tiltakene i norsk barnevern. Av de vel 23.400 barn og unge som ved utgangen av 1998 fikk tiltak fra barnevernet, mottok ca. 18.600 barn og unge hjelpetiltak, og blant dem 16.850 hjelpetiltak i hjemmet. Til tross for hyppigheten av slike hjelpetiltak, er det bemerkelsesverdig at de får liten oppmerksomhet både fra forskning, i faglitteratur og massemedia. Vi kommer tilbake til spørsmålet om behov for økt fokus på hjelpetiltak i et av de følgende avsnittene.

I barnevernloven § 4-4, andre, tredje, fjerde og femte ledd blir følgende hjelpetiltak nevnt eksplisitt (hjemmelen er gitt i annet ledd hvis ikke annet nevnes i parentes):

  • Støttekontakt

  • Plass i barnehage eller «andre egnede dagtilbud» (andre og fjerde ledd)

  • Avlastningstiltak i hjemmet

  • Tiltak som stimulerer barnets fritidsaktiviteter

  • Tiltak som bidrar til at barnet får tilbud om utdanning eller arbeid

  • Tiltak som gir barnet anledning til å bo utenfor hjemmet

  • Sette hjemmet under tilsyn ved at det oppnevnes tilsynsfører for barnet (andre og fjerde ledd)

  • Økonomisk støtte i form av penger, naturalier eller tjenester (tredje ledd)

  • Formidling av plass i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon (femte ledd)

Tiltakene som nevnes er ingen uttømmende oversikt over mulige hjelpetiltak. Flere av tiltakene er felles med dem som står i lov om sosiale tjenester. Felleskriteriet er at det er barnet som i første rekke er hjelpetrengende på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner. Den bestemmelsen som har vært mest omdiskutert innen barnevernfeltet er hjemmelen for å plassere barn utenfor hjemmet som hjelpetiltak. Slike tiltak blir beskrevet i kapitlet om hjelpe- og omsorgstiltak utenfor hjemmet.

Grensene mellom hjelpetiltak hjemlet i barnevernloven og tiltak som er beskrevet i kapitlet om forebyggende tiltak er til dels flytende. Enkelte forebyggingstiltak, som for eksempel mødregrupper, kan inkludere både deltakere som mottar og ikke mottar hjelpetiltak fra barnevernet (Einarsson/Sandbæk, 1997; Brostrøm, 1999).

11.1 Typer hjelpetiltak som brukes – innhold og utviklingstrekk

Først i dette avsnittet blir de tradisjonelle hjelpetiltakene kort beskrevet. Beskrivelsene bygger på Bunkholdt/Sandbæk (1998 : 169-178) og Einarsson/Sandbæk (1997: 36-42) der ikke annet er nevnt. Opplysninger om hvor hyppig de enkelte tiltakene brukes i ulike alderskategorier er hentet fra barnevernstatistikken til Statistisk Sentralbyrå for 1998. Som det framgår av bl.a. de to ovenfor nevnte bøkene, finnes det lite faglitteratur om disse hjelpetiltakene, og denne faglitteraturen er i liten grad basert på forskning. Et iøynefallende trekk er at publikasjonene som det vises til, stort sett er utgitt på 80-tallet eller tidlig på 90-tallet, uten at dette isolert sett gir grunnlag for å si noe om metodeutviklingen mht. tradisjonelle hjelpetiltak.

Besøkshjem/avlastningshjem og støttekontakter er tiltak som ligner hverandre ved at disse kan gi foreldre avlastning og stimulere barnas sosiale liv utenfor familien. Tiltakene er også sammenlignbare fra en mer administrativ synsvinkel. Med dette menes at vellykket praksis ser ut til å være avhengig av at kommunene arbeider systematisk med rekruttering, arrangerer innføringskurs, og tilbyr støttekontakter, besøkshjem og individuell eller gruppebasert veiledning.

I følge rundskriv av 10.desember 1998 fra Barne- og familiedepartementet om hjelpetiltak, bør de prosedyrer og krav som gjelder ved utvelging av fosterforeldre i utgangspunktet følges i forhold til besøks- og avlastningshjem. (Mer juridiske problemstillinger mht. rekruttering blir ikke nærmere omtalt i denne utredningen.) Samtidig skiller slike hjelpetiltak seg fra fosterhjem bl.a. gjennom at biologiske foreldre må samtykke til at de aktuelle hjemmene blir brukt. Besøks- og avlastningshjem anvendes for eksempel i tilfeller hvor foreldre har lite overskudd til barna, og når barna har behov for andre voksne som kan følge dem opp på ett eller flere områder hvor foreldrene ikke selv klarer det. Besøks- og avlastningshjem er det hyppigst brukte hjelpetiltaket. Besøks- og avlastingshjem brukes (pr. 31.12.98) i vel halvparten av tilfellene i forhold til barn i alderskategorien 7-13 år, og benyttes også relativt hyppig i forhold til 3-6 åringer.

Bruk av støttekontakter har lange tradisjoner i barnevernet. Støttekontakter brukes i forhold til barn og familier med ulike typer og grader av problemer og behov. Gjennom samvær og andre aktiviteter sammen med barna, skal støttekontakter bidra til å høyne barnas livskvalitet. Støttekontaktarbeidet dreier seg ofte om å aktivisere barn og ungdom. Kanskje har støttekontaktvirksomheten i praksis vært preget av overdreven fokusering på aktiviteter som barnet og støttekontakten gjør sammen. For å lette overgangen når tiltaket opphører, kan det være hensiktsmessig at støttekontakten for eksempel fungerer som bindeledd mellom barnet og ulike organiserte fritidsaktiviteter. I følge de refererte forfatterne ser det ut til at mange foreldre vurderer støttekontakter positivt, samtidig som virkningen av denne typen tiltak sterkt avhenger av bl.a. personlige egenskaper ved støttekontakten. Støttekontakter brukes hovedsakelig i forhold til barn i alderskategorien 7-13 år og ungdom i alderen 14-17 år.

Uten å være eksplisitt nevnt i loven, er hjemkonsulenter en form for «avlastingstiltak i hjemmet». Hjemkonsulenter bistår familier i vanskelige perioder som for eksempel ved sykdom og personlige problemer. Hjemkonsulenter arbeider ofte også i familier som preges av mer langvarige sosiale, psykiske og/eller økonomiske vansker. Hjemkonsulenters virksomhet er av praktisk karakter, og er knyttet til løsning av dagligdagse problemer. Dette kan gjelde råd mht. forholdet mellom barn og foreldre, kosthold, husholdsøkonomi, fritidsaktiviteter og samarbeid med barnehage, helsestasjon eller skole. Hjemkonsulenter brukes hyppigst i forhold til foreldre med barn i alderen 3 til 13 år.

Barnehage har vært og er fortsatt det mest benyttede hjelpetiltaket for barn i førskolealder. Målsettingene med bruk av barnehage som hjelpetiltak er ofte flere. For barna vil det gjerne dreie seg om å få oppleve alternative og bedre forhold til voksne enn det de opplever hjemme, et mer stimulerende miljø og å styrke deres sosiale kompetanse m.m. Barnevernet og andre deler av hjelpeapparatet kan dermed også få informasjon om barna og familien som kan gjøre det lettere å vurdere hva slags andre hjelpetiltak som eventuelt bør settes inn. For foreldre dreier det seg både om avlastning, støtte og råd i forhold til barna. Oppfølging av slike hjelpetiltak krever ofte et langt mer systematisert samarbeid med foreldrene enn det «generelle» foreldresamarbeidet i barnehagene. I følge Einarsson/Sandbæk medfører dette hjelpetiltaket et forpliktende og formalisert samarbeid mellom barnehage, foreldre og barnevern, dersom barnehageplassen skal kompensere for at barn lever i en vanskelig «hjemmesituasjon». Faglige utfordringer knyttet til denne typen hjelpetiltak, er bl.a. beskrevet i temaheftet «Barnevernet i barnehagen» (Sagbakken/Tveiten, 1996) og av Haug (1999).

Økonomisk hjelp er også et av de mest brukte hjelpetiltakene i barnevernet, og blir i følge de tidligere refererte forfatterne ofte benyttet i tillegg til andre tiltak. I rundskrivet om hjelpetiltak fra Barne- og familiedepartementet nevnes «tilskudd til fritidsaktiviteter, ferieopphold og lignende» som eksempler på økonomisk støtte. Det poengteres i rundskrivet at slik støtte ikke skal gjelde støtte til familiens livsopphold. Støtte til livsopphold skal gis etter lov om sosiale tjenester. I følge departementet må økonomisk støtte som hjelpetiltak etter barnevernloven ha et konkret formål som kommer barna til gode. Det som finnes av empiriske kartlegginger av hva slik hjelp brukes til i praksis, bygger på små utvalg. Det kan se ut til at støtten gis til å dekke utgifter av svært varierende art. Økonomisk hjelp gis hyppigst til familier med barn i alderen 7-13 år og ungdom i alderen 14-17 år. Det er mulig at lignende tiltak i noen kommuner kategoriseres som økonomisk hjelp og i andre kommuner kategoriseres som støtte til fritidsaktiviteter. Fritidsaktiviteter er en type hjelpetiltak som i vel to tredjedeler av tilfellene gjelder barn mellom 7 og 13 år. Utvalget foreslår ingen endringer i barnevernloven (§ 4-4, 3. ledd) mht. økonomisk støtte som barneverntiltak . Som vist i kapittel 9 indikerer empiriske studier at foreldre og barn ofte er fornøyde med slike hjelpetiltak. Samtidig etterlyser vi en mer dyptgripende vurdering av spørsmålet om hvor skillelinjene bør trekkes mellom økonomisk sosialhjelp til barnefamilier og økonomisk støtte som barneverntiltak.

Tilsyn i hjemmet skiller seg fra de andre hjelpetiltakene ved at blandingen av hjelp og kontroll blir særlig framtredende. I de tilfellene hvor tilsyn pålegges, må saken behandles i fylkesnemnda, og det kan bare gjøres når vilkårene i barnevernloven § 4-12 første ledd (dvs. for eventuell omsorgsovertakelse) er tilstede. Tiltaket brukes i forhold til et vidt aldersregister fra 3 til 17, og varierer mye mht. innhold og grad av kontroll. Hjelpefunksjonene i tilsynsarbeidet kan minne en del om støttekontaktvirksomhet. Måten kontrollfunksjonene utføres på er blitt kritisert i faglitteraturen, uten samtidig å kunne dokumentere hvor generelle manglene ved tilsynsarbeidet eventuelt er. Det ligger imidlertid åpenbart et problem i å føre tilsyn med noen (foreldre) som ikke har bedt om det, og som skal være likeverdige samarbeidspartnere. Kritikken dreier seg også om manglende formalisering (skriftlige tilsynsvedtak), bruk av kontrakter, tydelighet og klar informasjon om tilsynsvedtak til involverte familier. Mange tilsynsførere har en yrkesmessig bakgrunn fra arbeid med barn og unge, selv om de ofte engasjeres av barnevernet som «privatpersoner». Fra forfatterne understrekes det at tilsynsarbeid er en krevende virksomhet som forutsetter at det finnes gode veiledningstiltak for tilsynsførerne (Bunkholdt/Sandbæk, 1999: 173-177).

Gjennomgangen av barnevernstatistikken i kapittel 3, inneholder noen korte avsnitt om enkelte hyppig brukte hjelpetiltak. Oversikten i tabell 11.1 inneholder mer detaljert statistikk om hvilke hjelpetiltak som var i bruk ved utgangen av året i 1993, i 1996 og i 1998. Oversikten dekker både de mest brukt tiltakene og andre typer hjelpetiltak som nevnes eksplisitt i barnevernloven. Totalt sett mottok vel 23.400 barn tiltak fra barnevernet ved utgangen av 1998, og det tilsvarte omtrent 2,1 prosent av 0-17 åringene i landet. Av disse mottok ca. 18.600 barn og unge hjelpetiltak, og blant dem 16.850 hjelpetiltak i hjemmet.

Tabell 11.2 Ulike typer hjelpetiltak

    1993   1996   1998
Økonomisk støtte 3  356 (24) 3  746 (25) 3  965 (24)
Barnehage 3  896 (28) 4  096 (27) 3  384 (20)
Støttekontakt 4  134 (29) 4  034 (26) 3  718 (22)
Tilsyn 2  645 (19) 2  127 (14) 2  200 (13)
Besøkshjem/avlastningshjem 4  384 (31) 5  680 (37) 6  414 (38)
Hjemkonsulent/ avlastning i hjemmet 1  247 (9) 1  124 (7) 1  187 (7)
Fritidsaktiviteter 1  070 (8) 1  346 (9) 1  652 (10)
Utdanning/arbeid   222 (2)   141 (1)   132 (1)
Bolig   250 (2)   87 (1)   257 (2)
Andre tiltak 2  792 (20) 4  782 (31) 6  579 (39)
Antall barn med hjelpetiltak i hjemmet 14  038 15  263 16  850

Kilde: Statistisk sentralbyrås barnevernstatistikk for 1993, 1996 og 1998

Enkelte barn mottok flere typer hjelpetiltak samtidig. Summen av tiltak er derfor langt større enn antallet barn som mottok hjelpetiltak i hjemmet. Tallene i parentes oppgir den enkelte typen tiltak i prosent av antall barn med hjelpetiltak ved utgangen av hvert år (avrundet), og summerer seg derfor også til langt mer enn 100 %.

Kategoriene hjelpetiltak som brukes i barnevernstatistikken samsvarer stort sett med eksemplene som nevnes i barnevernloven. Statistikken er mer spesifikk enn loven ved å ha besøkshjem/avlastningshjem og hjemkonsulent/avlastning i hjemmet som egne kategorier.

Det klart mest markante utviklingstrekket i femårsperioden har vært en sterk absolutt og relativ øking i bruken av det Statistisk Sentralbyrå karakteriserer som «andre tiltak». Hva disse tiltakene består i finnes det ikke systematiserte opplysninger om. Det observerte utviklingstrekket kan ha sammenheng med økende bruk av utradisjonelle hjelpetiltak (jf. kapittel 9), men vi kan ikke si sikkert om og i hvilken grad dette er tilfelle.

Også bruken av besøkshjem/avlastningshjem har steget betydelig i absolutte tall i perioden etter at den nye barnevernloven ble iverksatt. Det samme gjelder det mindre hyppig anvendte tiltaket fritidsaktiviteter. «Tradisjonelle» hjelpetiltak som barnehager, støttekontakt og tilsyn har derimot sunket noe i antall, eller sunket betydelig dersom en tar hensyn til at flere barn enn tidligere mottar hjelpetiltak. Bruken av økonomisk støtte som hjelpetiltak har holdt seg på et stabilt nivå i den aktuelle perioden.

Noen kategorier hjelpetiltak som nevnes i barnevernloven benyttes lite. Det gjelder støtte til utdanning, arbeid og bolig. Statistikken viser at disse tiltakene hovedsakelig brukes i forhold til ungdom i alderskategoriene 13-17 år og 18-19 år. For den høyeste alderskategorien vil dette dreie seg om etterverntiltak. Disse tiltakene må antas å være svært relevante og ha stor betydning for enkelte ungdommers framtid, og disse opplysningene gir derfor særlig grunn til vurderinger med tanke på konkrete endringer. Det tas her et forbehold om at hjelp til utdanning, arbeid og bolig kan bli gitt av andre etater uten at dette framkommer av barnevernstatistikken.

11.2 Tilbudsstyrte og behovsstyrte hjelpetiltak

Begrepsskillet mellom tilbudsstyrt («supply-led») og behovsstyrt («needs-led») er i første rekke utviklet av forskere fra Dartington Social Research Unit i England (som bl.a. har relativt hyppig kontakt med norske forskningsmiljøer i barnevernet). Hensikten med begrepsparet er å trekke et skille mellom tiltak som utgår fra det eksisterende spektret av tjenester og tiltak som styres av barns og foreldres behov. På et overordnet nivå prøver disse forskerne å bidra til utvikling av tjenester som er mer styrt av tjenestemottakernes behov. Imidlertid fokuserer de også på behov for å få saksbehandlere til å bli bedre kjent med barn og foreldre, slik at de førstnevnte kan utvikle større treffsikkerhet i valg av tiltak. Kjernen i denne problemstillingen er behovet for treffsikkerhet på den ene siden og kravet om likebehandling på den andre, jf. kapitlet om beslutningsprosesser.

Bestemmelsen i barnevernloven § 4-4 angir til en viss grad hvilke tiltak som bør finnes. De tiltakene som nevnes der finnes stort sett i kommunene, men i ulikt omfang og med ulik tilgjengelighet. Det at det finnes en slik «liste» gjør det sannsynligvis lettere å argumentere lokalt for utvikling av slike tiltak og for at de tiltakene som finnes opprettholdes også i perioder med trang kommuneøkonomi, ettersom barnevern er et område hvor kommunene er forpliktet til å yte tjenester. Videre er en slik oversikt i barnevernloven til hjelp for saksbehandlere som vil vite hva som bør tilbys, og for involverte familier som dermed lettere får et inntrykk av hva det generelt er rimelig å be om. Hvis det utvikles nye tiltak som viser seg å virke bra, som for eksempel ulike nye familiebaserte metoder, kan de inkluderes i barnevernets tiltaksrepertoar og gjøres allment tilgjengelige etter hvert som barneverntjenestens kompetanse øker. Fra et likebehandlingsperspektiv vil det være en fordel at hjelpetiltak er tilbudsstyrt. Det kan de bli hvis barnevernet forholder seg til de tiltakene som «finnes til enhver tid», og som igjen er forankret i lovens bestemmelser. Barnevernet har allerede blitt kritisert for at det er for stor variasjon i tiltakene på grunn av regionale forskjeller, selv om variasjoner i bruken av ulike hjelpetiltak ikke har vært et framtredende aspekt ved debatten om disse forskjellene. Regionale forskjeller i tjenestetilbudene er naturligvis ikke bare et problem for barnevernet, noe for eksempel debatten om eldreomsorgen viser.

Tiltak som er tilbudsstyrte kan på den andre siden bli for mekaniske hvis de ikke tar tilbørlig hensyn til de enkeltes behov. En annen ulempe med tjenester som er tilbudsstyrt er at det blir vanskeligere å argumentere for noe ekstra. Eksemplifiseringene som gjøres i loven kan også bidra til å gjøre det vanskeligere å utvikle og bruke alternative tiltak. Det er for eksempel ikke gitt at alle små barn profitterer på å gå i barnehage, selv om dette med god grunn er et av de hyppigst brukte hjelpetiltakene (jf Sagbakken, 1996). Heller ikke besøkshjem eller støttekontakt passer for alle. Den beste hjelpen kan være tiltak som ikke står «på listen», for eksempel dekning av utgifter til ekstra støtteressurser i skolen eller miljøarbeider i hjemmet. Barnevernstatistikken viser som nevnt i forrige avsnitt at mange av de hjelpetiltakene som brukes er andre enn de som nevnes eksplisitt i barnevernloven. For de fleste andre enn barnevernet i de enkelte kommunene, er det imidlertid vanskelig å ha kvalifiserte oppfatninger om slike «uspesifiserte» tiltak. (Noe av empirien som presenteres i kapitlet om beslutningsprosesser, særlig i 8.2, kunne sett med velvillige øyne tolkes som indikasjoner på at et knapt flertall av hjelpetiltakene er behovsstyrte. Bl.a. på grunn av at flere og sammensatte hensyn ser ut til å påvirke valg av hjelpetiltak, hviler imidlertid slike slutninger på et metodisk sett svært tynt grunnlag.)

Et mulig argument for relativt standardiserte og tilbudsstyrte tiltak er at med det omfanget hjelpetiltak har i dag, vil en ganske stor andel av hjelpetrengende barn og unge kunne ha utbytte nettopp av de tiltakene som er vanlige. Med andre ord er det ikke dokumentert at det er behov for større treffsikkerhet i de fleste tilfeller der hjelpetiltak iverksettes. Den største utfordringen er kanskje hvordan barnevernet i tillegg kan stimuleres til å tenke kreativt og få gjennomslag for alternative tiltak der dette trengs. Videre blir det spørsmål om å tenke alternativt hvis de eksisterende tiltakene ikke virker etter hensikten. Behovsstyrte hjelpetiltak krever i kanskje enda større grad enn tilbudsstyrte hjelpetiltak både grundig kartlegging, tiltaksplaner og effektvurderinger, ut fra det overordnede hensynet om barns beste.

En viktig forutsetning for gode hjelpetiltak, er naturligvis at tiltakene er tilpasset situasjonen og til livssituasjonen til de barn og foreldre som er i vanskeligheter. I lov om barneverntjenester brukes formuleringen «rett hjelp til rett tid». Å kunne gi slik hjelp krever at problemene er kartlagt, og at det er mulig å gi hjelp som har et utviklingspotensiale i seg, og som ikke bidrar til å sementere problemene. Derfor er det også formålstjenlig med en dreining av tenkningen i retning av å være mer behovsstyrt og utviklingsorientert.

Hjelpetiltak i barnevernets regi har det felles med andre typer «hjelpetiltak» at de skal utvikles og gjennomføres i samarbeid med den familien det gjelder. Unntaket er til dels de relativt få tilfellene hvor hjelpetiltak og tilsyn pålegges. I de senere årene har vi som beskrevet i kapittel 9, sett en økt vektlegging av slikt samarbeid på mange områder, noe som illustreres av betegnelser som «brukerorientering», «brukermedvirkning» og «myndiggjøring». (Se også avsnittene om bruk av nye metoder som «PMT» og «MST» i kapittel 14.)

Dette innebærer i konkrete tilfeller blant annet at familiene, eller stort sett foreldrene inntil barn blir ungdom med egne partsrettigheter, også har rett til å bidra til å definere problemene som barneverntjenesten setter inn hjelpetiltak i forhold til. Dette kan forstås slik at man i enkeltsaker aksepterer foreldrenes problemdefinisjoner (i hvert fall i utgangspunktet), og foreslår og gjennomfører tiltak ut fra disse. Hva det innebærer kan illustreres med noen eksempler. Hvis en mor mener hun først og fremst trenger et weekendhjem (besøkshjem) for å få avlastning, blir dette tiltaket iverksatt. Hvis et foreldrepar mener at gjentatte meldinger til barnevernet skyldes egenskaper ved naboene og ikke foreldrenes alkoholmisbruk, og samtidig oppgir at eget alkoholkonsum er temmelig ubetydelig, blir dette i så fall utgangspunktet for det videre arbeidet. Det er både faglig og etisk nødvendig å legge en slik tankegang til grunn. Samtidig kan dette i praksis være utilstrekkelig. Faren er at barneverntjenesten overser problemer det burde vært tatt tak i.

På sin side har barneverntjenesten gjerne egne oppfatninger av hva slags familier som kommer i kontakt med tjenesten, og kan derfor både i undersøkelses- og iverksettingsfasen bli mer problemfokusert enn det som er faglig forsvarlig, og konfliktorientert i forhold til det foreldrene er interessert i. Barneverntjenesten har sin erfaringsbaserte kunnskap fra familier med store problemer, og har gjentatte ganger sett eksempler på hvilken problemutvikling som kan finne sted når barn eller ungdom ikke får riktig hjelp. I motsetning til en bagatellisering av problemer kan derved barneverntjenesten komme til å bli for problemfokusert og overtolke signaler som ikke behøver å ha så stor betydning. Å ikke ta alt for «god fisk» og å undersøke nærmere kan være faglig forsvarlig. Det kan imidlertid også føre til iverksetting av unødvendige eller dårlig tilpassede tiltak.

Feilvurderinger gjennom til en viss grad enten å bagatellisere eller å overdrive problemer, virker nærmest uunngåelige. Like klart er det at de ikke skal forekomme.

Dilemmaet knyttet til slike feilvurderinger er kanskje generelt sett større i utredningsfasen enn under gjennomføring av hjelpetiltak. Imidlertid er det når hjelpetiltak settes i verk at tiltakenes treffsikkerhet i forhold til problemene testes i praksis. Aktuelle spørsmål i slike sammenhenger er bl.a. om måten hjelpetiltak gjennomføres på bør justeres og/eller om det er behov for andre hjelpetiltak. Samtidig finnes det, som nevnt i kapittel 8, klare indikasjoner på at i en del saker er faseinndelingen undersøkelse – beslutning – gjennomføring av tiltak i praksis flytende.

11.3 Behovet for bedre oppfølging og mer kunnskap

I tiltaksarbeidet er det behov for bedre kunnskap og mer individualisert oppfølging. Dette er en av ulempene med å ha tjenester som er tilbudsstyrte, i hvert fall hvis konsekvensen blir at altfor mange tilbys de samme tjenestene på samme måter. Det å vite hvordan tilpasning av tiltakene kan og bør variere krever kunnskap og situasjonsforståelse fra barneverntjenestens side. For eksempel i familier med skolebarn, vil barnevernet naturlig nok være opptatt av at foreldrene følger opp skolearbeidet og også hjelper barna med lekser. Hvis dette er et problem for foreldrene, vil bl.a. barnevernet gjerne veilede dem i hvordan de skal få dette til. Med andre ord vil en grunnholdning om at det er bra for barn at foreldrene følger opp skolearbeidet deres styre veiledningen foreldrene får. Hvis barn har konsentrasjonsvansker og som følge av det strever med skolearbeidet, er det derimot ikke gitt at foreldrene skal hjelpe dem med leksene. For disse barna kan det å måtte bruke mye tid sammen med foreldrene på leksearbeid, føre til at begge parter blir mer og mer frustrert og derfor være en dårlig løsning. Det å tenke nyansert, og vurdere på hvilke måter tiltak bør tilpasses til den individuelle familien, er med andre ord en forutsetning for godt tiltaksarbeid.

I norsk faglitteratur om (bl.a.) hjelpetiltak, har klarere målsettinger med hjelpetiltakene blitt etterlyst. Denne problemstillingen henger sammen med om og i hvilken grad barnevernet i praksis lager tiltaksplaner for hjelpetiltak slik barnevernloven § 4-5 foreskriver. Det er også blitt etterlyst bedre og mer systematisk arbeid med oppfølging av hjelpetiltak, for eksempel i et temahefte om tiltaksplaner i barnevernet (Bastøe, 1995).

