Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 12

Barnevernet i Norge— Tilstandsvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer

Til innholdsfortegnelse

1 Barnevernet under velferdsstaten

Førsteamanuensis Gerd Hagen, Høgskolen i Oslo, avd. ØKS

1.1 Forord

Dette vedlegget er et utdrag fra et pågående forskningsprosjekt om « Barnevernets historie i Norge ». Av plasshensyn har jeg valgt å konsentrere meg om barnevernet i etterkrigstiden. Hva som har som vært hovedspørsmål i de enkelte tiårsperioder, er beskrevet fram til 1992 da Lov om Barneverntjenester ble vedtatt.

Mitt utgangspunkt er den sosiale barnevernsektoren og forholdet til andre hjelpeinstanser, men disse blir bare beskrevet i den grad det angår det sosiale barnevernet. Men skal en forstå etterkrigstiden, er det nødvendig å gi en kort oppsummering over situasjonen like før krigen.

1.2 Reformforslag i førkrigstiden

I begynnelsen av det forrige århundret ble det gjennomført to viktige reformer for utsatte barn og ungdom, som gjorde Norge kjent som et foregangsland på barnelovgivningens område. Det var Vergerådsloven av 1896 og Castbergske barnelover av 1915 , men i mellomkrigstiden stoppet alle reformer på grunn av krisen. Da tidene ble bedre på slutten av perioden var det de store sosialpolitiske tiltak som ble prioritert.

Innenfor barneforsorgen var det i mellomkrigstiden fremmet krav om reformer hvorav de viktigste var: bedring av åndssvakeomsorgen for barn og unge; differensiering av elevene ved skolehjemmene; bedre tilsyn med bortsatte barn; samordning av lovverket for utsatte barn og unge og en sentral ledelse av alt barnevernsarbeid i et departement.

I 1935 nedsatte regjeringen «Sosiallovutvalget », som fikk et vidt og omfattende mandat til å utrede en rekke sosialpolitiske tiltak og lover, blant annet åndssvakeomsorgen. Videre fikk det et spesielt mandat til

«å istandbringe et større innenbyrdes samsvar mellom våre nuværende bestemmelser om barneforsorg, og å få skapt større enhet i den sterkt splittede administrasjon».

Komiteen prioriterte denne saken og foreslo opprettet et barnevernskontor i Sosialdepartementet. Kontoret som kom i 1936, skulle ifølge forslaget samle de saker som var spredt på ulike kontor i Sosialdepartementet, som barnehjemmene, forsorg for barn født utenfor ekteskap og lov om tilsyn av pleiebarn; få overført de Castbergske barnelover og adopsjonsloven fra Justisdepartement og Vergerådsloven med skolehjemmene fra Kirke- og undervisningsdepartementet (KUD). Utvalgets forslag ble hilst med «takknemlighet og glede» av Norges Barnevernsråd, men de berørte departementene gikk i mot.

Da åndssvakeomsorg ble utbygget etter krigen og i liten grad kom til å berøre barnevernet, vil den ikke bli omtalt nærmere.

1.3 (1945 – 1954) Oppsplitting sentralt – samling lokalt

Denne perioden er preget av en fortsatt diskusjon om hvem som skal administrere tiltak for barn og unge med atferdsvansker. Men den store sak ble den nye barnevernloven, som brakte med seg av nye tanker om behandling av utsatte barn og unge.

1.3.1 Samlet eller oppsplittet barnevernadministrasjon?

Spørsmålet om å samle alle saksområder vedrørende barn og unge i et kontor eller direktorat, ble tatt opp igjen på nytt i 1948, og det ble et gjennomgangstema i de kommende år. Striden dreiet seg særlig om overføring av vergerådsloven og skolehjemmene fra KUD, samt overføring av adopsjonssaker fra Justisdepartementet, men de respektive departement holdt på sine saker. Noen problemer løste seg ved innføring av barnevernsloven av 1953, da kontrollen med adopsjonsformidlingen ble hjemlet i den og vergerådsloven ble opphevet.

Den motsatte drakamp gjorde seg gjeldende for barnehagene. KUD ønsket å få overført barnehagevirksomheten som de mente var en pedagogisk sak, men Sosialdepartementet viste til at barnehagevirksomheten var på begynnerstadiet og hørte sammen med daginstitusjoner som var sosiale institusjoner.

Da Departementet for Familie- og forbrukersaker ble opprettet i 1958, ble saksområdet for daginstitusjonene o.l. overført dit, men de var fortsatt hjemlet i barnevernloven. Noen år senere startet utbyggingen av Barne- og ungdomspsykiatrien i Helsedirektoratets regi.

Det ble igjen 4 departementer som hadde ansvaret for tiltak for utsatte barn og unge. De hadde forskjellige lover, ulike administrasjonsnivåer og finansieringsordninger, og ble i stor utstrekning preget av ulike profesjonsgrupper og deres fagsyn, hvor pedagogiske, sosiale og medisinske synspunkter sto mot hverandre.

Men spørsmålet om en samlet barnevernadministrasjon dukket opp igjen både i 1965 og i 1966, da to påfølgende utredninger forslo opprettelse av et direktorat for barnevern. Men ingen av disse ble forsøkt realisert.

Det var flere grunner til at en ikke lyktes i samlingsbestrebelser. For det første ble det hevdet at en ikke skulle løsrive tiltak for spesielle grupper barn og unge ut fra den faglige sammenhengen, og for det annet var det sterke faginteresser og profesjoner i de ulike departement som ikke ønsket å forlate «faderhuset». For det tredje var det nok en viss skepsis mot å bli assosiert med «barnevernet».

1.3.2 Fra skolehjem til spesialskoler

«St. melding om skuleheimsskipnaden” ble fremmet i 1950 på bakgrunn av en utredning fra 1939. Meldingen gjentok det gamle krav om at skolehjemmene snarest måtte bli fritatt for å ta imot elever som var karakteravvikere, sinnssyke, psykopater eller evneveike. Det måtte opprettes en granskingsheim og et psykopathjem, samt flere skoler for evneveike. For å få til en raskere utbygging ble det foreslått at 2 skolehjem skulle bli spesialskole og åndssvakeinstitusjon og at Bærum og Bastøy skolehjem skulle overdras Sosialdepartementet for bli hjem for psykopatene. De resterende skolehjem skulle da ta imot de «normale» barn med tilpasningsvansker som skyldtes sosiale forhold i hjemmet, boligvansker, sykdom, skilsmisse o.l.

Lov om spesialskoler ble vedtatt 23. november 1951. og iverksatt i 1952. Samtidig ble det vedtatt at skoleheimene skulle endre navn til « Spesialskoler for barn og unge med tilpasningsvansker » (senere endret til atferdsvansker) og høre innunder Direktoratet for spesialskolene, som fra før administrert spesialskolene for døve, blinde, evneveike og talehemmede.

Både i spesialskoleloven og i barnevernloven ble samarbeidet mellom barnevernet og atferdsskolene formalisert. Barnevernsnemnda skulle gjøre vedtak om anbringelse og være ansvarlig for ettervernet, men omsorgen for den unge gikk over til atferdsskolen så lenge den unge var elev der.

1.3.3 Mens en ventet på barnevernloven

I 1947 oppnevnte departementet barnevernkomiteen som fikk i mandat å behandle spørsmål om revisjon og videre utvikling av barnevernet og barnelovgivningen. Alle reformer ble stillet i bero i påvente av dette arbeid, men noen saker tvang seg fram. Det gjaldt innføring av barnetrygd som hadde vært et viktig politisk sak før krigen og som ble vedtatt av Stortinget i 1946.

Fra 1953 fikk også alle barn som var under barnevernets omsorg barnetrygd. Den skulle settes inn på egen konto for barnet, og bare benyttes til ekstraordinære tiltak, og ikke til å subsidiere den daglige drift. I årenes løp har disse midler vært til stor hjelp når de unge ble utskrevet av omsorgen.

Lov om statlig tilsyn av bortsatte barn nødvendig straks!

Bedre kontroll med bortsatte barn i fosterhjem og institusjoner hadde vært et tilbakevendende krav før krigen, da det med jevne mellomrom ble avslørt dårlig omsorg, mishandling og utnyttelse barnas arbeidskraft. Tilsynet fungerte ikke, da lovverket var innviklet og ansvarsforholdene uklare. Sosiallovutvalget hadde anbefalte at det ble etablert et statlig overtilsyn, og at departementet ansatte inspektører til denne oppgaven. I 1946 ble den første av tre barneverninspektører ansatt.

