4 Dagens virkemidler

4.1 Innledning

Dette kapitlet beskriver dagens virkemidler på brannsikkerhetsområdet og omfatter i hovedsak offentlige virkemidler i form av regelverk, tilsyn, informasjon og veiledning, finansieringsordninger mv. Offentlige virkemidler på brannsikkerhetsområdet er i stor grad generelle, og rettet mot alle som bygger, eier eller bruker boliger/bygninger. Regelverkskrav er rettet mot bygningstekniske forhold, installasjoner, produkter, aktiviteter mv. Generelt legger brannregelverket opp til at sikkerhet mot brann i hovedsak er den enkelte eiers eller brukers ansvar.1 Virkemiddelapparatet for brannvern omfatter all ressursbruk på statlig og kommunalt nivå, fra sentral regelverksproduksjon til lokal redningsinnsats. I tillegg er det et betydelig innslag av private ordninger og aktører, slik som forsikring og ulike interesse- og kunnskapsorganisasjoner.

4.2 Brannsikkerhet i bygninger

4.2.1 Plan- og bygningslovgivningen

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven – pbl) setter krav til planlegging og bygging av nye bygg og i liten grad til bruks- og driftsfasen. I bruksfasen vil for eksempel en bolig reguleres av annet regelverk, herunder brannregelverket. Ved hovedombygning av bestående bygg vil nye krav i henhold til bygningslovgivningen gjelde, mens ved mindre tiltak på eksisterende bygg vil de nye kravene gjelde bare for det konkrete byggearbeidet. Plan- og bygningsloven stiller også krav om at byggverk, del av byggverk og arealer skal brukes i henhold til reguleringsformålet. Dersom bruken endres i forhold til dette må det søkes om bruksendring og gjeldende regler i bygningslovgivningen vil legges til grunn.

Forskrift 26. mars 2010 nr. 489 om tekniske krav til byggverk (også kalt TEK 10), er den viktigste forskriften med hjemmel i pbl som angår brannsikkerhet. Forskriften er funksjonsbasert, og det sentrale kravet som behandler brannsikkerhet framgår av §11-1: «Byggverk skal prosjekteres og utføres slik at det oppnås tilfredsstillende sikkerhet ved brann for personer som oppholder seg i eller på byggverket». Herunder skal det være forsvarlige muligheter for slokkearbeid, og for å redde mennesker og husdyr. Ut fra den risiko som en brann kan innebære for skade på liv og helse, inndeles byggverk eller ulike bruksområder i et byggverk i risikoklasser fra 1 til 6. Disse legges til grunn for å bestemme nødvendige tiltak for å sikre rømning og redning ved brann. Risikoklassen avgjøres ut fra den virksomhet bygningene er planlagt for og de forutsetninger menneskene i bygget har for å bringe seg selv i sikkerhet ved brann, jf tabell 4.1. Forskjellen på risikoklasse 6 og lavere risikoklasser er hovedsakelig knyttet til branntekniske krav til overflatematerialer for bygg.2

Alle byggverk skal deles opp i brannseksjoner slik at brann innen en brannseksjon ikke gir urimelig store økonomiske eller materielle tap. En brann skal med påregnelig slokkeinnsats kunne begrenses til den brannseksjonen der den startet. Byggverk skal også inndeles i brannceller på en hensiktsmessig måte, der områder med ulik risiko for liv og helse og/eller ulik fare for at brann oppstår skal være egne brannceller med mindre andre tiltak gir likeverdig sikkerhet. Brannceller skal være utført slik at de forhindrer spredning av brann og branngasser til andre brannceller i den tid som er nødvendig for rømning og redning. Byggverk skal prosjekteres og utføres for rask og sikker rømning og redning, og det skal tas hensyn til personer med funksjonsnedsettelse. Tilgjengelig rømningstid skal være større enn nødvendig rømningstid, og brannceller skal ha en form og innredning som muliggjør at varsling, rømning og redning kan skje på en rask og effektiv måte. I byggverk beregnet for virksomhet hvor rømning og redning kan ta lang tid, skal det brukes aktive tiltak som øker tilgjengelig rømningstid.3 Følgende skal minst være oppfylt:

• Byggverk eller del av byggverk i risikoklasse 4 hvor det kreves heis, skal ha automatiske slokkeanlegg (byggverk for publikum og arbeidsbygning med to etasjer skal ha heis, bygning med tre etasjer eller flere som har boenhet skal ha heis4). Deler av byggverk med og uten automatisk slokkeanlegg skal være ulike brannseksjoner

• Byggverk i risikoklasse 6 skal ha automatisk brannslokkeanlegg

Der det er krav om automatisk brannslokkeanlegg kan det likevel benyttes andre tiltak som vil hindre, begrense eller kontrollere en brann lokalt der den oppstår. Byggverk skal også ha utstyr for tidlig oppdagelse av brann. Byggverk beregnet for virksomhet i risikoklasse 2-6 skal ha brannalarmanlegg. I byggverk beregnet for få personer og byggverk av mindre størrelse kan det brukes røykvarslere dersom rømningsforholdene er særlig enkle og oversiktelige. Røykvarslerne skal være tilknyttet strømforsyningen og ha batteribackup. I branncelle med behov for flere røykvarslere skal varslerne være seriekoblet.

Fra en branncelle skal det minst være en utgang til sikkert sted, eller utgang til to uavhengige rømningsveier eller en utgang til rømningsvei som har to alternative rømningsretninger som fører videre til uavhengige rømningsveier eller sikre steder. For byggverk i risikoklasse 5 og 6 skal det også foreligge evakueringsplaner før byggverket tas i bruk.5

I motsetning til selve TEK 10, som stiller få kvantitative mål på hva som skal forstås som tilfredsstillende sikkerhet, angir veiledningen til TEK 10 et sett med prinsipper og løsninger som tilfredsstiller minimums sikkerhetsnivå etter forskriften. Ved prosjektering av nye bygninger kan en velge hvorvidt en vil følge løsningene i veiledningen (preaksepterte ytelser) eller andre løsninger (analyseløsninger). Dersom analyseløsninger velges, må det kunne dokumenteres at disse tilfredsstiller forskriftens sikkerhetsnivå. Veiledningen angir løsninger for ulike typer bygninger basert på blant annet bygningens risikoklasse.

I tidligere utgave av veiledning til TEK var omsorgsboliger ikke nevnt. Boliger og asylmottak var plassert i risikoklasse 4 mens transittmottak, pleieinstitusjoner, psykiatriske pleieinstitusjoner og bolig for personer med nedsatt funksjonsevne var plassert i risikoklasse 6.6

I veiledningen til TEK 10 er bolig som før plassert i risikoklasse fire. Både asylmottak og transittmottak er nå plassert i risikoklasse seks til forskjell fra tidligere. Boliger beregnet for personer med behov for heldøgns pleie og omsorg, samt boliger spesielt tilrettelagt og beregnet for personer med funksjonsnedsettelse, inkludert alders- og seniorboliger er definert som risikoklasse 6. Det samme er sykehus og sykehjem.

4.2.2 Nærmere om universell utforming

Regjeringen legger universell utforming til grunn for sitt arbeid. Man forlater derved en tankegang der individer med funksjonsnedsettelser blir definert som problemet. Universell utforming av det fysiske miljø innebærer en likeverdig form for tilgjengelighet slik at hovedløsningen kan brukes av flest mulig. Universell utforming framstår nå som hovedstrategi for å oppnå økt tilgjengelighet til viktige samfunnsfunksjoner, og er reflektert i Regjeringens handlingsplan på området og i ulike regelverk.7 I Norge er det lagt sju prinsipper til grunn for hva som skal forstås med universell utforming. Prinsippene bygger på den amerikanske definisjonen som benyttes i en rekke land, se tabell 4.3.

Det framgår av plan- og bygningslovens formålsparagraf (§ 1.1) samt formålsparagrafen i TEK10, at prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak.8 I TEK 10 kapittel 12 heter det videre at alle nye publikums- og arbeidsbygg skal være universelt utformet såfremt ikke byggverket eller del av byggverket etter sin funksjon er uegnet for personer med funksjonsnedsettelse. For boliger er det krav om «tilgjengelige boenheter» som innebærer at byggverk med krav om heis skal være tilgjengelig for personer med funksjonsnedsettelse.

Krav om universelle bygg og tilgjengelige boliger gjelder nye bygg. Departementet kan gi forskrifter om oppgradering av eksisterende bygningsmasse, men foreløpig er ingen slik forskrift satt i kraft.

Universell utforming og ivaretakelsen av dette hensynet i lover og regelverk, er debattert i en rekke stortingsmeldinger, offentlige utredninger, publikasjoner fra ulike departementer og fra brukerorganisasjoner.9 Til nå har arbeidet med universell utforming vært rettet mot hvordan man skal komme seg inn i bygninger. Spørsmålet om hvordan man skal komme seg ut i forbindelse med evakuering er derimot lite omtalt. Temaet har vært diskutert i det europeiske EU-nettverket European Concept for Accessibility Network (EuCAN), hvor det har vært drøftet om en skal endre definisjoner slik at universell utforming omhandler hele sirkelen fra en kommer inn i bygningen og til en kommer ut av bygningen, også i en ulykkessituasjon som brann. I noen land har imidlertid ikke interesseorganisasjonene ønsket å fokusere på brann, fordi de har fryktet at dette ville medføre begrensninger i forhold til medlemmenes tilgjengelighet til bygningene.10 Når det gjelder status for tilgjengelige bygg og universelt utformede bygg i Norge, er det et uttalt behov for bedre statistikk for å få mer kunnskap om status for tilgjengelighet.11 Forøvrig synes det ikke som at andre land har kommet særlig lengre enn Norge med hensyn til å få eksisterende bygg og nybygg universelt utformet på en måte som sikrer evakuering for alle. Temaet diskuteres på myndighetsnivå i flere land og i europeiske nettverk, men i praktisk utførelse er det et begrenset antall bygg å vise til. Hovedfokus har foreløpig vært rettet mot utforming av offentlige bygninger, publikumsbygg og arbeidsplasser, og i mindre grad på boliger.12

Bakgrunnen for de nye kravene i TEK 10 var dels knyttet til utfordringene som melder seg i forhold til sikker evakuering i og med universell utforming og tilgjengelige boliger. Man har her gått bort fra tanken om såkalt horisontal rømning, det vil si rømning til sikkert sted i samme etasje, fordi dette kan betraktes som diskriminerende. Samtidig kan mange ikke rømme vertikalt (mellom etasjer) uten å bruke heis. All den tid heis ikke kan brukes som evakueringsvei, ble det ansett som nødvendig med krav om automatiske slokkeanlegg i bygg med mer enn to etasjer og heis. Den andre hovedutfordringen knyttet til de nye bestemmelsene i TEK gjaldt (pleie- og omsorgs)boliger og evakuering. Siden det legges opp til at vi skal bo lengre hjemme når vi blir gamle, vil mange som tidligere har kunnet evakuere ved egen hjelp med tiden ikke lenger kunne håndtere dette på samme måte. Utfordringen som gjenstår er boligene hvor det ikke er krav om heis og dermed heller ikke krav om automatisk slokking, samt eksisterende boliger hvor de nye kravene i TEK ikke gjelder.

4.2.3 Brannregelverkets krav m.v.

4.2.3.1 Generelt

Etter lov 14. juni 2002 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven), og forskrift 26. juni 2002 nr. 847 om brannforebyggende tiltak og tilsyn (forebyggendeforskriften), gis utfyllende bestemmelser om brannvern i bygninger. Lov og forskrift fordeler ansvaret for brannsikkerheten i et byggverk mellom eier og bruker.

Eier har ansvar for å sørge for at bygget er bygget, utstyrt og vedlikeholdt på en måte som tilfredsstiller alle regelverkskravene om forebygging av brann. Kravene til brannteknisk utforming og utstyr er ivaretatt når tekniske krav gitt i eller i medhold av gjeldende plan- og bygningslov er oppfylt. Eier er ansvarlig for at bygget er i henhold til det bygningsregelverket som gjaldt på oppføringstidspunktet. Regelverket for nye bygg oppført etter nytt bygningsregelverk er beskrevet under kapittel 4.2.1. For eksisterende boliger gjelder at eier har ansvaret for at det finnes røykvarslere i boligen. Alle boliger skal være utstyrt med minst en fungerende røykvarsler som kan høres i alle soverom når dørene er lukket. Eier skal også sørge for at boligen er utstyrt med håndslokker eller fast montert husbrannslange, samt at rømningsveiene til enhver tid dekker behovet for rask og sikker rømning. Om nødvendig skal eier få på plass et tilfredsstillende ledesystem for rømningsveiene. I vanlige boliger stilles det krav om to uavhengige rømningsveier. Eier har en generell ettersyns- og vedlikeholdsplikt for installasjoner, utstyr, bygningsdeler, fyringsanlegg mv. i boligen. Ved utleie vil utleier ha de plikter for boligen som her er omtalt. Dersom utleier er en virksomhet vil også pliktene etter forskrift 12. juni 1996 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (HMS – internkontrollforskriften) gjelde (se under).