I tråd med lovens intensjoner består mesteparten av barnevernets tiltak av hjelpetiltak. Barneverntjenesten er samtidig en del av et større nettverk av hjelpetjenester for barn og unge, hvor PPT og BUP er de viktigste. Vi vet også at det er en viss grad av overlapping mellom tjenestene. De samme barna og ungdommene kan ha kontakt med flere hjelpetjenester på en gang, eller bli henvist videre mellom ulike hjelpetjenester i løpet av noen år. Barn og unge som har kontakt med barnevernet vil ofte bli henvist videre til andre tjenester hvis barneverntjenesten ikke har de nødvendige tiltakene, som for eksempel når det er behov for psykiatrisk behandling eller opplæring og hjelp i forbindelse med særlige lese- og skrivevansker. Imidlertid henvises barn i større grad til barnevernet på grunn av familieproblemer enn det som skjer til de andre tjenestene. Samtidig har barneverntjenesten ikke nødvendigvis tiltak som direkte er rettet mot slike problemer, men må henvise foreldrene til for eksempel familievernkontorer, rusmiddelklinikker eller voksenpsykiatrien (jf. kapitlet om ansvarsfordeling og samarbeid i barnevernet og kapitlet om forebygging).

Med andre ord er fortsatt situasjonen den at barneverntjenesten inngår i et nettverk av hjelpetjenester, der det i en del saker (altfor mange vil utvalget understreke) skjer en sirkulasjon av barn og foreldre mellom tjenestene. Det er høyst diskutabelt om det er nødvendig at barneverntjenesten gir et tilbud til alle dem som i dag mottar hjelpetiltak, jf. kapittel 8. Andre hjelpetjenester burde kunne formidle for eksempel støttekontakter og andre avlastningstilbud uten at dette behøver å skje etter vedtak om hjelpetiltak etter barnevernloven. Dette forutsetter imidlertid at disse tjenestene har tilstrekkelig økonomi og personell til å kunne «overta» enkelte tjenester fra barnevernet.

Utvalget ser denne sirkulasjonen av barn og foreldre som et uttrykk for et klart forenklingsbehov når det gjelder hjelpe- og støttetiltak, samt behov for mer systematisk oppfølging av hvordan hjelpetiltakene fungerer i praksis. Barnevernloven har som nevnt en bestemmelse om tiltaksplaner, som med fordel kan brukes som utgangspunkt for fokusert og god vurdering av enkelttiltak. Når omsorgsovertakelser foreslås, skal barneverntjenesten begrunne hvorfor hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig. Da viser det seg gjerne at barneverntjenesten kan si generelt at hjelpetiltakene ikke har fungert, ut fra at barnets situasjon ikke er blitt bedre eller til og med forverret. Både i enkeltsaker og generelt trenger vi nærmere kunnskap om akkurat hva som ikke har fungert, og om hjelpetiltak kunne ha fungert hvis de hadde vært prøvd på en annen måte.

Det foreligger svært lite forskning på tilsiktede og utilsiktede effekter av ulike hjelpetiltak, spesielt på de tradisjonelle tiltakene. Det som får oppmerksomhet synes å være de nye og «spennende» tiltakene, som derved også lett blir tiltak «alle» vil prøve. Det er en tydelig mangel på dokumentert kunnskap om tiltaksarbeidet i sin alminnelighet, og på forskning som kobler sammen barnevernets hjelpetiltak med andre typer hjelp barn og unge kan få.

Mulighetene til å få oversikt basert på offentlig statistikk om hjelpetiltak er imidlertid relativt store i Norge, i og med at vi her i motsetning til i mange andre land kan koble ulike registre på basis av personnumre. Data om hjelpetiltak i barnevernet inngår til forskjell fra tjenester gitt av mange andre etater i statistikken som kan relateres til personnummer. Vi kan stille spørsmål om den svake forskningsinteressen har sammenheng med at hjelpetiltak er lite dramatiske og derfor heller ikke havner på den offentlige dagsorden. Vi merker oss også at spørsmål knyttet til rettssikkerhet blir lite framhevet ved bruken av slike tiltak. Kanskje har det sammenheng med at tiltakene pr. definisjon er frivillige. Spørsmålet er også om begrepet hjelpetiltak på en måte fungerer «tilslørende» ved å signalisere at dette dreier seg om noe klart positivt, som det ikke er nødvendig å sette under et kritisk lys.

Utvalget har ingen innvendinger mot at begrepet hjelpetiltak brukes, så lenge mulige effekter av tiltakene i likhet med annen virksomhet blir vurdert på en faglig og etisk skikkelig måte. Utvalget mener imidlertid at det bare på grunnlag av styrket forsknings- og utviklingsarbeid vil være realistisk å utvikle mer varierte, utviklingsorienterte og behovstilpassede støtte- og hjelpetiltak.

11.4 Oppsummering

Innledningsvis har dette kapitlet nevnt de typene hjelpetiltak som er eksplisitt omtalt i barnevernloven. Kapitlet gir deretter en forholdsvis kort beskrivelse av de mest brukte hjelpetiltakene i barnevernet og hvordan bruken av ulike hjelpetiltak har utviklet seg i perioden 1993-98. Det mest iøynefallende trekket er økningen i bruken av tiltak som ikke nevnes eksplisitt i barnevernloven eller rapporteringsskjemaet til Statistisk Sentralbyrå. Samtidig er de fleste hjelpetiltakene som brukes også tiltak som har blitt brukt i mange år.

I annet avsnitt blir argumenter for og i mot standardiserte ( eller tilbudsstyrte) hjelpetiltak diskutert. I denne forbindelse bør det poengteres at i hvilken grad barnevernets hjelpetiltak er standardiserte, ikke nødvendigvis henger sammen med om hjelpetiltakene som tilbys nevnes i barnevernloven eller ikke. Samtidig ser utvalget etter en samlet vurdering flere ulemper enn fordeler ved den eksemplifiseringen av typer hjelpetiltak som gjeldende barnevernlov gir. Vi sikter i denne sammenheng til § 4-4 annet ledd. (Diskusjoner knyttet til pålagte hjelpetiltak i hjemmet og plasseringer utenfor hjemmet som hjelpetiltak tas ikke opp i dette kapitlet.) Utvalgets hovedinnvending mot eksemplifisering av tiltak i barnevernloven, er at dette kan bidra til å hemme kreativitet og mangfold. Det kan med rette innvendes at vi ikke har faglig dokumentasjon som underbygger at lovverket her fungerer hemmende. Utvalget ser imidlertid ingen vektige argumenter for å beholde eksemplifiseringen i gjeldende lov. I den gamle barnevernloven ble ikke støttekontakter, avlastningshjem eller avlastningstiltak i hjemmene nevnt i lovteksten, men ble likevel hyppig brukt som hjelpetiltak (dengang kalt forebyggende tiltak). Utvalget ser derfor heller ingen fare for at vel innarbeide hjelpetiltak ikke ville bli brukt ved behov, hvis de ikke hadde vært nevnt eksplisitt i loven.

Tilgjengelig informasjon tyder på at barnevernet generelt sett ikke arbeider så systematisk med oppfølgingen av hjelpetiltak som ønskelig. Utvalget ser ingen grunn til å fjerne eller endre ordlyden i barnevernloven § 4-5 om oppfølging av hjelpetiltak, men vi etterlyser i første rekke økt systematikk i tiltaksplanarbeidet mer enn plandokumenter. Klare målsettinger og oppfølging av disse i tiltaksplanene, kan dessuten gjøre det lettere å vurdere effekter av hjelpetiltak.

I tillegg til at barnevernet bør legge større vekt på å vurdere effekter av individuelle hjelpetiltak, ser utvalget behov for mer generelle kunnskaper om hvordan ulike hjelpetiltak fungerer i praksis. På denne bakgrunn etterlyser utvalget økt forskning og utviklingsarbeid knyttet til hjelpetiltak. Slikt arbeid bør fokusere både på nye tilnærminger, metoder og tiltak og de hjelpetiltakene som tidligere har vist seg formålstjenlige.

Hjelpetiltak med hjemmel i barnevernloven bærer, og vil fortsatt bære, et visst preg av kontroll. Men perspektivene om å utvikle foreldrenes omsorgsevner må tydeliggjøres, og det krever veiledning, oppmuntring, og positiv medvirkning fra familiens side. Utvalget ser behov for organisasjonsendringer som både berører barnevernet og andre etater som arbeider med barn og unge. For å poengtere at disse endringsforslagene berører mange temaer og problemstillinger, har utvalget valgt å beskrive forslagene nærmere først i tilrådningskapitlet på slutten av utredningen.

12 Hjelpe- og omsorgstiltak utenfor hjemmet

12.1 Plasseringsgrunnlaget

Barnevernloven har flere bestemmelser som gir hjemmel for å flytte barn ut av hjemmet, enten ved at barneverntjenesten treffer midlertidige eller foreløpige vedtak, ved at barneverntjenesten formidler frivillig plassering, eller ved at fylkesnemnda vedtar at barnevernet skal overta omsorgen for barnet, eller at barnet skal plasseres utenfor hjemmet på bakgrunn av store atferdsvansker. (Atferdstiltakene er nærmere behandlet under kapittel 14). Noen ganger plasserer foreldrene selv sine barn utenfor hjemmet. Barneverntjenesten kan da kreve å godkjenne stedet hvis plasseringen varer mer enn to måneder, og dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven, jf. § 4–7. Godkjenningskravet gjelder likevel ikke når barnet er over 15 år, når plasseringen er nødvendig av hensyn til barnets skolegang, eller når den unge blir plassert i en offentlig institusjon på grunn av sin helse og utvikling.

Etter §§ 4–6 og 4–25 kan barneverntjenesten eller påtalemyndigheten treffe midlertidige vedtak om å flytte barn ut av hjemmet i akuttsituasjoner, og etter § 4–9 jf § 4–8 første og annet ledd kan det treffes foreløpige vedtak om forbud mot flytting når barnet bor utenfor hjemmet. Når det er truffet slike midlertidige og foreløpige vedtak, skal forslag om mer varige tiltak, som f.eks. omsorgsovertakelse, bringes inn for fylkesnemnda innen gitte frister. Dersom saken ikke er sendt fylkesnemnda innen fristen, faller vedtaket bort.

Vedtak om å overta omsorgen for et barn kan etter § 4–12 treffes

  1. dersom det er alvorlige mangler ved den daglige omsorg som barnet får, eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som det trenger etter sin alder og utvikling,

  2. dersom foreldrene ikke sørger for at et sykt, funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende barn får dekket sitt særlige behov for behandling og opplæring,

  3. dersom barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet, eller

  4. dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet.

Et slikt vedtak kan likevel ikke treffes dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak eller ved mindre inngripende tiltak. Vilkårene for å treffe vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4–8 er nærmere omtalt nedenfor.

Flytting etter § 4–12 kan skje med foreldrenes samtykke ved forenklet fylkesnemndsbehandling. Det innebærer at fylkesnemnda kun består av fylkesnemndsleder og legmedlemmer, og uten at foreldrene er tilstede og uten at det føres vitner. På tross av samtykke kan ikke foreldrene få barnet hjem når de ønsker det. Opplysninger fra fylkesnemndene viser at dette er en relativt utbredt plasseringsform.

Barn kan også plasseres mot foreldrenes samtykke og det innebærer da en fullstendig fylkesnemdsbehandling (jf; kap 16). Begge typer plassering etter § 4–12 påfører partene belastninger. Foreldrene, fordi de blir erklært ikke å ha tilstrekkelig foreldrekompetanse eller omsorgsevner. Barnet, som ofte opplever konflikt mellom barnevernet og foreldrene. Fosterforeldrene, som kan bli gjenstand for foreldrenes sterke reaksjoner, og fordi de kan oppfattes å ta foreldrenes plass. Det samme gjelder barneverntjenesten, som møter foreldrenes sinne, skuffelse og sorg. En plassering etter § 4–12 stiller store kompetansekrav til barneverntjenesten både når det gjelder lovanvendelse, skjønnsutøvelse og i forhold til å håndtere de mange vanskelighetene en slik plassering ofte medfører.

Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, kan barnet enten plasseres i fosterhjem, i institusjon som er med i fylkeskommunens plan, eller i opplærings eller behandlingsinstitusjon når dette er nødvendig fordi barnet er funksjonshemmet, jf. § 4–14. Plassering i opplærings- eller behandlingsinstitusjon omhandles ikke nærmere her, da dette som regel vil dreie seg om institusjoner under andre lover enn barnevernloven.

Barneverntjenesten kan også under visse vilkår formidle frivillig plassering utenfor hjemmet, jf. § 4–4- femte ledd. Denne bestemmelsen er noe av det som har skapt størst debatt etter at dagens barnevernlov ble iverksatt, og den vil derfor bli gitt en særskilt omtale.

12.1.1 Frivillige plasseringer utenfor hjemmet

I følge barnevernloven § 4–4, 5. ledd kan barneverntjenesten som et hjelpetiltak formidle plass utenfor hjemmet dersom det samtykkes til slik plassering, og dersom problemene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak. Det er foreldrene og ungdom over 15 år som skal samtykke i plasseringen. Slik plassering kan skje i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon, og plasseringsstedet skal underlegges de samme godkjennings- og tilsynsrutiner som ved plassering i fosterhjem eller institusjon etter vedtak om omsorgsovertakelse. Spørsmålet om frivillig plassering skal altså ikke behandles av fylkesnemnda, og foreldrene beholder omsorgen for barnet i juridisk forstand, mens fosterforeldrene eller institusjonen utøver omsorgen på vegne av foreldrene. Denne type plassering forutsetter derfor ikke bare at det er enighet mellom foreldrene og barneverntjenesten om selve plasseringen og plasseringsstedet, men også om innholdet i tiltaket, dvs. spørsmål om samvær mellom barnet og foreldrene, om barnet skal gå i barnehage osv. Foreldrene kan i utgangspunktet når som helst kreve at barnet skal flytte hjem til dem igjen. Det er imidlertid ingen automatikk i at barnet i så fall blir tilbakeført. I følge § 4–8 kan fylkesnemnda vedta at barnet for en tid av opptil tre måneder ikke skal flyttes dersom det ikke er rimelig grunn for flyttingen, eller dersom den kan være til skade for barnet. Det følger videre av samme bestemmelse at det kan treffes vedtak om omsorgsovertakelse dersom det er overveiende sannsynlig at flyttingen vil føre til en situasjon eller risiko for barnet som tilsvarer vilkårene for omsorgsovertakelse, jf. § 4–12, eller dersom plasseringen har vart i mer enn to år og barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det må antas at flyttingen kan føre til alvorlige problemer for barnet.

Før den nye loven trådte i kraft, var en plassering i fosterhjem, barne- og ungdomshjem eller opphold i en annen institusjon, alltid å betrakte som omsorgstiltak. Bakgrunnen for ønsket om å bryte ned skillet mellom hjelpe- og omsorgstiltak, var å kunne gi familier med behov for kortvarig plassering av barn bistand uten at omsorgen ble overtatt. Sosiallovutvalget (NOU 1985:18) pekte på at det blant annet ved forbigående sykdom eller andre vanskeligheter, kan være naturlig å bruke et slikt tiltak som en frivillig ordning, og at hjelpeordningene ville miste mye av sin fleksibilitet dersom det skulle være nødvendig med vedtak om omsorgsovertakelse for å få i stand en slik plassering. Samtidig er det slik at bruken av denne bestemmelsen har økt sterkt de senere årene. I det første året etter at den nye loven ble iverksatt, var under 500 barn og unge plassert utenfor hjemmet i medhold av denne paragrafen. I 1998 var antallet oppe i vel 1700, altså mer enn en tredobling. Det har blitt reist tvil om dette er en positiv utvikling, og påpekt at en grunn til økningen kan være at barneverntjenesten i disse sakene slipper alt arbeidet som følger med å fremme en sak for fylkesnemnda. På “barnevernfolkemunne» kalles denne paragrafen derfor for en “bekvemmelighetsparagraf» , men som det fremgår av kapittel 8 er det ikke dokumentert at dette er tilfelle. Det er imidlertid grunn til å være oppmerksom på noen vesentlige forutsetninger for denne bestemmelsen:

Frivillige plasseringer skal fortrinnsvis benyttes der foreldrene forbigående er ute av stand til å ivareta den daglige omsorgen for barnet, og i lovbestemmelsen er det presisert at barneverntjenesten bør vurdere å overta omsorgen for barnet dersom det må forutsettes at foreldrene ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg “i lengre tid» . Det er ikke noen steder nærmere angitt hvor lenge et barn kan være frivillig plassert før omsorgsovertakelse må vurderes, men det vil være mot lovens intensjon dersom et barn plasseres etter denne bestemmelsen gjentatte ganger, eller i lange perioder. Det finnes ingen oversikt som sier noe om hvordan denne bestemmelsen praktiseres i dag hva gjelder lengden av plasseringene.

Vi skal videre være oppmerksom på at alternativet til en frivillig plassering ofte kan være plassering med tvang, og at dette kan fortone seg som en så stor trussel at foreldrene i virkeligheten ikke føler at de har et reelt valg. I slike tilfeller vil det altså bli foretatt en plassering uten at fylkesnemnda har vurdert om kriteriene for inngrep er til stede, og uten at man har fulgt de saksbehandlingsregler som gjelder i fylkesnemnda og som skal være en garanti for at vedtaket blir skikkelig vurdert og begrunnet.

12.2 Fosterhjem

Når barn ikke kan bo sammen med sine foreldre, er plassering i fosterhjem det mest brukte alternativet. Bak dette ligger et ønske om at barn som har vært utsatt for omsorgssvikt skal få oppleve et familieliv med stabile og omsorgsfulle voksne rundt seg. Dette skal kunne gi utviklingsmuligheter gjennom positive personlige opplevelser, og erfaringer med andre mennesker som kan motvirke effekten av tidligere negative samspill, og dermed korrigere noen av de problemene som kan ha utviklet seg.

I alt ca 80 % av alle barn og unge som er plassert utenfor hjemmet bor i dag i fosterhjem. Det var registrert 5456 barn i fosterhjem ved utgangen av 1998. Av disse var 4198 under omsorg, mens de øvrige (1258) var plassert i fosterhjem som hjelpetiltak (Statistisk sentralbyrå 1999).

Når det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse går omsorgen for barnet over på barneverntjenesten. Når barnet er plassert i fosterhjem, skal fosterforeldrene utøve den daglige omsorgen på vegne av barnevernet. Barneverntjenesten kan bestemme at fosterforeldrene også skal avgjøre andre spørsmål enn de som gjelder den daglige omsorg, jf. § 4–18. Dersom ikke foreldrene også fratas foreldreansvaret for barnet etter loven § 4–20, beholder de et begrenset ansvar for barnet, bl.a. i avgjørelser om religiøse spørsmål og spørsmål om barnets utdannelse. Foreldrenes myndighet er imidlertid sterkt beskåret, bl.a. ved at samværsordningen styres av vedtak i fylkesnemnda.

Det er den kommunen som plasserer barnet (omsorgskommunen) som har ansvaret for å følge opp barnet, foreldrene og fosterforeldrene. Kommunen der fosterforeldrene bor (fosterhjemskommunen) har ansvaret for å godkjenne fosterhjemmet for et aktuelt barn og den har ansvar for at det blir ført tilsyn med barn i fosterhjem. Fylkeskommunen har ansvaret for å rekruttere og formidle fosterhjem, og skal sørge for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning, mens fylkesmannen har ansvaret for å føre overordnet tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, og påse at disse utfører de oppgavene de er pålagt etter loven.

12.2.1 Forskjellige typer fosterhjem

I barnevernloven beskrives et fosterhjem som et privat hjem som tar i mot barn til oppfostring, jf § 4–22. Lovens definisjon av fosterhjem dekker altså et vidt spekter fra tilfeller der familie påtar seg å være fosterforeldre for barnet, til de mer «profesjonelle» fosterhjemmene som har likhetstrekk med institusjoner i innhold og form.

Ordinære fosterhjem kan enten være fosterforeldre som er i familie med barnet, eller fosterforeldre som ikke kjenner barnet på forhånd. Det forutsettes at de som velges som fosterforeldre skal ha særlig evne til å gi barn et trygt og godt hjem, og de skal også ha de nødvendige forutsetninger i forhold til det aktuelle barnets behov. Fosterforeldrene får en arbeids- og utgiftsdekning som er regulert av Kommunenes Sentralforbunds satser, og inngår en skriftlig avtale med barneverntjenesten.

De siste 10 – 15 årene har det vært en økende differensiering av fosterhjemstyper, med bl.a. fremvekst av såkalte forsterkede fosterhjem og beredskapshjem. Forsterkede fosterhjem mottar spesielle tjenester og ytelser. Forsterkningstiltakene kan for eksempel bestå av avlastning, støttekontakt, ekstern veileder eller ekstra lønnskompensasjon som gjør det mulig at en eller begge fosterforeldre kan redusere sin arbeidstid utenfor hjemmet. Ekstra lønnskompensasjon innebærer i mange tilfelle at barneverntjenesten setter som krav at en av fosterforeldrene skal være hjemmeværende. Noen forsterkede fosterhjem er engasjert direkte av det fylkeskommunale barnevern, eller knyttet til en institusjon.

Beredskapshjem tar imot barn for kortere perioder etter vedtak i akuttsituasjoner etter barnevernloven § 4–6, og også etter § 4–4, 5. ledd. Disse fosterhjemmene ivaretar en del av de samme oppgavene som barnehjem, og er å regne som fosterhjem i henhold til loven.

Det har også vokst frem ordninger som er en mellomting mellom fosterhjem og institusjon, som f.eks. fosterhjemsringer som har base i en institusjon. Det skal også nevnes at barn og unge som har vist alvorlige atferdsvansker, jf. §§ 4–24 og 4–26, i følge § 4–27 kan plasseres i fosterhjem som har særlige forutsetninger for å kunne løse de problemer som foreligger. Slike fosterhjem anses imidlertid ikke som fosterhjem i lovens forstand, og følger reglene for institusjoner hva gjelder tilsyn etc.

Vinnerljung (1996) postulerer en endring i mange land i synet på fosterhjemsomsorgen, fra det han kaller et «funksjonelt synssett» til et «problematiserende synssett» . Med en funksjonell synsmåte anses fosterhjemsomsorgen hovedsakelig som et funksjonsdyktig, formålstjenlig tiltak for å ta hånd om barn fra hjem hvor omsorgen har sviktet. Med en problematiserende synsmåte fokuseres interessen også på negative konsekvenser av fosterhjemsplasseringer, og det stilles i varierende grad spørsmål ved tiltaksformens formålstjenlighet.

Den funksjonelle synsmåten tenderer å betone

  • Mulighetene ved fosterhjemsplasseringer

  • At fosterhjemsplasseringer bør brukes

  • Lange og varige plasseringer

  • Barnets kontakt med fosterforeldrene

  • Barnevernets støtte til fosterforeldrene

Den problematiserende synsmåten tenderer å betone

  • Problemene ved fosterhjemsplasseringer

  • At fosterhjemsplasseringer bør unngås

  • Korte og midlertidige plasseringer

  • Barnets kontakt med foreldrene

  • Barnevernets støtte til foreldrene

Forskjellen i disse synsmåtene setter fokus på hvordan man på den ene side skal vektlegge verdien av barnets rett til å bli ivaretatt, og på den annen side verdien av at barn hører sammen med sine foreldre. Hvilken relative vekt disse verdiene gis når de kommer i konflikt med hverandre har skiftet over tid, både i Norge og i andre land. Spenningsfeltet viser seg i fosterhjemsomsorgens iboende dilemma mellom på den ene side tilhørighet, og på den annen side midlertidighet (Havik & Bache-Hansen 1998). Her har det også blitt brukt betegnelser som «erstatningshjem» og «støttehjem» (eller supplementshjem) for å skille mellom fosterhjem der barnet skal vokse opp, og fosterhjem som skal ha begrenset varighet. (Bache-Hansen 1987, Lindèn 1984) Til tross for at en fosterhjemsplassering skal være et midlertidig tiltak, viser undersøkelser fra Norge at en høy andel av fosterhjemsplasseringene har en målsetting om varig plassering (Bache-Hansen 1992, Havik 1996, Havik 1997).

Det må anses for å være viktig å se nærmere på dette, blant annet sett i lys av de perspektiver som synliggjøres i den refererte sondringen mellom en funksjonell og en problematiserende synsmåte.

12.2.2 Fosterhjemsomsorg og stabilitet

Fosterhjemsplasseringer er i prinsippet midlertidige. Det innebærer at barnet skal tilbakeføres til sine foreldre så snart de er i stand til å gi barnet tilstrekkelig omsorg. Praktiseringen av ordningen er likevel slik at en stor andel av de barna som plasseres i fosterhjem også vokser opp i fosterhjem. En undersøkelse av fylkesnemdsvedtak tyder på at dette også er planlagt i forholdsvis mange saker. En gjennomgang av 43 saker fremmet for tre fylkesnemnder for sosiale saker, viste at fylkesnemnda forutsatte varig plassering for 61 % av de barna som var omtalt (Havik 1997).

Utilsiktede flyttinger er et problem innen fosterhjemsomsorgen, men omfanget er ikke tilstrekkelig kartlagt. Toril Haviks studier viser imidlertid at et av to barn som var under 3 år ved plassering, og to av tre barn som var over 9 år, hadde vært plassert andre steder (Havik 1997). Jf. tabell 12.1. I kunnskapsstatusen om fosterhjem, har Havik også undersøkt hva vi har av foreliggende forskning knyttet til årsaksforhold til utilsiktede flyttinger. Når det gjelder barnerelaterte årsaker, er barnets alder og barnets problemomfang og da særlig atferdsrelaterte problemer, sentrale årsaker til utilsiktede flyttinger (Backe-Hansen 1982, Berridge og Cleaver 1987 og Rothe 1987).