Ved en inspeksjon samme høst avdekket hun store mangler og grov mishandling av 36 småbarn ved et privat barnehjem i Bærum. Forholdene var så graverende at departementet måtte handle på egen hånd. Styrer ble fratatt godkjenningen, og det ble ansatt et nytt bestyrerpar til å forestå avviklingen.

Dette viste at det var nødvendig med lovhjemler for barneverninspektørenes tilsynsvirksomhet. I mars 1947 ble det derfor fremmet forslag om en midlertidig lov om statlig tilsyn, da det ifølge sosialministeren ikke var forsvarlig å vente på barnevernkomiteens arbeid. Departementet måtte snarest få lovhjemler for å kunne utøve inspeksjon og gi pålegg om forbedring der det var nødvendig.

Barnevernsfond for barnehjemmene m.v.

Av de 160 barnehjem i 1946 var 142 drevet av private organisasjoner eller stiftelser, og de resterende 18 hjem var kommunale. Men i tillegg var det en rekke private personer som opprettet barnehjem som en næringsvei, som de store skandaler som regel var knyttet til. Etter krigen var situasjonen for barnehjemmene svært dårlig. Mange barnehjem hadde blitt bombet eller okkupert av tyskere og tildels ødelagt, og på grunn av krigsbarna var det blitt et akutt behov for flere plasser.

Hjelpen kom fra uventet hold. NS-regjeringen hadde innført barnetrygd i januar 1945, som ble finansiert ved premie fra arbeidsgiverne. Selv om ordningen opphørte ved frigjøringen, hadde dette gitt et overskudd som i 1948 var steget til ca.5 millioner kroner. I 1948 fremmet departementet forslag om at dette skulle gå til barnevernformål, hvorav 4 millioner skulle gå til barneverninstitusjoner, ( hovedsakelig barnehjemmene og utdanning av styrere) og 1.5 millioner til helsestasjoner.

Den aktivitet som de nye inspektører utviste, hadde ført til at mange institusjoner ble nedlagt, da de var i for dårlig bygningsmessig forfatning eller ble drevet for dårlig. De institusjonene som ble igjen, fikk midler av departementet, som satte vilkår for godkjenning:

  • Institusjonene skulle ha 12–15 barn, max. 20.

  • De skulle ta imot begge kjønn og omfatte alle aldersgrupper.

  • Barna skulle gå i skole og i størst mulig utstrekning delta i vanlige aktiviteter utenfor hjemmet.

  • Styreren skulle godkjennes og måtte forplikte seg til å ta Statens ettårige barnevernkurs.

  • Styreren skulle ha ordnede bo- og lønnsforhold.

Økonomien skulle sikres ved at kommunene betalte den reelle forpleiningsavgift.

Dette førte til en betraktelig bedring av barnehjemmenes situasjon. Av barnevernfondet ble det gitt tilskott til restaurering eller nybygg, og i løpet av en tiårs periode hadde alle styrere gjennomgått en ett- årig utdanning på Statens barnevernkurs.

1.3.4 Barnevernloven av 7. juli 1953

I 1947 ble den etterlengtede barnevernkomite oppnevnt med konsultativ statsråd Aslaug Aasland som leder. Da hun ble sosialminister i 1948, overtok statssekretær K.J. Øksnes ledervervet. Innstilling ble avlevert i 1951, og et år senere, etter en høringsrunde, ble Lov om barnevern av 7. juli 1953 vedtatt av Stortinget. Samtidig ble vergerådsloven, deler av fattigloven og de to lover om tilsyn av bortsatte barn opphevet. Barnevernet ble endelig samlet lokalt.

Hovedprinsipper i loven

Selv om barnevernloven ikke skilte seg særlig fra vergerådsloven og fattigvesenets formelle kriterier for retten og plikten til inngrep, så brakte den med seg et nytt syn på hvordan arbeidet skulle utøves. Den bar tydelig preg av en ny forståelse og nye tiltak overfor problembelastede familie og barn. Den var også forskjellig når det gjaldt språkbruket. Det var ikke lengre fordømmelse, advarsler og fjerning fra hjemmet som skulle prege tenkningen, men forebyggende tiltak, råd og veiledning og behandling. Den ble derfor møtt med glede ikke bare fra barnevernsektoren, men også fra fagkretser innenfor metalhygienen og sosialpolitikken.

De viktigste nye endringer var følgende:

  1. Alt ansvar for det kommunale barnevernsarbeid som hadde vært spredt på vergeråd, fattigvesen og helseråd, ble samlet i en instans, barnevernsnemnda, som skulle bestå av 5 menn og kvinner, samt at en dommer skulle tiltre som medlem i tvangssaker.

  2. Fylkesmannen fikk ansvar for tilsyn av det kommunale barnevernet og ble første ankeinstans. Egen tjenestemann skulle forestå arbeidet.

  3. Generelt forebyggende arbeid ble innført som en ny oppgave.

  4. Kriteriene for å iverksette vernetiltak fulgte i hovedtrekk forsorgs- og vergerådslovens bestemmelser, som gjaldt forholdene i hjemmet og barnets atferd, men fikk et tillegg som gjaldt barn i behov for spesiell behandling eller undervisning, når foreldrene ikke sørget for dette. Fattigdom skulle ikke lengre være grunn til å overta omsorgen. Hjelpen kunne bl.a. være økonomisk bistand som var mer omfattende enn forsorgslovens bestemmelser.

  5. Ved vurderingen av tiltak skulle en holde seg « Barnets beste» for øye.(§ 17) Men nemnda skulle også ta «omsyn til om det kunne skade andre barn at barnet blir i heimen» .

  6. Vernetiltakene gikk fra de mildeste til strengeste form. Først skulle forebyggende tiltak i hjemmet prøves. Dersom dette ikke førte fram, kunne en overta omsorgen. Overtakelse av omsorgen skulle skje med skriftlig samtykke fra foreldrene. Forelå ikke dette kunne en anvende tvang.

  7. Alle fosterhjem og barnevernsinstitusjoner skulle godkjennes på forhånd og stå under tilsyn av den stedlige nemnd. Fosterhjem skulle prioriteres ved anbringelse.

  8. Opprettelse av formidlingssentraler for plasser i fosterhjem og institusjoner ble foreslått opprettet.

  9. Det ble forbudt for private personer å drive formidlingsvirksomhet for bortsetting av barn med eller uten adopsjon for øye.

  10. Ettervernet skulle styrkes.

Barnevernnemdenes sammensetning var det som vakte størst diskusjon. Fra kirkelig hold kom det sterk kritikk over at presten var utelatt og i Stortinget krevde et mindretall plass for lege, prest og forsorgskyndig. Flertallet mente at nemnda skulle representere den generelle rettsoppfatning, og at faglig hjelp skulle sikres ved bruk av fagpersoner i arbeidet.

Det første valget i 1954 viste av prestene og legene beholdt sine posisjoner, men endret seg ved senere valg.

Loven hadde detaljerte regler om fosterbarn og fosterhjem. Også fosterhjem som tok imot private anbrakte barn skulle godkjennes på forhånd og ha tilsyn. Dette hadde vært et omstridt spørsmål helt siden 1905, da Stortinget ikke ville vedta tilsyn for private anbrakte pleiebarn da

«det var å påføre velmenende personer som tok hånd om barn en utidig kontroll og mistenkeliggjøre deres motiver.”

Denne gang kom det få reaksjoner på bestemmelsen. En viktig bestemmelse var forbud mot adopsjonsformidling, som hadde skjedd svært tilfeldig, og med den følge at noen barn var blitt plassert hos adoptivforeldre i dårlig sosiale forhold og med store psykiske lidelser.

Viktige forutsetninger manglet

En vesentlige forutsetning for å kunne leve opp til de forventninger som var skapt om et bedre barnevern, ble ikke løst med barnevernloven. Finansiering og administrasjon av barnevernarbeidet skulle fortsatt være kommunens ansvar. Igjen ble det forskjeller mellom små og store kommuner.