Virksomhet/bruker av bygg har ansvar for å innrette seg slik at brann ikke lett oppstår, og for at sikringstiltak i bygget virker som forutsatt. Bruker plikter å påse at sikringstiltakene ikke forringes og har ansvar for at røykvarsler og slokkeutstyr til enhver tid virker. Dersom det observeres forhold av betydning for brannsikkerhet i bygget, og bruker er en annen enn eier, skal bruker gi beskjed til eier om forholdet.

Etter forebyggendeforskriftens § 2-1, 4. ledd skal sikkerhetsnivået i eldre bygninger oppgraderes til samme nivå som for nyere bygninger så langt dette kan gjennomføres innenfor en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme. Oppgraderingen kan skje ved bygningstekniske tiltak, andre risikoreduserende tiltak eller ved en kombinasjon av slike. Dersom andre har bruksrett til brannobjektet, plikter eier å etablere de nødvendige samarbeidsordninger med virksomhet/bruker for å sikre etterlevelse av dette kravet.

Forebyggendeforskriftens § 2-1 gir ikke hjemmel for krav om oppgradering til sikkerhetsnivået etter byggteknisk forskrift 2010. Av veiledningen til forskriften framgår det at nyere bygninger er bygninger som er lovlig oppført i henhold til byggeforskrift av 01.01.1985 eller senere forskrifter. Byggteknisk forskrift gir som nevnt skjerpede krav som innebærer et økt sikkerhetsnivå. Kravene, for eksempel om installering av brannalarmanlegg og automatisk brannslokkeanlegg, er vurdert og konsekvensanalysert i forhold til oppføring av nye bygg. Disse kravene er ikke vurdert for bestående bygg. Dette innebærer at det er byggeforskrift av 01.01.1985 som angir sikkerhetsnivå som eldre bygninger skal oppgraderes til.

4.2.3.2 Særlig om blokk- og leilighetsbygg

Felles for denne type bygg er at de omfatter private interesser i egen boenhet i tillegg til at de private har felles ansvar overfor det offentlige i form av ulike typer boligselskaper. Dette gjelder ikke bare brannsikkerheten, men flere andre forhold. I all hovedsak er det i dag to typer boligselskaper: eierseksjonssameie etter lov 23. mai 1997 om eierseksjoner, samt borettslag etter lov 6. juni 2003 om burettslag. Dette er sammenslutninger hvor hver enkelt har en eierinteresse i hele bygget og står sammen som eier. Hver enkelt har en disposisjonsrett/leierett til en boenhet. Eierinteressen ivaretas som regel av et styre på vegne av sameiet/borettslaget. I de aller fleste borettslag/eierseksjonssameier er disse å betrakte som virksomheter etter brann- og eksplosjonsvernlovens bestemmelser. Dette innebærer at alle er å betrakte som privat i egen bolig og som virksomhet i andre sammenhenger.

Som hovedregel har boligselskapet (sameiet/borettslaget) ansvaret for fellesarealene, det vil si bygningskroppen, felles oppgang, heiser m.v. Hver enkelt har ansvaret innenfor egen boenhet. Dette gjelder også ansvaret for flere av de offentligrettslige regler som gjelder. Der reglene retter seg mot eier av bygget, vil dette som hovedregel være selskapets ansvar.

En kommune vil kunne være eier av boenheter (seksjoner i et eierseksjonssameie, andeler i borettslag m.m.), og således ha et ansvar på lik linje med andre. Kommunen kan også eie boliger og leie ut videre. Disse boligene vil kunne bli brukt som omsorgsboliger, sosialboliger m.v.

Etter brann- og eksplosjonsvernsloven vil også eierseksjonssameiet/borettslaget være ansvarlig for at bygget er oppført og brukes i henhold til forutsetningene. Det vil her være avgjørende at bygget og dets tekniske installasjoner er tilpasset bruken, herunder slik at alle kan rømme. Disse boligselskapene vil være å betegne som virksomheter med de ytterligere krav som da stilles, herunder vil HMS- internkontrollforskriften komme til anvendelse.13

Uavhengig av hvilken risikoklasse bygget har etter plan- og bygningsloven og hva som i byggefasen er lagt inn som sikkerhetstiltak, vil virksomheten etter brann- og eksplosjonsvernloven i bruksfasen likevel måtte påse at bygget er utformet for rask og sikker rømning. I veiledningen forebyggendeforskriften § 2-3 fremkommer det at tiltak som kan påvirke tilgjengelig og nødvendig rømningstid kan være brannalarmanlegg, sprinkleranlegg m.m. Videre fremkommer det at sikringstiltakene i rømningsveiene skal være tilpasset byggverket og de forutsetninger menneskene i byggverket har for å bringe seg selv i sikkerhet ved brann.

Det reises fra tid til annen spørsmål ved hvor langt borettslag eller sameies plikter strekker seg når det gjelder sikker evakuering. Som hovedregel er det beboer selv som har ansvaret for å sørge for at boligen er tjenelig for seg og sine. Dersom det er behov for særskilt utstyr eller bistand til rømning, er dette med andre ord beboers eget ansvar.

4.2.3.3 Særskilte brannobjekt

I noen tilfeller vil bygg/bolig falle inn under det som benevnes som særskilte brannobjekt, jf. brann- og eksplosjonsvernlovens § 13. Forebyggendeforskriften inndeler særskilte brannobjekter i følgende kategorier:

1. bygninger og områder hvor brann kan medføre tap av mange liv, herunder for eksempel institusjoner som sykehus og andre pleieinstitusjoner, eldre leilighetsbygg med høy brannrisiko, overnattingssteder, forsamlingslokaler og undervisningslokaler

2. bygninger, anlegg, opplag, tunneler og lignende som ved sin beskaffenhet eller den virksomhet som foregår i dem, antas å medføre særlig brannfare eller fare for stor brann, eller hvor brann kan medføre store samfunnsmessige konsekvenser

3. viktige kulturhistoriske bygninger og anlegg

Sannsynligheten for brann og muligheten for å bringe seg selv i sikkerhet er viktig i vurderingen av hvordan et objekt skal defineres. Følgelig finnes det ikke noe generelt krav om at for eksempel omsorgsboliger eller asylmottak skal være særskilte brannobjekter. Praksis vil variere fra kommune til kommune. Særskilte brannobjekt vil imidlertid hovedsakelig være objekter hvor det drives en eller annen form for virksomhet. Kommunen plikter å identifisere og listeføre objekter som naturlig faller inn under begrepet, og må fatte eget vedtak dersom et bygg skal bli et særskilt brannobjekt.

Når bygninger registreres som særskilte brannobjekter, utløses noen særskilte plikter for eier og virksomhet/bruker nedfelt i forebyggendeforskriften kapittel 3 og 4. Det stilles blant annet krav om brannsikkerhetsdokumentasjon der tekniske og organisatoriske tiltak skal beskrives, herunder også vedlikeholds- og kontrollrutiner. Der eier selv ikke bruker brannobjektet, skal virksomhet/bruker sørge for dokumentasjonen av organisatoriske tiltak. Av organisatoriske tiltak kreves at det skal være en brannvernleder som ivaretar brannvernet. Brannvernleder kan være eier selv eller en representant for eier. Utpeking av brannvernleder fritar imidlertid ikke eier eller virksomhet/bruker fra de plikter som ellers følger av forskriften. Alle ansatte og ledere i disse objektene skal ha brannvernopplæring og gjennomføre regelmessige brannøvelser som står i forhold til risikoen i objektet. I tillegg stilles det krav til virksomhet/bruker om utarbeidelse og iverksetting av ordensregler og instrukser som regulerer brannforebyggende og – bekjempende tiltak samt rednings- og beredskapsplaner. På overnattingssteder, sykehus og pleieinstitusjoner skal det være vaktordning som står i forhold til risikoen i objektet. I bygg med mer enn 50 sengeplasser kreves det nattevakt eller annen likeverdig overvåkning. Eier har ansvar for å sørge for tilstrekkelig rømningstid for personer gjennom tekniske tiltak som ledesystemer, brannalarmanlegg, manuelt slokkeutstyr og egnede stasjonære slokkeanlegg, og kommunen kan kreve at brannalarmanlegg knyttes til alarmsentral eller direkte til nødalarmeringssentral.14

4.2.3.4 Krav til elektriske anlegg og elektrisk utstyr

Med elektrisk anlegg siktes det vanligvis til de faste elektriske installasjonene i et bygg, mens elektrisk utstyr er det som koples til anlegget. Eier og bruker er til enhver tid ansvarlig for at anlegget er i forskriftsmessig stand, jf forskrift 6. november 1998 nr 1060 om elektriske lavspenningsanlegg (fel). De må derfor sørge for at det blir foretatt nødvendig ettersyn og vedlikehold av anlegget. Regelverket gir viktige begrensninger for hva eier og bruker selv kan gjøre av reparasjons- eller installasjonsarbeid på utstyr og anlegg. For folk flest som ikke er fagpersoner vil ansvaret for å påse at anlegget er i forskriftsmessig stand langt på vei innebære at en må engasjere elektrofagfolk til å foreta ettersyn eller reparasjoner..

Til forskjell fra forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn skiller ikke forskrift om elektrisk lavspenningsanlegg mellom hva som er eiers plikter og hva som er brukers plikter. En vanlig tolkning er at eier av anlegget har ansvar for å påse at det elektriske anlegget er i forskriftsmessig stand, og at forskriftens sikkerhetsmessige krav til anlegget til enhver tid er oppfylt. I en bolig impliserer dette at boligeier også skal vedlikeholde utleide leiligheters elektriske installasjoner. Leieboers ansvar vil i de fleste tilfeller begrense seg til å melde fra til boligeier om mangler ved anlegget og hindre adgang til utstyr som kan medføre fare. En annen ansvarsfordeling mellom eier og bruker kan avtales, og bør fremgå av leiekontrakten. Leieboer er ansvarlig for at alt elektrisk utstyr som tilkoples anlegget er i orden, og at det brukes i henhold til produsentens bruksanvisninger. Bruker skal også fjerne utstyr som er skadet eller som en umiddelbart burde forstå har feil.

I sameie/borettslag eller i ordinær utleievirksomhet har styret ansvar for å arbeide systematisk med HMS i fellesarealene. Eier/ bruker har som oftest det samme ansvaret for elektriske anlegg og utstyr inne i leilighetene som en eier/bruker av en enebolig.15

Av forskrift om elektrisk utstyr framgår det at eier eller bruker av elektrisk utstyr skal påse at utstyret brukes og vedlikeholdes forsvarlig slik at det ikke kan medføre fare. Dette er en generell bruks- og vedlikeholdsplikt som angår alle som bruker elektriske produkter. Dette impliserer at en leietaker er ansvarlig for at elektriske produkter i boligen brukes på riktig måte. Som for elektriske anlegg er det også begrensninger på hva eier eller bruker selv kan foreta av arbeid på elektriske produkter.16

4.2.3.5 Produktkontrolloven

Også andre produkter vil kunne innvirke på brannsikkerheten i en bolig. Norske hjem inneholder i dag vanligvis stoppede møbler, madrasser og tekstiler, som er produkter som kan kjennetegnes av høy antennelighet. Boliger inneholder også i økende grad gassprodukter. Sigaretter, lightere, fyrstikker og levende lys er eksempler på andre potensielt brannfarlige produkter i bolig. Lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) retter seg i all hovedsak mot produktenes omsetningsledd, men berører også boligeiere og brukere, ved at den som produserer, innfører, omsetter, bruker eller på annen måte behandler produkt skal vise aktsomhet og treffe rimelige tiltak for å forebygge og begrense uheldige virkninger, jf. § 3.

Produsent eller importør av produkter og utstyr til Norge er ansvarlig for at produktet tilfredsstiller fastsatte krav før produktet markedsføres. Eksempelvis skal flere produkttyper være CE-merket, som er produsentens måte å tilkjennegi at sikkerhetskrav for produktet er oppfylt. Til produktkontrolloven hører en rekke forskrifter som hovedsakelig retter seg mot omsetningsleddene, herunder forskrift om antennelighet av madrasser og stoppede møbler, forskrift om forbud mot svært brennbare tekstiler, forskrift om barnesikring av lightere og om forbud mot lightere med forvekslingsfare.17 Også flere av forskriftene gitt med hjemmel i lov av 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr retter seg mot omsetningsleddene av produkter.