Faktorer i fosterhjemmet, som synes å være sentrale for å unngå utilsiktede flyttinger, er at det i fosterhjemmet ikke er barn som er yngre enn fosterbarnet, at fosterforeldrene er godt voksne, og at de har en inkluderende holdning (Triseliotes 1980). Arbeidet til Berridge og Cleaver (1987) tyder også på at det er forskjeller mellom ulike barnevernkontor med hensyn til utilsiktede flyttinger.

Fosterforholdet er i utgangspunktet regulert av en standardkontrakt med en gjensidig oppsigelsesfrist på 3 måneder. Det foreligger ikke statistikk over fosterhjem som har sagt opp avtalen. I Toril Haviks undersøkelse av fosterforeldre, har 2 av 5 vurdert å si opp avtalen.

Tabell 12.2 Forhold tilknyttet utilsiktede flyttinger

  Meget viktig Viktig Litt viktig Ikke viktig
Forhold ved barnet (N=183) 48 % 25 % 7 % 20 %
Hensynet til egne barn (N=171)** 34 % 23 % 15 % 28 %
Forholdet til barnevernet (N=177) 35 % 18 % 13 % 34 %
Sak stadig oppe i f.nemnd/rettsapp. (N=92)* 26 % 21 % 12 % 41 %
Forhold ved barnets samvær (N=171) 22 % 11 % 15 % 52 %
Forhold til barnets foreldre (N=173) 20 % 10 % 15 % 55 %
Endringer i fosterfamilien (N=163) 14 % 7 % 10 % 69 %
Forholdet til slekt/naboer (N=161) 4 % 7 % 5 % 84 %

** Bare fosterforeldre som har egne barn*Bare fosterforeldre som har hatt sak oppe

Spørsmålet om stabilisering av barnets forhold i fosterhjemmet er påtrengende. Dette gjelder fosterbarn generelt og fosterbarn som skal ha sin oppvekst i fosterhjemmet spesielt. Adopsjon blir nærmere omtalt under 12.6.

12.2.3 Opplæring og oppfølging av fosterforeldre

Forberedelse, opplæring og støtte til fosterforeldre, fosterbarn og foreldre anses som vesentlige forutsetninger for vellykkede fosterforhold (Havik & Backe-Hansen, 1998). Det er et mål at alle fosterforeldre skal få et kvalitativt godt tilbud om grunnopplæring før plassering, og en utvidelse av tilbudet i form av videre opplæring innenfor særskilte temaområder etter at plassering er foretatt. Et godt oppfølgingsarbeid preges av kontinuitet, stabilitet og av et åpent samarbeid mellom barnevernet og fosterhjemmet.

Fra 1987 har grunnkurset «Å være fosterforeldre» vært brukt som opplæring til nye fosterforeldre. Fra 1997 startet et prosjekt for innføring av et nytt program, PRIDE (Parents, Resources, Information, Development, Education). Pride-programmet består av to deler; et program som utreder og forbereder familier som er interessert i å bli fosterforeldre, og et oppfølgingsprogram for dem som allerede er fosterforeldre. Opplæringen tar for seg fem kompetanseområder: Omsorg og oppfostring, å møte barnas utviklingsbehov og «håndtere» forstyrrelser i utviklingen, å støtte relasjoner mellom barna og deres familier, å gi barn tilgang til trygghet og utviklende relasjoner som skal bestå livet ut, og å arbeide som medlem i et profesjonelt team. Opplæringen består av gruppesamlinger og hjemmebesøk. Deltakerne skriver en livsbok underveis, der de har mulighet til å fundere på og sette ord på egne motiver for å bli fosterforeldre. Fra høsten 1999 hadde alle fylkeskommunene egne Pride-ledere med mulighet til å tilby denne opplæringen.

Det er store variasjoner i forhold til hvordan fylkeskommunen organiserer opplæringen til fosterforeldrene. Vanligvis tilbyr fylkeskommunen et kurs årlig. I tillegg kan fosterforeldre søke kommunen om deltakelse på kurs arrangert av andre, for eksempel fra fosterhjemsforeningene. Fosterforeldre opplever store forskjeller i hva slags og hvor mange kurs og samlinger de får økonomisk dekning til.

Kommunens oppgave med å følge opp barn og fosterfamilie føyer seg inn i en rekke oppgaver som det kommunale barnevernet har. Enkelte av disse oppgavene er belagt med stramme tidsfrister, så som gjennomgang av melding, gjennomføring av undersøkelse og iverksetting av tiltak. Det er ikke slike tidsfrister knyttet til oppfølgingen av fosterhjemsplasseringer, og det har blitt reist spørsmål ved om det er en fare for at barneverntjenesten prioriterer de oppgavene som den lovmessig er forpliktet til å utføre innen de nevnte tidsfrister. For fosterfamilien er det av betydning at den får regelmessig, og i perioder hyppig oppfølging som alltid holder høy faglig kvalitet. Det er derfor viktig å påse at dette arbeidet ikke blir nedprioritert på grunn av en vanskelig ressurssituasjon i den kommunale barneverntjenesten.

12.2.4 Effekten av fosterhjem som tiltak

En rekke forhold er med på å bestemme virkningene av fosterhjem som tiltak: Alderen på barnet ved plassering, problemomfang, antall flyttinger forut for plassering og varighet av plasseringen, osv. I diverse utenlandske undersøkelser har man funnet store lokale ulikheter når det gjelder hvor mange og hvilke barn som plasseres i fosterhjem respektive på institusjon (Colton, 1988). Lowe (1992) fant ingen forskjell i beslutningsgrunnlag for individuelle barn som kunne motivere ulikhetene i hvordan disse omsorgstiltakene benyttes (jf Andersson, 1984, 1995; Sundell & Alldahl,1993; om svenske forhold. Vinnerljung, Sallnäs, Oscarsson, 1998)

Resultater fra fosterbarnsforskning gir ingen entydige svar på om fosterhjemsomsorg fungerer som man har tenkt seg eller ikke. Mange studier peker for eksempel på at selv med lange plasseringer ser fosterhjemsomsorgen ut til i liten grad å kompensere for manglende skole- og utdanningsprestasjoner (Vinnerljung op.cit).

De mest kjente langtidsstudier fra Sverige og Norge er gjennomført av Bohman og medarbeidere (1985), som foretok en undersøkelse av 624 barn som var registrert på et adopsjonsbyrå mot slutten av 1950 årene. Omtrent en tredjedel vokste opp med mor, en tredjedel i fosterhjem, og siste tredjedel ble adoptert. Fosterbarna var den gruppen som hadde klart seg dårligst i ung voksen alder. Forskerne mente at hovedforklaringen var den juridiske og psykologiske utrygghet som hefter ved fosterhjemsplasseringer.

Vinnerljung (1996) undersøkte 107 personer, født mellom 1958 –1967, som hadde vært fosterbarn i minst fem år før de fylte 13 år. Han sammenlignet både med deres hjemmeboende søsken og med normalgruppedata for samme kjønn- og aldersgruppe. Han fant at både fosterbarna og hjemmebarna som gruppe viste en dårligere tilpasning enn «normalbarna» , selv om de fleste klarte seg rimelig bra. Fosterbarna som kom tidlig under omsorg klarte seg noe bedre enn de som kom senere under omsorg. Stabilitet i plasseringen syntes å være uten betydning. Vinnerljung påpeker selv at resultatene på den ene side kan argumentere for tidligere og mer resolutt inngripen, og på den annen side for at samfunnet bør gripe mindre og mildere inn. Han understreker også at resultatene sannsynligvis for en stor del er tidsspesifikke, da «hjemmebarna» vokste opp i en periode hvor det var gode muligheter for mødrene til å få arbeid, misbruk blant kvinner var betydelig mer uvanlig enn i dag, og velferdsordningene var relativt gode.

Bonnier og Kälvesten (1990) vurderte tilpasningen til samtlige 284 barn fra Stockholm som ble førstegangsplassert i fosterhjem i 1960. 21 år senere klarte halvparten seg godt. De som klarte seg best var de som meget tidlig fikk sitt varige fosterhjem.

Veland (1993) undersøkte 109 fosterbarn født mellom 1966 og 1971. Halvparten klarte seg godt i ung voksen alder. Et stort mindretall hadde til dels omfattende problemer og syntes å videreføre «den sosiale arv» fra sine foreldre. Det forekom en sammenheng mellom god tilpasning og det å ha kommet tidlig og varig under omsorg.

Når det gjelder risiko for fosterbarns langsiktige utvikling, gir Vinnerljung (1996) en oppsummering ut fra en såkalt utviklingspsykopatologisk modell. I henhold til denne modellen kan individets utvikling og tilpasning best forstås som en kontinuerlig prosess, hvor risikofaktorer og beskyttende faktorer er i vedvarende samspill. Vinnerljung trekker i denne sammenheng fram forhold både før, under og etter plasseringen. Av forhold før plasseringen vektlegger han bl.a. genetisk sårbarhet, sosial arv, tidlige negative erfaringer og separasjonserfaringer. Av forhold under plasseringen peker han på fosterhjemsordningens innebygde midlertidighet, fosterforeldrenes usikre stilling, barnets usikre stilling i familien, problematiske identitetsutvikling hos barnet og svake skoleprestasjoner. Av forhold etter plassering trekker han fram at barnet har dårlig utdanning, ingen «familie for livet» og liten støtte rundt seg. Alt dette kan sees på som faktorer og forhold som er av betydning for den kompliserte prediktive vurdering som må legges til grunn for valg av hjelpe- og omsorgstiltak i barnevernet.

12.3 Institusjon

Som nevnt under 12.2, går omsorgen for barnet over på barneverntjenesten når det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse. Når barnet er plassert i institusjon, er det institusjonen der barnet bor som skal utøve den daglige omsorgen på vegne av barneverntjenesten. På samme måte som for fosterhjem kan barneverntjenesten bestemme at institusjonen også skal avgjøre andre spørsmål enn de som gjelder den daglige omsorg, jf. barnevernloven § 4–18.

Det er den kommunen som plasserer barnet (omsorgskommunen) som har ansvaret for å følge opp barnet og foreldrene når barnet er plassert i institusjon. Fylkeskommunen har ansvaret for etablering og drift av institusjoner, som hører inn under barnevernloven, jf. § 5–1. Fylkeskommunen skal utarbeide en plan som skal vise hvordan fylkeskommunen vil dekke aktuelle og framtidige behov for institusjonsplasser, og i hvilken utstrekning en skal søke dekket behovet ved å ta private og kommunale institusjoner med i planen, jf. § 5–2. Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, kan ikke barnet plasseres i institusjon som ikke er med i fylkeskommunens plan.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med at institusjoner som er tatt inn i fylkeskommunens planer drives i samsvar med loven, forskrifter til loven og den planen som er fastsatt. Til dette tilsynsarbeidet kan fylkesmannen oppnevne et tilsynsutvalg, jf. § 5–7. Departementet kan for å sikre en forsvarlig standard på institusjonene gi veiledende retningslinjer om bygninger, utstyr, bemanning og de ansattes utdanning m.m, jf. § 5–10. Slike retningslinjer er ikke gitt.

I 1998 var det registrert i alt 174 barneverninstitusjoner med til sammen 1 536 plasser i Norge. Av disse var 21 barnehjem, 57 ungdomsinstitusjoner, 23 kombinerte barne- og ungdomshjem, 14 institusjoner for foreldre og barn (tidligere mødrehjem), 13 bo- og arbeidskollektiv, 24 akutt- og utredningsinstitusjoner og 23 andre typer institusjoner.

Pr 15. januar 1999 var i alt 1 316 barn og unge plassert i disse institusjonene. I tillegg kommer en del plasseringer i private hjem etter atferdsbestemmelsene i loven. Som nevnt ovenfor betraktes disse hjemmene i prinsippet som institusjoner.

Ser vi på hvor lang tid barn og ungdom oppholder seg institusjon, finner vi at det er ca 200 som har et opphold på 2–6 år. Seks av ti (59 %) av barn og unge er i institusjon under ett år, åtte av ti (82 %) i under to år, de fleste under 6 måneder.

Aldersgruppen 14–17 år er den største og utgjorde vel 55 prosent av beboerne.

Det er noen flere gutter enn jenter plassert på institusjon, men forskjellen er ikke stor (ca 55 % gutter). Forskjellen er størst i kategorien «andre institusjoner» (61 % gutter).

Av de ca. 4850 barn og ungdom som var under omsorg ved utgangen av 1998, var i overkant av 400 i barne- eller ungdomshjem. I tillegg var det i overkant av 200 barn som fikk hjelp fra barnevernet ved at de tok imot andre omsorgstiltak utenfor hjemmet (rusmiddelinstitusjoner, arbeidskollektiver og BUP).

12.3.1 Historie og utviklingstrekk

I første del av barnevernets historie ble langvarig institusjonsplassering brukt som virkemiddel. Institusjonene kom imidlertid tidlig i vanry. Særlig gjaldt det skolehjemmene, etterkommerne av de eldre oppdragelsesanstaltene og forløperne for atferdskolene (spesialskolene), som nå stort sett også er borte (nedlagt eller omorganisert). Det dårlige ryktet preget også mange av de alminnelige barnehjemmene. Institusjonene har vært forbundet med en streng og inhuman behandling av vergeløse barn, noe som er skildret både i skjønnlitteratur og i faglige framstillinger.

I etterkrigstiden og senere ble antall barneverninstitusjoner halvert og antall plasser redusert enda mer. De siste par ti-årene har det foregått en omstillingsprosess der institusjonene har kommet tilbake, blant annet gjennom at fylkeskommunene fra 1980 fikk det overordnede ansvaret for institusjoner for barn og unge.

Det har skjedd en endring bort fra store institusjoner der forholdsvis mange barn vokste opp, til små enheter som er baser for utredning og/eller rehabilitering av sosialt mistilpassede barn og unge. Noen av disse enhetene er organisert etter familiemodellen, og noen etableres i dag som tiltak rundt enkeltbarn eller unge. I sin tid var fattigdom en vesentlig årsak til at barn og unge ble plassert på institusjon, i dag er bakgrunnen i større grad omsorgssvikt eller mishandling relatert til rusmisbruk eller psykiske lidelse hos foreldre, ofte aleneforeldre, kombinert med et mangelfullt sosialt nettverk. Som nevnt brukes institusjoner hovedsakelig for kortvarige plasseringer og overgangsordninger. I tillegg har langtidsplassering vært ansett som nødvendig for en del unge med behov for systematisk sosial trening. Det finnes også noen få små enheter organisert etter familiemodellen som brukes som oppvekstinstitusjoner.

I løpet av de siste 10 årene er det bygget opp institusjoner i flere fylker som i hovedsak har som oppgave å utrede barns omsorgs- og utviklingsbehov i lys av foreldrenes muligheter til å ivareta disse på en tilfredsstillende måte. Mange steder blir foreldrene utredet i familieenheter, hvor foreldre og barn bor sammen mens utredningen pågår. I dag legges det stor vekt på å bygge opp under foreldres omsorgsmuligheter. I takt med dette arbeidet er det vokst fram en rekke foreldre/barn- tiltak rundt om i landet som forsøker å utvikle foreldrenes egne omsorgsressurser på en konstruktiv måte.

Kravene til den faglige og etiske standarden ved arbeidet i barneverninstitusjonene har nok i de senere år blitt styrket, blant annet gjennom videre- og etterutdanning for de ansatte. Både institusjonene og barnevernet skal også arbeide for å skape trygghet for barn og unge ved akuttplasseringer, og lar derfor ofte foreldre i stor grad ta del i den konkrete overføring inn i institusjonen. Barneverntjenesten skal legge vekt på foreldres medvirkning og hvilke ressurser de representerer for sine barn, også når barna er under omsorg. Barn og ungdom blir bare i liten grad plassert med tanke på langvarig institusjonsopphold. Unntaket har vært de som har alvorlige atferdsvansker, jf. kapittel 14.

12.3.2 Institusjoner i et framtidig barnevern

Det finnes i dag ingen norsk forskning som dokumenterer effekten av institusjonsopphold. Den mest aktuelle vurderingen finner vi i ekspertrapporten «Barn og unge med alvorlige atferdsvansker», lagt fram av Norges forskningsråd på oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet i 1998. Etter å ha vurdert årsaksforhold, arbeidsmetoder og resultater av ulike typer tjenester og tiltak, konkluderes det her med at institusjonstilbud ikke egner seg for barn og unge som er spesielt vanskelige og utagerende.

Av denne konklusjonen kan vi også lese inn en uuttalt hypotese om hvilke grupper barn og unge et institusjonsopphold eventuelt egner seg for. Dersom de 3–400 med særlige atferdsvansker utgjør den utagerende gruppen som ikke kan hjelpes av institusjoner, står vi fortsatt igjen med nesten 1000 institusjonsbeboere i barnevernet. De aller fleste av disse kan antas bare å ha behov for institusjon som kortvarig overgangsordning, før de enten tilbakeføres hjemmet eller kommer i fosterhjem. Likevel vil vi nok bli stående igjen med noen særlig sårbare barn og unge som ikke utagerer, men som viser sine problemer og bekymringer på innadvendte måter. Der de utagerende bekrefter institusjonstilbudenes utilstrekkelighet gjennom ytterligere utagering, vil de innadvendte kanskje i tilsvarende situasjon reagere f. eks. med hyppigere selvmordsforsøk og økte depresjoner. Denne gruppen vil også kunne komme til kort i fosterhjem med sine små «fagmiljøer» , og der familiene preges av f. eks. egne «sterke barn» .

Denne sårbare gruppen vil kunne trenge institusjonene som en trygg ramme for sin oppvekst i en kortere eller lengre periode. Dersom forsøkene på å gi atferdsbarna et tilbud utenfor institusjon lykkes, vil institusjonene kunne bli et desto bedre tilbud til dem som blir igjen. Den systemiske tankegangen som ligger i den nye tilnærmingen til de atferdsvanskelige, kan trolig ha mye for seg. Allerede i dag samarbeider mange institusjoner godt med familie, skole og arbeidsliv osv. Ved hjelp av erfaringer fra blant annet MST, jf. kapittel 14, kan man tenke seg dette kan bli satt mer i system og tilført flere faglige ressurser i form av for eksempel samarbeid med familievern og barne- og ungdomspsykiatri.

Institusjonene kan og bør bli mer målrettede, utadvendte og faglig deltakende i forhold til barn og unge med behov for ulike former for hjelp, og må i hvert fall fylle funksjoner utover å være bosteder i snever forstand.

Dette kan også gjelde fosterhjem. Samtidig ser vi et mer variert familiemønster som normaliserer et bredt spekter av omsorgstiltak. I dette bildet kan institusjonene være verdifulle tiltak, særlig om de brukes riktig. Sånn sett bør de representere en ressurs for barn og unge med særlige behov for omsorg og framtidsrettet opplæring.

12.4 Oppfølging av barn og foreldre

I følge barnevernloven § 4–16 skal barneverntjenesten følge nøye med i utviklingen til de barn som det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for, og likeledes utviklingen til deres foreldre. For barnas vedkommende gjøres dette ved forskjellige tiltak:

I følge § 4–15, 3. ledd skal barneverntjenesten sørge for to typer planer i saker om omsorgsovertakelse. Ved omsorgsovertakelsen skal det vedtas en plan som vil være en foreløpig vurdering av hvilke forutsetninger fylkesnemnda og barneverntjenesten legger til grunn mht vedtakets og plasseringens formål og varighet med mer (Ofstad/Skar 1994). Senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal barneverntjenesten vedta en endelig plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon. Denne planen skal forelegges fylkesnemnda til eventuell uttalelse, og den skal ikke endres uten at forutsetningene for den har falt bort. Det viktigste innholdet vil være plasseringssted, tidsperspektiv og samværsordningen. Se kapittel 13 vedrørende samvær mellom barn og foreldre.

Barneverntjenestens oppfølging og tilsyn med det enkelte barn er viktig for å kunne ivareta barnets behov. Rettssikkerheten for barn i fosterhjem ble styrket i den nye barnevernloven av 1992, bl.a. ved at det ble etablert en revidert ordning med at barneverntjenesten skal oppnevne tilsynsfører for barnet, jf barnevernloven § 4–22 og forskrift av 21. desember 1992 om fosterhjem og tilsyn med barn i fosterhjem. Tilsynsføreren skal ha en uavhengig funksjon i forhold til fosterforeldrene og barneverntjenesten, dvs. ikke være ansatt i barnevernet, med mindre særlige forhold taler for det. Tilsynsføreren skal likevel samarbeide med barneverntjenesten til beste for barnet. Formålet med tilsynet er å føre kontroll med at barnet får tilfredsstillende omsorg i fosterhjemmet. Tilsynsføreren har derfor rett til å få adgang til fosterhjemmet så ofte som forholdene i det enkelte tilfelle gjør det nødvendig, og skal utøve tilsynet minimum 4 ganger pr år. Tilsynet skal tilrettelegges slik at barnet kan ta opp eventuelle problemer med tilsynsfører uten at fosterforeldrene er til stede .

Ifølge forskriften skal tilsynsfører være en person som barnet kan få tillit til, og som har særlige forutsetninger for å kunne utføre tilsynsoppgaven i forhold til det enkelte barn. Hvis vi tar med i betraktningen at et fosterbarn pga. av omsorgssvikt kan ha liten tillit til voksne, bør tilsynsføreren ha spesiell kompetanse både faglig og personlig for å oppfylle kravet i forskriften. I dag er det ingen krav til formell utdanning av tilsynsførere. Mange av dem som blir oppnevnt som tilsynsførere får ingen opplæring.

I noen kommuner opprettes det ansvarsgrupper rundt fosterbarnet. Slike grupper kan bestå av fosterforeldrene, saksbehandler og andre instanser som er trukket inn i arbeidet med og rundt barnet, som for eksempel barnehage, skole, PPT og BUP. Hvis barnet er midlertidig plassert kan det være hensiktsmessig at også foreldrene er med.

Hensikten med oppfølgingen er å finne ut hvordan det går med barnet, om plasseringen har vært vellykket og å bistå fosterforeldrene med råd og veiledning hvis det er nødvendig. Oppfølgingen skal også ivareta kontrollen med at planene for plasseringen følges, og om forutsetningene for plasseringen stadig er tilstede.

Tilsyn med barn på institusjon er nærmere regulert i forskrift av 9. februar 1993 om tilsyn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling. Som nevnt er det fylkesmannen som har ansvaret for at det blir ført tilsyn, og der det er opprettet tilsynsutvalg har fylkesmannen et overordnet tilsynsansvar. Tilsynet skal ha til formål å påse at lover og regelverk blir fulgt, og at barna får forsvarlig omsorg og behandling i institusjonen. Videre skal tilsynet påse at barna blir behandlet hensynsfullt og med respekt for den enkeltes integritet. Det enkelte barn har rett til å snakke med de som utøver tilsynet uten at personalet er til stede. I forskrift av 9. februar 1993 om rettigheter under opphold i institusjon er det gitt nærmere regler for vern om barnets personlige integritet, besøk i institusjonen, beboernes korrespondanse m.v. Tilsynsmyndigheten skal også påse at institusjonene drives forsvarlig hva gjelder lokaler, utstyr, bemanning etc. Tilsynsmyndigheten skal besøke institusjonen minst fire ganger pr. år, og minst to besøk skal være uanmeldt. Det er viktig å reise spørsmål om hva som skal til for å gjøre dette til et krav som etterleves i praksis.

Oppfølging i forhold til biologiske foreldre omfatter et ansvar for en fortløpende vurdering av foreldrenes situasjon etter omsorgsovertakelsen, herunder om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede. Det innebærer også at barneverntjenesten har et selvstendig ansvar for å hjelpe foreldrene til å komme i en slik posisjon at de igjen kan makte omsorgen for barnet (Ofstad/Skar 1994). Samtidig ser det ut til å være en utbredt oppfatning at barnets foreldre ofte er den parten som får minst hjelp i slike saker. Plasseringer utenfor hjemmet kan være tenkt midlertidige, dvs. at barna skal flytte hjem etter en begrenset tid i fosterhjemmet, og i mellomtiden må de forholdene som førte til flyttingen ha bedret seg, slik at barnet ikke flytter tilbake til en ny omsorgssviktsituasjon. Barneverntjenestens tilbud til foreldrene kan imidlertid være utilstrekkelige i forhold til å bidra til den ønskede bedringen. Konsekvensen av dette kan dermed bli at det som var tenkt å være en midlertidig plassering blir varig.

12.5 Tilbakeføring

Barnevernlovens utgangspunkt er at plassering i fosterhjem skal være midlertidig. Hovedregelen er at barnet skal tilbakeføres når foreldrene kan gi forsvarlig omsorg. Men det fremgår samtidig av barnevernloven § 4–21 at avgjørelsen likevel ikke skal oppheves «dersom barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet» . Det er fylkesnemnda som skal behandle spørsmål om tilbakeføring etter omsorgsovertakelse. Barnets fosterforeldre anses ikke som part i sak om opphevelse av omsorg, men de har rett til å uttale seg før et vedtak om omsorgsovertakelse oppheves.

Noen vil argumentere for tilbakeføring ut fra lovens grunnsyn om at barn bør vokse opp hos sine biologiske foreldre, og at det anses som en egenverdi at barn kan vende tilbake til foreldrene. Det foreligger da også tre høyesterettsdommer hvor foreldre har fått medhold i oppheving av omsorgsovertakelse, alle i strid med tilrådingen fra de oppnevnte sakkyndige (Lindboe 1995).

I Norge foreligger det lite forskning om utfallet av tilbakeføring , men det er relativt nylig utgitt en fagbok om temaet (Angel, 1999). Tidligere arbeider poengterer betydningen av at det har vært samvær mellom foreldrene og barnet, at tilbakeføringen skjer relativt raskt og at foreldrene har fått hjelp med de problemene som var årsaken til plasseringen (Bache-Hansen 1993). Det finnes ingen landsomfattende statistikk over antall tilbakeføringer i løpet av et år.

12.6 Særlig om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon

Barnevernloven § 4–20 regulerer spørsmål om fratakelse av foreldreansvar og fylkesnemndas adgang til å gi samtykke til adopsjon. Dersom fylkesnemnda har vedtatt å overta omsorgen for et barn kan nemnda ifølge denne bestemmelsen også vedta at foreldreansvaret i sin helhet skal fratas foreldrene. Videre kan fylkesnemnda gi samtykke til adopsjon i foreldrenes sted når det er fattet et vedtak om fratakelse av foreldreansvaret.