Barnevernkomiteen foreslo at fylkene skulle refundere landkommunenes omsorgsutgifter i likhet med reglene for spesialskolene. Men Kommunaldepartementet og flere fylkesmenn gikk imot dette forslaget, da de mente at den instans som overtok omsorgen også skulle betale, og departementet fremmet lovforslaget deretter. Stortinget sluttet seg til dette, men viste samtidig til den dårlige økonomien i en rekke av landets kommuner kunne gjøre det nødvendig at staten overtar en større del av utgiftene, og det fikk rett.

Det viste seg at i mindre kommuner med få barnevernsaker og trange budsjetter, var det umulig å forutsi omsorgsutgiftene. F.eks. kunne overtagelse av omsorgen for 3–4 barn sprenge hele sosialbudsjettet, og økonomiske hensyn kunne bli utslagsgivende for nemndas vedtak.

Barnevernkomiteen drøftet spørsmålet om administrativ hjelp til barnevernsnemndene, men den gikk ikke lengre enn til å anmode kommunene å sørge for dette og å vise til at sosialkontoret kunne være egnet. I de større kommuner med utbygget sosialkontor, ordnet saken seg forholdsvis greit. Sosialkontoret som i hovedsak hadde hatt ansvar for forsorgsvesenet, hadde fått færre saker, ønsket å beholde denne oppgaven. I de mindre kommuner var det de folkevalgte som måtte utføre undersøkelser, forberede møter, fatte vedtak og iverksette disse. Mange gjorde en stor innsats for å finne best mulige tiltak, men selve saksbehandlingen holdt ikke alltid mål. I 1955 utførte formannen i nemnda sekretærarbeidet i 445 av landets 730 kommuner.

Iverksetting av loven

Loven ble iverksatt 1. juli 1954. Sosialdepartementet hadde da gjort et godt forarbeid ved utarbeidelse av over 20 rundskriv, som behandlet lovens bestemmelser og intensjoner og ga råd om arbeidsmetoder. De var sterkt preget av nyere teorier og behandlingsmetoder, og ble de gode hjelpemidler for både ansatte og folkevalgte. I tillegg ble det holdt møter for folkevalgte og ansatte i hvert fylke, hvor barnevernloven ble presentert og diskutert.

De første stillinger som barnevernskonsulenter ble opprettet i 1955 og innen 1958 var alle på plass. At fylkesmannen fikk en rolle i barnevernet betydde meget for å gi «det nye barnevernet» en viss status og ansikt utad. Jevnlig besøk av barnevernsekretæren, gjorde også sitt til at barnevernsnemndene ikke sovnet hen som vergerådene hadde gjort.

Fylkessamband for barnevernet

Departementet tok også raskt initiativ til dannelse av Fylkessamband for barnevernsnemndene, og i løpet av kort tid var det dannet i 16 fylker. Det var barnevernsnemndene som ble medlemmer og betalt en liten kontigent pr. innbygger.

Fylkessambandene fikk stor betydning både som et faglig organ og som et politisk organ overfor kommunene og fylket. I flere fylker var det de som formelt sto for opprettelse av formidlingssentraler, og de tok initiativ til å få bygget barne- og ungdomshjem i flere fylker. De holdt kurs hvor aktuelle spørsmål ble tatt opp, men kanskje det viktigste var at det ble et møtested for folkevalgte og ansatte hvor ideer kunne utveksles og saker fremmes.

1.4 (1955 – 1964) Behandling – oppdragelse – eller straff?

Denne perioden var særlig preget av to saker, som tildels var i et faglig motsetningsforhold:

  • Tiltak overfor den økende ungdomskriminaliteten.

  • Utbygging av psykiatrisk/psykologisk hjelp til barn og unge.

1.4.1 Ungdomskriminaliteten eksploderer

På midten av 50-tallet da barnevernsnemndene så vidt hadde begynt å fungere, kom det et stort tilbakeslag, i form av en sterk økning i ungdomskriminalitet som fortsatte å stige inn i 60-årene. De fleste opptrådte i gjenger, hvor noen ble rekruttert fra bedrestilte sosiale forhold. I Oslo vakte det f.eks. stor oppsikt når «Frognerbanden» ble avslørt i begynnelsen av 50-årene.

Lovovertredelser av unge mellom 14–18 år kunne ifølge loven behandles av påtalemyndigheten på vanlig måte, eller ved å gi påtaleunnlatelse og overlate saken til barnevernsnemnda, noe som ble gjort i ca. 85   % av sakene. Tidligere kunne påtalemyndighetene sette vilkår for å overføre en sak til vergerådet, det var nå falt bort, og nemnda var suveren i sine avgjørelser.

På barnevernmøtet i 1959 holdt professor Andenæs et foredrag, hvor han stilte spørsmål om reaksjonene var for lemfeldige og for milde, både fra påtalemyndighetene og barnevernets side. Han sammenlignet kriminalstatistikken med barnevernets og viste til at halvparten av saksmengden var forsvunnet på vegen fra påtalemyndigheten, og i 3/4 av de saker som hadde nådd frem, hadde ikke nemndene iverksatt noen tiltak. Situasjonen oppsummerer han slik:

«Påtalemyndighetene har overlatt de unge lovovertredere til barnevernet, og barnevernet har i stor utstrekning overlatt dem til seg selv» .

Problemet var stort i de fleste fylker, med unntak av Sogn og Fjordane, der problemet var ukjent.

St.melding nr.51 Om barn og unge med atferdsvansker (1960–61)

I Stortinget var spørsmålet tatt opp ved flere anledninger og det hadde bedt om å få en melding om saken. Denne ble lagt fram i februar 1961, men ble ikke behandlet før høsten 1962. I mellomtiden hadde den skapt mye offentlig debatt, hvor det gamle spørsmål om straff versus behandling igjen ble aktualisert.

I et vedlegg til meldingen skrevet av kriminologen Knut Sveri blir de teorier som vektla psykiske årsaker som forklaring på ungdomskriminalitet imøtegått. Det advares det mot å betrakte all kriminalitet som sykdom. Reaksjonene måtte differensieres. I meldingen slutter departementet seg til dette syn.

Debatten i Stortinget skjedde først høsten 1962, og pågikk i 3 dager. Den kom i stor utstrekning til å dreie seg om oppdragelsesspørsmål. For øvrig sluttet Stortinget seg til meldingens forslag, som i stor trekk var en oversikt over situasjonen og retningslinjer for den videre utvikling innenfor rettsvesenet, barnevernet , skolen og helsesektoren, og få konkrete forslag.

1.4.2 Unge lovovertreder – arbeidsskole og ungdomsarrest

I 1928 hadde en fått vedtatt «Lov om oppdragende behandling av unge lovovertreder» . I stedet for gjentatte kortvarige fengselsstraffer , skulle unge lovbrytere i aldersgruppen 18–23 år få en langvarig behandling i en « arbeidsskole » og obligatorisk ettervern. Loven ble imidlertid ikke effektuert før i 1951, da Berg Arbeidsskole ble opprettet.

Da dette systemet hadde virket i 10 år med dårlige resultater, ble loven avløst av «Lov om strafferettslige åtgjerder mot unge lovbrytarar » av 9. april 1965. Arbeidsskolen ble nedlagt og erstattet med ungdomsfengsel og ungdomsarrest. Videre ble kap. X i barnevernloven tatt inn i den nye loven, og den gamle bestemmelse fra vergerådsloven om at påtalemyndigheten kunne å gjenoppta straffesaken, dersom de mente at barnevernsnemndas tiltak ikke var godt nok, ble innført på ny. I proposisjonen ble det også foreslått å heve den kriminelle til 15 år, men Stortinget gikk imot. Ifølge Justiskomiteen var grunnen den negative utvikling av ungdomskriminaliteten, men sa samtidig at dersom barnevernet fikk bygget ut mer effektive tiltak, ville saken være annerledes.

Men de nye strafferettslige tiltakene fungerte heller ikke. Ungdomsarresten ble aldri iverksatt. Etter ti år ble loven om ungdomsfengsel opphevet, og Kap.X ble tilbakeført til barnevernloven.

En oppsplittet institusjonsomsorg

Både fra Straffelovrådets og Stortingets side ble det fremsatt krav om at behandling av barn og unge med atferdsvansker måtte styrkes. Men det ble ikke tatt noe initiativ til å få etablert noen form for fast samarbeid, og hver sektor definerte selv hvilket ansvar de skulle ta.