4.2.3.6 Krav til internkontroll i virksomheter

Flere av de risikoutsatte bor i en eller annen form for virksomhetsbygg, herunder omsorgsboliger, asylmottak, og blokk og leilighetsbygg organisert som boligselskaper. De som driver virksomheter vil også ha et virksomhetsansvar for byggene. Alle virksomheter skal følge forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheters bestemmelser (HMS-forskriften). I § 5 framgår det at omfang av internkontroll skal tilpasses virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse og innrettes slik at kravene i eller i medhold av helse, miljø- og sikkerhetslovgivningen etterleves. Herunder følger også krav og plikter knyttet til gassanlegg og utstyr, generelt brannvern og elektriske anlegg og elektrisk utstyr i bolig. Internkontroll innebærer at virksomheten skal arbeide systematisk med helse, miljø og sikkerhet, og herunder blant annet:

• sørge for at de lover og forskrifter i helse, miljø og sikkerhetslovgivningen som gjelder for virksomheten er tilgjengelig og ha oversikt over de krav som er av særlig betydning for virksomheten.

• fastsette mål for helse, miljø og sikkerhet

• ha oversikt over virksomhetens organisasjon, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet for arbeidet med helse, miljø og sikkerhet er fordelt.

• kartlegge farer og problemer, og på denne bakgrunn vurdere risiko, samt utarbeide tilhørende planer og tiltak for å redusere risikoforholdene.

• iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen.

• foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt.

4.3 Organisering av offentlig brannvern

En rekke offentlige aktører har ansvar eller roller som berører brannvern, dels gjennom et direkte myndighetsansvar og dels gjennom sitt sektoransvar for spesifikke målgrupper (jf figur 4.1). De mest sentrale omtales her særskilt.

4.3.1 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB):

DSB er nasjonal fagmyndighet på brannområdet og utarbeider regelverk og andre normative føringer også innen beslektede områder som el-sikkerhet og sikkerhet ved produkter og forbrukertjenester. Direktoratet gir føringer for brannvernarbeidet i kommunene gjennom regelverk, tilsyn, konsultasjon, tilrettelegging, veiledning og informasjon. Dette omfatter blant annet krav til sikkerhet i bolig og til brannvesenets dimensjonering, tilsyn og informasjonsaktiviteter. Direktoratet har ingen direkte styringslinje til de kommunale brannvesenene foruten gjennom lov og forskrift.

4.3.2 Organisering av brannvesen

Kommunen er lokal brannmyndighet og har ansvar for både de forebyggende og beredskapsmessige oppgavene til brannvesenet. Brannvesenet finansieres av kommunen bortsett fra feiing og tilsyn med fyringsanlegg, som er gebyrfinansiert. Det mest vanlige er at hver kommune har sitt brannvesen, men interkommunale løsninger med ett felles brannvesen for flere kommuner blir stadig mer utbredt. Det er i dag 29 interkommunale brannvesen i Norge som til sammen omfatter 126 kommuner.18 Det er cirka 12 500 branntjenestemenn fordelt på 335 brannvesen i Norge. Av disse er 3 500 heltidsansatte i kommunene. Disse har brannvernarbeid som sitt hovedyrke. De øvrige 9 000 har et annet hovedyrke og er brannmannskaper på deltid. Ressurser til feiing og tilsyn med fyringsanlegg kommer i tillegg. Kommunenes netto driftsutgifter til brannvesenene utgjorde i 2008- 2,65 milliarder kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittsutgift på 578 kroner per innbygger.19

Brann og eksplosjonsvernsloven stiller krav til forebyggende arbeid, internkontroll og regelmessig tilsyn, og gir hjemmel for pålegg om ytterligere sikringstiltak når dette er påkrevet. Det forebyggende brannvernarbeidet til de kommunale brannvesenene omfatter i hovedsak informasjons- og motivasjonsarbeid, brannforebyggende tilsyn med bygninger og andre objekter hvor brann kan føre til store konsekvenser, feiing og tilsyn med fyringsanlegg, samt tilsyn med håndtering av mindre mengder brannfarlig og trykksatt stoff. Landets brannvesen rapporterte i 2009 at de benyttet i overkant av 510 årsverk til tilsyn, informasjons- og motivasjonstiltak og annet forebyggende arbeid. Ressurser til feiing kommer i tillegg.20

Organisering og dimensjonering av brannvesenet skal skje ut fra den risiko som finnes i kommunen.21 Herunder stilles krav til innsatstid, beredskap, samarbeidsavtaler, kompetanse m.v. Dersom brann eller ulykker oppstår, skal alle som er berørt få nødvendig hjelp på raskest mulig måte. Brannmannskaper skal døgnet rundt være klare til å rykke ut for å redde og verne om liv, verdier og miljø. I de største kommunene er beredskapen basert på heltidsansatt personell som oppholder seg på brannstasjonen. Mindre kommuner har en beredskap der deltidsansatte mannskaper møter på brannstasjonen og rykker ut derfra med biler og nødvendig utstyr. Innsatstiden til brannvesenet skal være maks. 10 minutter for sykehus/sykehjem mv. og 20 minutter for boliger.

Med innsatstid menes tiden fra brannvesenet mottar alarm til de er i innsats på skadestedet. I tillegg til å være primærressurs for brannslokking, utgjør også de kommunale brannvesenene kommunenes viktigste redningstekniske ressurs.

4.3.3 Tilsynsordninger

4.3.3.1 Feiing og tilsyn av fyringsanlegg

Lovbestemt feiing og tilsyn av fyringsanlegg er hjemlet i brann- og eksplosjonsvernsloven og skal gjennomføres i alle boliger og virksomheter som har fyringsanlegg etter en risikovurdering, og minst hvert 4. år. Ordningen finansieres av et feie- og tilsynsgebyr som fastsettes av kommunen. Feiingen omfatter feiing av skorsteiner og fjerning av sot, mens tilsynet innebærer kontroll med fyringsanlegget og reaksjon der det observeres avvik i forhold til forskriftsmessige krav. Det informeres også om riktig og sikker fyring. Av veiledningen til forebyggendeforskriften framgår det at det i forbindelse med tilsyn av fyringsanlegg i tillegg kan være hensiktsmessig å kontrollere for eksempel røykvarslere, slokkeutstyr og rømningsveier, og feierne kan også informere om brannrelevante forhold under besøket. Imidlertid skal gebyret i prinsippet kun dekke kostnaden for tjenester knyttet til fyringsanlegg og kan ikke økes for å dekke kostnader for andre ytelser.22 Tilsynskompetansen gjelder også kun fyringsanlegg, og observasjoner ut over dette må eventuelt varsles til relevant myndighet.

Om lag 80 prosent av boligene i Norge har fyringsanlegg, noe som tilsier at ordningen har et relativt vidt nedslagsfelt i befolkningen. Ressurser til feiing og tilsyn med fyringsanlegg utgjør omtrent 600 feierårsverk. I 2009 ble det rapportert i overkant av 574 000 tilsyn med ildsteder.23

4.3.3.2 Tilsyn med særskilte brannobjekter

Som nevnt over defineres særskilte brannobjekter som objekter der mange mennesker kan omkomme eller store materielle eller kulturhistoriske verdier kan gå tapt ved en brann. Tilsynene rettes primært mot virksomheter og ikke mot privatpersoners bruksenheter i et virksomhetsbygg. I objekter hvor en brann kan medføre tap av mange menneskeliv, føres det tilsyn hvert år. Disse objektene utgjør om lag 22 000 av ca 30 000 listeførte objekter.24

Der hvor objekt har mer enn alminnelig brannrisiko, men ikke faller naturlig inn under definisjonen særskilte brannobjekter, kan kommunen fastsette en lokal forskrift eller fatte enkeltvedtak om tilsyn dersom en risikovurdering taler for det. Dette gir i prinsippet en åpning for å gjennomføre tilsyn i alle typer bygg, dersom risikoen tilsier det. En lokal forskrift vil rette seg mot en serie av lignende objekter, mens et enkeltvedtak omfatter et enkeltobjekt. Sistnevnte muliggjør at brannvesenet kan vedta å gå tilsyn i en privatbolig dersom en finner dette nødvendig ut fra en risikovurdering. Bygninger brukt til boligformål har normalt ikke blitt registrert som særskilte brannobjekter.

4.3.3.3 Tilsyn med elektriske anlegg

Det lokale elektrisitetstilsyn (DLE) gjennomfører tilsyn med elektriske anlegg i boliger. DLE er lokal el-sikkerhetsmyndighet og består av personell som er ansatt i nettselskapene, men selskapene kjøper også i noen grad tilsynstjenester fra godkjente sakkyndige. DLE styres gjennom årlig instruks fra DSB. Om lag 125 000 boliger besøkes årlig av DLE. Boligene velges etter en risikovurdering, og i gjennomsnitt kontrolleres cirka 5 prosent av boligmassen hvert år. I gjennomsnitt får boliger besøk av DLE hvert 20. år. Tilsynene finansieres gjennom nettleien. I tilsynene sjekkes både anlegget og elektrisk utstyr. Minimum 20 minutter skal settes av til informasjon om bruk og vedlikehold av elektrisk utstyr og om anleggets behov for vedlikehold og oppgradering. DSB har utformet en folder «Ditt hjem – ditt ansvar» som kan deles ut når det gis informasjon. Den senere tid har tilsyn med nyanlegg og verneverdig tett trehusbebyggelse vært prioritert.

DLE gjennomfører også systemrettede tilsyn med elektriske anlegg i virksomheter som borettslag, asylmottak og omsorgsboliger. Intervallene mellom disse tilsynene varierer avhengig hvilken risikokategori virksomhetene er plassert i. De siste årene har DLE og sakkyndige selskaper disponert ca 410 årsverk til kontroll med elektriske anlegg og elektrisk utstyr. Et kvalifisert estimat er at om lag 290 årsverk benyttes til tilsyn og informasjon i boliger.25

4.3.3.4 Tilsyn med nye bygg og større ombygginger av bolig

Plan- og bygningsloven setter krav til planlegging, utforming og gjennomføring av nye bygg eller større ombygginger. Etter ny plan- og bygningslovgivning (se over) ble kravene skjerpet i forhold til kontroll og tilsyn. Nye regler om obligatorisk kontroll trer i kraft 1. juli 2012. Da stilles krav til uavhengig kontroll på visse områder som har vesentlige samfunnsmessig betydning, herunder brannkrav. Brannsikkerhetsstrategi inngår i disse kontrollene. Kommunene kan også stille krav til uavhengig kontroll på andre områder enn de som er forskriftsfestet. Bygningsmyndighetenes tilsynsplikt er også skjerpet og presisert i det nye regelverket. Det er gitt tidsavgrenset krav om tilsyn der kommunene skal prioritere ulike tilsynsområder, blant annet at det foreligger tilstrekkelig sluttdokumentasjon. Plan- og bygningsmyndighetene kan også føre tilsyn med eksisterende arealer og byggverk for å påse at det ikke foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold etter pbl som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø, dersom det foreligger indikasjoner på at det kan gis pålegg etter reglene om krav til eksisterende byggverk. Det er presisert i loven at kommunene kan føre tilsyn i inntil 5 år etter at det er gitt ferdigattest. Tilsvarende kan ansvarlige foretak få pålegg om retting, og har plikt til å oppbevare dokumentasjon om tiltaket i 5 år etter ferdigattest.26

4.3.3.5 Tilsyn og markedskontroll overfor produsenter og importører av brannfarlige produkter

Produkter som vi fyller hjemmene med skal være sikre før de selges på markedet. Retten og plikten til å føre tilsyn er plassert hos ulike myndigheter gjennom ulike lovbestemmelser eller delegeringsvedtak, og relevante myndigheter fører i ulik grad aktivt tilsyn med hvorvidt virksomheter følger offentlige krav. DSB følger på ulike måter opp sikkerhet knyttet til produkter og forbrukertjenester innenfor produktkontrolloven, brann- og eksplosjonsvernsloven og el-tilsynsloven. Eksempler på produkter som kontrolleres er elektrisk utstyr, levende lys, gassapparater mv. Virksomhetene har plikt til å melde fra om farlige produkter til myndighetene, og DSB får jevnlig informasjon om slike produkter. I tillegg har EU et eget informasjonssystem (RAPEX) som varsler om farlige produkter funnet på markedet innen EU/EØS området. Hvert år utfører DSB et antall tilsyn med importører/forhandlere og produsenter, og kan om nødvendig pålegge disse å trekke tilbake produkter fra markedet og/eller fra forbruker. DLE er involvert i tilsynene når det er tale om elektriske produkter.27

4.3.4 Myndighetenes informasjonsarbeid

Brannvesenet har plikt til å gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak i kommunen om brannsikkerhet. Brannvesenene skal utarbeide en plan for tiltakene med mål for aktiviteter og målgrupper som det satses spesielt på, og arbeidet skal evalueres jevnlig. Målgruppene skal velges ut fra risiko (som omsorgsboliger). I veiledningen til forebyggendeforskriften fremgår det at det forventes at brannvesenet skal være aktiv medspiller og bistå i undervisning blant annet på følgende områder:

• Opplæringsprogram for ansatte i helse- og sosialtjenesten som rettes mot omsorgsboliger/eneboliger med pleietrengende

• Opplæringsprogram for ansatte/brannvernledere i helseinsitusjoner

• Grunnskole og videregående skole

• Informasjon til allmennheten generelt.