Adopsjon mot foreldrenes vilje er et særdeles inngripende tiltak. Alle de juridiske bånd mellom barnet og biologiske foreldre blir brutt. Det har av enkelte blitt hevdet at Norge går langt i å nekte kontakt mellom barn og dets biologiske familie, og til å bryte de rettslige båndene mellom dem ved adopsjon. Vår lovgivning innebærer imidlertid en erkjennelse av eller et verdivalg om, at det i visse tilfelle er nødvendig ut fra hensynet til barnet å benytte så vidt inngripende tiltak som det her er tale om.

Tidligere barnevernlov hadde ingen bestemmelse om samtykke til adopsjon. Høyesterett slo imidlertid fast i en dom fra 1982 at tidligere lov § 20 ga adgang til fratakelse av foreldreansvar med sikte på adopsjon mot foreldrenes vilje. Høyesterett fulgte opp denne prinsippavgjørelsen i flere senere avgjørelser.

Departementet foreslo opprinnelig i Ot.prp. nr 44 at skillet som fantes i barnevernloven av 1953 mellom omsorgsovertakelse og foreldreansvar skulle oppheves. Etter departementets oppfatning skulle foreldreansvaret fratas foreldrene i sin helhet når de ikke var i stand til å ha omsorgen for barnet. Foreldrene kunne i stedet få bestemmelsesrett i visse spørsmål etter en konkret vurdering. Begrunnelsen for dette var først og fremst at det var uklart hva som lå i foreldrenes restansvar etter vedtak om omsorgsovertakelse og at dette skapte problemer og uklarheter i praksis. Stortinget gikk imidlertid i mot forslaget under henvisning til at mange foreldre ville oppleve fratakelse av foreldreansvar som et alvorlig inngrep, og at det ikke tok hensyn til den psykologiske effekt dette ville ha for foreldre og barn. Foreldrene har således fortsatt et restansvar for barnet dersom de er fratatt omsorgen etter §§ 4–8 og 4–12 og det ikke er fattet et vedtak om fratakelse av foreldreansvar. Selv om innholdet i foreldreansvaret etter en omsorgsovertakelse er uklart og vanskelig å avgrense i praksis, må det i alle fall omfatte vesentlige spørsmål som valg av utdanning og barnets religiøse oppdragelse.

Barnevernloven § 4–20 inneholder ikke andre vilkår for å fatte vedtak om fratakelse av foreldreansvar enn at det er fattet vedtak om å overta omsorgen for barnet. Hensynet til barnets beste og det mildeste inngreps prinsipp forutsetter at det bare kan treffes vedtak om fratakelse av foreldreansvar dersom vedtak om omsorgsovertakelse ikke vil være bedre for barnet, og dette fremstår som nødvendig ut fra den situasjon barnet befinner seg i. Rettspraksis har avklart at det er adgang til å frata foreldrene foreldreansvaret for et barn også når adopsjon av ulike grunner ikke er aktuelt. Dette kan f.eks. gjelde tilfelle der foreldrene på en svært uheldig måte utøver sitt foreldreansvar. Barn og foreldre har i utgangspunktet rett til samvær med hverandre også etter et vedtak om fratakelse av foreldreansvar, i motsetning til der barnet er adoptert. Det må derfor treffes et særskilt vedtak, dersom det ut fra hensynet til barnet ikke skal være samvær.

Adopsjonsloven krever at foreldre med foreldreansvar selv skal samtykke i at det gjennomføres en adopsjon. Foreldre som er fratatt foreldreansvaret for barnet i medhold av § 4–20 første ledd har ikke lenger kompetanse til å samtykke til adopsjon av barnet. Dette er bakgrunnen for at det er fylkesnemnda som skal gi samtykke i foreldrenes sted og eventuelt mot deres vilje, jf. barnevernloven § 4–20 annet ledd. Et slikt samtykke må gis etter en konkret og skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle. § 4–20 tredje ledd angir nærmere vilkårene som må være til stede for at fylkesnemnda skal kunne gi adopsjonssamtykke. Det må i henhold til bokstav a regnes som sannsynlig at foreldrene ikke varig vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg eller at barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet. Dette innebærer at dersom vilkårene for å opprettholde omsorgen etter barnevernloven § 4–21 er til stede, foreligger også grunnvilkåret for å gi adopsjonssamtykke. Det følger videre av bokstav b at samtykke bare skal gis dersom adopsjonen etter en samlet vurdering er til barnets beste. Dette er således en gjentakelse av prinsippet om barnets beste som også ligger nedfelt i § 4–1. I følge bokstav c kan adopsjonssamtykke heller ikke gis uten at adoptivsøkerne har vært fosterforeldre for barnet, og har vist seg skikket til å oppdra det som sitt eget.

Når fylkesnemnda har gitt sitt samtykke, eller en domstol har stadfestet nemndas vedtak, skal adopsjonen gjennomføres etter adopsjonslovens regler. Det er Statens ungdoms- og adopsjonskontor som gir selve adopsjonsbevillingen. Et eventuelt avslag på søknad om adopsjon kan påklages til Barne- og familiedepartementet.

I en dom avsagt i den Europeiske menneskerettighetsdomstol 7. august 1996 (Johansen mot Norge) ble Norge dømt for brudd på menneskerettighetskonvensjonen art. 8 med hensyn til vedtak om fratakelse av foreldreansvar med sikte på adopsjon og vedtak om samværsnekt. Selv om dommen gjaldt et vedtak som ble fattet med hjemmel i barnevernloven av 1953, har dommen likevel betydning også i forhold til gjeldende lov. Domstolen la til grunn at det fantes situasjoner som kan gjøre det nødvendig å bryte kontakten med foreldre og barnet på et tidlig tidspunkt, men at det ikke var grunnlag for et så inngripende tiltak i den konkrete saken.

Saken mot Norge var noe av bakgrunnen for at Stortinget i mai 1995 ba Regjeringen om en redegjørelse for erfaringene med barnevernloven med vekt på den enkeltes rettsvern og praksis når det gjelder midlertidig overtakelse av omsorg i barnevernsaker. Barne- og familiedepartementet la bl.a. derfor frem St meld nr 39 (1995–96) om barnevernet. Meldingen inneholder en nærmere omtale av ulike rettssikkerhetspørsmål knyttet til barnevernloven, bl.a. når det gjelder adopsjon som tiltak i barnevernet.

Det går ikke fram av Statistisk sentralbyrås adopsjonsstatistikk hvor mange adopsjoner som gjennomføres hvert år etter at fylkesnemnda har gitt sitt samtykke. Av St meld 39 framgår det imidlertid av tall departementet innhentet fra fylkesnemndene for årene 1993 og 1994, at det treffes i gjennomsnitt 33 vedtak om fratakelse av foreldreansvar pr. år. For samme periode ble det gitt samtykke til adopsjon i 25 saker pr. år. Departementet gir i meldingen uttrykk for at disse tallene må ses i sammenheng med at det var ca. 17 400 barn under frivillige hjelpetiltak ved utgangen av 1995. Etter departementets oppfatning viser dette at den store hovedvekten av innsatsen i det norske barnevern ligger på det forebyggende området, og at de tvangsmessige inngrepene er svært få i forhold til de frivillige.

Bl.a. på bakgrunn av behandlingen av St meld 39 i Stortinget har Barne- og familiedepartementet tatt initiativ til et forskningsprosjekt knyttet til en evaluering av barnevernloven § 4–20. Prosjektet tar sikte på å undersøke hvordan bestemmelsen om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon blir anvendt i praksis. Praksis skal vurderes både i forhold til lovens hovedformål, lovens grunnleggende prinsipper og i forhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Prosjektet består av en gjennomgang av fylkesnemndenes praksis for årene 1994 og 1998, samt av hva gjeldene rett på området er. Målet for prosjektet er bl.a. å påpeke skjevheter og svakheter ved reglene og praktiseringen av dem, samt trekke frem verdier og moralske valg man står overfor når det skal foretas et så alvorlig inngrep som å frata foreldreansvaret og samtykke til adopsjon.

Forskning som har dokumentert ustabile oppvekstvilkår for barn under offentlig omsorg, har over tid vært utgangspunkt for drøftinger av hvordan barn under offentlig omsorg kan sikres stabile oppvekstvilkår. «Permanency planning» i USA var en bevegelse som oppsto på slutten av 50-tallet. Bevegelsens hovedmålsetting var at barn skulle vokse opp i sin egen familie. Ble det nødvendig å plassere barn utenfor hjemmet, skulle barnevernet bestrebe seg på å få tilbakeført barnet så raskt som mulig. Var ikke dette mulig, skulle barnet skaffes en alternativ familie for livet.

Permanency planning-tenkningen ble eksportert til England i denne formen, og derfra kom den videre til Norge. Også her forelå foruroligende forskningsresultater med hensyn til ustabile oppvekstivilkår for barn under offentlig omsorg (Svensson 1981 og Backe-Hansen 1982).

Dette har igjen aktualisert diskusjonen om adopsjon som barneverntiltak. Det er viktig å understreke at det her er snakk om de sakene der alternativet til adopsjon er varig fosterhjemsplassering, med de usikkerhetsmomentene slik plassering innebærer med hensyn til barnets behov for stabilitet.

Tidligere forskning, blant annet Bohman & Sigvardssons (1980), har konkludert med at barn som blir adoptert klarer seg bedre enn barn som har varig fosterbarnsstatus, og at adoptivbarna skiller seg minst fra barn som vokser opp under vanlige vilkår. Tolkninger av dette peker bl.a. på fosterbarnas uvisshet om framtiden og den utryggheten som vil følge av fosterforeldrenes uklare status. Samtidig som adopsjon mot foreldrenes vilje er et svært inngripende tiltak som bryter mot barnevernets premiss om det biologiske prinsipp, kan det være grunnlag for å diskutere nærmere om det bør være en økt bruk av adopsjon i de tilfelle der det likevel er klart at det er snakk om langsiktige fosterhjemsplasseringer. I denne sammenheng bør man også stille spørsmål ved om adopsjoner bare kan være lukket, i den forstand at en avskjærer all forbindelse mellom foreldre og barn (slik det i dag er ved adopsjoner), eller om det også bør være mulighet for å gjennomføre åpne adopsjoner, der barn og foreldre kan ha kontakt og treffes også etter adopsjonen. Med dette menes, som omtalt av en samlet Høyesterett i Rt. 1997 s. 434, at det kan bestemmes samvær med biologiske foreldre også etter adopsjon. En er her inne på betydningen av kontinuitet i barnets liv, eller tilgangen til det som kalles for røttene. Forskning tyder på at informasjon om det biologiske opphavet alltid er nødvendig for å skape kontinuitet, men at dette kan ivaretas på forskjellige måter avhengig av barnets alder ved adopsjonen (Quinton et al.1997).

12.7 Oppsummering

I dette kapitlet har det først blitt redegjort for de ulike lovgrunnlagene som finnes for plassering av barn utenfor hjemmet som hjelpe- eller omsorgstiltak. Når det gjelder frivillige plasseringer etter § 4–4 femte ledd, har det blitt påpekt at barnas rettssikkerhet kan bli dårlig ivaretatt ved at det oppstår uforutsigbarhet om plasseringens lengde. Utvalget vil derfor foreslå at en slik plassering bare kan ha en varighet av inntil 6 måneder.

Dernest er det redegjort for de regler som gjelder for fosterhjem, hva slags ulike typer fosterhjem som finnes, og hvordan fosterhjemmene følges opp. Fylkeskommunen, som rekrutterer fosterhjem, bør ha god oversikt over fosterforeldrenes kvalifikasjoner. Dette, sammenholdt med at fylkeskommunen også skal ha kompetanse på spørsmål som gjelder fosterhjem, bør være et godt grunnlag for videre oppfølging. Utvalget vil derfor foreslå at ansvaret for oppfølging av fosterforeldre legges til fylkeskommunen.

Når det gjelder effekten av fosterhjem som tiltak, er det vist til en del utenlandsk forskning, og det er pekt på mangelfull faglig dokumentasjon i en norsk sammenheng. Det er således behov for kunnskap som kan sette en i stand til differensiering basert på dokumenterte erfaringer og prediksjonsstudier. Da vil en kunne ha grunnlag for å finne ut hvem fosterhjem kan være et godt tiltak for, og for hvem det ikke er det.

På samme måte som for fosterhjem er det redegjort for hvilke regler som regulerer institusjonstiltakene. Det er påpekt at institusjon som omsorgstiltak kan antas å være et godt alternativ for enkelte barn og unge. Også på dette området er det imidlertid etter utvalgets oppfatning behov for mer forskning. Her er det behov for kartleggingsstudier som kan si noe om institusjonsomsorgen oppfyller intensjonene, forskning som kan avdekke krav som må stilles til institusjoner, og for hvilke barn og unge dette kan være et formålstjenlige tiltak.

Barneverntjenesten har ansvaret for å følge opp barna og foreldrene etter en omsorgsovertakelse. Utvalget vil peke på viktigheten av dette arbeidet, og mener at barnevernets oppfølging både overfor barn, foreldre, fosterforeldre og tilsynsførere bør styrkes.

Det er redegjort for behandling av spørsmålet om tilbakeføring til hjemmet, og til sist reglene for fratakelse av foreldreansvar og adopsjon. Det er her pekt på at forskning tyder på at barn som blir adoptert klarer seg bedre enn barn som har varig fosterbarnsstatus, og at bakgrunnen for dette diskuteres. Utvalget vil peke på at en mulig utvei er å åpne for bruk av åpen adopsjon.

13 Samvær

13.1 Innledning

Forholdet mellom foreldre og barn er av fundamental betydning for barnet, og et brudd på dette forholdet representerer en svært dramatisk hendelse for dem begge. Brudd mellom foreldre og barn kan både skje ved og uten at det initieres av det offentlige.

Brudd som ikke er initiert av det offentlige kan skje ved at foreldrene skiller lag og den ene parten, av ulike årsaker, mister kontakten med barnet. Foreldre kan også adoptere bort barnet, og dermed bryte alle bånd, både av rettslig og annen karakter.

Brudd mellom foreldre og barn initiert av det offentlige skjer som en omsorgsovertagelse med hjemmel i barnevernloven. Når fylkesnemnda har truffet et vedtak om omsorgsovertagelse skal barnet plasseres i fosterhjem dvs et privat hjem (jf barnevernloven 4–14 a) eller i institusjon (jf barnevernloven § 4–14 b) og c).

Fylkesnemnda skal også ta standpunkt til omfanget av samvær mellom foreldre og barn. Med samvær menes et planlagt møte mellom barnet og den samværsberettigede. Varigheten av møtet kan variere fra timer opp til uker. Problemstillinger rundt samvær er oftest konfliktbelagte og tilbakevendende når barn er under omsorg (Havik, 1996).

Tema for dette kapitlet er knyttet til retten til samvær når omsorgen er fratatt foreldrene, og omhandler samvær mellom barn som er fosterhjemsplassert (fosterbarn) eller i institusjon, og deres biologiske foreldre.

Det vil bli redegjort kort for lovens grunnlag, deretter gangen i en omsorgsovertagelse og hvordan samværsretten er å forstå etter gjeldende rett og rettspraksis. Det vil dernest bli presentert to ulike men tradisjonelle perspektiv på samvær. I tillegg vil samvær bli sett i lys av nyere utviklingspsykologisk tenkning. Så følger en oversikt over momenter som bør tillegges vekt ved fastsettelse av samværets omfang utledet med bakgrunn i nyere utviklingspsykologisk teori. Deretter vil lovens grunnlag bli holdt opp i mot nyere psykologisk teori og empiri. Avslutningsvis vil det bli redegjort for noe av den oppgaven barneverntjenesten har for å sikre at samværsordningen forløper slik at den er til det beste for barnet, og pekt på noen mulig innsatsområder for fremtidig forskning.

Innledningsvis presenteres noen norske undersøkelser om omfang av samvær.

13.2 Norske undersøkelser om omfang av samvær

Det foreligger ikke mye forskning om samværsordninger for norske eller skandinaviske fosterbarn. Tre norske undersøkelser som ble foretatt fra midten av -80 tallet til midten av -90 tallet tyder på at samvær mellom foreldre og barn er blitt tillagt stadig større vekt. Snipestad og Hagenlunds (1987) undersøkelse blant 140 fosterhjem i Hordaland på midten av -80 tallet konkluderte med at 32   % av fosterbarn var uten samvær med sine foreldre. En kartlegging av Backe-Hansen (1994) viste at av 22 barn i alderen 0 til 2 år fra Oslo kommune som ble plassert i fosterhjem i 1987, var det ikke mer enn 5 barn som hadde samvær med foreldrene over tid. Av 21 barn i alderen 3 til 7 år hadde samtlige samvær med foreldrene, men omfanget av samvær varierte mellom hver andre og hver sjette uke.

Etter at lov om barneverntjenester ble innført i 1993 påpekte en undersøkelse av 694 fosterfamilier at 10   % av mødrene var nektet samvær med barnet (Havik, 1996). Det var tydelige kjønnsforskjeller i denne undersøkelsen, som indikerte at 24   % av fedre var nektet samvær med barnet. Det framkom også at for 11   % av mødrene som hadde fått en samværsordning, fant samvær allikevel ikke sted. I denne sammenhengen var det også store kjønnsforskjeller: For 33   % av fedrene med en samværsordning fant samvær ikke sted. Havik påpeker at det ikke er uventet at fedrene har mindre samvær med barna sine enn det mødrene har. Barn som blir tatt under omsorg kommer ofte fra familier hvor mor har vært alene med omsorgen (NOU 1982:26 s 55 tabell 9). Barna vil ofte ha vært uten kontakt med far allerede før de ble plassert i fosterhjem.

Et annet interessant funn i Haviks undersøkelse er at barn som har vært lenge i fosterhjemmet har sjeldnere samvær med foreldrene enn barn som har vært i fosterhjemmet en kort tid. Selv om tendensen er at foreldrene har mindre samvær jo lengre barnet er plassert i fosterhjem, er hovedregelen at de har samvær, og at de har relativt hyppige samvær. Når barnet har vært 6 til 9 år i fosterhjem er det fremdeles 42   % av mødrene og 25   % av fedrene som har samvær minst en gang i måneden, og bare 14   % av mødrene som aldri har samvær. Og når barnet har vært så lenge som 10 år eller mer i fosterhjemmet har 23   % av mødrene samvær minst en gang i måneden og bare 19   % har aldri samvær. Igjen finner Havik tydelige kjønnsforskjeller. Havparten av fedrene for barn som har vært 10 år eller lenger i fosterhjem har aldri samvær med barnet.

13.3 Lov om barneverntjenester

13.3.1 Lovens grunnlag

Barnevernloven bygger, som en helt grunnleggende verdi, på at det primære ansvar for barna ligger hos foreldrene, og at foreldrene dermed har en rett, men også en plikt til å utøve dette ansvaret. I NOU 1985: 18 s 157 første spalte sies følgende:

«Det er et grunnleggende prinsipp i vårt samfunn at foreldrene selv sørger for sine barn. Selv om det påvises svikt hos foreldrene i deres forhold til barna - kanskje problemer av alvorlig karakter - er utgangspunktet derfor at problemene primært bør søkes bedret ved hjelpetiltak. Et annet utgangspunkt ville bryte radikalt med de rådende normer og verdisynspunkt, og forutsette en helt annen samfunnsstruktur enn den vi har i dag. Dette betyr ikke i seg selv en nedprioritering av barnets interesser. Det er sterke følelsesmessige bånd mellom foreldre og barn og disse bånd er det grunn til å bevare og styrke».

Dette kan forstås i retning av at forholdet mellom barnet og de biologiske foreldrene er av fundamental karakter, og at de sterke følelsesmessige båndene mellom disse bør bevares. Dette kommer også til uttrykk når det gjelder samvær mellom barn og biologiske foreldre. Om samværets forankring sies det i NOU 1985: 18 s.168 første spalte.

«Det er alminnelig akseptert at det generelt er et gode for barnet å ha kontakt også med de biologiske foreldre, og dette bør være lovens utgangspunkt».

I lovens grunnlag ser vi videre at viktigheten av samvær også er begrunnet empirisk. I barnevernlovens forarbeider, Ot.prp.nr 44.(1991–1992), s.51 annen spalte sies følgende:

«Nyere forskning har vist at det i mange tilfelle er svært viktig for barn i fosterhjem å opprettholde kontakten med sine biologiske foreldre, både fordi det er sterke følelsesmessige bånd mellom barna og foreldrene, og for at barna derigjennom kan få en følelse av kontinuitet i livet sitt. Enkelte forskere har også pekt på fosterforeldres ansvar når det gjelder å hjelpe barnet med å huske sin fortid, nettopp fordi opplevelsen av kontinuitet er viktig for barnet. Sosiallovutvalgets forslag forutsetter at det er barnets behov som regulerer samværsretten. Departementet mener allikevel at også barnets rett til samvær bør gå fram av lovteksten».

Forbruker og administrasjonskomiteen knyttet ingen bemerkninger til begrunnelsen for samvær.

13.3.2 Loven og gjeldende rettspraksis

Lov om barneverntjenester bygger på det verdimessige grunnsynet at det beste for barnet er at det vokser opp hos sine biologiske foreldre. For det første må omsorgen være forholdsvis klart uholdbar for at en skal kunne vedta omsorgsovertagelse. For det andre kan en ikke vedta omsorgsovertagelse dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak i eller utenfor hjemmet eller andre tilfredsstillende private løsninger (jf barnevernloven § 4–12, 2.ledd og § 4–4, 1–3 ledd).

Når det er fattet et vedtak om omsorgsovertakelse (jf barnevernloven § 4–12), så følger det av loven § 4–19 at fylkesnemnda skal ta standpunkt til omfanget av samværsretten. Spørsmålet om samværsrettens innhold overlates som oftest til barneverntjenesten, men fylkesnemnda kan også ta stilling til forhold som går på samværets innhold. Dersom barneverntjenesten ønsker å gjennomføre tilsyn under samvær må dette bestemmes av fylkesnemnda.

I følge barnevernloven § 4–19, 1. ledd har barn og foreldre, hvis ikke annet bestemt, rett til samvær med hverandre. Bestemmelsen gir ingen retningslinje i valget av samværets omfang. Det følger av loven § 4–1 at ved vurderingen av samværets omfang skal en legge avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Herunder skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Loven legger opp til at den enkelte avgjørelse om samværsspørsmålet skal treffes ut fra en helt konkret vurdering. Ved valg av tiltak må det foretas en skjønnsmessig vurdering av hvilke positive og negative effekter samværet antas å kunne få for barnet i den konkrete saken. Det innebærer at en fra sak til sak må ta stilling til om det foreligger forhold som kan svekke den generelle antagelsen av at samvær er bra for barn.

Det følger av forarbeidene (Ot.prp.nr 44.(1991–1992) s 51 første spalte) at

«...spørsmålet om samværsrett henger sammen med spørsmålet om vedtakets varighet og hva som vil være målsettingen med vedtaket.»

Dette er i samsvar med hva Høyesterett har lagt til grunn i en avgjørelse fra 1998 (Rt 1998 s. 787). Saken gjaldt spørsmålet om en far etter at barneverntjenesten hadde overtatt omsorgen, skulle ha rett til samvær med sin 10 år gamle sønn. I dommen er det en del uttalelser av generell karakter. Når det gjelder barnets beste uttales det:

«...hensynet til stabil og god voksenkontakt for barnet og kontinuitet i omsorgen kan ved omsorgsovertagelse medføre at et mer begrenset samvær må anses for å være til det beste for barnet».

Det het også at:

«I de tilfelle omsorgsovertakelse antas å være midlertidig og tilbakeføringen ventes å finne sted innen rimelig tid, bør det sørges for at kontakten mellom de biologiske foreldrene og barnet holdes best mulig vedlike jf uttalelsene i NOU 1985:18 side 162. Dette tilsier etter hvert hyppige samvær av noe lengre varighet. Hvis tilbakeføringen ikke kan påregnes eller ligger langt fram i tid, tar samvær sikte på at barnet skal få kjennskap til sitt biologiske opphav med henblikk på en eventuell senere tilknytning når barnet vokser til. Hovedmålsettingen over tid må være at også mer begrenset samvær fungerer til barnets beste ut fra følelser, interesser og behov.»

Omfanget av samvær vil etter dette være avhengig av hvilken type plassering det gjelder. Midlertidige plasseringer skal ha hyppige samvær for å gjøre en tilbakeføring lettere. Langtidsplasseringer skal ha sjeldnere samvær, og barnet skal ha et kjennskapsforhold til de biologiske foreldrene. Formålet med samværet er da å gi barnet en mer kognitiv/intellektuell forståelse av hvem som er de biologiske foreldrene, og ikke å skape eller opprettholde en følelsesmessig tilknytning til foreldrene.

Fylkesnemnda kan også bestemme at det ikke skal være samvær av hensyn til barnet (jf. § 4–19, 2. ledd). I den ovennevnte dommen uttalte Høyesterett at:

«...barnevernlovens § 4–19 1. ledd om barn og foreldres rett til samvær med hverandre medfører at en varig eller langsiktig omsorgsovertakelse ikke i seg selv er tilstrekkelig til å nekte samvær etter samme bestemmelses 2. ledd.»

Retningsgivende i forhold til samværsnekt er også Adele Johansen saken. I august 1996 kom Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) i Strasbourg i saken Adele Johansen mot Norge til at barneverntjenestens vedtak om fratakelse av foreldreansvar og nektelse av samvær mellom den biologiske moren og hennes datter var i strid med Norges forpliktelser etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8. Mor hadde blitt fratatt barnet umiddelbart etter fødsel og etter å ha utøvet samvær med barnet en kort periode ble det bl.a. truffet vedtak om å nekte moren samvær med barnet. Nektelse av samvær er i følge EMD bare berettiget i ekstraordinære tilfeller («in exceptional circumstances») og kan bare rettferdiggjøres hvis tiltakene er motivert av et dominerende hensyn til barnets beste (an overriding requirement pertaining to det childs best interests). Det skal således mye til før en kan nekte samvær.