Mange av unge med atferdsvansker, befant seg i en gråsone mellom spesialskolene for atferdsvansker; den nyetablerte barne- og ungdomspsykiatrien og de sosiale barneverninstitusjonene, og ble en kasteball mellom de ulike instanser.

1.4.3 Atferdsskolene endrer sin faglige profil

Etter omorganiseringen av atferdsskolene var det ti sammen 4 skoler for gutter og 4 for jenter med til sammen 260 plasser. Atferdsskolene hadde også blitt påvirket av det endrede syn på oppdragelse og behandling og sammen med en bedre økonomi, ble skolenes faglige og materielle innhold bedret. Men de fortsatte å være sterkt pedagogisk orientert med liten tverrfaglighet. De fortsatte også å ta imot barn fra barnevernsnemndene, men de kunne ikke dekke behovet. I perioden 1963 -68 var det 1047 søknader om plass til atferdskolene, men bare halvparten fikk plass.

Spesialskolerådets første oppdrag var å legge fram en samlet utbyggingsplan for spesialskolene, som ble fremmet i en stortingsmelding i 1965/66. Skolene ble foreslått organisert som den nye 9-årige skolen med barne- og ungdomstrinn. Det ble foreslått en fordobling av antall plasser med 4 nye skoler, hvorav to i Nord-Norge.

Opptakene skulle fortsatt skje i henhold til barnevernloven, men kriterier for opptak ble endret til

«når atferdsavviket nødvendiggjør miljøendring, og barnet kan hjelpes gjennom den spesialpedagogikk og den miljøstrukturering, som en slik skole representerer.»

Stortinget ga i hovedsak sin tilslutning til meldingen, men samtidig trakk de opp retningslinjer for framtiden hvor det het at spesialundervisningens målsetting i prinsippet skulle være den samme som den vanlige skoles. Siktemålet var at lov om spesialskoler skulle innarbeides i grunnskoleloven, og i størst utstrekning skulle spesialundervisningen knyttes til den folkeskolen. Flest mulige elever bør få bo hjemme.

Disse politiske signaler svekket atferdsskolenes stilling som barneverninstitusjoner. Siden de ble definert som grunnskole fulgte de også skoleferiene, og det viste seg lite egnet for unge som også trengte tilsyn og hjelp utenom skoletiden.

Ved integrering av spesialskoleloven i lov om grunnskolen i 1975, ble det formell skilsmisse mellom atferdsskolene og barnevernet. Spesialskoleloven ble opphevet, og det var ingen særskilt bestemmelse i skoleloven om tiltak overfor barn og unge med atferdsvansker.

Men problemet om hva en skulle gjøre med barn og unge med atferdsvansker eksisterte fortsatt. Skolene fortsatte å ta imot barnevernets barn noen år til, da tanken om at de ville få andre søkere dersom de ble fritatt for de vanskeligste, ikke slo til.

Lovendringer av 1975 førte til langvarige drøftinger om hva som skulle skje med de statlige spesialskoler. Skolene for barn med sansedefekter som var få i antall og elevgruppen liten, skulle opprettholdes som sentralinstitusjoner. Men for atferdsskolene ble det spørsmål om overføring til fylkenes barnevernsektor, hvor de sosiale og psykiatriske institusjoner befant seg, eller nedleggelse.

1.4.4 Psykiatrisk/psykologisk behandling av barn og unge

Innstilling om Psykisk barnevern

Barnevernloven viste til at nemndene skulle bruke «faglig ekspertise så vidt det var mulig» , men denne ekspertisen var en stor mangelvare. I desember 1952 ble « Utvalget for psykisk barnevern» oppnevnt med representanter fra barnepsykiatrien, spesialskolene, skolepsykologien og sosialsektoren. Utvalget avga sin innstilling i juni 1956.

Innstillingen gir en oversikt over eksisterende tilbud og fastslo at det var altfor lite i forhold til behovet. Det ble foreslått en barnevernklinikk bestående av et eller to team i hvert fylke til å bistå barnevernsnemndene, helsestasjoner, leger m.v. med undersøkelse og rådgivning. Barne- og ungdomspsykiatrien ble foreslått utbygget med en avdeling ved sentralsykehusene og med tilknyttede poliklinikker og behandlingshjem. Skolepsykologiske kontorer ble foreslått styrket og opprettet for alle kommuner.

Utvalget trakk opp retningslinjer for den videre utvikling, men overlot det videre arbeid til den enkelte sektor. Dette ble i stor utstrekning fulgt for barne- og ungdomspsykiatrien, men det kom ingen barnevernklinikker som skulle bistå barnevernet. For barnevernet ble de skolepsykologiske kontorene viktige samarbeidspartnere, da de tildels hadde ansvar for de samme barn. Men da samarbeid ikke ble formalisert, ble det svært personavhengig .

Barne- og Ungdomspsykiatriske institusjoner (BUP)

1950 ble det opprettet barnepsykiatrisk avdeling ved Rikshospitalet, i 1953 Nic. Waals institutt og i 1955 Barnevernsklinikken i Vestfold. I tillegg ble det i løpet av kort tid opprettet 3 behandlingshjem tilknyttet Rikshospitalet og 3 tilknyttet Nic Waal.

Da Lov om psykisk helsevern av 28. april 1961 trådte i kraft 1. juli 1961, startet utbyggingen utover landet. I henhold til denne skulle fylkeskommunen og bykommunene i fellesskap sørge for planlegging, etablering og drift av ulike institusjoner. Planen skulle godkjennes av staten, som dekket 75   % av anleggsutgiftene, og driften ble dekket av syketrygden. Den første 5-års plan fulgte i store trekk det som var trukket opp av utvalget for psykisk helsevern. I løpet av 10 år ble det opprettet barne- og ungdomspsykiatriske avdelinger ved regionsykehusene og poliklinikker i de fleste fylker. Flere steder var det tilknyttet ett eller to behandlingshjem, men de dekket ikke på langt nær behovet. BUP hadde et sterkt fagmiljø med stor tro på sine behandlingsmetoder, hvor familiebehandling og miljøterapi ble en benyttet behandlingsform i tillegg til individualterapi.

Det ble knyttet store forventninger til utbyggingen av barne- og ungdomspsykiatrien og den hjelp den skulle gi barnevernet. Men utviklingen ble ikke helt slik. De nyopprettede poliklinikker med tilknyttede behandlingshjem distanserte seg fra barnevernet, og ønsket å utvikle sine behandlingsmetoder på frivillighet og samarbeid, selv om det var store variasjoner avhengig av den enkelte poliklinikks leder.

Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri (SSBU)

Våren 1962 ble det fremmet forslag om opprettelse av et Statens senter for barne- og ungdompsykiatri (SSBU) Den ble åpnet med en observasjonsavdeling for ungdom i 1963, og ble oppfattet som den lenge etterspurte institusjon for diagnostisering. Året etter kom to avdelinger for langtidsbehandling, og noen år senere ble Rikshospitalets barnepsykiatriske avdeling flyttet til samme område på Gaustad. Forventningene til SSBU var store både fra barnevernet og atferdsskolene side.

Overlege Per Nyhus, som ble en sentral person i barnevernet, presenterte på norsk barnevernmøte i 1963 SSBUs formål og oppgaver, hvor han beskrev ungdomspsykiatrien som et uutforsket område, hvor en hadde liten kunnskap og erfaring. Han gjorde det klart at SSBU ikke hadde noen myndighet til innskrive eller utskrive klienter i andre institusjoner, slik noen var redd for. Det skulle heller ikke bli en institusjon for strafferettslige reaksjoner ovenfor ungdom, og han advarte mot at forventningene til psykiatrisk behandling av ungdom ble skrudd for høyt opp: «Det er en meget farlig illusjon å nære at man idag rår over behandlingsmetoder som kan helbrede alle slags forstyrrelser og avvik hos barn og ungdom.» Samtidig understreket han at de fleste unge med tilpasningsvansker fortsatt bør og skal takles gjennom opplæring og oppdragelse og kan ikke erstattes av behandling.