DLE har plikt til å utarbeide en informasjonsplan for sitt forsyningsområde. DLE er også ansvarlig for å informere om elsikkerhet på skoler og ved gjennomføring av de øvrige oppgaver som de er pålagt. DSB kan fastsette nærmere krav til innhold og omfang av informasjonen som skal gis. Av instruksen for 2012 framgår det at det skal drives aktivt informasjons- og påvirkningsarbeid om elsikkerhet og sikkerhetsutstyr til utvalgte målgrupper som ungdom, pensjonister, innvandrere mv. DLE skal også samarbeide med andre relevante aktører i informasjonsarbeidet, herunder blant annet brannvesen, borettslag, hjemmehjelpere, hjemmesykepleiere og personell på hjelpemiddelsentraler. Hjemmehjelpen og hjemmesykepleien skal gis tilbud om tilpasset elsikkerhetsinformasjon.28

Både på lokalt og sentralt nivå legges det også ut relevant informasjon om brannvern på internett, herunder dsb.no samt sidene til DLE og lokale brannvesen.

4.3.5 Samarbeid om informasjonstiltak

Mye av informasjonsarbeidet på brannvernområdet skjer gjennom samarbeid mellom myndighetene, forsikringsbransjen og andre aktører, i første rekke Norsk brannvernforening. Vi omtaler her noen sentrale tiltak som har vært gjennomført jevnlig de siste årene

4.3.5.1 Aksjon boligbrann

Aksjon boligbrann er en landsomfattende informasjonskampanje som arrangeres i samarbeid mellom DSB, Norsk brannvernforening, Gjensidige og kommunale brannvesen, og gjennomføres i desember hvert år. Kampanjen skal gi relevant brannverninformasjon til befolkningen og setter særlig søkelyset på brannsikkerhet i private hjem. Målsettingen er å få med kommunale og interkommunale brannvesen i alle byer og tettsteder av en viss størrelse. DLE og Gjensidiges lokale kontorer er viktige samarbeidspartnere. Aksjonen innledes hvert år med fokus på at alle husstander skal ha fungerende røykvarslere. Hvert år besøker også kontrollører fra aksjonen 30 000–40 000 boliger over hele landet. Besøket er ikke et vanlig tilsyn, men en frivillig forenklet 30 minutters kontroll. Deltagerne velger selv ut hvilke målgrupper de vil prioritere, og vekten legges på direkte informasjon og veiledning, samtidig som varsling, slokkeutstyr, elektriske apparater og anlegg, rømningsforhold etc. sjekkes. Beboerne mottar pedagogisk utformet informasjonsmateriell før besøket avsluttes. Media benyttes aktivt både på sentralt og lokalt nivå under hele kampanjen, samtidig som lokale deltakere oppfordres til å ha stands på sentrale steder hvor folk ferdes lokalt. Fra den sentrale prosjektgruppen er det etablert et eget nettsted for brannverninformasjon, hvor også oversatt materiell er tilgjengelig. Prosjektgruppens inntrykk, basert på flere års vurdering, er at kampanjen stadig får økende oppslutning og at konseptet fungerer. I 2009 ble det gjennomført en evaluering av materiellet som brukes under aksjonen samt selve huskontrollbesøkene. Svarene blant de nesten 700 respondentene viste at kampanjen er på rett spor og at de aller fleste var godt fornøyd med både materiellet og huskontrollene. Svært mange er positive til læringsutbyttet og oppgir at de ønsker å rette opp feil som ble oppdaget under besøket. I 2009 var det påmeldingsrekord og deltakerne bestilte betydelig mer materiell enn det de har gjort tidligere. Over 300 brann- og feiervesen og DLE deltok i aksjonen og alle byer og tettsteder av en viss størrelse ble dekket. Fram til nå har over 200 000 boliger fått besøk og det rapporteres ytterst sjeldent om at folk stiller seg negative til tilbudet om kontroll. Prosjektgruppen mener også at en ser viktige synergieffekter både på lokalt og sentralt nivå når det gjelder samarbeid mellom fagmiljøene.29

4.3.5.2 Brannvernuka

Brannvernuka arrangeres hver høst i samarbeid mellom Norsk brannvernforening, DSB, If Skadeforsikring og brannvesenene. Brannvernuka har de senere årene vært gjennomført ved at barn og barnefamilier inviteres til åpne brannstasjoner over hele landet. Målet er å bidra til bedre brannsikkerhet i boliger og færre boligbranner, samt å motivere brannvesen og lokale If-kontor til å drive aktivt forebyggende arbeid. Det jobbes også mot media i forkant av uka. If’s interne reklamebyrå utarbeider årlig kampanjemateriell. Tendensen har vært at flere og flere brannvesen deltar og at de nedlegger en stor innsats. I 2009 introduserte prosjektet et nytt konsept med gjennomføringen av «Nasjonal brannøvelse», hvor bedrifter, institusjoner, skoler, barnehager og andre virksomheter ble invitert til å holde en brannøvelse i løpet av uka. Over 2000 virksomheter ble med på den nasjonale brannøvelsen. Den sentrale prosjektgruppen for Brannvernuka konkluderer med at konseptet bør videreføres som en fast del av kampanjen, og at Brannvernuka har stor nytteverdi i henhold til skadeforebygging og positiv profilering av aktørene som er med. Antall åpne brannstasjoner i Brannvernuka har vist en jevnt økende tendens siden 2002, og det samme kan i stor grad sies om utviklingen av anslått antall besøkende, til tross for en liten nedgang i 2009.30

4.3.5.3 Brannvern i skolen

Informasjonsprosjektet «Brannvern i skolen» er et samarbeidsprosjekt mellom DSB, Norsk brannvernforening og Gjensidige, som finansierer og gjennomfører aktiviteter rettet mot barn og elever i skole og barnehage. Formålet er å gi barn og ungdom kunnskap om brannvern og påvirke dem til sikker adferd i skole, hjem og fritid. Samarbeidsgruppen finansierer alderstilpasset materiell og opplegg for hele skoleløpet, fra og med barnehage og til og med videregående. Alle skal ha anledning til å bruke materiellet som tilbys, og alt undervisningsopplegg er gratis for skolene. Det satses også mye på markedsføring av tilbudet. Erfaringene er at særlig barnehagene har vist stor interesse for opplegget, mens det rent nettbaserte tilbudet for videregående skole i mindre grad synes å bli brukt. Det anslås at over 100 000 elever i grunnskolen og 150 000 barn i barnehage har brukt undervisningsoppleggene i løpet av det siste året. Samarbeidsgruppen ønsker å utnytte potensielle synergieffekter gjennom å samarbeide med Aksjon boligbrann i det videre arbeidet.31 Norsk Brannbefals Landsforbund gjennomfører i samarbeid med Gjensidige praktisk brannvernopplæring for 6. klasser rundt i landet.

4.3.6 Brannetterforskning

Som vist i kapittel 3 er antall branner med ukjent årsak svært høyt, noe som representerer en utfordring i det forebyggende arbeidet, hvor det er behov for mest mulig kunnskap om årsaker til brannene. Brannetterforskning har i denne forbindelse vært viktig for å finne frem til mest mulig effektive forebyggende virkemidler. Politiet har i dag plikt til å etterforske alle branner, også i tilfeller hvor det ikke foreligger mistanke om straffbare handlinger. Dette har også blitt innskjerpet av Riksadvokaten. Politidistriktene har etter hvert fått en slik størrelse at det ligger godt til rette for å bygge opp gode fagmiljøer, også innenfor den tekniske siden av brannetterforskning. På utdanningssiden jobbes det med å utvikle tilbud for videreutdannelse innen brannetterforskning på politihøgskolen. En ny og omfattende håndbok i brannetterforskning er under utarbeidelse, og i Kripos utvikles brannetterforskningen stadig. Politiet har anledning til å be om bistand til etterforskningen fra DLE og brannvesen i det distriktet brannen har skjedd.

I 2005 iverksatte Politidirektoratet et prøveprosjekt med distriktsvise felles etterforskningsgrupper i tre politidistrikter der brannvesen og DLE deltok. I evalueringen av prøveordningen fra 2008, hvor blant annet DSB, Kripos og høyere påtalemyndighet deltok, ble det anbefalt å etablere en fast ordning med brannetterforskningsgrupper i alle landets 27 politidistrikter. Holdningen var at dette ville kunne danne grunnlag for regionale kompetansemiljøer med god kunnskap om brannetterforskning. Evalueringsgruppen konkluderte også med at det var behov for en bedre forankring av brannvesenets plikt til å bistå i slikt arbeid. Politidirektoratet stilte seg i utgangspunktet positiv til felles brannetterforskningsgrupper, men besluttet i 2009 at de av organisasjonsmessige hensyn ikke ønsket å instruere politimestrene i dette spørsmålet. Det er dermed opp til de enkelte politidistriktene å avgjøre om felles brannetterforskningsgrupper er hensiktsmessige. 32

Per i dag har flere av de største politidistriktene formelt eller uformelt opprettet slike grupper bestående av (faste) representanter fra politiet, brannvesenet og det lokale elektrisitetstilsyn (DLE). Dette er kostnadsfritt for politiet fordi DLE i henhold til forskrift skal yte denne bistanden gratis, og brannvesenet tar seg heller ikke betalt. De distriktene/områdene hvor slike grupper er opprettet, har en vesentlig bedre oppklaringsprosent enn der slike grupper ikke eksisterer.

4.3.7 Forskning og utvikling

Norges branntekniske laboratorium (SINTEF NBL as) er Norges branntekniske kompetansesenter og tilbyr forsknings- og konsulenttjenester, branntesting og produktgodkjenning. Det har i mange år vært en forskningsavtale mellom SINTEF NBL og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Avtalen skal bidra til å opprettholde høy faglig kompetanse på brannområdet i Norge og opprettholde forutsigbarhet og kontinuitet i forskningsarbeidet. Avtalen legger forholdene til rette for gjennomføring av prosjekter til allmenn nytte og fremme den faglige utviklingen av SINTEF NBL. SINTEF NBL forplikter seg også til å gjennomføre særskilte kortsiktige forsknings- og utviklingsoppdrag på områder der DSB har spesielle behov, men for slike oppdrag betaler direktoratet særskilt vederlag etter avtale.

Avtalen gir mulighet til målrettet forsknings- og utviklingsarbeid på brannområdet og har vært viktig for å opprettholde et vel fungerende brannlaboratorium med høy kompetanse. Brannmyndighetene har på denne måten også fått tilgang til nødvendig fagkompetanse og kunnskap om virkninger av ulike myndighetsinngrep. Som eksempel kan nevnes studier av vanntåke som slokkemiddel og sikringstiltak mot branner på komfyr.33

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) har hovedansvar for den høyere teknologiutdanningen i Norge. Ved NTNU ivaretas undervisning og forskning på brannsikkerhet i byggverk på Institutt for bygg, anlegg og transport ved Fakultet for ingeniørvitenskap og teknologi. NTNU samarbeider tett med SINTEF som er Skandinavias største uavhengige forskningsorganisasjon. Innenfor brannsikkerhet er SINTEF NBL samarbeidspart og bidrar i undervisning og veiledning til mastergradsstudenter. Instituttet utdanner også kandidater på doktorgradsnivå og har for tiden en stipendiat som forsker på effekt av brannsikringstiltak i byggverk.