Lovens ordlyd, forarbeider og Høyesterettspraksis gir ikke mange klare momenter som må vektlegges ved valget av samværsordning. Spørsmålet er hva dette får av betydning for den praksis som utøves i fylkesnemnda.

Haugli (1998) gjennomgikk i 1993 alle vedtakene som berørte samværsspørsmål fattet av fylkesnemndene for sosiale saker for Oslo og Akershus, for Nord- og Sør Trøndelag og for Troms og Finmark. På bakgrunn av en gruppe bestående av 140 barn fordelt på 121 vedtak så hun nærmere på fylkesnemndas skjønnsutøvelse i forhold til fastsettelse av samværsrettens omfang i omsorgsovertakelsessaker. Det Haugli fant var at begrunnelsen for vedtaket ofte var av helt generell natur, og det var tildeles dårlig harmoni mellom den begrunnelse som var anført og det resultat som fylkesnemnda var kommet fram til. En del av vedtakene fremstod derfor som vilkårlige, i den forstand at det var umulig å lese ut fra vedtakene hvorfor den valgte ordning ble foretrukket fremfor andre alternativer. Hun skriver i sin doktoravhandling at (s.387):

«Selv om vedtakene er svakt begrunnet, eller mangler eksplisitt begrunnelse for de restriksjoner som pålegges, betyr dette ikke at de løsningene man kommer fram til er dårlige eller uriktige. Men muligheten for å kontrollere motivasjonen blir imidlertid svært begrenset. Dette er klart i strid med de krav Den europeiske menneskerettsdomstolen stiller i forhold til muligheten for å kontrollere at inngrepet er nødvendig i et«demokratisk samfunn».

Hauglis undersøkelse reiser også spørsmål om den rettslige regulering på dette området inneholder tydelige nok momenter.

13.4 Psykologisk teori

13.4.1 Kontinuitet versus stabilitet

To begreper som er sentrale i forhold til hva som er til det beste for barnet, er kontinuitet og stabilitet (jf. barnevernloven § 4–1). I psykologisk litteratur blir behovet for kontinuitet gjerne brukt som et argument for å vektlegge at relasjonen mellom barnet og foreldrene bør bli opprettholdt. Behovet for stabilitet brukes derimot ofte som et argument for å begrense omfanget av samvær.

I Ot.prp.nr 44 (1991–1992) hevdes det at nyere forskning har vist at det i mange tilfelle er svært viktig for barn i fosterhjem å opprettholde en nær og følelsesmessig kontakt med sine biologiske foreldre. Teoretisk støtte for dette synet har sitt utspring i objekt-relasjonsteori, der de biologiske foreldrene betraktes som uerstattelige og et brudd med foreldrene for bestandig vil etterlate et tomrom i barnet (Fanshel og Shinns, 1978; Linden, 1884). Den primære tilknytningen mellom barnet og de første omsorgspersonene er av grunnleggende karakter. Dette innebærer at de biologiske foreldrene for alltid vil være barnets psykologiske foreldre, selv om atskillelsen har skjedd tidlig etter fødsel.

I dette perspektivet har samvær en positiv innvirkning, og mangel på samvær har en negativ effekt på barnet (Fanshel og Shinns, 1978). Uavhengig av varighet på plasseringen er det viktig for barnet at det har en nær relasjon til foreldrene gjennom en god samværsordning. Hyppig kontakt med de biologiske foreldrene vil gi barnet en opplevelse av kontinuitet. I denne forståelsesrammen er kontinuitet et sentralt begrep, da kontinuitetsopplevelse er nødvendig for identitetsopplevelse. Frarøves barnet en nær kontakt med biologiske foreldre, vil barnet i beste fall få en tilsynelatende normal utvikling av utvendig karakter, mens den mer dyperegående psykologiske tilpasningen til den nye omsorgssituasjonen som oftest vil være fraværende.

Spørsmålet om samvær alltid er bra for barnet har lenge vært diskutert i psykologien. Enkelte mener at stabilitet, i betydningen stabile omsorgsbetingelser, er viktigere enn kontinuitet (Goldstein, Freud og Solnit, 1973; 1979). Disse forskerne tar utgangspunkt i psykoanalytisk behovsteori og mener at den voksne som over tid ivaretar barnets psykiske og fysiske behov, er den som blir barnets psykologiske foreldre. Utviklingen av nære relasjoner er basert på at barns behov tilfredsstilles, slik at det gir mening å skille mellom biologisk og psykologisk foreldreskap. Vanligvis er de biologiske foreldrene også barnets psykologiske foreldre, men hvis et barn blir plassert i fosterhjem må det legges til rette for at barnet snarest mulig utvikler et psykologisk foreldreforhold til sine fosterforeldre. En slik tilrettelegging innebærer en stabilisering av omsorgsbetingelsene, fordi det først da ligger til rette for at barnet skal kunne knytte seg til fosterforeldrene og utvikle seg normalt etter vanlige mål. Dermed blir det også til tider riktig å bryte kontakten med de biologiske foreldrene, hvis det å opprettholde kontakten innebærer for stor belastning på barnet. Bunkholdt (1986) påpeker at hvis barnet i forbindelse med samvær har så store problemer i vanlige situasjoner over noen dager, slik som å gå på skolen, spise eller sove, at det ikke har krefter til utviklings- og læringsoppgaver, så er det god grunn til å vurdere om kontakt med biologisk familie belaster mer enn det gavner. Dette innebærer at hensynet til stabilitet overordnes hensynet til kontinuitet i så henseende.

13.4.2 Nyere utviklingspsykologisk forståelse

Utviklingspsykologien har som forskningsområde vært i sterk ekspansjon de siste årene, og mye av den tradisjonelle tenkningen om utvikling har gjennomgått store forandringer (se for eks. Stern, 1995; Crittenden, 1992; Solomon og George, 2000). I nyere utviklingspsykologi blir utvikling beskrevet som en prosess hvor barnet endres i interaksjon med omgivelsene over tid, samtidig som barnet med sine karakteristika påvirker og endrer sine omgivelser. Flere av de teoretiske nyvinningene er muliggjort gjennom en svært aktiv bruk av teknologi. Ved å bruke video i studier av samspill har man på en helt annen måte enn tidligere kunnet fokusere på detaljene i samspillet mellom spedbarnet og den voksne (se for eks. Hafstad og Øvereide, 1998).

Innenfor dette perspektivet er en mindre opptatt av hvilken effekt enkeltstående traumatiske opplevelser har for barnets utvikling, og mer opptatt av den kumulative effekten av samspillsmønstre og det affektive klimaet som samspillet foregår innenfor (Crittenden, 1992). Det betyr ikke at en traumatisk hendelse som det å bryte med sine biologiske foreldre ikke kan ha en alvorlig effekt på enkeltindividers selvutvikling. Men hvor alvorlig individets selvutvikling blir påvirket av en slik hendelse vil være avhengig av det individuelle barns konstitusjon og sårbarhet, tidspunktet i utviklingen bruddet oppleves, foruten fosterforeldrenes evne til å være emosjonelt tilgjengelige for barnet. Nyere utviklingspsykologi har også inkludert en kulturforståelse og ser på kulturelle rammer som innflytelsesrike i forhold til foreldrenes omsorgspraksis (se for eks. Lewis, 2000).

Denne kunnskapen om barns utvikling representerer en stor utfordring for tenkningen og tilretteleggingen av forhold rundt barn plassert i fosterhjem og om spørsmål knyttet til samvær.

13.4.3 Mulige momenter ved fastsettelse av samværets omfang

I lys av nyere utviklingspsykologi blir barnets relasjon til foreldre et sentralt moment når en skal fastsette samværets omfang. I denne vurderingen er det viktig å inkludere både positive og negative kvaliteter ved relasjonen. Mange foreldre kan tilføre barnet mye positivt under samvær i kraft av å være empatiske, kjærlige og samarbeidsvillige personer, som imøtekommer barnets refleksjoner rundt sin situasjon på en åpen måte, selv om de ikke kan gi det adekvat omsorg (Brodzinsky m.fl., 1992). Samvær med foreldrene vil i slike tilfeller kunne gi barnet en positiv opplevelse, og barnet har en rød tråd i livet representert ved foreldrene, som i egenskap av å være foreldre binner sammen fortid og nåtid og derved gir barnet en sammenhengende livshistorie.

Det blir også viktig å problematisere hvilken psykologisk effekt samvær vil ha på barnet når det ikke har hatt en stabil, trygg og utviklingsfremmende relasjon til sine foreldre. Det kan ha blitt utsatt for traumatiske hendelser som seksuelle overgrep, fysisk mishandling eller det kan ha blitt psykisk mishandlet, neglisjert, samspillet har manglet rutiner osv. Slike negative relasjonserfaringer og affekterfaringer kan føre til at barnet utvikler mentale forstyrrelser, spise- eller søvnforstyrrelser, tilknytningsforstyrrelser, atferdsforstyrrelser som depresjon, hyperaktivitet eller andre former for forstyrrelser (Kaufman og Henrich, 2000; Crittenden, 1992; Zeanah og Boris, 2000). Det vi vet mindre om er hvilken effekt slike relasjonsforstyrrelser har for barnet i forbindelse med samvær, da forskning i liten grad har fokusert på dette. Ut fra klinisk erfaring kan det se ut som om samvær av og til kan forlenge barnets problemer, når barnet har en forstyrret relasjon til sine foreldre.

Barnets alder ved plassering referer også til kvaliteter ved relasjon mellom barn og foreldre. Noen foreldre har ikke etablert en relasjon til barnet før det plasseres i fosterhjem. Dette kan skyldes at barnet ble plassert rett etter fødsel. Omfanget av samvær vil være avgjørende for om det blir en kjennskapsrelasjon eller en nær relasjon. Når utgangspunktet er at foreldre og barnet ikke kjenner hverandre, må det trolig være daglige samvær for at de skal kunne etablere en nær relasjon. Ungdommer derimot vil oftest ha så lang felles historie og så mye energi og følelser investert i sine foreldre at foreldrene som regel vil forbli svært sentrale selv om barnet plasseres i fosterhjem (Havik, 1996). Ungdommene er og i en spesiell situasjon da de utviklingsmessig står overfor løsrivningsoppgaver heller enn tilknytningsoppgaver.

Et annen sentralt moment, i lys av nyere utviklingspsykologi, er vurderinger av barnets biologiske konstituasjon og sårbarhet. Samvær kan oppleves som stress hvis foreldrene av ulike grunner ikke greier å gjøre samværet positivt for barnet. Noen barn tåler dette stresset dårlig, andre tåler det bedre. I slike tilfeller kan biologiske ressursmessige forutsetninger være en medvirkende faktor. Biologisk sårbare barn som f.eks. premature barn (dvs. barn som er for tidlig født), ruseksponerte barn, barn som har vært utsatt for infeksjoner i svangerskapet, føtale alkoholskader og barn med hjerneforstyrrelser tåler som regel uforutsigbarhet, stress og ubehag dårligere enn barn som er biologisk sett robuste barn (se for eks. Smith, 1996; Lester, Boukydis og Twomey, 2000).

Det siste momentet er betydningen av samvær når barn fra familier med innvandrerbakgrunn blir plassert i norske fosterhjem. Kultur er lært og ikke medfødt, og endres stadig i denne læringsprosessen (se for eks. Carli og Qureshi, 1999). Dette betyr at kulturen erverves i dagliglivet gjennom formelle og uformelle sosialiseringssituasjoner. For fosterbarn som vokser opp i hjem med en annen etnisitet (dvs utseende, språk, religion og kultur) enn sine foreldre, kan samvær med foreldrene bidra til at barnet beholder noe av sin opprinnelige kulturelle identitet.

13.5 Grunnlaget for loven og nyere utviklingspsykologi

I grunnlaget for loven er synet på samvær relativt entydig. Om samværets verdimessige forankring sies det i NOU 1985: 18 s.168 første spalte at det er alminnelig akseptert at det generelt er et gode for barnet å ha kontakt også med de biologiske foreldre. I Ot.prp.nr 44.(1991–1992) s. 51 annen spalte sies det at det i utgangspunktet bør være samvær mellom barn og foreldre, og man viser til støtte for dette synet i forskning. Et annet forhold er at relasjonen mellom fosterbarn og biologiske foreldre er fremstilt endimensjonalt, i retning av å være en positiv relasjon. I Ot.prp.nr 44.(1991–1992) s. 51 annen spalte fremheves kontakten som svært viktig for barn i fosterhjem, både fordi det er sterke følelsesmessige bånd mellom barna og foreldrene, og for at barna derigjennom kan få en følelse av kontinuitet i livet sitt.

Den generelle påstanden om at samvær er bra for barnet kan ikke sies å ha støtte i nyere psykologiske teori og forskning. Quinton m.fl. (1997) gjennomgikk 14 sentrale studier og fant verken sterke bevis for at kontakt er positivt eller at fravær av kontakt er negativt for barnet, og sår dermed tvil om hva samvær egentlig betyr for barn rent psykologisk. Trolig er dette avhengig av mange sammensatte faktorer. Med utgangspunkt i nyere utviklingspsykologi er det blitt framholdt forhold som barnets relasjon til foreldrene, barnets konstituasjon og sårbarhet, fosterforeldrenes evne til emosjonell tilgjengelighet og kulturell identitet. Quinton m.fl. (1997) framhever at ut fra det vi i dag vet om samvær, ville det være villedende å anta at vi kan forutsi nytten av samvær uavhengig av konkrete saksforhold. I det minste mht varige plasseringer, bør det «sosiale eksperiment» som nå foregår omformes til et utviklingsprosjekt, og ikke sees som en utvikling av praksis bygd på vitenskapelig dokumentasjon. Forfatterne understreker at utviklingsprosjekter eller «eksperimenter» mht samvær må evalueres grundig (Quinton m.fl. 1997:41).

Når Quinton og hans kollegaer drøfter funnene i denne artikkelen har de en referanse til Childrens Act fra 1989. Interessant i denne sammenhengen er at den engelske Childrens Act vektlegger samvær på samme måte som den norske barnevernloven. Begrunnelsen i den engelske lovgivningen er både knyttet til barns og foreldrenes rettigheter og til forskningsbasert kunnskap om positive virkninger av samvær, og negative virkninger av fravær av samvær. Slik sett blir disse forskernes refleksjoner rundt viktigheten av samvær også relevant for oss her i Norge.

13.6 Barnevernets funksjon

For å sikre at samværsordningen forløper slik at den er til det beste for barnet, krever det god tilrettelegging fra barneverntjenesten. Hvilke momenter er sentrale i denne tilretteleggingen?

Et moment er at barneverntjenesten sørger for å utarbeide en samværsavtale med foreldrene der en har realistiske forventinger til hva foreldrene vil klare å følge opp, og hvor en tar hensyn til barnet. Foreldrene kan være personer som har vansker med å organisere seg. Derfor vil de trenge mer eller mindre hjelp fra barneverntjenesten for å kunne delta på samvær. Kommunen skal sørge for økonomiske midler til foreldrene hvis det er nødvendig for at de skal få treffe barnet sitt. Det kan også være snakk om å stille opp med bilskyss, bli vekket, hentet eller fulgt til lege for å avlegge urinprøve. Et hensyn som bør vurderes er hvilken betydning samværet vil få for barnets hverdagsliv. For eksempel når på døgnet barnet er våkent og opplagt, når barnet mottar nødvendige hjelpetiltak og liknende. Etter hvert som barnet blir eldre bør en trekke inn momenter som skole, omgang med venner og fritidsaktiviteter.

Barnevernet bør også bistå fosterforeldre med å forstå hvilken betydning kontakten med foreldre kan få for barnet (Bunkholt, 1999). Det kan være vanskelig for noen å forstå at foreldrene kan være betydningsfulle for barnet, selv om foreldrene ikke har evnet å gi dem adekvat omsorg. Fosterforeldrene trenger også støtte til hvordan de skal håndtere foreldrene, og takle barnets reaksjoner i forbindelse med samvær. I følge fosterhjemsavtalen forplikter fosterforeldre seg til å la barnets foreldre, verge eller andre pårørende ha kontakt med barnet slik det er bestemt av barneverntjenesten (eller fylkesnemnda). Det betyr at i noen saker skal fosterforeldrene ta i mot foreldre i sitt eget hjem, eller følge barna hjem til foreldrene. Da er holdningen fosterforeldrene viser til samværet sentral for barnets opplevelse av samværet. Det er av stor betydning for barnet at fosterforeldrene har en inkluderende holding til foreldrene, i den betydning at de stiller opp på kravene til samvær uten å vise negativitet, og møter foreldrene med respekt og anerkjennelse.

Fosterforeldrene trenger også hjelp til hvordan de kan gi barnet best mulig støtte (Bergum-Hansen og Tortseinson, 1999). For mange fosterforeldre kan det være vanskelig fra tid til annen å se at fosterbarna sliter med såre og forvirrede følelser i forbindelse med samvær. Selv om en ikke kan reversere disse forholdene, er det mulig for fosterforeldre å mildne prosessen ved å skape et støttende og omsorgsfullt miljø hvor barnet kan dele opplevelser og følelsesmessige reaksjoner i forhold til sin situasjon. Fosterforeldre kan hjelpe barna til å få klarhet i sine følelsesmessige reaksjoner ved å lytte og dele og akseptere barnets fokus. Ved ikke å avvise barnet på disse reaksjonene eller møte det med tilsvarende fortvilelse og forvirring, kan fosterforeldre lære barnet at følelsesmessige svingninger er normale, legitime og at de som regel vil opphøre etterhvert.

Barneverntjenesten har også en viktig rolle ved økning eller reduksjon av omfanget av samvær. Fylkesnemndas vedtak definerer et minimum av kontakt mellom foreldre og barn. Foreligger det legitime grunner til å øke samværet (foreldrene mottar behandling og er blitt mye bedre og barnet har tydelig glede av å treffe foreldrene) kan barneverntjenesten øke omfanget av samværene. Om samværet skal reduseres er dette et spørsmål som fylkesnemnda eller høyere rettsinstans må ta stilling til. Barneverntjenesten bør da kunne dokumentere at det er en sammenheng mellom barnets negative reaksjoner og samværene ut fra psykologiske undersøkelser. De bør også kunne dokumentere at barnets negative reaksjoner går ut over dets daglige fungering, og/eller får negative konsekvenser for dets tilknytning til fosterforeldrene. Barneverntjenesten må også registrere om foreldrene har fulgt opp sin samværsavtale, eller om det har vært liten eller ingen kontakt i perioden mellom fylkesnemndas vedtak og videre rettsbehandling. Det bør dessuten redegjøres for at barneverntjenesten har gjort nødvendig tilrettelegging for at samværet skal kunne fungere til barnets beste.

13.7 Behov for mer kunnskap

Det er særlig innen tre områder i forbindelse med samvær mellom barn og foreldre i barnevernsaker en trenger mer kunnskap. For det første er det behov for informasjon som er innhentet ved bruk av systematiske metoder. Feltet er preget av forskning med store metodiske svakheter. Som påpekt er det dermed grunn til å stille spørsmål ved kunnskapen som har kommet ut av denne forskningen. For det andre er det behov for anvendelse av nyere utviklingspsykologisk teori som representerer nyanserte nok modeller til å kaset lys over de sammensatte empiriske funnene. I tidligere teoretiske diskusjoner om samvær ble det fokusert på følgende problemstilling: Er mye eller lite samvær best for barnet? I lys av nyere viten synes følgende problemstilling mer relevant: Hvilket omfang av samvær synes best for hvilke barn under hvilke omstendigheter? Vi trenger og forskning på momenter som kan guide beslutningstagere i spørsmål rundt opprettholdelse, støtte og evaluering av kontakt mellom barn og foreldre. De momentene som er blitt presentert i denne sammenhengen, og som bør underbygges med forskningsbasert kunnskap, er barnets relasjon til foreldrene, barnets konstitusjon og sårbarhet og kulturell identitet.

Barnevernets oppfølging av samvær framstår som et viktig innsatsområde. Barnevernet har en sentral rolle i forhold til tilrettelegging, veiledning og støtte ovenfor barnet, de biologiske foreldrene og fosterforeldrene. Institusjonsansatte må også være sikret opplæring og veiledning på dette feltet. Alle disse aktørene må medvirke til at samværet blir til barnets beste.

14 Tiltak for barn og unge med atferdsproblemer

14.1 Et utfordrende problemområde

Avviket mot gjeldende sosiale normer har til alle tider representert en stor utfordring. Uttrykksformene er og har vært mange, men avspeiler både fattigdom, sosial utstøtning og oppvekstkriser. Noe av det mest oppmerksomhetskrevende er knyttet til vinningskriminalitet, vold og rusmidler. Samtidig som atferdsvansker avspeiler sosial diskriminering, dominante normer, livsformer og oppvekstbetingelser, gir også disse formene for avvik et bilde av menneskets reaksjonsmønster og skjørhet i møtet med kriser, konflikter og forskjelligartede problemtilstander.

I en oppvekstfaglig sammenheng behandles disse spørsmålene ofte som uttrykk for deprivasjon og omsorgssvikt, og beskrives gjerne som atferdsvansker. Det første impliserer at det er hjem, nærmiljø, barnehage og skole som ikke har maktet sin pedagogiske oppgave. Det andre gir uttrykk for at det dreier seg om barn og ungdom som ikke makter å finne seg til rette i den sosiale konteksten. I alle tilfeller rommer temaet mye utrygghet, angst, nederlag og sosial konflikt. En viktig erfaring er at dette er problem som i all hovedsak er påført barn og ungdom i deres oppvekstmiljø. Det er således snakk om relasjonsproblem som i utpreget grad involverer det sosiale miljøet på en negativ måte. Det gjelder hjemmemiljøet, barnehagen, skolen og samfunnet.

Som pedagogisk problemområde framstår dette som et felt med mange teorier, forståelsesformer og tiltak. Empirisk forskning tyder på at atferdsproblem har nær sammenheng med de aller fleste pedagogiske og oppvekstrelaterte problemtilstander, som underyting, sviktende selvtillit og en sosialt belastet bakgrunn (Nordahl 1994, s. 50). Det nærmeste vi kommer en generell forklaring, synes å være at de fleste atferdsproblem har sammenheng med en mangelfull eller feilaktig pedagogikk i hjem, barnehage, skole og samfunn. I dette finner vi også det faglige grunnlaget for hvilke tiltak som kan være aktuelle, relevante og løfterike. Det kan også påpekes at når det gjelder tiltak, har fortiden på dette feltet satt mange skremmende spor, med tvangsinternering og barbariske straffemetoder (Befring 1983). Mangelen på humanitet og tilsiktede virkninger av slike tiltak, var i realiteten en sterk utløsende faktor for vergerådslovens tilblivelse.

Men ett hundre år etter denne reformen må vi konstatere at vi fremdeles står praktisk talt uten troverdige virkemidler i arbeidet med disse problemene. På bakgrunn av de erfaringer og den kunnskap som foreligger, framstår dette området som en utfordring for en samlet innsats fra alle samfunnsaktører. Etter utvalgets vurdering må oppvekst og forebygging settes på dagsordenen på en mer omfattende og ansvarlig måte enn hittil. Som påpekt i NOU 1995:26, er det behov for en fellesforstått ansvarlighet for å skape muligheter for oppvekst og for å forebygge og forhindre at stadig flere kommer inn på et feilaktig spor på veien gjennom barne- og ungdomsalderen.

14.2 De introverte og ekstroverte

Som vi skal komme til nedenfor er det et pedagogisk kjennetegn ved de utagerende barna at de ofte har store konsentrasjonsvansker. De har også særlige problemer med å innrette seg etter regler og normer i sosial samhandling i hjem, barnehage, skole og arbeid. Det ser også ut til at enkelte av disse barna er ekstremt sensible både for indre og ytre stimuli, og savner evne til å sortere ut det som er mest relevant i situasjonen. I mange interessante pedagogiske forsøk har en tatt utgangspunkt i behovet for å strukturere læringssituasjonen slik at relevante stimuli i størst mulig grad kan komme i fokus, og andre bli sortert eller filtrert vekk. Det siste har blitt gjort ved å skjerme elevene for irrelevante visuelle og auditive stimuli, og ved å hindre emosjonsstimulerende læremateriale (Befring 1997, s.73.)

De fleste lærere støter på barn og unge med atferdsvansker. De som er urolige og har en utagerende atferdsstil, krever ofte mye oppmerksomhet og de kan være en stor belastning i det daglige arbeidet. En rekke kartlegginger viser at det er disse barna som i første rekke er problematiske å integrere i en sosial sammenheng i den vanlige klassen. Disse problemene har fått stor oppmerksomhet etter nedleggingen av statlige spesialskoler for barn og unge med tilpasningsvansker fra begynnelsen av 1990-årene. Dette har blant annet medvirket til en økning i bruk av institusjoner i regi av barnevernet.

Når det gjelder begrepsbruken kan vi merke oss at det i en pedagogisk sammenheng ofte refereres til samspillvansker, noe som gir uttrykk for at problematferd av denne art opptrer som en mangelfull samhandling mellom elev og skole, elev og lærer og mellom elever. Et av de atferdsuttrykk som har fått størst oppmerksomhet de siste årene, dreier seg om mobbing. Her framstår gjerne flere elever som aggressive aktører mens enkeltelever opptrer i rollen som offer. Den store satsingen på å avdekke og avhjelpe disse problemene, viser blant annet at mellom 10 og 20   % av elevene i en skole kan være involvert i denne atferden. Enkelte elever kan være både aktører og offer, noe som er uttrykk for kompleksiteten i dette problemområdet (Olweus, D.). Det er for øvrig velkjent at også lærere mobber elever, og at enkelte lærere både kan være aktører og offer for mobbing. I denne sammenheng må det framheves at mobbing er et utbredt fenomen blant voksne, på voksnes arbeidsplasser osv. Dette er ytterligere med på å vise hvor komplisert dette problemområdet er, og hvilke omfattende forebyggende tiltak dette vil kreve.