1.4.5 Verneskolene – en container for de umulige

I 1953 ble Bærum og Bastøy skolehjem, som skulle ta seg av de såkalte «psykopater» overført til Sosialdepartementet. De skulle overta ansvaret for

«Barn og unge som fortrinnsvis for kortere eller lengre tid trenger medisinsk-psykiatrisk behandling, barn og ungdom med så svære tilpasningsvansker at de ikke er skikket til å gå på spesialskole, og de som må antas å trenge fortsatt tilsyn etter 21-årsalderen”

Bare denne blanding burde fått enhver til skjønne at dette ville gå galt. Men optimismen og naiviteten var stor. Fellesbetegnelsen ble Verneskoler, og samtidig skiftet skolene sitt stedsnavn til Bjerketun og Foldin.

Verneskolene fikk en levetid på 10- 15 år. Selv om de fikk ansatt fagpersoner i ledende fagstillinger, beholdt de resten av personalet som arbeidet etter de gamle pedagogiske metoder, og det ble mange konflikter og uro, når nye behandlingsmetoder ble forsøkt introdusert.

Bjerketun kom først i ilden. Etter langvarige personalkonflikter og rettslig granskning ble institusjonen nedlagt i 1963 og gjenoppstod som psykiatrisk behandlingshjem i 1964.

I 1965 var det Foldins tur. Det ble oppnevnt et utvalg som fikk i oppdrag å vurdere « Verneskolenes funksjon og målsetting.» Utvalget mente at hovedgrunnen til verneskolenes vansker, skyldtes klientellets egenart og den relativt begrensede viten en hadde på utprøvete behandlingsmetoder, og at det ikke forelå tilstrekkelig faglig eller økonomisk grunnlag for å opprettholde driften. Foldin ble nedlagt i 1970.

Etter sterk tvil etablerte Sosialdepartementet i 1965 Borre offentlige skole for yngre gutter . Den var bygget opp fra grunnen av, og fungerte inntil 1979, da den ble overført fylket.

1.4.6 Alternative barnevernsinstitusjoner

I den sosiale barnevernsektoren skjedde det ingen utbygging i statlig regi, bortsett fra Rostad Ungdomshjem, som utviklet en god modell for behandling av asosiale gutter. Da den hadde tilhørt omstreifermisjonen, fikk den beholde sin post på statsbudsjettet. I Oslo og Bergen opprettet barnevernet miljøhjem for ungdom med atferdsvansker.

De første behandlingskollektiv, som var et godt alternativ til de tradisjonelle institusjoner, ble startet på 70- tallet. De ble administrert i henhold til barnevernloven, men hadde faglig tilknytning til ungdomspsykiatrien, som utførte det diagnostiske arbeid.

1.4.7 Det kommunale barne- og ungdomsvernet

Den store optimisme en hadde hatt da loven ble vedtatt i 1953 forsvant etterhvert. Problemene økte og forventningene som ble stillet til barnevernet både fra politisk og annet hold, sto ikke i forhold til de faglige og økonomiske ressurser. Fortsatt hang det mye igjen av gammelt tankegods om at barnevernsarbeidet burde være basert på filantropi og gratis arbeid, både når det gjaldt fosterhjem, barnehjem og forebyggende arbeid. Men det skjedde en langsom bedring med flere ansatte og bedre økonomi i kommunene, og de folkevalgte medlemmer av barnevernsnemndene ble viktige talsmenn for barnevernet.

Totalt befant det seg langt flere barn og unge i den sosiale barnevernsektoren enn i de andre sektorer som er omtalt.

Barnevernstatistikken for de 3 første tiårsperioder viser:

Tabell 1.2 Barn under forebyggings- og omsorgstiltak

I alt Forebygg Forebygg. Omsorg Omsorg
Gutter Jenter Gutter Jenter
1955 6 008 612 413 2 500 2 181
1965 8 699 1 442 997 2 755 2 334
1975 9 359 1 471 985 2 957 2 352

Kilde: Fra Historisk statistikk.1978 NOS. s.594

Antall barn under omsorg holdt seg noenlunde konstant, men antallet på anbringelsessted varierte. I perioden 1955 til 1975 sank antall barn i spesialskole fra 430 til 274 barn og i barnehjem fra 1942 til 1372 barn. For fosterhjem økte antallet fra 1905 til 2999 barn

Fosterhjem eller barnehjem?

Barnevernloven hadde en bestemmelse om at barn fortrinnsvis skulle anbringes i fosterhjem, men regelen var ikke absolutt. Det var derfor ikke spørsmål om enten fosterhjem eller barnehjem men fleksibel bruk av begge. Det var bra dekning av barnehjem, men stor mangel på ungdomshjem.

Mangelen på behandlingsinstitusjoner og bevisst bruk av fosterhjem for barn som hadde behov for langvarig omsorg, førte til at barne- og ungdomshjemmene endret karakter. Oppholdstiden ble kortere og problembelastningen blant klientellet økte. Det ble nødvendig å øke antall stillinger og kostnadene økte, men da mange kommuner vegret seg for å dekke de reelle utgifter, ble situasjonen langsomt forverret.

I løpet av etterkrigstiden har synet på bruk fosterhjem i barnevernsarbeidet endret seg. Fra å bli betraktet som den billigste anbringelsesform som krevde kontroll, er fosterhjemmene blitt annerkjent som viktige medarbeidere i barnevernet.

De første forsøkene med bruk av fosterhjem som et ledd i behandling av barn og unge med atferdsvansker, ble på initiativ av Sosialdepartementet iverksatt i Telemark i 1959 og ved SSBU i 1971. Erfaringene fra disse viste at dette kunne være en god hjelp for noen barn og unge, men det forutsatte et godt forarbeid og intensiv støtte og vegledning til både fosterhjemmet og den unge av kvalifiserte vegledere. Det forutsatte også bedre betaling og betegnelser som profesjonelle eller forsterkede fosterhjem ble innført.

Formidlingssentraler for anbringelse av barn i fosterhjem

Ifølge barnevernloven skulle Formidlingssentral søkes opprette i hvert fylke i samarbeid interesserte organisasjoner. På initiativ av Fylkessambandene for barnevern ble det opprettet formidlingssentraler i de fleste fylker. Det ble forventet at arbeidet skulle utføres av barnevernssekretærer hos fylkesmannen, men viste seg vanskelig å utføre ved siden av annet arbeid.

Da Telemark ble forsøksfylke i 1959 ble det opprettet en fylkeskommunal kuratorstilling med støtte fra departementet. I de kommende år ble det tilsvarende stillinger i flere fylker, og som senere ble barnevernkontorer i den nye fylkeskommunen.

1.4.8 Det forebyggende barne- og ungdomsarbeid

Lovens § 1 påla nemnda

«å følge nøye med i de forhold barn og ungdom lever under og virke for tiltak til bedring av barnevernet i kommunen».

Den skulle samarbeide med myndigheter og foreninger som drev virksomheter som berørte barnevernet, og skulle spesielt samarbeid med skole, politi og helsevesen. Ideene kunne være mange og gode, men det strandet på dårlig økonomi, og mangel på personell.

Saksområdet for barnehager, daginstitusjoner og feriekolonier ble overført til Departementet for familie- og forbrukersaker i 1958, men var fortsatt hjemlet i barnevernloven. Utbyggingen av daginstitusjoner gikk langsomt i de første 25 år og fant sted i de større byer. Utover landet var det liten forståelse for den pedagogiske betydning av barnehagene i de mannsdominerte kommunestyrer, dessuten var de fleste husmødrene hjemmeværende, og det var liten engasjement for saken. Dette endre seg i 70-årene med kvinnefrigjøringen, og da lov om barnehager kom.

Forebyggende ungdomsarbeid

I debatten rundt barn og unge med atferdsvansker ble det fra flere hold henvist til de frivillige ungdomsorganisasjonene som viktige medspillere i det forebyggende arbeid. Undersøkelser foretatt i Oslo i 1949 og 1951 viste imidlertid at omlag halvparten av ungdommene ikke var medlem av noen ungdomsorganisasjon, og det gjaldt i særlig grad ungdom med atferdsvansker.

Fritidsklubber – et sted å være – et sted å lære

Da Oslo fikk merke økningen av ungdomskriminalitet tidlig på 50 tallet, fikk den kommunale ungdomsnemnda i oppgave å sette igang virksomheter som kunne forebygge ungdomskriminalitet, blant annet ved å opprette fritidsklubber. I denne forbindelse ble Hammersborg fritidsklubb etablert som et forsøksprosjekt, hvor målet var å få den foreningsløse ungdommen inn fra gaten og aktivisert i en fritidsvirksomhet.