Universitetet i Stavanger (UiS) tilbyr utdanning i sikkerhetsfag på mastergrads- og doktorgradsnivå innen samfunnssikkerhet og risikostyring. UiS har ca. 50 vitenskapelig ansatte som forsker på sikkerhet innen ulike samfunnsarenaer, og det utdannes årlig ca. 80 mastergradsstudenter. Av de om lag 80 studentene innen risikostyring og samfunnssikkerhet gjennomfører flere masteroppgaver relatert til brannsikkerhet. UiS har for tiden flere doktorgradsprosjekter gående relatert til brannfaglige problemstillinger, eksempelvis knyttet til brannsikkerhet i vegtunneler, læring i beredskapsorganisasjoner, bruk av risikoanalyser i brannteknisk prosjektering og brannmodellering, og validering av brannmodeller. UiS tilbyr flere kurs på mastergradsnivå, hvor brann- og eksplosjonsfenomenet og brann- og eksplosjonssikring står sentralt, både rettet mot petroleumssektoren og bygg- og eiendomssektoren. Den anvendte forskningen innenfor fagområdet risikostyring og samfunnssikkerhet er organisert gjennom Senter for risikostyring og samfunnssikkerhet (SEROS). UiS samarbeider med International Research Institute Stavanger (IRIS) om forskning på risikostyring og samfunnssikkerhet, herunder brannrelaterte problemstillinger i ulike sektorer og situasjoner.

Høgskolen Stord/Haugesund (HSH) har som eneste utdanningsinstitusjon i Norge, tilbud om treårig branningeniørutdanning (Bachelor). HSH har om lag 3 000 studenter og 260 ansatte. Utdanningen kombinerer tradisjonelle ingeniørfag som matematikk, kjemi og fysikk med fag som gir kunnskap om brannfenomenet og konsekvensene av branner. HSH utdanner årlig ca 15 branningeniører, som ofte går ut i stillinger som rådgivende ingeniører eller i forebyggende avdeling i kommunale brannvesen. HSH tilbyr også en bachelor innen Helse-, Miljø- og Sikkerhetsfag, og har nylig opprettet et mastergradsstudium innen Teknisk Sikkerhet i samarbeid med Universitetet i Bergen hvor det gis opplæring i bruk av modellering av ulykkeskonsekvenser og hvordan sikkerhet kan bygges inn i ulike typer konstruksjoner. HSH disponerer egne brannlaboratoriumfasiliteter og samarbeider også med ResQ A/S (tidligere avdeling for sikkerhetsopplæring ved høgskolen) om praktiske forhold rundt brannvernopplæring, eksempelvis røykdykking, slokking av branner, søk etter savnede personer mv.

4.4 Tilgrensende regelverk og ordninger

4.4.1 Husbanken

Husbanken er statens viktigste boligpolitiske redskap og skal bidra til at alle skal kunne skaffe seg en tilfredsstillende bolig. Husbanken har 6 regionkontorer og tilbyr ulike låne- og støtteordninger, som dels gis via kommunene og dels gis direkte til for eksempel utbyggere, kommuner eller individuelle søkere. Husbanken kan blant annet gi lån og tilskudd til miljøvennlige og universelt utformede boliger, tilskudd til individuell tilrettelegging av bolig, samt investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjem. Husbanken har gitt støtte til omsorgsboliger i flere omganger, bl.a. med nesten 20 000 tilskudd i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorgen (1998-2003) og ca 3 500 tilskudd i forbindelse med opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2006). Siden 2008 er det gitt over 5 000 investeringstilskudd til omsorgsboliger. Husbanken tilbyr og støtter også informasjon, kunnskapsutvikling og forskning om boligspørsmål. Kommunene er den viktigste målgruppen her.

4.4.2 Regelverk innen helsesektoren

Mange av risikogruppene mottar offentlige omsorgstjenester fra kommunen. I denne forbindelse reises spørsmålet om hvorvidt helsetjenesten har noe ansvar for brannsikkerheten til sine brukere enten disse befinner seg hjemme eller i pleie- og omsorgsboliger. Regelverket innenfor helselovgivningen som berører dette, er:

• Pasientrettighetsloven

• Helsepersonelloven

• Kommunehelsetjenesteloven (t.o.m. 31.12.2011)

• Lov om folkehelsearbeid (Folkehelseloven) fra 1.1.2012

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (Helse- og omsorgstjenesteloven) fra 1.1.2012

4.4.2.1 Pasientrettighetsloven

Pasientrettighetslovens virkeområde er knyttet til medisinsk behandling. Hva som kan kalles «medisinsk behandling», kan diskuteres. Men brannfare i seg selv kan vanskelig falle inn under noe som kan behandles medisinsk. Dersom en nødvendig medisinsk behandling kan få implikasjoner for brannsikkerheten, kan tiltak imidlertid vurderes. Et illustrerende eksempel kan være et tilfelle hvor det er aktuelt å tvangsinnlegge en storrøykende pasient for å kunne gi nødvendig oksygentilførsel på en betryggende måte som ledd i behandlingen av KOLS.

4.4.2.2 Helsepersonelloven

Ulike bestemmelser i helsepersonelloven kan ha indirekte relevans for brannsikkerheten til de som mottar helsehjelp. Etter § 4 i loven skal helsepersonell utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig (1. ledd). Videre skal helsepersonell innrette seg etter sine faglige kvalifikasjoner, og skal innhente bistand eller henvise pasienter videre der dette er nødvendig og mulig. Dersom pasientenes behov tilsier det, skal yrkesutøvelsen skje ved samarbeid og samhandling med annet kvalifisert personell (2. ledd).

§ 16 stiller krav om at virksomhet som yter helsehjelp, skal organiseres slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter (om internkontroll, se under).

§ 17 omhandler opplysninger om forhold som kan medføre fare for pasienter. Her framgår at helsepersonell av eget tiltak skal gi tilsynsmyndighetene informasjon om forhold som kan medføre fare for pasienters sikkerhet. Denne bestemmelsen kan ved første øyekast synes relevant når det gjelder behovet for å varsle om brannfarlige forhold i en bolig. Imidlertid presiseres det i omtale av lovteksten at «fare for pasienters sikkerhet» skal tolkes strengt, og at det skal innebære at forholdet må være av en slik art at det er påregnelig/sannsynlig at pasienters helsetilstand kan forverres eller at pasienter påføres skade, smitte og lignende. Med «forhold» menes tiltak, rutiner, teknisk utstyr, svikt og mangler i organiseringen av tjenesten, herunder manglende helsepersonell. «Forhold» dreier seg altså om forhold som har med utøvelsen av helsetjenester å gjøre. Bruk av denne paragrafen er følgelig ikke egnet for å redusere brannfaren i en bolig.

§ 31 omhandler opplysninger til nødetater, og fastslår at helsepersonell skal varsle politi og brannvesen dersom det er nødvendig for å avverge alvorlig skade på eiendom eller person. I hovedtrekk innebærer denne bestemmelsen en presisering av nødrett i visse situasjoner. Den gjelder helsepersonell generelt. Taushetsplikten skal tilsidesettes ved fare for personers sikkerhet, eller hvis det foreligger fare for økt skadeomfang hvis bistand fra andre nødetater ikke innhentes. Det vil som regel dreie seg om situasjoner hvor man må sikre et skadested, for å hjelpe en person som er blitt utsatt for vold eller i forbindelse med utrykning til en trafikkulykke. Et fellestrekk i disse situasjonene er at det vil være behov for informasjonsformidling for å ivareta mer tungtveiende interesser enn taushetsplikten. Det vil være å verne om liv og helse, eller å hindre store materielle skader. Et annet fellestrekk er også at det ofte er liten tid til rådighet, og at denne tiden kan være avgjørende for mulighetene til å begrense skadeomfanget.

Opplysningsretten vil normalt ikke gå lenger enn det som følger av det generelle unntaket i helsepersonelloven § 23, punkt 4: «Taushetsplikt etter § 21 er ikke til hinder for at private opplysninger gis videre når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre». Hensynene som taler for å bryte taushetsplikten, må her veie vesentlig tyngre enn hensynet som taler for å bevare taushet, i alminnelighet vil det dreie seg om nødrettsbetraktninger.

4.4.2.3 Ny folkehelselov

Den nye lovens § 2 slår fast at loven gjelder for kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. I den samme paragrafen henvises det til lovens kapittel 3 om miljørettet helsevern. Det sies imidlertid hverken her eller andre steder i selve loven noe om begrensninger i virkeområdet i forhold til boliger, det vil si folks hjem. Derimot sier forskrift om miljørettet helsevern noe om dette.

Forskriften om miljørettet helsevern er fra 1.1.2012 i folkehelseloven, uttrykker eksplisitt at forskriften ikke gjelder miljømessige forhold som oppstår i boliger og på fritidseiendommer med mindre slike forhold kan virke inn på omgivelsene utenfor boligen eller fritidseiendommen. I merknader til forskriften sies det blant annet at forskriften § 10 (Helsemessige forhold i virksomheter og eiendommer) i utgangspunktet ikke gjelder boliger og beboelsesleiligheter, og det uten hensyn til om boligen er selveiet eller om det er en utleiebolig (husleieforhold). Hvordan en vil innrette seg i egen bolig/eget hjem, vil i stor grad være et privat spørsmål som bør være opp til den enkelte. For eksempel vil spørsmål om blant annet røyking, lufting og sosiale miljøfaktorer i egen bolig ikke være forhold denne forskriften skal regulere. Man kan altså si at forskriften «stopper ved dørterskelen».

Den nye folkehelseloven endrer altså ikke på muligheten for bruk av lovverket til konkrete tiltak i en bolig, tiltak som utvilsomt også kunne bety en reduksjon av brannfaren. Loven og forskriften kan med andre ord ikke brukes til å kreve et husvære ryddet eller vasket. Dette har av mange opp igjennom årene vært sett på som en svakhet ved kommunehelsetjenesteloven, ikke bare med bakgrunn i brannfare, men også ut fra bekymring for tilstanden til personer som forkommer i eget rot og skrot.

Folkehelseloven § 4 omhandler kommunens ansvar for folkehelsearbeidet. I denne paragrafens 3. ledd slås det fast at «kommunen skal medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre myndigheter og virksomheter» og at «medvirkning skal skje blant annet gjennom råd, uttalelser, samarbeid og deltagelse i planlegging». Det er viktig å minne om at dette gjelder folkehelsetiltak, det vil si helsefremmende og forebyggende tiltak i befolkningen eller i befolkningsgrupper. Paragrafen kan ikke brukes i enkelttilfeller hvor «noen» i kommunen har kommet under vær med brannfarlige forhold i en privat bolig.

4.4.2.4 Ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester

Den nye loven erstatter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Den tydeliggjør kommunens overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenester («sørge-for-ansvar»), uten at kommunene samtidig pålegges bestemte måter å organisere tjenestene på. Kommunens plikter videreføres, men pliktene foreslås utformet mer overordnet og profesjonsnøytralt. Det juridiske skillet mellom helsetjenester og omsorgstjenester er opphevet.

For øvrig inneholder den nye loven om kommunale helse- og omsorgstjenester en lang rekke tiltak som omfatter råd og veiledning, basert på frivillig deltagelse fra enkeltpersoner, pasienter og pårørende. En del av disse tiltakene speiles i annen lovgivning, særlig i pasientrettighetsloven, i form av rettigheter knyttet til det å bli informert og veiledet.

4.4.2.5 Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

Denne forskriften er hjemlet i alle de sentrale lovene på helse- og omsorgsområdet. Formålet med forskriften er å bidra til faglig forsvarlige sosial- og helsetjenester, og at sosial- og helselovgivningen oppfylles gjennom krav til systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid i tjenestene. Som for øvrige internkontrollforskrifter, gjelder kravene i første rekke virksomheter som yter tjenester etter helse- og omsorgslovgivningen. Definisjonen av internkontroll samsvarer også med øvrig lovgivning, det vil si systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen.

Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen. Internkontroll innebærer at den/de ansvarlige for virksomheten skal (jf §4):

• skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav,

• utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen,

• foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten

4.4.2.6 Forskrift om habilitering og rehabilitering

Denne forskriften er nå hjemlet i ny lov om helse- og omsorgstjenester. Den pålegger kommunen å ha en generell oversikt over behovet for habilitering og rehabilitering, og skal sørge for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen tilbys nødvendig utredning og oppfølging. Det skal tilbys et samlet tverrfaglig tilbud som er uavhengig av brukerens boform. Videre skal det være en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommunen, og kommunehelsetjenesten skal etablere nødvendig samarbeid med andre etater. Forskriften omfatter også formidling av hjelpemidler og ergonomiske tiltak. Habilitering og rehabilitering er i forskriften i stor grad innrettet mot å positivt bedre funksjonsevnen. Liksom for folketrygdlovens bestemmelser om hjelpemidler, er ikke behovet for skadeforebyggende tiltak nevnt spesifikt. Formålet med forskriften er således å sikre at personer som har behov for habilitering og rehabilitering, tilbys og ytes tjenester som kan bidra til stimulering av egen læring, motivasjon, økt funksjons- og mestringsevne, likeverdighet og deltakelse.