I Stortingsmeldingen «Åpenhet og helhet – om psykiske lidelser og tjenestetilbudene» (nr 25, 1996–97), påpekes det at den største gruppen som henvises til barne- og ungdomspsykiatrien, har lagt for dagen vedvarende uregjerlig atferd, og at følelsesmessige problemer uttrykkes gjennom atferd som virker forstyrrende på sosiale relasjoner og bryter med normer og regler som er normale for alderen. Disse barna og ungdommene er ofte kontaktsvake og selvsentrerte, med lav selvfølelse og en avvisende holdning til voksne. De kommer lett i konflikt med omgivelsene, og blir ofte syndebukker i barnegruppene. Tilstanden er alvorlig både for barnet selv og samfunnet, blant annet fordi den disponerer for kriminalitet og rusbruk i ungdomsalderen og kan vedvare som en asosial personlighetsforstyrrelse i voksen alder. Tilstanden er hyppigere hos gutter enn hos jenter.

Alvorlige emosjonelle forstyrrelser hos barn og unge er ikke så klart utformet i spesifikke tilstandsbilder som hos voksne, men kan være en blanding av angst og depresjon, enkelte ganger sammen med aggressiv atferd eller tilbaketrekning. Typisk for disse barna er overfølsomhet, engstelse og panikkreaksjoner, lav selvfølelse, hemmende sjenanse, eller tvangspreget pertentlighet, passivitet og gledesløshet (ibid s. 142.)

14.3 Atferdsvansker som fellesforstått ansvar

Den foregående beskrivelsen viser at begrepet atferdsvansker rommer et vidt repertoar av ulikeartede problemer, symptomer og uttrykksformer. Med referanse til skolen, kan vi finne følgende sammensatte beskrivelse av problemområdet:

«Med elever som mislykkes og viser avvikende atferd i skolen og dermed bryter med de allmenne aksepterte normene, menes elever som tradisjonelt omtales som elever med atferdsvansker, sosiale og emosjonelle vansker og lette generelle eller spesifikke lærevansker. Atferden kan være utagerende, slik at den skaper uro og problemer for andre elever og for undervisningen, og den kan være mer innadvendt slik at eleven først og fremst skaper problemer for sin egen utvikling og læring ved å være ensom, engstelig, usikker, tilbaketrukket og lignende». (Nordahl, 1997, s. 162.)

I tilknytning til dette kan det påpekes at skolen i prinsippet har beveget seg bort fra en sterk vektlegging av individets plikt til å tilpasse seg, til en større forståelse for individuelle behov og forutsetninger, og en sterkere understreking av miljøets ansvar for tilrettelegging for læring og utvikling. Hva som er ønskverdig elevatferd representerer også noe annet i dag enn for noen ti-år tilbake. Men i praksis er det neppe tvil om at den akseptable variasjonsbredden for sosial atferd har sine klare begrensninger. All samhandling krever både evne og forutsetninger for å etterleve visse spilleregler. De som ikke makter å innrette seg vil dermed lett komme på kollisjonskurs med andre, og dermed skape kriser og konflikt. Derfor viser det seg i praksis at de innadvendte blir neglisjert mens de som har atferdsvansker av en utagerende type, kommer i fokus. (Standal, 1998.) Men disse elevene kommer for en stor del i fokus på en negativ måte, noe som vanskeliggjør utvikling av motstandsdyktighet mot en uheldig spiraleffekt, eller kumulativ problemutvikling. I denne sammenheng synes det derimot grunnlag for å påpeke at skolen er en risikofaktor for en forsterkning av den marginaliseringsprosess som atferdsvanskene synliggjør.

Selv om det ofte ser vanskelig ut, er det likevel viktig å legge til grunn at det sjelden er for sent å komme ut av en vond sirkel. Det største problemet er at vanskene ofte har fått lov til å utvikle seg alt for langt før formålstjenlige tiltak iverksettes. Med det siste tenker en på tiltak som kan gi unge mennesker framtidstro, selvtillit og pågangsmot. Dette er en av de store begrunnelsene for å prioritere forebyggingsvirksomhet som en grunnleggende del av all samfunnsplanlegging som er innsiktet på oppvekst. Her bør ingen ha mulighet for å kunne fraskrive seg et ansvar. Når det gjelder en tidlig innsats vil selvsagt familien stå i fokus. Et viktig utgangspunkt for en styrket innsats på dette området må være at unge familier i dag ofte står nokså alene. Det støtteapparatet som eksisterte i storfamilien, med overføring av innsikter og ferdigheter i rollen som foreldre, har mer eller mindre gått tapt. Utvalget vil peke på at de initiativer som her er tatt, er av stor betydning, men at det vil være behov for en forebyggende innsats med et langt bredere samfunnsmessig perspektiv.

De omfattende atferdsvanskene som framtrer i samfunnsbildet, viser at det her dreier seg om utfordringer som velferdsstaten hittil ikke har maktet å møte på en konstruktiv måte. Verken det sikkerhetsnettet som er skapt for å begrense risikofaktorer, eller de velferds- og utviklingsfremmende tiltak som er organisert, har maktet å holde tritt med problemene. Den typiske atferdsavviker er beskrevet slik: Gutt, uorganisert, på byen om kvelden, gjengtilhørighet, voldsutøver, voldsoffer, stort alkohol- og rusforbruk, lavt foreldretilsyn, lavt selvbilde, kjenner seg utstøtt, ingen tiltro til lærere og skole, ingen framtidstro, en utpreget følelse av å være uønsket og ubrukelig i skole, arbeidsliv og samfunn.

I lys av dette er både hjemmet, barnehagen og skolen som læringsarena for avgrenset både som årsak, forsterker og eliminator av den problematferd vi her har med å gjøre. Dette underbygger behovet for et fellesforstått ansvar som grunnprinsipp for en fornyet og forsterket forebyggingsinnsats, der ikke minst skole og arbeidsliv må spille en aktiv rolle.

14.4 Alvorlige atferdsproblemer blant barn og unge

Betegnelsen alvorlige atferdsproblemer blant barn og unge refererer til vedvarende konfliktfylte forhold til omgivelsene, noe som vises ved svak sosial fungering, skoleskulk, dropout, dårlig mestring av skolegangen, rusmiddelbruk, osv. I forskningslitteraturen benyttes ofte begrepet «antisosial atferd» som et samlebegrep for utagerende handlinger som krenker andres eller samfunnets rettigheter. Fra et legalt perspektiv er antisosial atferd ofte identisk med lovbrudd eller kriminalitet. Det er ikke uvanlig at barn og unge begår slike handlinger, men bare et mindretall av disse blir registrert hos politiet og det er bare en liten gruppe som blir gjengangere i kriminalsystemet.

Barn og unge som er særlig vanskelige og utagerende kan komme i kontakt med flere instanser som barnevernet, barne- og ungdomspsykiatrien, den pedagogisk-psykologiske rådgivningstjenesten og politiet. Som vi har pekt på i det foregående varierer begrepsbruken ofte med faggrupper og miljøer, og det bidrar til å skape uklarhet om hvilke kjennetegn og avgrensningskriterier som gjelder for alvorlige atferdsvansker. Det er derfor sannsynlig at den samme målgruppen omtales med ulike begreper.

Fra barnevernets side fokuserer barnevernlovens «atferdsparagrafer» (barnevernloven §§ 4–24 og 4–26) på ungdom som har deltatt i alvorlig eller gjentatt kriminalitet, som vedvarende har misbrukt rusmidler og som har deltatt i prostitusjon og/eller vagabondering over tid. Barnevernet setter også fokus på de miljøbetingelsene som kan føre til utvikling av slike problemer, for eksempel omsorgssvikt, skoleproblemer, mishandling og overgrep.

I skoleverket og PPT varierer begrepsbruken, blant annet som en følge av at skolen henviser til og samarbeider med andre tjenester for barn og unge. I skolen benyttes diagnostiske begreper fra barne- og ungdomspsykiatrien sammen med uttrykk som sosiale- og emosjonelle vansker, samhandlingsvansker og atferdsproblemer. I skolen finner en også begreper som mer spesifikt beskriver mobbing og trakassering og begreper som knytter problematferden til opplæringsmiljøet.

I psykiatri og klinisk psykologi benyttes diagnostiske begreper som atferdsforstyrrelserfor å beskrive antisosiale handlinger som et vedvarende atferdsmønster som krenker andres grunnleggende rettigheter eller bryter med viktige aldersbetingede samfunnsnormer og regler. Det handler med andre ord om atferd som ligger klart utenfor det en vil kalle normal fungering. I hvilken grad antisosial atferd er omfattende nok til å diagnostiseres som «atferdsforstyrrelse» avhenger av hvor ofte atferden forekommer, og hvor intens og vedvarende den er. Enkelthandlinger som fysisk aggresjon, hærverk, stjeling og brannstifting kan i seg selv være så alvorlige at de utløser oppmerksomhet og reaksjoner, men slik atferd inngår ofte som en del av et mer omfattende mønster. Svakheten ved diagnosene er at de beskriver individets atferd, men ikke de sosiale omstendighetene rundt problematferden. Dette fører til at forhold som er av betydning for å kunne avhjelpe vanskene ikke inngår i beskrivelsen av problemet.

Alvorlige atferdsproblemer beskrives som oftest hos ungdom, men disse problemene har sine utviklingsmessige forløpere. Det kan dreie seg om barns aggressive og trassige atferd, men også om andre «faresignaler». Utviklingsstudier viser for eksempel at overaktive og ukonsentrerte barn er en høyrisikogruppe for utvikling av alvorlige atferdsproblemer. Noen av de atferdsvansker som preges av hyperaktivitet antas ofte å være nevrobiologisk betinget. Dette kan betegnes som en form for skjult funksjonshemning, da avviket i atferd ofte er det eneste tydelige symptomet på at noe er galt. Det som i første rekke hører til denne kategorien, er det som i moderne faglig språkbruk kalles AD/HD («attention deficit hyperactivity disorder»). Men til samme kategori hører også Tourette syndrom, oppkalt etter franskmannen G. de la Tourette, som beskrev dette i 1885, ut fra observasjoner av motoriske og vokale tics.

AD/HD har vært omstridt siden det første gang ble beskrevet tidlig på 1900-tallet, da under betegnelsen MBD, først i betydningen «minimal brain damage», og senere «minimal brain dysfunction». MBD – diagnosen ble stilt ut fra kriterier som aktivitetsnivå, konsentrasjons- og oppmerksomhetsproblemer, perseptuelle og motoriske forstyrrelser m.v. AD/HD , som altså står for oppmerksomhets – og hyperaktivitetsproblemer, har kommet i stedet for MBD-begrepet. Kriteriene for AD/HD-diagnosen er relativt utførlig og spesifikt beskrevet. Her pekes det blant annet på selvreguleringssvikt, vansker med konsentrasjon og impulskontroll, hyperaktivitet, vansker med å følge instruksjon og regler, og generelle problemer med mestring av sosial atferd.

Den grunnleggende antagelsen er at AD/HD og Tourette syndrom har direkte sammenheng med biokjemiske dysfunksjoner i hjernen. Til tross for en omfattende forskning, må imidlertid dette fremdeles betraktes som antagelser. Utvalget har i det minste merket seg at enkelte forskere betviler at AD/HD har en organisk årsak og finner det betenkelig å presentere de problemtilstander det her er tale om ut fra en slik diagnose. Enkelte benytter betegnelsen emosjonelle og sosiale problemer, noe som er en bredere kategori, uten å avvise at det kan foreligge organiske dysfunksjoner.

Mest utsatt for å utvikle alvorlige atferdsvansker er barna som allerede i løpet av de 5–10 første leveårene utvikler alvorlig problematferd. Barn som har en tendens til å reagere med aggressivitet kan identifiseres tidlig, allerede fra 3–4 års alderen. Det handler om en fastlåst utvikling kjennetegnet av 3 åringens manglende aggresjonskontroll. Et overvekt av dem er gutter. En del av de risikoutsatte barna forsterker sin utagerende atferd gjennom læringsprosesser i familien og senere i skolen og jevnaldringsmiljøene. Barnets problematferd utvikles som et resultat av et gjensidig påvirkningsforhold mellom barn og omgivelser. Barn som er vanskelige å oppdra stiller store krav til foreldre, og barnas reaksjonsmønster fører lett til at foreldrenes oppdragelseskompetanse bryter sammen. Foreldrene på sin side kan ha vansker på grunn av stressende livshendelser, ekteskaps- eller samlivskonflikter, personlige problemer og dårlig økonomi. Etter mange konfrontasjoner reduserer både voksne og andre barn sin kontakt med problembarna – de isoleres, men bekreftes også i sin tro på at de kan kontrollere andre og få det som de vil. Både individuelle kjennetegn og erfaringer i familien synes å bidra til å stabilisere atferdsmønsteret. Men erfaringenes betydning for utviklingen av alvorlige atferdsproblemer viser at tidlig start ikke nødvendigvis er forbundet med kroniske problemer.

De som først utvikler slik atferd ved overgangen til ungdomsalderen har hatt en mer normal sosial utvikling i barnealderen og har tilegnet seg en viss sosial kompetanse for å mestre samhandlingen med andre. I denne gruppen er det derfor færre som fortsetter å være aggressive og begå lovbrudd i voksen alder. Den antisosiale atferden forekommer oftere i gruppesammenheng, og forholdstallet mellom gutter og jenter er også mer jevnt i denne gruppen enn i gruppen som starter tidlig.

Mulighetene for å predikere hvem som får alvorlige problemer er imidlertid sterkt begrenset. I de identifiserte risikogruppene vet vi at en viss andel vil utvikle problemer, men vi vet ikke med sikkerhet hvem disse er. Basert på svenske registerdata fant Stattin og Magnusson (1991) at en liten gruppe på 5,4 prosent av utvalget som var registrert av politiet før de var 15 år, sto for 41 prosent av alle registrerte domfellelser og de deltok i 62 prosent av alle registrerte kriminelle handlinger. Tidlig registrering var med andre ord en sterk prediktor for framtidig kriminalitet. Mer enn tre av fire som havnet i politiets register før de nådde den kriminelle lavalder, dukket også opp senere. Gutter som ble registrert før de var 16 år hadde lavere IQ, lavere sosio-økonomisk status og falt oftere ut av skolen sammenlignet med gutter som ble registrert senere. Tilsvarende konkluderte Kyvsgaard (1998) sin 13 årige studie (som omfattet en femtenedel av den danske befolkningen over 14 år) med at den kriminelle karrieren er unntaket: For bare én av 50 lovbrytere kan en snakke om at den delen av deres liv som berører lovovertredelser, utgjør et mønster eller stabilt forløp. De aller fleste som kommer i kontakt med straffesystemet på grunn av kriminalitet, begår ikke lovbrudd i et omfang eller med en hyppighet som berettiger betegnelsen «kriminell karriere». Og selv om 75 prosent av registrerte lovbrudd blir begått av personer som allerede er registrert for kriminalitet, så betyr det ikke at de fleste kommer igjen, men at en liten gruppe lovovertredere kommer igjen svært ofte.

Uansett om det finnes organiske årsaksfaktorer eller ikke, har man rikelig erfaring for at disse problemene vil kunne minskes eller forverres som konsekvens av hvordan de møtes av omgivelsene. Det innebærer at foreldrenes og hjelpernes funksjon er av stor betydning. Her er det også viktig å understreke at karakteren av disse atferdsforstyrrelsene er av en slik art at foreldrene står i en meget krevende situasjon. Det innebærer at hjelpeapparatets kvalitet og tilgjengelighet er av meget stor betydning. Som påpekt i en nylig avsluttet undersøkelse, må det derfor også betraktes som en tung utfordring når hjelpeapparatet i mange tilfeller var det foreldrene beskrev som mest slitsomt ved å ha et slikt barn. (Damsgaard, 1998). I denne undersøkingen påpekes det også at det er mulig å gi god hjelp til disse barna, og at det nytter å hjelpe. Undersøkelsen poengterer imidlertid at hjelperens kunnskaper, holdninger og verdier er av avgjørende betydning.

For å kunne begrense omfanget av atferdsvansker til et minimum, vil det være behov for forebyggende tiltak med en langt større rekkevidde og effektivitet enn det som hittil er blitt realisert. Her er det snakk om både opplysningsvirksomhet til alle pedagogiske aktører, især familien, og en direkte oppvekstrelatert støtte- og hjelpeinnsats. Det siste dreier seg både om utbygging av lekeplasser, etablering av nettverk og kameratstøtteordninger, nye forebyggende initiativer i barnehage og skole og tiltak for å skape tilgang til arbeids- og kulturliv. Men uansett er det likevel realistisk å regne med, enten man antar at biokjemiske faktorer er utslagsgivende eller ikke, at det vil være noen barn og unge som utvikler alvorlige atferdsforstyrrelser. Samfunnet må derfor legge til rette muligheter for å yte den støtte og hjelp man er i stand til å mobilisere. Samtidig er det nødvendig å legge til rette utviklingsarbeid og stimulere til en vitenskapelig innsats på dette området.

Når hjelp skal ytes er det nødvendig både å ta barna og foreldrenes, og eventuelle søskens, forhold i betraktning. Utvalget mener at det bør vurderes, sammen med skole- og helsemyndighetene, å etablere lokale, flerfaglige miljø og tiltak for eksempel av typen oppvekstfaglige ressurssentre, som kan arbeide langsiktig for å utvikle best mulige tilbud til vanskeligstilte barn og unge. Det sier seg selv at disse tiltakene bør samarbeide tett med de universiteter og høyskoler som har særlig kompetanse innen de fagområder som her er aktuelle (psykologi, spesialpedagogikk, sosialt arbeid og psykiatri).

14.5 Lovgrunnlaget for atferdstiltak

I den nye barnevernloven av 1992 ble det innført ulike kriterier for plassering av barn utenfor hjemmet. Omsorgssvikt er et hovedkriterium for inngripen, men i tillegg kommer et kriterium knyttet til barnets atferd. Barnevernloven av 1953 hadde bestemmelser som gjorde det mulig å sette iverk vernetiltak med begrunnelse i barnets atferd, men uten en egen paragraf (jf lov om barnevern av 1953 § 16 b). Plassering utenfor hjemmet fordret omsorgsovertagelse.

Bestemmelsen ble ikke brukt ofte og når den ble brukt, ble den gjerne brukt sammen med omsorgssviktkriteriet. Den gangen var intensjonen å fjerne seg fra vergerådenes straffepreg og lage et system som var mer innrettet på å gi hjelp.

Begrunnelsen for å innføre et eget inngrepskriterium knyttet til barnets atferd fremgår av NOU 1985:18 hvor det understrekes at det ofte viser seg å være en sammenheng mellom atferdsavvik og omsorgssvikt, men at det ikke nødvendigvis behøver å være det. Siden det ikke alltid er en slik sammenheng, mente sosiallovutvalget at barn som var utsatt for omsorgssvikt og barn med atferdsvansker burde behandles hver for seg.

Lovens forarbeider beskriver barn og unge med alvorlig atferdsavvik som en marginal gruppe barn og unge. Kriteriene for å plassere barnet eller den unge utenfor hjemmet på grunn av barnets/den unges atferd, er strenge. Både de samtykkebaserte plasseringene og de tvangsbaserte plasseringene må begrunnes i alvorlig og gjentatt kriminalitet, i vedvarende misbruk av rusmidler eller i at den unge har vist alvorlige atferdsvansker «på annen måte», jf. barnevernloven § 4–24. I kommentarutgaven til loven uttrykkes dette slik av Ofstad og Skard:

«Med «alvorlig kriminalitet» menes i første rekke de tilfeller hvor det foreligger volds- eller sedelighetsforbrytelser av alvorlig karakter. Ved «gjentatt » kriminalitet er det blant annet tenkt på de tilfeller hvor vedkommende har gjort seg skyldig i serier av tyverier eller hærverk» (Ofstad og Skard, s. 174).

Merete Benedictow har undersøkt hvordan disse kriteriene praktiseres ved plasseringer etter § 4–26, barn og unge som på grunn av atferdsproblemer, er plassert i institusjon etter samtykke. (Benedictow, M 1996). Hun deler funnene sine i tre kategorier:

  • Barn uten alvorlige atferdsvansker, men med en historie med omsorgssvikt og/eller skoleproblemer (omsorgsbarn)

  • Mellombarn

  • Atferdsbarn

Disse tre gruppene er omtrent like store og kun den siste gruppen innfrir i følge Benedictow lovens kriterier. Mellomgruppen har ikke utviklet alvorlig atferdsavvik, men vil i følge Benedictow kunne gjøre det om de ikke ytes hjelp. Den førstnevnte gruppens hovedkjennetegn er problemer relatert til omsorgssituasjon og skolesituasjon.

På bakgrunn av denne studien kan vi ikke fastslå at praktiseringen av atferdsbestemmelsene innebærer et betydelig overforbruk. Den nevnte studien er basert på samtykkebaserte plasseringer og sakene har derfor ikke vært behandlet av fylkesnemnd. Det kan være grunn til å anta at en behandling i fylkesnemnd ville ha skjerpet praksis i forhold til lovens kriterier. Generelt sett synes det imidlertid å være grunnlag for å si at det skjer et perspektivskifte når barn blir 12–13 år gamle. Før denne alderen er oppnådd, betrakter barnevernet dem som utsatt for omsorgssvikt. Fra denne alderen og oppover betraktes de som atferdsvanskelige. Det er videre grunn til å stille spørsmål ved praktiseringen av loven. Er det slik at den anvendes på situasjoner den ikke er ment å være rettet mot? Bendictow´s undersøkelse peker i den retning.

Intensjonen med de nye atferdsparagrafene var å sikre seg at en kunne iverksette tiltak uten at det forelå omsorgssvikt eller uten å stille unødig spørsmål om omsorgssvikt. Erfaringene så langt tyder på at det er grunn til å spørre om pendelen har svingt for langt den andre veien slik at barnevernet ikke lenger ser etter omsorgssvikt der barnet har oppnådd en alder av 12 – 13 år.

14.6 Hjelp eller straff ?

Barnevernlovens bestemmelser om særlige tiltak for barn med atferdsvansker, jf. §§ 4–24 – 4–26, er de eneste bestemmelsene i loven som direkte oppstiller kriminalitet som grunnlag for tiltak. Som ved alle tiltak etter barnevernloven er hovedformålet å hjelpe barnet, og ikke å fastsette en sanksjon. Dette følger blant annet av prinsippet i barnevernloven § 4–1 om hensynet til barnets beste. I forarbeidene til barnevernloven argumenterte sosiallovutvalget for at tiltak for barn med atferdsproblemer skulle begrunnes ut fra hensynet til barnets beste og ikke ut fra «samfunnets behov for beskyttelse mot lovbrytere eller mot personer som er farlige for andre.» (NOU:18 s.189). Utvalget la altså vekt på at sosialtjenestens tiltak skal gjelde omsorg og behandling av hensyn til barnet selv, og fant det uheldig om sosialtjenesten også skulle tillegges oppgaver av samfunnsbeskyttende karakter. En slik sammenblanding av målsettinger ville etter sosiallovutvalgets oppfatning lett føre til en mer omfattende tvangsbruk enn strengt tatt nødvendig, og en utvikling i retning av fengselsliknende tilstander i lukkede institusjoner.

I 1997 ba Stortinget Regjeringen vurdere i hvilken grad det var nødvendig å endre eller klargjøre regler i barnevernloven slik at barnevernets tvangsmyndighet kunne benyttes også som «et ledd i å forebygge kriminalitet eller som et ledd i en etterfølgende reaksjon på kriminelle handlinger». Barne- og familiedepartementet la til grunn at en reaksjon på kriminelle handlinger som i det vesentligste skal fylle det samme formål som straff ikke kan brukes overfor lovbrytere under den kriminelle lavalder. Departementet viste videre til Barnekonvensjonen art 40 (2) som bl.a. oppstiller krav om at «ethvert barn som blir beskyldt for eller anklaget for å ha overtrådt straffelovgivningen» blant annet har rett til «å bli ansett uskyldig til skyld er bevist i henhold til lov» (uskyldspresumpsjonsprinsippet) og til «å få forholdet avgjort uten forsinkelse av en kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller domstol i en rettferdig sak og i henhold til loven, med juridisk eller annen egnet bistand, og med hans eller hennes foreldre eller verge til stede med mindre dette ikke anses å være til beste for barnet, idet barnets alder eller situasjon tas i betraktning». Inngrep etter § 4–24 befinner seg utenfor det strafferettslige området, men i henhold til art. 40 må det ses hen til hvorvidt det er tale om at barnet «blir beskyldt for eller anklaget for å ha overtrådt straffelovgivningen». Barne- og familiedepartementet har lagt til grunn at uskyldspresumpsjonen kommer til anvendelse også ved tiltak etter barnevernloven § 4–24, og at dette innebærer at barnet har rett til å bli ansett uskyldig inntil vedkommende er funnet skyldig i henhold til lov. Det må med andre ord føres bevis for barnets skyld også når det er tale om tiltak som har et hjelpeformål slik tiltak etter barnevernloven har. Departementet la videre til grunn at saksbehandlingen i fylkesnemnda tilfredsstiller de krav til saksbehandling som stilles i barnekonvensjonen og menneskerettighetskonvensjonen. I Ot.prp. nr. 61 (1997–98) konkluderte departementet med at barnevernloven gir tilstrekkelig hjemmel til å sette inn tiltak overfor barn som begår kriminelle handlinger dersom formålet med tiltaket skal være å ivareta barnets behov for hjelp. Flertallet av stortingskomiteen sluttet seg til denne konklusjonen, men påpekte også at det er behov for at tiltakene og kunnskapen i forhold til barnekriminalitet blir mer nyansert og oppdatert (Innst. O. Nr. 49 (1998–99).