Etter en utprøving med åpen klubb for alle, ble virksomheten lagt om, ved at en la mindre vekt på aktiviteter og konsentrerte oppmerksomheten om de naturlige vennskapsgruppene, hvor målet ble å hjelpe medlemmene til å utvikle demokratiske spilleregler, ansvarsfølelse og hensynsfullhet over for andre. De åpne klubbkvelder ble redusert og de enkelte gjenger fikk tilbud om å danne en klubbgruppe, som skulle møtes en kveld i uka sammen med en ansatt gruppeleder. Gjennom planlegging og iverksetting av ulike aktiviteter som turer, fester, dugnad og diskusjoner utviklet og lærte ungdommen en annen atferd.

Hvem bør drive fritidsklubbene?

Modellen som Hammersborg klubben utviklet ble anvendt i andre fritidsklubber med enkelte variasjoner. Den skapte imidlertid mye debatt, da det var mange som mente at de frivillige ungdomsorganisasjoners burde overta denne delen av det forebyggende ungdomsarbeidet.

På oppdrag fra Sosialdepartementet foretok Brit Bergersen i 1967 en undersøkelse av noen ungdomsorganisasjoner, for å få belyst deres funksjon som kriminalitetsforebyggende og resosialiserende faktor. Hun konkluderte med at det ville være hensiktsmessig å satse på en arbeidsdeling, hvor de vanlige ungdomsorganisasjonene burde satse på å være et mest mulig engasjerende tilbud for veltilpasset ungdom, mens fritidsklubbene burde i tråd med sin politikk satse på et bredere utvalg av ungdom, også de med atferdsproblemer.

Men debatten om de frivillige ungdomsorganisasjoner versus fritidsklubber fortsatte. Sosialdepartementet engasjerte seg i saken og ulike modeller ble prøvet ut i flere kommuner, hvor konklusjonen ble at det ikke burde være enten-eller men et både-og.

1.5 (1965 -1975) Nye problemer – nye lover

Denne perioden dukker nye problemer som narkotikamisbruk og barnemishandling opp.

Barnevernet samordnes med Lov om sosialomsorg. Rettssikkerheten kommer i søkelyset.

1.5.1 Narkotika kommer til Norge

Problemet med ungdom og narkotika kom relativt sent til Norge. De første problemene ble registrert i begynnelsen av 60-årene, men var da begrenset til hasjmisbruk i enkelte grupper blant musikere og studenter. Fra midten av 60-tallet begynte det å bli mer synlig i Oslo med samlinger av misbrukere i Slottsparken. Senere spredte misbruket seg raskt til andre større byer, hvor det dannet seg harde kjerner som igjen ble smittekilde for mindre miljøer. I kjølevannet av narkotikamisbruket fulgte det kriminalitet, mens den gamle gjengkriminaliteten synes å avta.

I november 1969 ble Sentralrådet for bekjempelse av narkotikaondet, som skulle være et koordinerende og rådgivende organ for den offentlige innsats opprettet. Det ble trukket opp retningslinjer for samarbeid ved at behandlingen av de ungdomsnarkomane skulle være en oppgave for det psykiske helsevern, mens den oppsøkende virksomhet og andre sosiale tiltak skulle sortere under sosialvesenet.

1.5.2 Oppsøkende virksomhet blant ungdom

Ungdomskontoret i Oslo tok i 1967 initiativ til å etablere en Uteseksjon som skulle drive oppsøkende virksomhet blant ungdom. Da mange unge kom utenbys fra, ble det også opprettet et lite natthjem, hvor de kunne bo en kort tid.

I løpet av noen få år ble det opprettet oppsøkende virksomhet i omtrent 30 av landets kommuner, hvorav de fleste var administrativt tilknyttet sosialkontoret. Det ble også utviklet modeller hvor de ulike etater i kommunen avga noe av sin arbeidskraft til det oppsøkende arbeidet noen kvelder pr. uke.

Da de fleste uteseksjoner ble opprettet som prosjekter, tildels drevet av ildsjeler, og de ikke var hjemlet i noen lovverk, levde de i en usikker tilværelse. Noen virksomheter ble nedlagt etter en tid og nye ble etablert andre steder. De fikk derfor ikke den ventede effekt, da erfaringene viste at først når utekontakten utgjør et stabilt tilbud over tid, oppnås gode resultater i forhold til unge.

Det kommunale barnevernet fikk merke misbrukerproblemet på en annen måte, når rusmisbrukerne skulle ha barn. Barn ble født med abstinenssymptomer dersom misbruket fortsatte, og i kjølevannet av misbruket fulgte det ofte barnemishandling og omsorgssvikt. Nye metoder med skjerpet kontroll og tverrfaglig samarbeid ble tatt i bruk.

1.5.3 Barnemishandling og omsorgssvikt

På av 1960-tallet fikk en de første internasjonale rapporter om at foreldre mishandlet sine barn så sterkt fysisk at de fikk varige skader eller døde. Dette vakte stor oppmerksomhet. Saken kom opp i Europarådet, som vedtok en rekommandasjon til medlemslandene om at regjeringene skulle iverksette alle nødvendige tiltak for å sikre trygghet for mishandlede barn. Stortingsrepresentanter interpellerte og stilte spørsmål om saken.

Fysisk mishandling av barn var ikke noe nytt. Tidligere hadde det skjedd i oppdragelsesøyemed både i hjem og institusjoner, eller under dårlige sosiale forhold. Grunnen til at det ikke var blitt registrert innenfor helse-, sosial eller skolesektor i de senere år, var at en ikke trodde at slikt kunne finne sted i dagens samfunn og trodde på foreldrenes forklaringer. Oppmerksomheten rundt disse spørsmål gjorde at en også ble oppmerksom på seksuelt misbruk av barn i eget hjem.

Disse nye problemer førte til en endret holdning hvor beskyttelse av barnet måtte prioriteres i behandlingen og anvendelse barnevernloven ble aktuell også i det psykiatriske behandlingsarbeidet. Det ble utviklet ulike modeller for tverretatlig samarbeid mellom barne- og ungdomspsykiatrien og barnevernet, hvor også skolen og politiet deltok. Erfaringene har imidlertid vist at et slikt tverretatlig samarbeid var komplisert, da hver etat arbeider innenfor sine rammer og lover som tildels står i motsetning til hver andre.

I 1982 forelå det innstilling fra «Barnemishandlingsutvalget” som var blitt oppnevnt i 1979 av Sosialdepartementet. Utvalget pekte på at anvendelse barnevernloven var sentral i disse saker, og at barnevernet måtte styrkes.

1.5.4 Gråsonen mellom sosial omsorg og barnevern-

Forholdet mellom det kommunale barnevernet og sosialomsorgen ble gjenstand for mye diskusjon i de kommende år, da det var mange som ønsket å samle hele den kommunale sosialsektor innenfor en felles lov og administrasjon.

Ifølge Lov om sosial omsorg av 5. juni 1964 som avløste den gamle forsorgslov, skulle det være et sosialstyre i hver kommune. Det skulle ha et overordnet ansvar for kommunens samlede sosialpolitikk, og barnevernsnemnda og edruskapsnemnda skulle ha et medlem hver i sosialstyret. Kommunen kunne videre få dispensasjon fra å opprette særnemndene. Da en ville unngå at en familie ble behandlet samtidig av flere nemnder, ble det bestemt at i saker hvor flere kunne komme til anvendelse skulle de behandles av sosialstyret.

En viktig bestemmelsen var påbudet om at alle kommuner med over 3000 innbyggere skulle ha et sosialkontor, og det ble gitt statstilskott til en stilling. Da dette skjedde samtidig med en omfattende kommunesammenslåing i 60-årene inkluderte dette de fleste kommuner. Dette kom også barnevernet til gode, som fikk et sekretariat og hjelp til saksbehandlingen. Det ble slutt på å ha arkivet i en eske under formannens divan.

Samtidig ble det iverksatt etatsopplæring av de sosialledere som ikke hadde sosialutdanning.