4.4.2.7 Helse- og omsorgslovgivningen og brannsikkerhet

Særlig to forhold er av betydning for helse- og omsorgslovgivningens relevans for brannsikkerhet. På den ene siden må hensynet til brannsikkerhet være av direkte betydning for utøvelsen av tjenesten ut fra primærformålet med denne, jf eksempelet med KOLS-pasienten over. På den andre siden vil en del bestemmelser kun være relevant i forbindelse med utøvelse av virksomhet, og derfor mindre relevant for forhold i en privat bolig. Dette gjelder blant annet folkehelseloven og forskriften om internkontroll. På den annen side gir regelverket også kommunen et overordnet ansvar for systematisk styring av sin virksomhet, og for å kartlegge risiko og identifisere nødvendige tiltak, herunder forebyggende tiltak. Dette ansvaret gjelder også for hjemmebaserte tjenester. De rettslige føringer på dette området er ikke avklart. Statens helsetilsyn og påtalemyndigheten har imidlertid gjennom behandlingen av dødsbranner i Trondheim kommune i henholdsvis 2005 og 2009 gått langt i å pålegge kommunens helse- og omsorgstjeneste et ansvar også for brannsikkerhet i boliger der de yter tjenester (se boks 4.3). Det er videre naturlig å rette oppmerksomheten mot habiliterings- og rehabiliteringstjenesten i kommunen, som innebærer en plikt til både å ha oversikt over behov, samt tilby nødvendig utredning og oppfølging. Denne tjenesten er nært knyttet opp mot det statlige hjelpemiddelsystemet, idet kommunen har ansvar for identifisering og formidling av behov og tiltak, også de som dekkes etter de statlige ordningene (se under).

4.4.3 Hjelpemiddelsystemet, folketrygden og kommunene

Folketrygdelovens kapittel 10 gir hjemmel til å yte støtte til personer som har fått sin funksjonsevne i dagliglivet vesentlig og varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Stønad ytes i forbindelse med tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige for å bedre en persons funksjonsevne i dagliglivet eller for at vedkommende skal kunne bli pleid i hjemmet.

I dagens system dekker folketrygden støtte til hjelpemidler i hjemmet for personer med «vesentlige og varige behov», det vil si som strekker seg over to år. De fleste hjelpemidler lånes ut vederlagsfritt til brukere og tildeles etter objektive kriterier. I tillegg kommer ulike tjenestetilbud (som tolkehjelp) og stønadsordninger (blant annet bil, ortopediske hjelpemidler og høreapparater). Finansieringen skjer etter årlige beregninger av forventet behov. Det har vært en uttalt politikk i Norge at hjelpemiddeltilbudet skal dekke de fleste brukerbehov og være landsdekkende.34

Et hjelpemiddel forstås i utgangspunktet som et middel egnet til å direkte avhjelpe/erstatte/kompensere for en funksjonsnedsettelse. Det er likevel ikke helt faste kriterier, og innholdet i sortimentet kan variere. Eksempelvis vil produkter som etter hvert regnes som alminnelig tilgjengelige, slik som ordinært utstyr til husholdningen, kunne fjernes fra sortimentet. Prisutvikling, teknologisk utvikling og økte krav til universell utforming endrer stadig grensesnittet mellom hva som regnes som hjelpemiddel og hva som regnes som vanlige kommersielle produkter som det forventes at den enkelte anskaffer for egen regning.

Etter dagens praksis er det enkelte produkter i sortimentet som kan regnes som brannforebyggende. Det gjelder røykvarsler for hørselshemmede, komfyrvakt, røykeforkle og røyketeppe.

Spørsmålet om finansiering av andre typer forebyggende hjelpemidler har vært oppe til behandling etter initiativ fra DSB. Både Arbeids- og velferdsdirektoratet og Arbeidsdepartementet har på denne bakgrunn konkludert med at brannforebyggende tiltak, som for eksempel vanntåkeanlegg, faller utenfor slik hjelpemidler er definert i folketrygdloven. Begrunnelsen for dette har vært en tolkning av at loven ikke dekker hjelpemidler for avledede behov som følge av en funksjonsnedsettelse. Dette medfører etter gjeldende praksis en avgrensing mot forebyggende tiltak. Etter det utvalget har kunnet bringe på det rene, har det ikke vært klagesaker på dette området. Slike saker behandles av Trygderetten, men dette er en ren domstolsliknende klageinstans som ikke gir generelle uttalelser om lovforståelse. Det foreligger altså her et behov for avklaring, all den tid enkelte brannforebyggende tiltak likevel finnes i sortimentet.

Som nevnt skal kommunene gjennom ansvaret for habilitering og rehabilitering også sørge for formidling av nødvendige hjelpemidler og for å tilrettelegge miljøet rundt den enkelte. Kommunen skal vurdere hjelpemidler som ett av flere alternative tiltak på grunnlag av brukerens samlede behov, og skal om nødvendig søke bistand fra Nav/hjelpemiddelsentralen. Ansvarsfordelingen mellom kommunene og hjelpemiddelsentralene er nedfelt i egne avtaler, inngått etter en felles mal.35

Den konkrete oppfølgingen av brukere vil avhenge av et godt fungerende samarbeid mellom etater og fagpersoner i kommunen og hjelpemiddelsentralen. Kommunenes ansvar for hjelpemidler omfatter alle ledd i formidlingsprosessen, fra avdekking og utredning av behov, utprøving, bistand til søknad, tilpasning, service og opplæring i bruk. Kommunen har også finansieringsansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov, det vil si behov med varighet på inntil to år.

Samtidig er det varierende kompetanse og ressurser i kommunene, både innad i kommunene og over tid. De fleste kommunene har egne ansatte – kontaktpersoner – med særskilt opplæring og ansvar for behovsvurderinger, formidling og kontakt med sentralene. Kapasiteten i det kommunale apparatet for øvrig kan imidlertid variere. Holte-utvalget oppsummerer, blant annet på bakgrunn av egne utredninger, at kommunenes prioriteringer og ressurser knyttet til habilitering og rehabilitering er varierende og i mange kommuner ikke tilstrekkelige, eksempelvis innenfor ergomomi-feltet.36 Også Hagen-utvalget er opptatt av ergoterapeutenes rolle og mener denne yrkesgruppen har en kompetanse som framtidens omsorgstjeneste trenger mer av, bl.a. som brobyggere mellom hjelpemiddelsentralene og helse- og sosialtjenesten, og mellom helse- og sosialpersonell og teknologimiljøene. Utgvalget foreslår derfor at ergoterapikompetansen i den kommunale helse- og sosialtjenesten blir tredoblet.37

4.5 Private ordninger og aktører

Det er også mange private aktører som tilbyr ulike hjelpemidler og tjenester som tar sikte på å bedre brannsikkerheten i ulike bygg – herunder for eksempel forsikringsselskaper og frivillige organisasjoner. Felles for disse ordningene er at de ikke er lovfestet, men frivillige tiltak. Det kan gjennomføres private kontroller og/eller informasjonstiltak på alle tilsynsområdene: brannutstyr, elektrisk anlegg, gassanlegg, elektriske produkter mv. Informasjon utgjør også en viktig del av de private aktørenes forebyggende arbeid.

4.5.1 Norsk brannvernforening

Norsk brannvernforening (NBF) er en uavhengig stiftelse som har som viktigste oppgave å arbeide for kunnskaps- og informasjonsformidling om brannvern overfor befolkningen. Det arbeides på mange forskjellige arenaer – herunder samarbeid med offentlige myndigheter og forsikringsnæringen om holdningskampanjer, informasjonstiltak rettet mot det allmenne publikum og ulike yrkesgrupper i privat og offentlig sektor, landsdekkende kursvirksomhet overfor offentlige og private foretak og utvikling av informasjon rettet mot barnehager, skoler, boliger, helseinstitusjoner mv. NBF samler også kunnskap om brannrisiko og forebygging gjennom ulike undersøkelser, herunder eksempelvis spørreundersøkelsen om internkontroll i borettslag, brannsikkerhet i asylmottak og samarbeid om brannforebygging mellom helsevesen og brannvesen.38

4.5.2 Forsikringsordninger

Forsikringsselskapene tilbyr forsikring som dekker det økonomiske tapet ved en brann. Forsikringspremien beregnes etter sannsynlighet for at skader skal oppstå, og i forhold til hvor store skadene kan bli. I forsikringsavtalene gis det ofte betingelser i form av sikkerhetsforskrifter for at skader skal erstattes, eller erstatning reduseres. I tillegg gir de fleste selskapene sikkerhetsrabatter fra 5 – 60 prosent på forsikringspremien om kundene selv sørger for å installere sikkerhetstiltak som reduserer risikoen for skader. Ansvarsforsikring for bil er en tvungen ordning, som gjelder skader som bilen forvolder. Derimot er det frivillig å forsikre bygninger mot brann, men i den grad de tjener som sikkerhet for lån, kan banker eller finansieringsinstitusjoner kreve at de er forsikret.

I Norge har de aller fleste boligeiere og leietakere brannforsikring. I de senere år har man sett et økende antall innvandrere/asylsøkere som ikke har nødvendig boligforsikring, og som derfor vil stå på bar bakke uten krav på erstatning ved en eventuell brann. Det finnes ikke noen statlige ordninger eller forsikringspool som dekker opp dette ved en eventuell skade.

4.5.2.1 Sikkerhetsforskrifter

Sikkerhetsforskrifter er et påbud i forsikringsavtalen mellom forsikringsselskap og forsikringstaker om at sikrede, det vil si den som har krav på erstatning, må treffe bestemte tiltak for å forebygge skade, eller at sikrede må ha bestemte kvalifikasjoner eller sertifikater. For boligkundene stilles det vanligvis krav om at pålegg og forskrifter gitt av offentlig myndighet skal overholdes når det gjelder brann og elsikkerhet. For større flerboligbygg stilles det også krav til plassering av søppelcontainere og utførelse av varme arbeider. Unnlatelse kan gi grunnlag for redusert erstatning ved skade. For bygg som asylmottak og lignende stilles det ofte krav til godkjent sprinkleranlegg.

4.5.2.2 Sikkerhetsrabatter

De fleste forsikringsselskap gir rabatt i forsikringspremien for brannforebyggende tiltak i boliger.

Eksempler på rabatt-tiltak er:

• Brannforebyggende el-kontroll i bolig

• Trygghetsgjennomgang av bolig

• Installasjon av overspenningsvern

• Komfyrvakt

Tiltakene varierer fra selskap til selskap. Sikkerhetsrabattene gjelder i alle typer boliger uansett hvem som bor der, også omsorgsboliger.

4.5.2.3 Informasjon/samarbeid med offentlige og kommunale etater

Som omtalt under 4.3.5 over, deltar forsikringsselskaper i flere felles brannverntiltak. I tillegg finnes eksempler på samarbeid mellom selskaper og enkelte kommuner. Gjensidige forsikring har eksempelvis en samarbeidsavtale med kommunal helsetjeneste i Oslo og bidrar til kursing av hjemmehjelpere, som igjen foretar årlige brannsjekker hos sine klienter.

4.5.3 Private alarmselskaper

De senere årene har antallet alarmanlegg med ulike tjenester fra vaktselskaper økt kraftig i boliger. Tidligere var installering av alarmanlegg i private boliger primært sikring mot innbrudd og tyveri. Den teknologiske utviklingen har imidlertid ført til at tjenestetilbudet også er økt til blant annet å omfatte brann- og røykdeteksjon og kameraovervåkning av boliger. Gjennom de siste årene har flere vaktselskaper, 110-sentraler og brannvesen inngått avtaler om en tjeneste der brannvesen, mot betaling, har rykket ut til boliger der alarmanlegg med røykdeteksjon er utløst.

4.5.4 Andre – frivillige

Det finnes en rekke interesseorganisasjoner som er engasjert i brannvernarbeidet, herunder bransje- og fagorganisasjoner som LO, NELFO, Norske Boligbyggelag, Energi Norge, Huseiernes Landsforbund, Norsk brannbefals landsforbund, og Brannfaglig fellesorganisasjon.

Flere virksomheter tilbyr ulike brannforebyggende produkter og tjenester, herunder forsikringsselskapene.

4.6 Ordninger og tiltak rettet mot risikogrupper

4.6.1 Særlige tiltak rettet mot omsorgsboliger

«Arbeidsgruppe – brannsikring av boliger til pleie- og omsorgsformål» ble etablert i 2002 for å kartlegge brannsikkerheten og igangsette tiltak for å bedre brannsikkerheten i boliger til pleie- og omsorgsformål (jf. kapittel 3.4.3.2). DSB, Helsedirektoratet, Statens bygningstekniske etat og Husbanken deltok i arbeidsgruppen. Det ble lagt fram statusrapporter i 2003, 2005 og i 2007, og det ble det tatt flere initiativ for å øke kommunenes oppmerksomhet om brannsikkerhet i omsorgsboliger.