Det er altså ikke straff, men behovet for hjelp som legitimerer tvangsplassering etter barnevernlovens atferdsbestemmelser. Sturla Falck er blant dem som har reist spørsmål om tvangsplassering av unge i institusjon kan ses på som en form for «særreaksjon.» Han viser til at vi i Norge har hatt en rekke særreaksjoner som arbeidsskolen for unge lovovertredere, ungdomsfengslet, tvangsarbeid for alkoholmisbrukere og sikring, jf. også kap. 3.1. Felles for dem alle er at troen på behandling har vært brukt som begrunnelse for lengre tids tvangsplassering enn det som kunne begrunnes ut fra straff for de handlinger som var begått. Falck ser med en viss uro på en slik utvikling og skriver at «behandlingsideologien har fått rettsinstitusjonenes rettsprinsipper om proporsjonalitet og likhet til å vike.» Han advarer derfor mot at behandling skal legitimere tvang som kan oppleves som eller fungere som en særreaksjon. (Rapport fra NSfK`s 41. forskerseminar, s.149, 1999).

14.7 Familiebaserte tiltak

Hva kan en så gjøre for «de vanskeligste»? Den tidligere pessimistiske konklusjonen om at «ingenting nytter» har blitt tilbakevist av nyere tiltaksforskning (Rütter et al, 1998). Samtidig synes det å være en nøktern holdning blant fagfolk til hva som er mulig å oppnå i arbeidet med å endre disse unges atferd. Antisosial atferd viser en høy grad av stabilitet over tid. Det offentlige har gjennom sine instanser og fagfolk vært på leting etter effektive, legale og etisk forsvarlige tiltak. I tiden etter andre verdenskrig har det vært vanlig å plassere disse barna og ungdommene i institusjoner eller spesialskoler (tidligere skolehjem). De vanskeligste ble fra 1953 av overført til de såkalte verneskolene (tidligere «særlige skolehjem») som blant annet skulle tilby maksimal sikkerhet og beskyttelse. De som ble overført ble blant annet ansett som for vanskelige for de statlige spesialskolene for barn med atferdsvansker. En mente de hadde behov for ekstra «behandling» og kontinuerlig tilsyn, også etter at de fylte 21 år.

Disse skolene maktet ikke å innfri de forventninger som ble stilt til dem, og på 1970-tallet ble de lagt ned, på samme måte som i sin tid ordningene med ungdomsfengsel og arbeidsskole. I løpet av 1960 og 1970 årene ble et desentralisert barne- og ungdomspsykiatrisk tjenestetilbud etablert i alle regioner i Norge, men problemet med de alvorlige atferdsvanskene besto. Det viste seg at verken barnevernet eller barne- og ungdomspsykiatrien hadde de nødvendige ressursene eller kompetansen til å etablere adekvate tilbud til de vanskeligste.

Når det gjelder institusjonsarbeid har hovedfokuset vært på barn og unges sosiale fungering. I en del tilfeller har dette gått ut over ungdommenes behov for utdanning. Undersøkelser har vist at selv med fullført institusjonsopphold gjennomfører svært få en utdannelse, og to femtedeler finner ikke arbeid (Bullock et al., 1998. Andreassen, 2000). Halvparten klarte å finne arbeid i løpet av en to-års oppfølgingsperiode, men halvparten av disse mistet arbeidet innen få dager fordi de ikke mestret kravene i arbeidsmiljøet. Resultater fra institusjoner som vektla utdanning for ungdommene viser klart bedre resultater og indikerer at gode skoleresultater er mulige også for ungdom med alvorlige atferdsvansker.

I 1965 nedsatte regjeringen en komité under ledelse av overlege Per Nyhus, som utredet verneskolene og andre tiltak for de vanskeligste. I deres innstilling om «Verneskolenes målsetting og funksjon» fra 1968 ga de uttrykk for at det syntes å være et betydelig antall alvorlig atferdsforstyrrede, asosiale, kriminelle barn og ungdommer også utenfor institusjonene. Disse syntes imidlertid ikke å ha noen dårligere prognose med hensyn til sosial tilpasning, kriminelt tilbakefall eller psykiatrisk sykelighet, enn tilsvarende sterkt belastet klientell fra institusjoner som tok imot slike barn og ungdommer:

«Det foreligger enkelte observasjoner som går i retning av at unge lovbrytere med sammenlignbar risikobelastning har en bedre prognose uten frihetsberøvende institusjonalisering i ungdomsfengsel. Det er ikke usannsynlig at «åpen behandling» av et klientell som verneskolens, eller i kombinasjon av behandling ute i samfunnet og institusjonsbehandling vil kunne gi like gode eller bedre resultater enn institusjonsbehandling alene». (s.24)

Disse konklusjonene harmonerer godt med dem som ble framsatt 30 år senere av internasjonale forskere som i 1997 var invitert til Norges Forskningsråds konferanse om barn og unge som er spesielt vanskelige og utagerende (Zeiner et al., 1998) Når «åpen behandling» i liten grad har funnet sted, må en blant annet søke forklaringen i samfunnets og ikke minst lokalmiljøenes ønske om å fjerne de vanskeligste fra sitt nærområde. Forskernes anbefalinger, som bygger på systematiske evalueringsstudier samsvarer godt med barnevernloven som framhever at hjelpetiltak i familien skal være prøvd før en plasserer barn og unge utenfor hjemmet. Familie- og nærmiljøbaserte tiltak er derfor det naturlige førstevalg når en skal sette inn tiltak for barn og unge med alvorlige atferdsproblemer. Dette kan begrunnes ut fra «nærhetsprinsippet» om at barn og unge så langt det er praktisk mulig bør få ha sin oppvekst i det miljøet hvor de hører til, og der hvor miljøskifte er nødvendig bør flyttingen skje kortest mulig vei for kortest mulig tid.

To arbeidsmetoder, som er utprøvd i USA, tar sikte på å forebygge og endre alvorlige atferdsproblemer hos barn og unge, utgjør ryggraden i et norsk forsknings- og utviklingsprosjekt. Multisystemisk behandling og foreldreopplæring (parent management training) illustrerer noen av prinsippene som ligger til grunn for familie- og nærmiljøbaserte tiltak. (Ogden, 1998; 1999)

14.7.1 Foreldreopplæring som tidlig intervensjon

«Foreldreopplæring» (Parent Management Training) vektlegger som navnet sier opplæring av foreldre slik at de kan forandre den problemskapende samhandlingen med barnet hjemme. Metoden bygger på teorien og forskningen om behandlingsmodellen fra pioneren Gerald Patterson og hans kolleger ved Oregon Social Learning Center i USA. Ifølge Patterson (1982) er barnets antisosiale atferd i familien et resultat av at samhandlingen mellom foreldre og barn ikke fungerer utviklingsfremmende for barnet. Han omtaler dette som tvangspreget og fastlåst samhandling i familien («coercive family process»). Barnets handlinger påvirkes direkte av foreldrenes oppdragelsesferdigheter, og det er særlig ferdighetene i å kontrollere barnets utagerende atferd og ha tilsyn med barnet som er viktige. Gjennom behandlingen oppmuntres foreldrene til å bruke positiv bekreftelse av ønsket atferd og å benytte effektive, men moderate konsekvenser for uønsket atferd. Foreldrene lærer også å lage regler som barnet skal følge og hvordan de kan forhandle og inngå kompromisser i familien. Foreldre som forbedrer sine ferdigheter i å føre tilsyn med barnet og i å bruke moderate negative konsekvenser, bidrar til at barnet reduserer sin antisosiale atferd. Forbedring av foreldreferdigheter bidrar også til å utvikle barnets skolefaglige ferdigheter, og sosiale ferdigheter som de trenger for å lykkes i kontakten med jevnaldrende. Samarbeid mellom foreldre og lærere for å bedre barnets fungering i skolen inngår som en del av programmet.

Det blir rapportert om betydelige forandringer i foreldrenes og barnas atferd i kontrollerte evalueringsundersøkelser. De beste resultatene er oppnådd med barn i aldersgruppen 3 til 8 år, og understreker metodens forebyggende muligheter. Til tross for gode resultater viser oppfølgingsstudier at mellom 25 og 40 prosent av barna fortsatt har betydelige atferdsproblemer etter at behandlingen er avsluttet. Dette kan henge sammen med at noen foreldre ikke klarer å innfri kravene som stilles til dem. Metoden passer med andre ord bedre for noen barn og foreldre enn andre. Når resultatene uteblir kan det også ha sammenheng med at foreldreopplæringen i all hovedsak fokuserer på hjemmesituasjonen, og at dette ikke er tilstrekkelig til at barnet endrer atferd i andre situasjoner, for eksempel i skolen. For å gjøre modellen mer effektiv, har en supplert med tiltak for å lære barna skolefaglige ferdigheter, sosiale ferdigheter og problemløsningsferdigheter (Webster. Stratton, & Hammond, 1997. Kazdin, 1997) Skoleomfattende tiltak som mobbeforebyggende program eller opplæring av lærere i klasseledelse kan også inngå. I den grad foreldreopplæring kombineres med andre målrettede tiltak, øker sannsynligheten for positive resultater.

14.7.2 Familieintensive ognærmiljøbaserte tiltak for ungdom

Multisystemisk behandling eller terapi (MST) er en familiebasert tilnærming som brukes i arbeidet med antisosial atferd hos ungdom (Henggeler et al., 1998). Det dreier seg om individuelt tilpassede og omfattende tiltak som også retter seg mot kjente risikofaktorer for utvikling av antisosial atferd. En handlingsplan skreddersys for den enkelte ungdom og familie, og oppfølgingen er intensiv og tidsavgrenset til høyst 6 måneder. Tiltaket beskrives som «totalomsorg» der alle vanskene som familien har, praktiske såvel som sosiale og følelsesmessige, er en del av behandlingen.

Arbeidet utføres av et såkalt MST-team som vanligvis består av 3 behandlere og en veileder. Disse arbeider eksklusivt med sine familier, og følger opp minimum 3 og maksimum 6 familier hver. I perioder er de på daglige hjemmebesøk, og teamet er tilgjengelig 24 timer i døgnet, 7 dager i uken. Metoden blir ofte omtalt som et alternativ til institusjonsplassering og arbeidet foregår med utgangspunkt i ungdommenes familie. En forutsetning er derfor at ungdommen har en foresatt og et hjem det kan arbeides ut fra. Atferdsproblemer defineres som problematisk samhandling innen og mellom sosiale systemer som familien, skolen, jevnaldringsgruppen, kulturelle institusjoner eller familiens omgivelser. Tiltakene rettes mot ett eller flere av disse systemene. MST-teamet legger stor vekt på å oppnå et godt samarbeid med lokale tjenester, og et vellykket samarbeid er en forutsetning for gode resultater.

MST bygger på prinsippet om «familiebevaring» og «myndiggjøring» (empowerment) av foreldrene. Prinsippet om familiebevaring tar utgangspunkt i at den mest effektive måten å hjelpe ungdom på, er gjennom å hjelpe deres familie, og familien betraktes som selve nøkkelen til langsiktige endringer. Foreldrene behandles som likeverdige samarbeidspartnere. Det er derfor foreldrene som formulerer målene for arbeidet. Hjemmebesøkene er av begrenset varighet og de praktiske oppgavene overlates til familiemedlemmene selv. Tilnærmingen kan beskrives som en «hjelp til selvhjelp», slik at familien bedre kan løse sine egne problemer og mestre sine utfordringer.

Målene for tiltaket formuleres delvis for ungdommen og delvis for familien. For ungdommen er målet å redusere antall lovbrudd og andre former for antisosial atferd som ungdommen står for, og forebygge plasseringer utenfor hjemmet. Det er videre et mål å redusere ungdommens kontakt med avvikende venner og øke kontakten med prososiale venner, bedre ungdommens prestasjoner og frammøte i skolen, samt øke deltakelsen i positive fritidsaktiviteter. For familien er målet å forbedre foreldrenes oppdragelsespraksis, styrke familiens samhold og omsorg for hverandre, bedre relasjonene mellom familien og omgivelsene og sette familien bedre i stand til å løse framtidige problemer.

Tiltakene er «her og nå» handlingsfokuserte og retter seg mot konkrete og veldefinerte problemer. Kontaktene med familien vektlegger det positive og bruker systemisk styrke for å fremme forandring. Det legges vekt på å finne fram til familiens og ungdommens sterke sider, og en forsøker å utnytte disse i arbeidet med å endre ungdommens atferdsmønster. En sikter mot positive og observerbare forandringer som krever daglig innsats av familiemedlemmene. MST anvender familieterapi og «foreldreopplæring», så som bruk av avtaler, og problemløsende tiltak i skolen. Foreldrene støttes i sine anstrengelser for å bryte kontakten mellom ungdommen og negative vennemiljøer, og en forsøker å hjelpe familien til å utvikle et sosialt støttesystem blant slekt, venner og naboer. Heller enn å rette behandlingen mot ungdommen, tar en utgangspunkt i å restrukturere ungdommens sosiale omgivelser gjennom intensive og omfattende tiltak. I tillegg kan det iverksettes individuell behandling av ungdommen eller familiemedlemmer hvis det er behov for det og teamet får deres samtykke.

Denne modellen er pragmatisk og målrettet og kan betraktes som en «tiltakspakke» hvor ulike tiltak blir brukt «etter behov». Evalueringsstudier viser at MST fører til langsiktig reduksjon i kriminell aktivitet, færre arrestasjoner på grunn av rusmisbruk og voldelig atferd samt mindre internering (f.eks. fengsling). Den har også ført til at familiemedlemmene opplever økt samhold og gjensidige tilpasning, samt økt sosial støtte og færre konflikter (Henggeler et al., 1998).

Foreldreopplæring og multisystemisk behandling har noen felles elementer. Begge modellene forklarer individuelle forskjeller i antisosial atferd som et resultat av problematiske transaksjoner mellom risikoutsatte barn og viktige personer i deres omgivelser. Antisosial atferd er et resultat av læringserfaringer, og påvirkes av prosesser i familien og jevnaldringsgrupper, og kan endres gjennom målrettede tiltak. Begge metodene legger stor vekt på familie- og nærmiljøbaserte tiltak. Heller enn å behandle barna individuelt, tar de sikte på å endre barnas omgivelser, inkludert foreldrenes oppdragelsesferdigheter. Modellene har også til felles at de er målrettede og strukturerte og foregår over en begrenset periode. Begge metodene har et tydelig teoretisk fundament, og i kontrollerte evalueringsstudier har de vist seg å gi gode resultater sammenlignet med andre metoder.

Foreldreopplæring retter seg som nevnt særlig mot barn i førskolealder og før-pubertet, mens multisystemisk behandling har ungdom som sin primære målgruppe. Foreldreopplæring vektlegger endring av barnas atferd gjennom å påvirke foreldrenes oppdragelsesferdigheter mens multisystemisk behandling også legger vekt på å restrukturere det sosiale miljøet i bred forstand. Aldersforskjellen mellom målgruppene kan delvis forklare denne forskjellen i vektlegging. Foreldreopplæring fungerer best i den kritiske perioden mellom førskole og skolealder, da foreldrene fremdeles er den viktigste påvirkningsfaktoren i barnas utvikling. Ungdom er mer mobile, og mottar også viktige påvirkninger fra sine jevnaldrende, noe som gjør det nødvendig å rette oppmerksomheten mot flere oppvekstarenaer.

14.7.3 Næromsorgstiltak

Næromsorgstiltak kan stå som betegnelse på tiltak som er utviklet i den unges nærmiljø og dermed representerer de et alternativ til institusjoner. Tiltakene kjennetegnes ved at de er tilpasset den enkelte unge som har alvorlige atferdsavvik. Nærhetsbegrepet viser til at tiltaket utvikles i den unges nærmiljø og til at en vektlegger nære relasjoner mellom den unge og tiltakets miljøarbeidere. En vektlegger nærhet, omsorg og varige relasjoner snarere enn grensesetting og konsekvenstenkning. Målsettingen er varige og bærende relasjoner. Det betyr at den unge ikke skal «skrives ut» til andre tiltak, men ha «prosjektet» som en base til vedkommende klarer seg selv eller kan flytte hjem.

Prosjektene har vært etablert utenfor hjemmet (lov om barnevern § 4–27). Ungdommen bor sammen med sine miljøarbeidere; tre stykker som jobber i turnus. I arbeidsperioden har miljøarbeideren vært alene sammen med den unge på hans/hennes fritid, og for noen av prosjektene også i arbeidssituasjonen. Arbeid, undervisning og fritid har vært utformet i samarbeid mellom miljøarbeiderne, ungdommene og de øvrige involverte. Samarbeid med ungdommens foreldre har særlig vært vektlagt.

Prosjektene har vært organisert med hver sin styringsgruppe og hver sin ansvarsgruppe. Styringsgruppen mandat har vært knyttet økonomi og faglige spørsmål av mer overordnet karakter. Barne- og ungdomspsykiatrien, barnevernet og fylkesbarnevernet har vært representert. Ansvarsgruppen møtes ukentlig og består av miljøarbeiderne, saksbehandler i barnevernet, og behandlingsansvarlig i barne- og ungdomspsykiatrien.

(Næromsorgsprosjektene, slik de er utviklet i Vest Agder i samarbeid mellom Fylkesbarnevernet i Vest Agder og Barne- og ungdomspsykiatrien, er nærmere omtalt i Barnevernboka 97/98. 1997.)

14.7.4 MST prosjekter

I et samarbeid mellom Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet, er samtlige norske fylker via sine fylkeshelsesjefer invitert til å delta i arbeidet med å styrke kompetansen og øke tilgjengeligheten av tjenester til familier med antisosiale barn og unge.

Multisystemisk behandling utvikles som metode og tilbud i Norge over en 3 års prosjektperiode i samarbeid med MST-services ved Medical University of South Carolina i Charleston. I de fylkeskommunene som ønsker å gi dette tilbudet etableres det ett eller flere multisystemiske behandlingsteam. Utgiftene til drift av teamene bæres av fylkeskommunene, mens utgiftene til opplæring, veiledning, konsultasjon og evaluering dekkes av BFD.

Multisystemisk behandling er en strukturert arbeidsform og det er utarbeidet opplæringsprogram, stillingsbeskrivelser, instruksjonsmanualer og kvalitetskrav som vil bli tilpasset norske forhold. Metoden blir i hovedsak bli implementert slik den er beskrevet av Henggeler og hans kolleger (Henggeler et al., 1998). Akershus, Oslo, Vest Agder og Telemark fylkeskommuner var de første fylkeskommunene som etablerte multisystemiske behandlingsteam, og disse fylkene deltar også i den forskningsbaserte evalueringen.

Før opplæringen av teamene tar til, gjennomfører representanter for MST-services en forhåndsevaluering i fylket. Evalueringen tar for seg vertsorganisasjonen, den lokale utformingen av det multisystemiske behandlingsprogrammet, finansiering, personalpolitikk, klinisk praksis og opplæring. Deretter gjennomgår veilederen et ukelangt opplæringsprogram i Charleston mens teamene deltar i et 5 dagers intensivt innføringskurs i Norge. Det er utarbeidet egne manualer for behandlerne, veilederne og vertsorganisasjonen som skisserer organisering, behandlingsstruktur, innhold og prosesser i arbeidet. Grunnopplæringen vil bli supplert med ukentlig telefonsamtaler med konsulenter i Charleston, og med kvartalsvise seminar (såkalte «booster sessions») der en tar opp relevante temaer knyttet til vanskelige saker og konkrete arbeidsmåter.

I mai 1999 startet den første runden med en omfattende opplæring i Parent Management Training (PMT) med 36 deltakere fra de fylkeskommunale barne- og ungdomstjenestene i 16 av landets fylker. Ansvarlig for opplæring og veiledning er to autoriserte opplæringsledere fra Oregon Social Learning Center (OSLC). I løpet av 2001 vil de første deltakerne ha fullført opplæringsprogrammet som er ment å sertifisere dem som kvalifiserte behandlere og veiledere i PMT. Deltakerne vil senere delta i arbeidet med å formidle metoden til andre faggrupper og miljøer.

Regelmessig veiledning gis fra OSLC og den norske prosjektlederen, og opplæringslederne gjennomfører 7 workshops i løpet av den toårige opplæringsperioden. For å bli sertifisert som behandler kreves det at en har gjennomført PMT i 10 familier, der hver behandling består av 20 konsultasjoner i gjennomsnitt. OSLC er ansvarlig for å kvalitetssikre opplæringen, og sørger for at behandling gjennomføres i samsvar med de grunnleggende prinsippene i PMT. Det arbeides med å tilpasse materiell beregnet på foreldrene, faglitteratur og behandlingsmanual samt video-vignetter, tilpasset norske forhold.

14.8 Institusjonstilbud til ungdom med alvorlige atferdsvansker

Atferdsvanskelig ungdom kan etter lov om barneverntjenester §§ 4–24, 4–26 og § 4–27 plasseres i institusjon eller i fosterhjem som har særlige forutsetninger for å kunne løse de problemer som foreligger. Institusjonene kan i følge loven være utredningsinstitusjoner for «korttidsbehandling», eller «behandlings- eller opplæringsinstitusjon» over et lengre tidsrom. Vedtak om plassering kan bare treffes dersom institusjonen faglig og materielt er i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til formålet med plasseringen. Det skal fastsettes i fylkeskommunens plan hvilke institusjoner som skal ta imot barn på grunnlag av §§ 4–24 og 4–26, men det kan også benyttes institusjoner som ikke er tatt inn på noen plan.

I følge opplysninger fra fylkesmennene var det rundt 300 ungdommer som til enhver tid var plassert med hjemmel i §§ 4–24 og 4–26 fra 1995 til 1997. Inkludert i disse tallene er et mangfold av typer plasseringstiltak som benyttes for ungdom med alvorlige atferdsvansker. I rapport levert av en faggruppe oppnevnt av Barne- og familiedepartementet (Faggruppe 1995) konkluderes det med at det er vanskelig å tallfeste hvor mange institusjoner/tiltak som tar imot ungdommer etter «atferdsparagrafene». Det anslås at over 150 institusjoner/tiltak tar imot disse ungdommene, og at de fleste tar imot både etter § 4–24 og § 4–26. De aller fleste er særtiltak (fosterhjem, ungdomsfamilier, familiehjem) som tar imot en eller et mindre antall ungdommer. Disse særtiltakene er enten frittstående private tiltak eller de er knyttet opp mot en privat tiltakskjede (LEON, Havnøy, Ungplan, Tyrili osv.). De fleste ungdommene med alvorlige atferdsvansker plasseres i institusjoner eller bo- og arbeidskollektiver. Et stort antall av institusjonene er privat eid. Fylkeskommunene har hatt vansker med å utvikle gode langtidstiltak for denne gruppen ungdommer.

14.8.1 Ulike typer tiltak

Det finnes altså et mangfold av typer tiltak for denne ungdomsgruppen. De vanligste er kortids krise- og utredningsinstitusjoner, «behandlingsinstitusjoner» og fosterhjem med særlige forutsetninger. Fosterhjemmene kan være opprettet av det fylkeskommunale barnevernet, eller de kan være tilknyttet private institusjoner.

I enkelte fylker er det opprettet egne ungdomsfamilier. Dette er private hjem som tar imot ungdommer, og hvor fast ansatte i det fylkeskommunale barnevernet samarbeider spesielt med familiene. Det arrangeres jevnlige gruppesamlinger og seminarer hvor også ungdommene deltar.

På landsbasis finnes det ca. 100 plasser ved krise- og utredningsinstitusjoner. Institusjonene ble først utviklet som fylkeskommunale tiltak. Særlig etter at lov om barneverntjenester ble iverksatt i 1993 har det vokst fram en rekke private krise- og utredningsinstitusjoner parallelt med de kommunale og fylkeskommunale. Utredningsinstitusjoner finnes som åpne eller lukkede institusjoner, hvor begge har samme type oppgaver. Hvordan oppgavene internt skal løses, er overlatt til hver institusjon. Dette kan bety at det finnes mange varianter av krise- og utredningsinstitusjoner. Særlig i lukkete utredningsinstitusjoner fremkommer institusjonenes tvetydige oppgaver som problematisk. Institusjonene skal både fungere som lukkede tvangsinstitusjoner med et straffende element, og samtidig bidra til hjelp og behandling. Undersøkelse av en krise- og utredningsinstitusjon (Hennum, 1997) fant at ungdom og ansatte hadde forskjellig oppfatning både av årsak til institusjonsplassering, og av hva som var en god løsning etter oppholdet. Hennum konkluderte med at forskjell mellom fengsel og alternativ til soning lå på opplevelsesnivået. Et generelt særtrekk ved utredningsinstitusjoner er at de mottar en svært variert ungdomsgruppe, og at ungdommene har relativt kortvarige opphold som preges av usikkerhet om fremtiden.

Hovedtiltaket for langtidsplassering av de vanskeligste ungdommene er åpne institusjoner eller bo-kollektiver (Jessen, 1999). Det finnes ingen nasjonal oversikt over institusjonstilbudet. På de fylkeskommunale planene fremgår det hvilke institusjoner hver enkelt fylkeskommune har gjort avtale om plassering med. Det er i tillegg anledning til å plassere i tiltak som ikke er medtatt i fylkeskommunale planer. Iflg. barnevernstatistikken er det varierende dekningsgrad i forskjellige fylker. Dette medfører i en del tilfeller at ungdom plasseres i private tiltak utenfor eget fylke og langt unna hjem og familie.

Det finnes ikke noe offentlig godkjenningssystem eller konkrete krav til institusjonene ut over «at de faglig og materielt må være i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp», jf. lov om barneverntjenester § 4–24. Institusjonene varierer med hensyn til størrelse, eierforhold (privat/offentlig), grad av fagutdannet personale, faglig innhold (både faglig teoretisk tilnærming og i hvilken grad praktisk opplæring vektlegges versus tradisjonell behandling), og vektlegging av familiearbeid. Det mest brukte tiltaket er institusjon i form av kollektiver. Kollektiver er en felles betegnelse for ulike typer langtidsinstitusjoner.