Men loven hadde knapt blitt satt ut i livet før departementet i 1969 nedsatte en ny Sosialreformkomite som fikk i mandat å vurdere de eksisterende hjelpe og stønadsordninger, og komme med forslag om en samordnet, rasjonell og effektiv organisasjon og lovgivning.

1.5.5 Søkelys på rettssikkerheten

I 1967 utga Gerd Benneche boken «Rettssikkerheten i Barnevernet», som fikk stor oppmerksomhet i pressen. Boken bygget på en undersøkelse over barnevernsaker i tre fylker om hvordan rettssikkerheten overfor barnevernets klientell virket i praksis. Benneches konklusjon var at rettssikkerheten ikke var godt nok ivaretatt, samtidig som hun understreket at «Høy grad av rettssikkerhet garanterer ikke alene et godt barnevern.»

I slutten av 60-årene kom det to nye lover som fikk stor betydning for rettssikkerheten i barnevernsarbeidet.

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. feb. 1967

Loven trådte i kraft i 1970 og omfattet all offentlig forvaltning. For barnevernlovens områder ble det enkelte endringer, men skapte ingen store omveltninger da mye av prinsippene for saksbehandlingen var innarbeidet tidligere. Sosialdepartementet utarbeidet et omfattende rundskriv om saksbehandlingen i barnevernet som behandlet forholdet mellom de to lover.

Lov om tvistemålssaker av 13. august 1915- Nytt kap. 33

Denne lovendring innførte domstolen som andre klageinstans i barnevernssaker. Bakgrunn for denne endring var at Norge i 1952 hadde ratifisert Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettigheter og grunnleggende friheter, hvor konvensjonens artikkel 5 inneholdt en bestemmelser om at en kunne kreve frihetsberøvelse prøvet ved domstol.

Justisdepartementet fremmet i 1967 et forslag om et nytt kapitel i tvistemålsloven , som ble gjort gjeldende for saker vedrørende barnevernloven, edruskapsloven og psykisk helsevern. Dette medførte at fylkesmannens vedtak i saker med tvangsinngrep kunne bringes inn for by- og herredsretten. Saken kunne deretter ankes inn for høyesterett.

Saker for Høyesterett

Den første barnevernsak for Høyesterett ble avgjort i 1982, og fram til 1992 avsa Høyesterett dommer i 28 saker, som gjaldt omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreretten, eller opphevelse av omsorgen. I 22 saker fikk Staten (d.v.s barnevernsnemnda) medhold.

At Høyesterett behandlet så mange barnevernsaker innenfor et kort tidsrom er ganske unikt, men har betydd meget for å få utdypet og nyansert tolkningen av barnevernlovens kriterier. Ikke minst har det vært med på avsanne den myten som var skapt om at domstolene ville være bedre avgjørelsesorganer enn barnevernet.

1.6 (1975 – 1985) Samordning eller styrking av barnevernet?

Denne perioden ble preget av en mange forslag om samordning av ulike virksomheter i helse- og sosialsektoren. I slutten av perioden kom det sterke ønsker om å styrke barnevernet.

1.6.1 Samordning og styrking av den kommunale sosialtjenesten

Sosialreformkomiteens forslag om den store samordning av sosial- helse og trygdekontorene på kommunalt og fylkesplan vakte stor motstand, og ble til et felles Helse- og sosialstyret som skulle ha ansvar for planlegging og budsjett av de ulike tjenester. En fikk lov om planlegging og forsøksvirksomhet i helse og sosialtjenesten som stimulerte utviklingen, samt statlige rammetilskott til sosiale tiltak og forvaltning.

Utbyggingen av den kommunale sosialtjenesten tok fart for alvor, og i løpet av tre år ble det opprettet ca. 1200 stillinger i Sosialsektoren inkludert barnevernet ble profesjonalisert

Høsten 1975 kom stortingsmeldingen nr. 9 (1975–76) « Om de sosiale tjenester og det sosiale hjelpeapparat », og som Stortinget i hovedsak ga sin tilslutning til. Igjen ble det foreslått en sammenslåing av de tre sosiale lover i en felles sosiallov. For å sikre barn og unges interesser i det forebyggende arbeidet, skulle det også opprettes et barne- og ungdomsråd, under helse- og sosialstyret. Tvangssakene skulle avgjøres av et folkevalgt organ på fylkesplanet.

Barnevernet ble lavt prioritert ved sosialkontoret.

Organisering av sosialkontorets virksomhet ble et sentralt tema. I henhold til familiebehandlingsprinsippet skulle samme saksbehandler behandle alle problemer vedrørende en familie, fra vugge til grav, uansett hvilken lov som kom til anvendelse. I praksis viste det seg at dette ikke var noen god løsning for barnevernet. Saksområdet var for omfattende til at den enkelte sosialarbeider kunne holde seg faglig ajour på alle områder. Dessuten ble barnevernsarbeidet opplevd som vanskelig og konfliktfylt, og ble dermed lavere prioritert. Undersøkelser av barn under omsorg viste at mange levde en pendlertilværelse mellom eget hjem, institusjon og fosterhjem, og det skjedde ofte på bestilling fra foreldrene. En form for spesialisering tvang seg derfor fram, og det ble ansatt egne tjenestemenn for barnevernsarbeidet, tildels opprettet egne seksjoner.

1.6.2 Samordning av barneverninstitusjonene på fylkesplan

I oktober 1978 fremmet departementet forslag om endringer i barnevernloven, som ga fylkeskommunen ansvar for planlegging, utbygging og drift av barne- og ungdomshjem, mødrehjem og fosterhjem.

I sin begrunnelse beskriver departementet at barnehjemmene var i en alvorlig økonomisk krise, hvor det til tider ikke var mulig å dekke lønns- og andre nødvendige utgifter. Men det mest bekymringsfulle var, at det kunne bli kommunens økonomi og ikke barnets beste som ville være avgjørende for barnevernsnemndas vedtak. Den dårlige økonomiske situasjon hadde medført at det i løpet av perioden 1960 til 1976 var nedlagt 8 spedbarnshjem, 73 barnehjem og 14 ungdomshjem mens det var opprettet 20 nye barnehjem og 16 ungdomshjem.

Fylkeskommunene fikk dermed en viktig rolle i koordinering og utbyggingen av omsorgs- og behandlingsinstitusjoner for barn og unge, da de i henhold til sykehusloven også hadde ansvar for barne- og ungdomspsykiatriske institusjoner. Bare 6 atferdsskoler ønsket å bli en del av det fylkeskommunale barnevern. 3 skoler ble kompetansesenter for atferdsvansker, 2 skoler ble overført til kriminalomsorgen og 2 ble nedlagt.

1.6.3 Heving av den kriminelle lavalder?

I forbindelse med St. melding om Kriminalpolitikken i 1978, ble spørsmålet om hevning av den kriminelle lavalder til 15 år igjen aktualisert. Denne gangen valgte en å iverksette et forsøksprosjekt på 3–5 år før loven ble endret. De nødvendige midler til prosjektet ble bevilget og en tverrdepartemental styringsgruppe med statssekretæren som leder ble nedsatt. Den la fram sin innstilling i 1985.

Utvalget avviste den løsning som hadde vært etterspurt i alle år – en sentralinstitusjon for de vanskeligste. I stedet viste de til at det var tilstrekkelig med institusjoner og andre tiltak dersom en fikk til et bedre samarbeid gjennom ansvarsgrupper og tiltakskjeder i hvert fylke. Det forutsatte at det skulle finnes et visst antall lukkede behandlingsplasser i hver region. Det ble understreket at en ikke tenkte dette i form av lukkede, dyre og personalkrevende institusjoner med vekt på langtidsopphold, men

«institusjoner som er villig til å administrere formell tvang og som er villig til å bruke fysiske og andre midler til å gjennomføre grensesetting» .

Den lokale og fylkeskommunale barneverntjeneste fikk en sentral rolle i den skisserte opplegg idet vedtak skulle hjemles i barnevernloven.

Gjennom « Buskerudprosjektet», lyktes en langt på veg å vise hvordan samarbeid mellom de ulike sektorer kunne organiseres i en tiltakskjede rundt det enkelte barn. Denne modellen ble fulgt opp av Sosialdepartementet gjennom øremerkede midler til fylkene.