En omfattende kartlegging av brannsikkerheten i omsorgsboliger ble foretatt i 2003 med oppfølgende undersøkelser i 2005 og 2007. I 2003 viste undersøkelsen at 79 prosent av de kartlagte bygningene ikke var tilfredsstillende sikret for brann. En antatt årsak var at de fleste bygningene var oppført som vanlige boliger, uten tilstrekkelig hensyn til at boligene ble benyttet av personer som ville komme i en situasjon der de ville få behov for assistanse ved rømning. Arbeidsgruppen påpekte at et trygt alternativ for personer med omfattende helsesvikt forutsatte at boligene var bygget med strengere bygningstekniske og organisatoriske krav. Ulike tekniske løsninger som sprinkling og/eller organisatoriske tiltak som vaktordninger ble skissert som virkemidler for å bedre brannsikkerheten. På bakgrunn av funnene fra undersøkelsene i 2003 og 2005 foreslo arbeidsgruppen tiltak for å bedre brannsikkerhet i omsorgsboliger. Av tiltaksforslagene inngikk blant annet behov for samarbeid og ansvarsavklaring mellom kommunale etater og at slikt samarbeid burde inngå som en naturlig del av det øvrige HMS-arbeidet. Arbeidsgruppen etterlyste videre en helhetlig plan/lokalt handlingsprogram for å kartlegge brannsikkerhet til personer med pleie- og omsorgsbehov, synliggjøre ansvar, iverksette nødvendige tiltak og sikre framdrift i tiltakene. Brannvesenets mulighet til å føre tilsyn og pålegge eier å oppgradere bygninger til en forsvarlig standard ble også framhevet som viktig. Det ble vist til at mange omsorgsboliger får en endret bruk over tid i forhold til forutsetningene som fulgte av byggeforskriften som gjaldt på oppføringstidspunktet, fordi beboernes evne til å evakuere ved egen hjelp endrer seg over tid, endog med risiko for storulykke (det vil si at mer enn fire personer omkommer i en og samme ulykke). Det ble framhevet at ansatte i pleie- og omsorgstjenesten burde bistå med vurdering av beboernes evne til å rømme, og at bygningens aktuelle bruk i forhold til de forutsetningene som fulgte av byggeforskriften som gjaldt på bygningens oppføringstidspunkt burde vurderes. Det ble utarbeidet et undervisningsopplegg om brannsikkerhet for ansatte i hjemmetjenesten, som ble distribuert til alle landets kommuner.

Den avsluttende rapporten fra 2007 konkluderte med at arbeidet syntes å vise positive resultater. Samtidig ble det påpekt et behov for fortsatt fokus på området, ikke minst i lys av framtidig forventet utvikling med både flere eldre, flere yngre brukere og prinsippet om universell utforming som impliserer at «alle skal kunne bo hvor som helst». Avklaring av utydelige ansvarsforhold ble framhevet som viktig, blant annet i forhold til kommunens ansvar for brannsikkerheten for beboere som mottar kommunale pleie- og omsorgstjenester, kommunens ansvar i rollen som bruker/utleier av bolig, og en avklaring av hvilket ansvar som er pålagt de som utfører pleie- og omsorgstjenester. Finansiering ble framhevet som en hovedutfordring for oppfølging av brannsikkerhet i omsorgsboliger. Arbeidsgruppen undersøkte også muligheten for å låne ut mobile slokkesystemer som en del av Hjelpemiddelsentralens tilbud, hvilket viste seg vanskelig innenfor gjeldende regelverk.

4.6.2 Kommunenes arbeid med risikogrupper – erfaringer og status

Det har gjennom flere år vært mye innsats i kommunene rettet mot utsatte grupper. Det er mange eksempler på enkeltprosjekter og også på mer landsdekkede innsats i regi av ulike aktører. Samtidig har det vært lite systematisk kunnskap om hva kommunene i sin alminnelighet gjør på dette området. Etter initiativ fra utvalget har DSB foretatt en undersøkelse av status i kommunene gjennom en spørreundersøkelse rettet mot brannvesenene.39 Sentrale spørsmål i undersøkelsen var

• Hva brannvesenet vet om risiko for død og personskade ved brann og kvaliteten på denne kunnskapen

• Hva brannvesenet gjør for å redusere denne risikoen

• Hvordan det forebyggende arbeidet er organisert i kommunen

8 av 10 brannvesen har kunnskap om antall omkomne i sin kommune/brannvernregion. Det er flest små og mellomstore brannvesen som oppgir eksakt antall, noe som kan ha sammenheng med små og oversiktlige forhold. Når det gjelder registrering av opplysninger om brannene er forholdet omvendt, det vil si at kun 15 prosent fører egne registre ut over det som rapporteres til DSB. Av disse til sammen 23 brannvesenene er det i stor grad de samme variablene som innrapporteres sentralt som dominerer, det vil si alder, kjønn, type bygg og brannårsak. Kun et svært lite antall registrerer faktorer som ruspåvirkning, funksjonsnedsettelse eller etnisk bakgrunn.

Brannvesenene oppgir likevel nedsatt funksjonsevne og rusmisbruk som typiske kjennetegn ved personer i risikogruppen, i tillegg til alder. Det kan være grunn til å anta at denne kunnskapen ikke kommer fra systematisk kartlegging av brannhistorikk i eget distrikt. Samtidig er det et stort flertall av brannvesenene som mener at de har oversikt over personer som er særlig utsatt for brann. Riktignok er det kun 15 prosent som mener de i stor grad har slik oversikt, mens 60 prosent mener de i noen grad har det. Av de som oppgir at de har oversikt, er det andre kommunale etater som dominerer som kilde til opplysningene (76 %). Mange brannvesen oppgir at de samarbeider med og får opplysninger fra ulike deler av det kommunale pleie- og omsorgsapparatet. Men også opplysninger fra feiere framstår som en viktig kilde (46 %). Andre kilder er el-tilsynet (7 %), politiet (5 %), samt pårørende og naboer (29 %). Kunnskapen framskaffes i stor grad også gjennom egne kartlegginger og risiko- og sårbarhetsanalyser,

Ser vi på alle svarene samlet, er det likevel bare 8 prosent som oppgir at de i stor grad samarbeider med andre offentlige aktører for å kartlegge personer som kan være særlig utsatt for brann. 52 prosent gjør dette i noen grad. Igjen er det pleie- og omsorgssektoren som dominerer som samarbeidspart, herunder den kommunale boligtjenesten. En del mindre kommuner oppgir at lokalkunnskap og små forhold bidrar til god oversikt over risikogrupper. Mindre kommuner er også overrepresentert blant de som i liten grad samarbeider på tvers. Brannvesenene oppgir ulike utfordringer knyttet til å skaffe oversikt over risikoutsatte personer. De viktigste er ressurs-/kapasitetsproblemer (63 %), manglende systemer for å lage slike oversikter (50 %) og det at de som faktisk kjenner til personene er underlagt taushetsplikt (50 %).

Samlet viser undersøkelsen at det er potensial for langt mer systematisk samarbeid i kommunen og med andre private og offentlige aktører i arbeidet med å skaffe oversikt over brannrisiko for utsatte personer.

Når det gjelder konkrete tiltak overfor risikogrupper, ser vi at bildet i stor grad er det samme, det vil si at en relativt liten andel (7 %) oppgir at de i stor grad har iverksatt tiltak, mens noe over halvparten (60 %) i noen grad har gjort det. Brannvesenene svarer i stor grad positivt på at de benytter opplysningene om omkomne i det forebyggende arbeidet. Av de som i stor eller noen grad svarer at de har iverksatt tiltak overfor utsatte grupper, fordeler svarene seg som vist i figur 4.2.

Kilde: DSB

Informasjonstiltak og prioritering av utsatte grupper under Aksjon boligbrann framstår som viktige, i tillegg til ulike typer tekniske tiltak (varsling, komfyrvakt mv.).

I dette arbeidet er det 8 prosent som i stor grad samarbeider med andre offentlige aktører, mens 69 prosent i noen grad gjør det. De viktigste kommunale aktørene som brannvesenet samarbeider med oppgis å være hjemmesykepleien (85 %), feiertjenesten (76 %), hjemmehjelp (75 %) og kommunal boligtjeneste (52 %). Et viktig tiltak oppgis for øvrig å være at brannsikkerhet vurderes når det skal fattes vedtak om tildeling av helse- og omsorgstjenester, se figur 4.2. Det framkom at brannvesenet i forholdsvis liten grad samarbeider med Det lokale el-tilsyn, til tross for at de har boligtilsyn på lik linje med feiertjenesten.

Tiltak som de gjerne skulle ha iverksatt er blant annet at brannsikkerhet blir vurdert i tilknytning til vedtak om helse-/ omsorgstjenester, at trygghetsalarm kobles til brannvarsling og andre tekniske tiltak som automatisk slokking og komfyrvakt.

Funnene fra DSB’s undersøkelse samsvarer med og suppleres av en undersøkelse Norsk brannvernforening gjennomførte våren 2011.40 Her framgår det at mange kommuner har etablert et samarbeid mellom helsevesen og brannvesen i det brannforebyggende arbeidet overfor risikogrupper. Undersøkelsen viser at det fra begge etater er ønske om slikt brannforebyggende samarbeid, og et stort flertall både i helse og brann mener det er galt at brannsikkerhet bør være en privatsak for personer som ikke klarer å ivareta dette selv. Det er noe ulike syn på hvordan samarbeidet mellom etatene fungerer, og færre brannvesen mener det er velfungerende. Flere av de spurte, særlig brannvesenene, mener at samarbeidet er uformelt, lite gjensidig forpliktende og mangler politisk forankring. Bare ca 34 prosent av brannvesenene er enige (helt eller delvis) i at samarbeidet er velfungerende, mens 55 prosent av helse/sosialetatene mener det samme. 40 prosent av brannvesenene mener samarbeidet bidrar til godt forebyggende arbeid, mens 56 prosent av helse/sosialetatene mener det samme. Begge etater er imidlertid enige om at ressursmangel er et problem i forhold til å forebygge branner hos særskilte risikogrupper (henholdsvis 73 % og 76 %). Bare 16 prosent av helse- og sosialetatene og 26 prosent av brannvesenene mener de har de nødvendige lovhjemler til å forebygge branner hos risikogruppene.

4.6.3 Virkemidler rettet mot asylsøkere og innvandrergrupper

4.6.3.1 Asylmottak

Veiledningen til det nye bygningsregelverket plasserer asylmottak og transittmottak i risikoklasse 6, som betyr at de skal sprinkles og ha brannalarmanlegg. Eksisterende mottak oppført etter eldre regelverk har ikke hatt like strenge krav til brannsikkerhet som dagens regelverk tilsier. Offentlig tilsyn med mottak utføres blant annet av brannvesenet. Eier og bruker skal følge opp sikkerheten gjennom internkontroll og UDI utarbeider og følger opp styringsdokumenter. På grunn av hyppige branntilløp i asylmottak sendte Utledningsdirektoratet i juli 2003 et brev til alle landets driftsoperatører og alle landets mottak med klargjøring av ansvar og krav om brannforebyggende oppfølgingspunkter. DSB sendte også i august 2003 et brev til alle landets brannsjefer med anmodning om å gjennomføre tilsyn i alle asylmottak, enten de var registrert som særskilte brannobjekt eller ikke.41

I rutinebeskrivelsene for arbeidsoppgaver i ordinære mottak krever UDI blant annet at mottaksleder skal delta ved brannvesenets tilsyn i bygningene. Brannsikkerhet og forebygging av brann skal inngå i ankomstinformasjonen i forbindelse med gjennomgang av husregler og de fysiske forhold på mottaket. Ved brannøvelser skal brannsikkerhet tas opp som tema i informasjonsprogrammet eller på egne møter med obligatorisk oppmøte for beboerne. Dersom brannvesenet krever brannvakt på mottaket, kan dette inngå som en obligatorisk oppgave for beboerne ved at det tas inn i en lokal tilpasning av husreglene. Beboerne skal da ha relevant opplæring i forkant. Mottaket skal videre ha skriftlige rutiner for brannberedskap, og det skal være branninstrukser oversatt til aktuelle språk som er permanent oppslått og sikret. Mottaket skal sikre at ansatte og beboere er kjent med hvor nødutganger, brannalarmer og slokkingsutstyr er plassert og skal gjennomføre kvartalsvise brannøvelser hvor både ansatte og beboere deltar i øvelsene. Skriftlig dokumentasjon som kreves utarbeidet i henhold til § 5 i internkontrollforskriften skal vedlegges årsrapportene fra driftsoperatør/mottak til UDI.