En del ungdom med alvorlige atferdsvansker kan i tillegg ha psykiske problemer, og dermed kreve behandling, eventuelt ved en ungdomspsykiatrisk institusjon. Slik hjelp gis vanligvis med hjemmel i lov om psykisk helsevern. For ungdommer som har behov for begge fagområdenes tjenester er det uklart hvem som har ansvaret. Det er derfor behov for samarbeid mellom spesialisttjenestene. Samarbeid mellom tjenestene forutsetter iflg. Fafo-rapport 193 (Falkum, Feiring og Gautun, 1996) et minimum av felles forståelse. Som et prøveprosjekt for samordning mellom barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien ble barneverninstitusjonen Klokkerhuset etablert i Telemark i 1993. Evaluering av prosjektet fant store forskjeller i oppfatning av hvilke kriterier som bør legges til grunn for valg av tiltak, både mellom tjenestene og innen hver enkelt etat. Organisering av tiltakene varierte fra fylke til fylke, og ungdom ble delvis plassert i de tiltak som hadde ledig kapasitet.

14.8.2 Institusjonenes faglige innhold

Det finnes få beskrivelser av faglig innhold i de tilbud ungdommene mottar ved barneverninstitusjoner. I de fleste oversikter over barneverninstitusjoner eller fylkeskommunale institusjonsplaner finnes kun opplysninger om hvilket lovgrunnlag ungdommer tas imot på. En del av oversiktene er overlappende da flere fylkeskommuner benytter de samme institusjonene. Opplysninger om faglig innhold og metoder fremkommer hovedsaklig i enkeltinstitusjoners egne brosjyrer og gjennom enkeltundersøkelser av institusjoner. Faglig innhold og arbeidsmetoder er ofte beskrevet i generelle begreper (Jessen, 1999). Hvilke teknikker og «behandlingsmetoder» som praktiseres og hvordan de fungerer for den enkelte ungdom er sjelden beskrevet. Det er vanlig at institusjoner beskrives ut fra valgt teoretisk tilnærming som baseres på prinsipper og intensjoner om handling overfor de unge. Disse samsvarer ikke nødvendigvis med hvordan tiltakene utøves i praksis. Det finnes få norske kartlegginger av institusjoner, og i liten grad sammenligninger som viser variasjoner (Norges Forskningsråd, 1998). De fleste kartlegginger er retrospektive etterundersøkelser og beskriver i liten grad faglig innhold i institusjonene.

Ved plassering etter vedtak i fylkesnemnda (§ 4–24) fremlegges i mange tilfeller informasjon direkte fra representant for institusjonen gjennom vitneavhør. I en kartlegging av barn og unge med atferdsvansker (Storvoll, 1997) vurderte en del kommuner det vanskelig å finne ut hvilke plasseringssteder som var egnet til ungdommene.

Enkelte beskriver at metodene bygger på utviklingspsykologisk grunnlag, atferdsterapeutisk grunnlag eller sosial læringsteori. Mange av de norske barneverninstitusjonene presiserer at de ikke har en bestemt teoretisk overbygning, men i praksis benytter seg av flere teorier og arbeidsmetoder (Kvaran, 1996). Dette vanskeliggjør evalueringer og sammenligninger av institusjoner. Ofte er beskrivelsene i tillegg basert på et lite eller ikke-representativt utvalg av individene på institusjonene. Beskrivelsene er derfor lite egnet som mål for hvilke tilbud ungdommene i virkeligheten mottar.

Det er stor variasjon med hensyn til metoder som benyttes i institusjoner. En undersøkelse av 14 private særtiltak for ungdom med atferdsvansker fant varierende kompetanse og kvalitet (Benedictow, 1996). Mange vektlegger praktisk opplæring og atferdsmodifikasjon gjennom konsekvenspedagogikk og atferdsteorier i tillegg til mestringsopplevelser. Bruk av belønningssystemer for atferd og innlæring av grunnleggende sosiale ferdigheter er gjennomgående. Mange av institusjonene som «mestrer ungdom» med alvorlige atferdsvansker har en klar og konsis struktur. Disse institusjonene har ofte en personalgruppe med varierende bakgrunn og som innehar kunnskap om og erfaring fra praktiske yrker. Institusjonene har i mange tilfeller god tilgang på fritidsaktiviteter. Gjennomgående er det få ansatte med sosialfaglig utdannelse, men en del er tilknyttet veiledning fra psykologer. Mestring og opplevelser vektlegges gjennom friluftsliv, ridning, dykking, strikkhopping og liknende. Aktivitetene er så mange og mangfoldige at de for enkelte tiltak brukes ukritisk med virksomheter som både er vågale og til dels farlige. Opplæring i praktiske yrker gjennomføres eksempelvis ved tilgang på verksteder av forskjellige typer. For de fleste ungdommene i undersøkelsen fungerte skoletilbudet tilsynelatende tilfredsstillende, enten gjennom institusjonenes egne opplegg eller ved offentlige tilbud. Andre rapporter gir et mindre positivt inntrykk når det gjelder skoletilbudet for denne gruppen.

Andre institusjoner vektlegger i større grad en mer tradisjonell behandlingstilnærming med hovedvekt på psykologiske behandlingsteorier. Dette forutsetter selvsagt et personale som er fagutdannet og autorisert for slike oppgaver, men det synes ikke alltid å være tilfelle. Mange offentlige utredningsinstitusjoner er bygd opp på denne måten. Disse vektlegger atferdsforandring ved bearbeiding av tidligere opplevelser gjennom samtaler og forståelse av egen problemer. Som metode fokuseres det i mindre grad på grensesetting enn på samtale. De fleste institusjoner vektlegger etablering av gode og varige relasjoner mellom ungdommene og de ansatte.

Ved mange tiltak, både institusjoner og bo-kollektiv, finner en vektlegging av sammenheng mellom frihet og ansvar. Mange beskriver behandlingsopplegget ved hjelp av fase-system hvor ungdommen gis økende frihet og selvbestemmelse etterhvert som ungdommen synliggjør mestring gjennom sin atferd.

Selv om det ved mange institusjoner finnes en felles «behandlingsideologi» og tiltaksplan for hver enkelt ungdom, er det ikke sikkert at det er overensstemmelse i personalgruppen når det gjelder faglige holdninger og oppfatninger, om hvordan man skal finne løsninger på konfliktsituasjoner, etc. (Jessen, 1999). Motstridende oppfatninger i personalgruppen øker muligheten for at resultatet ikke blir det ønskede. Slike ulike oppfatninger kan gjelde kontroversielle spørsmål som grensesetting, kontroll og bruk av tvangsmidler.

Oppfølging etter avsluttet institusjonsopphold eller familiearbeid varier fra institusjon til institusjon. Ved enkelte institusjoner vektlegges dette i stor grad, mens det ved andre mer overlates til den kommunale barneverntjenesten.

14.8.3 Tvang i institusjon

Ved institusjonsplassering av ungdom med alvorlige atferdsvansker vil ungdommene i mange tilfeller utsettes for bruk av tvang for å stoppe voldsutøvelse eller for andre formål. Ungdom ved langtidsinstitusjoner har i undersøkelser selv gitt uttrykk for positiv opplevelse av å bli stoppet i voldsutøvelse, og at det er nødvendig med tvang når denne utøves i kombinasjon med respekt og omsorg (Jessen, 1999). Også ungdom ved Larkollen ungdomspsykiatriske behandlingshjem opplevde det som positivt at de voksne stilte krav og var i stand til å opprettholde en struktur, samtidig som de vektla varmen i samværet (Lange, 1991). I en kartlegging av andre langtidsinstitusjoner (Benedictow, 1996) opplevde ungdommene derimot bruken av ulike tvangstiltak i institusjonen som overgrep. Undersøkelsen beskriver ikke på hvilken måte tvangen ble utøvd. Ungdommenes opplevelse av tvang synes ikke alltid å være den samme som den voksnes. I undersøkelse av ungdommer ved utredningsinstitusjon (Hennum, 1997) oppga ungdommene lukkede dører som mindre frihetsberøvende enn manglende privatliv og stadig utspørring om personlige forhold.

Tvang i behandlingsøyemed er både etisk og faglig problematisk. I dag reguleres dette gjennom forskrift om rettigheter under opphold i barneverninstitusjon (Barne- og familiedepartementet, 1993) §§ 8 – 12. Institusjonen skal drives slik at beboerne selv kan bestemme i personlige spørsmål og ha det samvær med andre som de ønsker, så langt dette er forenlig med ungdommens alder og modenhet, formål med oppholdet, og med institusjonens ansvar for driften, herunder trygghet og trivsel. Bruk av tvang kan kun forekomme dersom det er nødvendig for å avverge fare for skade på person eller vesentlig skade på eiendom. Det er en forutsetning at lempeligere midler er vurdert nytteløse eller har vist seg utilstrekkelige. Lov og forskrifter hjemler ikke bruk av tvang som systematisk atferdsendrende middel. Målsetting i gjeldende lover og forskrifter er at bruk av tvang reduseres til et minimum, og at unødvendig tvang unngås. Tvangsbruk må ikke overstige det som er nødvendig for å avverge skaden.

Den tvangsform som reguleres av forskriften omhandler nødverge og mestring av ungdommens utagerende atferd. Det er en grunnleggende forutsetning for institusjonstiltak for denne ungdomsgruppen at man for å hindre skade mestrer utagerende atferd. Mange av ungdommene har en historie som øker sannsynligheten for at de kan gå inn i vedvarende samspill med andre der trusselen om maktkamp og voldsbruk er mer eller mindre framtredende (Askeland, 1997; Bullock, Hosie og Millham, 1978). Det er et tankekors at hver ny plassering synes å intensivere ungdommenes problemer. Undersøkelser har vist at mange ungdommer i norske barneverninstitusjoner har vært plassert i et relativt stort antall institusjoner, både kortere krise- og utredningsopphold og mer langvarige opphold i behandlingsinstitusjoner (Jessen, 1999; Faggruppe, 1995).

Tvang benyttet i systematiske og planlagte atferdspåvirkende tiltak er ikke lovhjemlet. Det kan i enkelte tilfeller være hensiktsmessig at ungdommen utsettes for situasjoner som kan føre til positiv utvikling, selv om ungdommen motsetter seg dette. I tillegg kan det være vanskelig å finne alternativer til tvang når det gjelder atferd som ønskes redusert, eller aktiviteter som en ønsker ungdommen skal utføre men motsetter seg. Det kan i mange tilfeller være nødvendig å ta ungdommene ut av en vanskelig situasjon inne på institusjonen for å bryte et negativt atferdsmønster (Jessen, 1999). En slik situasjon løses i mange tilfeller ved at ansatte og ungdommen i en periode har samvær utenfor institusjonen, eksempelvis på en isolert hytte, for dermed å oppnå tettere kontakt med ungdommen under mer kontrollerte forhold. Slike tiltak gjennomføres ofte både av hensyn til ungdommen selv og andre ungdommer ved institusjonen som konsekvens av episoder med negativ atferd. Dersom ungdommen motsetter seg kan det føre til bruk av tvang. Ved mange institusjoner benyttes i dag tvang i slike situasjoner uten lovhjemmel. Dette er uakseptabelt og resulterer av og til i mediaoppslag eller påpekninger fra tilsynsutvalg.

Situasjoner som beskrevet medfører både faglige spørsmål om tvang i slik hensikt skal kunne aksepteres, og om hvilke krav som i tilfelle bør gjelde til utøving. Et grunnleggende krav som må stilles til behandling under tvang, eller der tvang inngår i behandlingen, er at tvangsbruken effektivt bidrar til å redusere framtidig tvangsbruk. Det må kunne sannsynliggjøres at tvangsbruken i seg selv direkte har betydning med hensyn til å redusere den type atferd som møtes med tvang. Ofte kan det motsatte dokumenteres, at bruk av tvang medfører opptrapping av konflikter og tvangsbruk (Faggruppe, 1995).

Bruk av tvang på institusjon (både som nødverge/mestring og i behandlingsøyemed) forutsetter høy grad av faglighet og at institusjonen er i stand til å gjennomføre tvang på en hensiktsmessig måte for ungdommen uten preg av overgrep. Ansatte uten nødvendig faglig og etisk kompetanse kan erstatte utviklingsarbeid med tvangsbruk. Det er viktig at personalet har en bevisst og faglig begrunnet holdning til bruk av tvang og grensesettende tiltak i behandlingen.

Faggruppe (1995) drøftet spørsmålet om bruk av tvang i behandlingsøyemed i utredning av faglige forutsetninger for barnevernloven §§ 4–24 og 4–26, og anbefalte endring i lov som hjemler bruk av tvang i behandling. Mange av de konfliktsituasjoner som aktualiserer tvangsbruk vil repeteres på en forutsigbar måte. Dette muliggjør planlegging både med hensyn til å hindre unødvendig maktbruk og sikrer hensiktsmessig bruk av tvang. En gjennomarbeidet plan for systematisk bruk av tvang der dette er nødvendig, vil utgjøre mer betryggende begrunnelse enn situasjonsbetingede begrunnelser. Vedtak om tvangsbruk i behandling tilrådes fattet av fylkesnemnda før plassering av ungdommen på institusjon. Barneombudet sluttet seg i høringssvar (1996) til forslaget om en klart formulert lovhjemmel som gir eksplisitt tillatelse til bruk av tvang i behandlingsøyemed. Det ble forutsatt at vedtak om bruk av tvang ble fattet av fylkesnemnda og ble knyttet til den enkeltes behov, ikke til institusjonen. Tillatelse til bruk av tvang i behandlingsøyemed innebærer iflg. barneombudet økte krav til faglighet og etiske vurderinger, som fordrer at de ansatte får jevnlig pålegg om etterutdanning. Faggruppens forslag er ikke fulgt opp av Barne- og familiedepartementet.

14.8.4 Eierforhold; privat versus offentlig

Fylkeskommunene har etter § 5–1 ansvar for å opprette institusjoner i den grad det er behov, og utarbeide plan for løsning av oppgavene. Private institusjoner kan innpasses i planen ved inngåelse av avtaler. For §§ 4–24 og 4–26 kan det også benyttes institusjoner som ikke er innpasset på planen (Ot.prp. 61, 1997–98). Fylkeskommunen kjøper da enkeltplasser, og har ikke avtaler om dekning av institusjonens driftsutgifter jf. § 5–5. Mange fylkeskommuner mangler tilstrekkelig antall egne institusjonsplasser og må derfor kjøpe plasser i private tiltak eller utenfor eget fylke. Spesielt for alvorlige atferdsvansker har ikke fylkeskommunene tilstrekkelig antall plasser i institusjon på planen. Mange av ungdommene med alvorlige atferdsvansker plasseres derfor i private tiltak med færrest antall fagutdannet personale (Faggruppe, 1995). I flere fylker plasseres de fleste ungdommene i private tiltak.

Det har de senere årene skjedd en oppblomstring av private tiltak, særlig for ungdom som det offentlige har hatt vansker med å få plassert. Ifølge sosialstatistikk (NOS) nr. 33/98 var 4 av 10 barneverninstitusjoner privat eid. Halvparten av ungdomshjemmene er private, og 7 av 10 bo- og arbeidskollektiv er privat eid.

Kvaliteten ved mange av de private institusjonene er ikke god nok faglig sett (Jessen, 1999). Benedictow (1996) konkluderte med at § 4–26 bruktes som inngangsport til private tiltak som stod for varierende kvalitet. Det er imidlertid et paradoks at de private barneverntiltakene, gjennom å kjøpe seg spesialisttjenester innenfor psykologi og medisin, gir vanskeligstilte unge større tilgang til hjelpetiltak enn de får som bor i fylkeskommunale barneverntiltak hvor en tradisjonelt har måttet benytte seg av egne offentlige tjenester som barne- og ungdomspsykiatrien. Private og offentlige har til dels store forskjeller i rammebetingelser. Private tiltak er friere vedrørende arbeidsavtaler, formelle rutiner osv. Bofellesskap som metode, i motsetning til turnusordninger, ser ut til å fungere godt for ungdommer som har levd med svake voksenrelasjoner (Benedictow, 1996). Bofelleskap er imidlertid ikke enkelt å gjennomføre i offentlig regi på grunn av arbeidstidsbestemmelsene i arbeidslivet.

Mange av de private institusjonene kjennetegnes av praktisk tilnærming til ungdommene, men svært ofte mangler de en grunnleggende forståelse av problemene og faglig underbygging for arbeidet (Jessen, 1999).

Selv om det ikke foreligger noen fullstendig oversikt over bruken av de private institusjonene, synes det å være en tendens at institusjonene tar imot ungdom fra andre fylker enn der institusjonen er plassert. Som en illustrasjon var det i november 1999 plassert 53 ungdommer på private barneverntiltak i Aust-Agder. Ingen av disse ungdommene var fra fylket, men kom i stedet fra Oslo, Akershus og Hordaland.

Fylkeskommunene har få muligheter til å påvirke de private institusjonenes planer og faglige innhold. Med mange ungdommer med alvorlige atferdsvansker kan institusjonsklima og måten ungdom behandles på endre seg raskt. Problemomfanget kan bli for stort og konflikttemaene så gjentatte at metodene som benyttes kommer ut av kontroll. Bruk av private institusjoner forutsetter derfor oppfølging fra fylkesbarnevernet som ikke har samme kontroll og innsynsmulighet som ved fylkeskommunale institusjoner.

14.8.5 Effekt av institusjonsopphold

Det er et mangfold av institusjoner som tar imot barn/ungdom med hjemmel i §§ 4–24 og 4–26. Mange av disse tar også imot ungdommer på andre lovgrunnlag, både som kortvarige hjelpetiltak (§ 4–4, 5. ledd) og som omsorgstiltak (§ 4–12). I tillegg til at ungdommer som er plassert etter atferdsparagrafer har varierte problemer, medfører dette at de fleste institusjonene har ungdom med svært varierte behov fra rene omsorgsbehov til ungdom med svært alvorlige atferdsvansker. Dette fører både til uheldig «smitteeffekt» og til vanskeligheter med å spesialisere særlige opplegg for spesifikke grupper av ungdommer.

Ogden (1999) beskriver i kunnskapsstatus for barn og ungdoms levekår i Norden en del evalueringsundersøkelser av barneverninstitusjoner. De dårligste resultatene er funnet når ungdom for kortere (f.eks. krise- og utredningsinstitusjoner) eller lengre tid tvangsplasseres og følgelig er lite motivert for å nyttiggjøre seg oppholdet. Institusjoner som tar imot unge med mindre alvorlige og mer varierte problemer, rapporterer derimot positive resultater med en overvekt av ungdom som klarer seg bra ved oppfølging. Basert på objektive mål som antall kontakter med politi osv., synes ikke institusjonsopphold å gi noen positiv effekt for de vanskeligste ungdommene. Basert på mer subjektive mål slik som familieevaluering synes resultatene å være noe bedre.

De fleste norske evalueringer av institusjoner har hatt som målsetting å finne ut noe om de unges situasjon ved undersøkelsestidspunktet. Dette gjør evalueringer vanskelige i det øyeblikket bestemte grupper skal være utgangspunktet, da disse varierer langs mange dimensjoner. Det er bare i liten grad brukt sammenligningsgrupper, og bare i svært liten grad gjort forsøk på å sammenlikne ulike tiltak med hverandre. Svakhet ved undersøkelsene er at tiltakenes innhold er ganske summarisk beskrevet, noe som gjør det vanskelig å fastslå hva det eventuelt var ved hjelpeopplegget som var virksomt. Det er vanskelig å vurdere utbyttet av et institusjonsopphold når en i liten grad vet hva ungdommene ble utsatt for mens de var der. Så godt som alle undersøkelsene er retrospektive.

Generelt finnes det lite systematisert kunnskap om hvilke tilbud som best egner seg for å avhjelpe alvorlige atferdsvansker. Mange undersøkelser har vurdert hvorvidt tiltak for ungdom med alvorlige atferdsvansker lykkes. En gjennomgang av amerikansk litteratur om institusjonstiltak og alternative opplegg (herunder fosterhjem og individuelle tiltak) i 1997 konkluderte med at det ikke er empirisk støtte for at den ene tilnærmingen generelt er bedre enn den andre (Bates, English og Kouido-Giles, 1997). Det ble funnet lovende resultater i enkeltundersøkelser, men metodiske svakheter ved undersøkelsene gjør resultatene usikre, særlig for sammenligning av de ulike tiltakene. Gjennomgangen viste blandede resultater for institusjonstiltak, uavhengig av grupper. Det ble funnet noe støtte for positivt resultat/atferdsforandring inne på institusjonen uten at dette predikerer bedret tilpasning etterpå. Ca. 20–40   % viste ingen bedring mens de var i et institusjonstiltak. Tilpasning etterpå er mer korrelert med omgivelsene etterpå enn med fungering inne på institusjonen. Dette nødvendiggjør arbeide med relevante forhold i omgivelsene både under og etter et institusjonsopphold. Omgivelsene må endres for å endre ungdommens atferd varig. Undersøkelsen vektlegger avklaring av hvilke ungdoms- og problemgrupper som vil profittere på institusjonstilbud, hvor effektivt dette er, og hvorvidt andre, mindre restriktive tiltak kan være like tilfredsstillende. Pfeiffer og Strezelecki (1990) analyserte 34 undersøkelser av institusjonstilbud og fant at mindre alvorlige dysfunksjoner, et spesialisert behandlingsopplegg og tilgang på ettervern var forbundet med positive resultater.

Alt i alt har foreliggende undersøkelser vist dårlige resultater av institusjonsbehandling (Norges Forskningsråd, 1998). Her kan det imidlertid vises til at det såkalte Buskerudprosjektet, som omfattet tiltakskjeder som ga mulighet for kontinuitet, omfattende nok tiltak og differensiering av tiltak etter behov, viste relativt gode resultater ved oppfølgingsundersøkelse fire år etterpå (Norges Forskningsråd, 1998). Resultatene fra internasjonal forskning tyder som nevnt på at institusjonstiltak for de vanskeligste gir dårlige resultater, særlig på lengre sikt. En mulig forklaring på dette kan være at ettervernet er for dårlig og at det legges for lite vekt på å endre økologien som barn og ungdom vender tilbake til. Men forklaringen kan også være at institusjonene i seg selv skaper problemer gjennom å føre til «sosial smitte» og forsterke ungdommenes problematferd. Undersøkelser har funnet at omfang av kontakt med avvikende ungdommer i løpet av institusjonsoppholdet predikerer antall arrestasjoner og alvorlighetsgrad ved kriminelle handlinger etter avsluttet opphold (Chamberlain og Friman, 1995). Benedictow (1996) fant som gjennomgående trekk ved særtiltakene at de fungerer som «allroundtiltak» for ungdom med ulike atferdsbelastninger og høyst forskjellige behov. Dette ble oppgitt som en viktig faktor for mistrivsel for minst belastet ungdom.

Undersøkelser har vist at forskjellige grupper profitterer på forskjellige kvaliteter ved et tilbud (Eklund & Hansson, 1997). På bakgrunn av en uhensiktsmessig blanding av ungdommer med forskjellige problemer i nesten alle særtiltakene, konkluderte Benedictow (1996) med at det er vanskelig å se at det er mulig å skape et hensiktsmessig spesialisert opplegg for de aller mest atferdsvanskelige ungdommene. Dette vanskeliggjør også tilpasning mellom den enkelte ungdommens behov og institusjon. Tilpasning vanskeliggjøres ytterligere av manglende beskrivelser av institusjonenes faglige innhold.

Ogden konkluderer i en kunnskapstatus (1999) med at gjennomgang av nordiske publikasjoner om tiltaksevaluering viser betydelig mangel på forskning som evaluerer effekten av tiltak for barn og unge, og som belyser sammenheng mellom tiltaksprosesser og resultater. Manglende faglig forsvarlige evalueringer fører til at det iverksettes en rekke tiltak for barn og unge som en ikke kjenner virkningene av, og der det heller ikke foregår noen form for systematisk resultatkontroll. Dermed vet en ikke om det ene tiltaket er bedre enn det andre, eller om barna kommer bedre ut dersom en ikke setter inn tiltak i det hele tatt. Mange institusjoner som tilsynelatende har relevante tilbud, er privat eid. Basert på eksisterende undersøkelser vet en lite om hva disse tilbudene omfatter, og mangel på standardiserte beskrivelser av arbeidsmetoder vanskeliggjør valide sammenligninger av forskjellige programmer. Det er behov for systematisering av eksisterende kunnskap om hva som er brukbare tilbud til spesifikke grupper. Det er også behov for empiriske undersøkelser for å teste hypoteser om trekk ved ungdommene, tiltaksinnhold og resultat. Slik dette området i dag fungerer, er det grunnlag for å si at disse tiltakene for en stor del har preg av en perspektivløs prøving og feiling, noe som er både faglig og etisk uholdbart.

14.9 Hva så med institusjonenes lokalmiljø?

Flere av de instanser og personer utvalget har vært i kontakt med, har påpekt de utfordringer atferdsvanskelig ungdom representerer for lokalmiljøet. Dette gjelder særlig steder hvor det finnes institusjoner for denne gruppen. Personer som har kontaktet utvalget forteller at disse elevene er et konstant uromoment, og til tross for sterk innsats fra skolens side så er deres tilstedeværelse verken til gode for dem eller for skolen. Skolen har forsøkt å sette inn flere tiltak, men disse elevene skaper problemer både for dem selv, de andre elevene og lærerne. Rektoren påpeker at hjemmeundervisning er et dårlig tiltak når målet med spesialundervisning er sosial kompetanse, at disse elevene trenger mer og annen hjelp enn den rent pedagogiske, og at skolen savner kompetanse i å arbeide med alvorlige atferdsproblemer. Skolen opplever det også som håpløst at den ikke får veiledning eller hjelp fra PPT eller BUP.

Det vises til at det må satses på forebyggende virksomhet, hvor alle parter, skolen, barnevernet, PPT, arbeidsliv, fritidsliv osv. medvirker på en ansvarlig måte. Det må også satses på å hjelpe unge mennesker inn i et voksent arbeids- og samfunnsliv, og ikke oppbevare dem i skoler og institusjoner som ikke kan gi dem noe. Livslang læring betyr jo, og det har kompetansereformen uttrykkelig fastslått, at de kan komme tilbake når de vil gjennom hele livsløpet, for å få den utdanning de eventuelt ønsker.

Utvalget mener at det som her er sagt, representerer en viktig påminning og en stor utfordring. Som utvalget kommer tilbake til i konklusjonskapitlet, står forebygging sentralt i de tilrådinger som gis.

Til toppen
Til dokumentets forside