Styrking av barnevernet

Både Buskerudprosjektet og Barnemishandlingsutvalget hadde pekt på at barnevernloven var sentral i disse saker, og hadde anbefalt styrking av barnevernet. Begge sakene hadde stor politisk interesse.

I mai 1982 la Sosialdepartementet fram en stortingsmelding «Om styrking av barne- og ungdomsvernet” som i realiteten var en melding om oppsøkende ungdomsarbeid m.v. Et flertall i stortingskomiteen ga sin tilslutning til meldingens forslag, men ba om å få en ny melding som omhandlet alle sider ved barnevernet, da det ikke hadde vært underlagt politisk behandling siden barnevernloven var blitt vedtatt. Samtidig understreket komiteen at barnevernets betydning, ressurser og autoritet måtte styrkes, og at det var nødvendig

«å opprettholde barnevernsnemndene som et folkevalgt organ». Tatt i betraktning at to år tidligere hadde Stortinget vedtatt at det skulle bli en felles sosiallov, og var dette overraskende

1.7 (1985 – 1991) Mot et selvstendig barnevern

En ny stortingsmelding «Om Barne- og ungdomsvernet» ble lagt fram våren 1985. Det var en godt gjennomarbeidet melding som drøftet både prinsipper og tiltak for bedring av barnevernet. I denne stortingsmeldingen gikk regjeringen inn for en 3-årig handlingsplan, som innebar tilskott til kommunene for flere stillinger, omfattende etterutdanningstilbud til alle i barnevernet, samt etablering av Barnevernets Utviklingssenter og et forskningsprogram.

Dette ga en ny giv for barnevernet. Selv om de midlene som ble bevilget var begrenset i forhold til målene som var satte, ble resultatene av handlingsplanen bra. Men det var særlig den symboleffekt effekt den ga, som fikk størst verdi.

Felles sosiallov?

Sosiallovutvalget som ble nedsatt i 1980 med mandat til å komme med et lovforslag til en felles sosiallov, avleverte sin innstilling i 1985, som ble sendt ut på en omfattende høring. Den offentlige debatt dreiet seg hovedsakelig om det skulle være faste normer for sosialhjelpen, mens de store lovendringer som lå i kapitelet om barnevernet ble lite offentlig debatt. Fra barnevernhold kom det imidlertid skarpe reaksjoner på mange av forslagene. Våren 1989 ble proposisjonen til Lov om sosialtjenester som også inkluderte barnevernloven lagt fram.

Eget departement og ny handlingsplan.

Det som hindret lovforslaget om felles sosiallov fra å bli vedtatt, var ikke den kritikk som var reist fra barnevernhold, men regjeringsskiftet etter stortingsvalget i 1989. Det førte til opprettelse av Forbruker- og familiedepartementet. Det ble også besluttet at barnevernet skulle overføres fra Sosialdepartementet, og deretter at det skulle fremmes forslag på en egen barnevernlov. Da Arbeiderpartiet kom tilbake i regjeringsposisjon i 1990 ble navnet endret til Barne- og familiedepartementet. Det nye departements første tiltak var å iverksette en ny handlingsplan som var adskillig mer omfattende enn den første.

Program for nasjonal utvikling av barnevernet 1991 – 1993

Programmet bygde på erfaringene fra den første handlingsplan og hadde til formål å skape et offensivt barnevern og hadde følgende innhold:

  • Øremerkede statstilskudd til kommuner og fylkeskommuner på 1,5 milliard

  • Tidsfrister for behandling av meldte barnevernsaker

  • Akuttberedskapen skal styrkes

  • Tiltaksapparatet i kommuner og fylkeskommuner skal utbygges

  • Omstillings- og effektiviseringsarbeidet skulle påskyndes.

Programmet lyktes i stor utstrekning. Mye av forklaringer ligger i at staten for første gang i historien gikk inn med store midler for å styrke barnevernet, og at det samtidig var klare direktiver for handling, med rapporteringsplikt tilbake om hva som var utført.

Lov om barneverntjenester kom i 1992, og her slutter historien.

Litteraturliste til vedlegg 1

Andenæs, Johs. (1959).Tenåringskriminaliteten - en utfordring for barnevernet. NOBA(’Tidsskrift for Norges Barnevern) 8-9 1959

Aanonsen, An-Magritt (1990). Evaluering av barne- og ungdomspsykiatriens arbeid med barnevernsaker. NOBA 4/90

Benneche, Gerd, (1967). Rettssikkerheten i Barnevernet.U.forl.

Benneche, Gerd (1983). Barnevernet i Norge, U.forl-

Carlsen, Ingvald B. (1929) «Barnevernet savner en øverste ledelse». NOBA 2/2,«Enhet i barnevernet» NOBA 10/1929,«Barnevernet i Norge i dag.» NOBA 6/1945

Flåtten, Ellen Seip og Mona Sandbæk(1982). Barnevern - barnas vern? Universitetsforlaget

Furre, Berge(1991)Vårt århundre, Norsk historie 1905-1990 Samlaget.

Grinde, Turid Vogt (1993)Kunnskapsstatus for barnevernet, Tano

Grinde, Turid Vogt, 1996:Barnevernklager og rettssikkerhet. BVU notatserie. 4/1996

Gundevald, Gori(1967) Bjerketun. Pax forlag.

Hagen, Gerd (1965).Anbringelse av barn og unge i fosterhjem NOBA 4/1965

Hagen, Gerd (1992).Beretning om barnevernets historie NOBA 2/96.

Hjælset, Ane-Marie (1980). Historien om Bjerketun,

KUD. 1950: St. meld. nr. 26 (1950) Om skuleheimsskipnaden

KUD, 1980. St.meld. nr. 50 (1980-81.) Om statens skoler for spesialundervisning.

KUD, 1960: St. meld. nr. 61 (1984-85) Om visse sider av spesialundervisningen og den pedagogisk-psykologiske tjenesta

Kluge, Liv(1980).Sosialhjelp før og nå. Fabritius forlagshus.

Lippe, Hermann von der, 1962: Den kommunale ungdoms- virksomhetens utforming og målsetting. NOBA 1-2-1962

Lundquist, Knut (1972).Bruk av fosterhjem i behandlingsarbeid NOBA 1 og 4-5 1972

Munch, O, B.(1953).Vernet om de åndssvake. Sosial Håndbok bind II 1953

Norges Barnevern-NOBA Tidsskrifter Årgang fra 1930 - 1993

Pryser, Tore(1988). Arbeiderbevegelsens historie. Bind 4,

Nagel, Anne-Hilde (red)(1991) Velferdskommunen, Alma Mater

NOU 1980; 37: Oppsøkende barne- og ungdomsarbeid

NOU 1982; 26: Barnemishandling og omsorgssvikt

NOU 1985: 3: Tiltak for ungdom med atferdsvansker.

Seip, Anne Lise (1994) Veiene til velferdsstaten Gyldendal

Sorkmo, Jørgen (1993).Beretning om Buskerud skolehjem og skolehjemstradisjonen. Eget forlag

Sociallovkomiteen av 1935, Innstilling I (1936):Om oprettelse av et barnevernkontor i Socialdepartementet

Sosialdep. (1937): Innstilling fra Barnetrygdkomiteen:Utkast til lov om barnetrygd med motiver

Sosialdep. 1948; ST.prp. nr. 48 (1948). Om bruk av overskottet av barnetilskottsordningen fra okkupasjonstiden.

Sosialdep.(1951). Barnevernkomiteen Innst. I Om Lov om Barnevern

Sosialdep. 1961; St. meld. nr. 51 (1960-61):Om barn og unge med atferdsvansker.

Sosialdep. (1969) Innstilling om Verneskolenes funksjon og målsetting.

Sosialdep. St. meld. nr. 96 (1981 -82)Om styrking av barne- og ungdomsvernet

Sosialdep. St. meld. nr. 721 (1984-85) Om barne- og ungdomsvernet.

Statistisk Sentralbyrå: Historisk Statistikk, 1978.

Stjernø, Steinar, (1982) Omsorg som yrke, Universitetsforlaget.

Tenmann, Asbjørn(1967).Det kommunale ungdomsarbeid, Sosialdep. skriftserie

Wiesener, G.(1948) Barnevernet i Norge. En oversikt. Oslo

Wiesener, G. (1948)Barnehjemsnøden NOBA 9/1948

Til toppen
Til dokumentets forside