UDI fører løpende kontroll med at mottaksapparatet drives i henhold til styringsdokumentene og fører tilsyn og evaluerer driften av mottakene. Herunder kan de kreve retting av feil og mangler om nødvendig.42

I en spørreundersøkelse om brannsikkerhet i asylmottak initiert av Norsk brannvernforening i april/mai 2010 rapporterte cirka sju av ti asylmottak om årlig tilsyn av brannvesenet ved mottaket. Nesten alle oppgav at det var gjennomført en kartlegging av risikoen for brann ved mottaket, og nærmere ni av ti svarte at ansvarlig leder for brannvernet hadde gått på kurs for brannvernledere. Ni av ti gjennomførte brannøvelser på mottaket flere ganger per år. I brannvernopplæringen av asylsøkerne rapporterte over ni av ti om opplæring i form av informasjon om rømningsveier og branninstruks ved innflytting, informasjon om røykvarslere og slokkeutstyr og informasjon om opptreden ved brann. I åtte av ti mottak inngikk informasjon om typiske brannårsaker og forebyggende tiltak. Informasjon om ansvar og plikter etter tildeling av bolig inngikk i opplæringen i to av ti mottak. Over sju av ti benyttet materiell utviklet av andre (brannvesen, myndigheter, Brannvernforeningen, forsikring mv.) i brannvernopplæringen av beboerne, mens seks – sju av ti brukte eget utviklet materiell. I nærmere åtte av ti av mottakene stod ansatte ved mottaket for foredrag overfor beboerne, mens fem av ti rapporterte om bruk av eksterne foredragsholdere. Over fem av ti brukte film i opplæringen.43

4.6.3.2 Innvandrergrupper

Med støtte fra Utlendingsdirektoratet og DSB laget Norsk brannvernforening i 2005 en brosjyre om brannvern i hjemmet på en rekke vanlige minoritetsspråk i Norge. Brosjyren er nylig videreutviklet og omfatter nå i alt 32 språk. Målgrupper er både minoritetsspråklige innvandrere, gjestearbeidere og beboere på asylmottak. Brosjyren beskriver viktige brannforebyggende tiltak i boliger og kan finnes på NBF sine nettsider.44 Flere brannvesen har aktiviteter og prosjekter spesielt rettet mot brannsikkerhet for ulike minoritetsspråklige grupper i ulike bomiljøer.

Av andre tiltak av mer generell karakter kan nevnes at Leieboerforeningen har utviklet et 20 timers kursopplegg for norske hjelpere og somaliere hvor brannvern har vært et av flere temaer. Erfaringene fra opplegget har vært svært gode og Leieboerforeningens vurdering er at mange innvandrergrupper i Norge har behov for en opplæring i hvordan man bor i «norske hus» når de kommer til landet. Prosjektet hadde i utgangspunktet et langt bredere formål knyttet til innvandreres møte med boliger og boligmarkedet i Norge, og pekte på problemer knyttet til at norske myndigheter lokalt i noen tilfeller tror man kan plassere ut store grupper innvandrere i et bomiljø uten oppfølging og uten å tenke gjennom hvordan man skaper gode og trygge bomiljøer.45

Også Husbanken har støttet opplærings- og informasjonsmateriell på flere språk rettet mot innvandrere hvor brannsikkerhet er omtalt. Eksempler er «Å bo» – en nettbasert informasjonsmodul om det å bo i Norge, samt «Bo sammen – hjelp ved innflytting i kommunal bolig».

4.7 Pågående endringsarbeid relevant for risikogrupper

4.7.1 Revisjon av møbelforskrift og tekstilforskrift

Økende bruk av syntetiske materialer i moderne møbler og innredning kan bidra til et raskere brannforløp, stor røykutvikling og redusert rømningstid. Undersøkelser fra utlandet viser at innredning spiller en rolle ved branner og for dødeligheten av en brann. Spesielt gjelder dette ved forskjellige tilstander som gjør at ofrenes reaksjonsevne er blitt begrenset. Ved å begrense antenneligheten og/eller dempe brennbarheten av innredning og tekstiler får man kontroll over «først antente materiale» etter at et branntilløp har oppstått. Dette kan bidra til at et branntilløp ikke fører brannen videre eller at brannen blir en saktevoksende brann/glødebrann slik at man får lengre tid til rømning.46 SINTEF har konkludert med at dagens branntekniske krav til stoppete møbler og madrasser i Norge ikke er gode nok, og at det er behov for nye og strengere krav til slikt inventar. Det henvises til England som har hatt gode resultater som følge av strengere regler på området. Det tas til orde for at kravene bør differensieres i forhold til bruksområde og brannrisiko.47 I DSB arbeides det for tiden med en ny forskrift om sikkerhet ved produkter, hvor brannkrav til disse produktgruppene inngår. En utfordring i arbeidet er knyttet til bruk av helse- og miljøskadelige kjemikalier med flammehemmende egenskaper. Det pågår et arbeid ved SINTEF NBL for å undersøke hvordan brannsikkerhet kan bygges inn i produktene på en mer miljøvennlig måte. Resultatene fra undersøkelsene skal bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag for nye forskriftskrav i Norge.

4.7.2 Krav om selvslokkende sigaretter

Fra 17. november 2011 ble krav om selvslokkende sigaretter innført i Norge. Kravet omfatter produksjon, import og distribusjon og innebærer at sigaretter skal slokke av seg selv dersom de ikke aktivt blir røkt. Det er forventet at dette vil ha positiv effekt også i Norge.48

Sigarettrøyking er, som nevnt tidligere, den viktigste enkeltårsaken til dødsbranner, og 17 prosent av alle dødsbranner i perioden 1997-2008 skyldtes røyking. Selvslokkende sigaretter forventes å redusere sannsynligheten for at stoppede møbler eller sengeklær eller annen innredning antenner som følge av røyking. Sigarettene forventes også å redusere andre branner som starter som følge av aske fra sigaretter. Finland innførte krav om selvslokkende sigaretter 1. april 2010, og registrerte en reduksjon på 30 prosent av branner med røyking som årsak i perioden april til juni samme år sammenlignet med året før.49

Et tilsvarende krav ble gjort gjeldende i hele USA fra 1. juli 2011. Staten New York var den første staten som innførte loven om selvslokkende sigaretter i 2003-2004. I perioden 2006-2008, hadde antallet døde i branner forårsaket av røyking («smoking material») gått ned med 41 prosent sammenlignet med perioden 2000-2002, før loven ble innført.50

4.7.3 Elektriske anlegg og elektrisk utstyr

Forskrift om elektriske lavspenningsanlegg setter krav til elektrisk sikkerhet. Forskriften henviser til normen NEK 400 som én metode for hvordan sikkerhetskravene i forskrift skal oppfylles. Ny revidert NEK 400 ble gjort gjeldende fra og med 1. juli 2011 med overgangsregler, og inneholder en rekke tiltak for å hindre varmgang og brann. Av tekniske endringer inngår blant annet krav om komfyrvakt for utførelse av elektriske installasjoner i nye boliger og ved rehabilitering av eksisterende boliger. Kravet gjelder med andre ord ikke for eksisterende boliger før det eventuelt utføres større ombygginger/rehabiliteringer i boligen. En komfyrvakt består av en sensor som registrerer om det er fare for overoppheting på komfyren og som kutter strømmen før det oppstår brann. Andre krav som er kommet inn er overspenningsvern, sikringsskap i stål, krav til flere stikkontakter og mindre skjøteledninger og bruk av nye typer sikringer for å få en tryggere dimensjonering av elektrisk anlegg og forhindre overbelastning. DSB har forventninger til at tiltakene i revidert NEK 400 skal gi målbar reduksjon i antall branner med elektrisk årsak i løpet av en periode på 5-10 år. Det pågår også standardiseringsarbeid knyttet til komfyrer. Dette omfatter blant annet frakobling av strøm fra komfyren med tilhørende krav til utstyr. Dette er en tidkrevende prosess, og det vil også ta noe tid før de gamle komfyrene fases ut i landets boliger. NEK 400 inneholder krav til installasjoner som imøtekommer kravene til funksjonalitet i nye komfyrer.51

4.7.4 Forslag fremmet av Arbeidsgruppe boligbrannsikkerhet 2010

Arbeidsgruppe boligbrannsikkerhet 2010 ble nedsatt i januar 2010 med bakgrunn i Stortingsmelding nr. 35 (2008-2009) Brannsikkerhet.

Justisdepartementets mandat for arbeidsgruppen var blant annet å

• gjøre rede for boligeiers og brukers ansvar etter gjeldende lovgivning for brannsikkerhet i egen bolig

• klarlegge og beskrive boligeiers og brukers forståelse og ivaretakelse av gjeldende ansvar for brannsikkerhet i egen bolig

• gjøre rede for og vurdere dagens ordninger for informasjon, tilsyn og kontroll rettet mot forebygging av brann i bolig samt offentlig/privat samarbeid på området, samt vurdere om effekten står i forhold til ressursinnsatsen

• foreslå eventuelle endringer i dagens ordninger og regelverk.

Arbeidsgruppen ble ledet av DSB og hadde en bred sammensetning med deltakere fra blant annet brannvesen, Norsk brannvernforening, forsikringsnæringen og ulike interesseorganisasjoner. Sentrale konklusjoner og forslag i sluttrapporten var blant annet:

• Informasjon om brannsikkerhet kombinert med andre tiltak gir målbare resultater, og det er grunn til å anta at flere ressurser på informasjonsområdet vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

• Forslag om flere justeringer av feiervesenets oppgaver, herunder at feiing i form av rengjøring av piper kan reduseres noe til fordel for mer tilsyn og informasjon om generell brannsikkerhet i bolig. Frekvensen for behovsprøvet feiing av piper foreslås endret fra fire til maks seks år. Frigjorte ressurser foreslås benyttet til tilsyn og informasjon blant annet i forhold til boliger uten fyringsanlegg.

• Arbeidsgruppen mener at styrket samhandling mellom DLE og brann- og feiervesen vil gi positive bidrag til brannsikkerhet i boliger, og viser til positive erfaringer fra pilotprosjektet for samarbeid mellom tilsynsmyndighetene i Hallingdal

• Arbeidsgruppen mener det er behov for hyppigere kontroll med de elektriske anlegg i boliger. Kombinasjonen av DLE-tilsyn og kontroll utført av private aktører gir best samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

• Arbeidsgruppen mener det er behov for å bedre DSBs brannstatistikk, både for å få mer kunnskap om hvem som rammes av brann og redusere antall branner med ukjent årsak.

  • Arbeidsgruppen foreslår etablering av distriktsvise brannetterforskningsgrupper i samtlige politidistrikt.

  • Registrering av personnummer er en type opplysning som kan åpne for flere analytiske muligheter. I tillegg foreslås det etablert et forsknings/utredningsprosjekt med siktemål om å fremskaffe mer kunnskap om hvem det brenner hos.52

4.8 Hva gjøres i våre naboland?

Framstillingen her omfatter det brannforebyggende arbeidet i Finland, Sverige og Danmark. En mer detaljert oversikt for hvert land er gitt i vedlegg 5. 53

4.8.1 Organisering av brannforebyggende arbeid

Brannvernarbeidet i Sverige, Danmark og Finland er ulikt organisert og fordelt mellom myndigheter på sentralt og lokalt nivå. I alle landene er det også flere private organisasjoner som arbeider med brannvern. Myndigheten för Samhällsskydd og beredskap (MSB) er sentral myndighet for brannsikkerhet i Sverige. MSB driver regel- og normgivende virksomhet og bistår kommunenes brannforebyggende innsats gjennom blant annet veiledning metodeutvikling. Tilsvarende rolle har Beredskabsstyrelsen som sentral brannmyndighet i Danmark. Finland har ikke noe eget direktorat for brannforebygging og det finske Inrikesministeriet har ansvar for redningstjenesten og fører tilsyn med denne. Alle landene har kommunale brannvesen som arbeider med vern mot ulykker på lokalt nivå. Graden av sentral styring varierer, og synes sterkest i Finland og Sverige.

4.8.2 Kunnskap om risikogrupper

Finland og Sverige er de landene som i dag har det mest omfattende datamaterialet om risikofaktorer og kunnskap om personene som omkommer eller skader seg i brann. I Sverige finnes det en forskningsdatabase hvor flere personopplysninger om omkomne kan utledes på bakgrunn av samkjøring av ulike databaser, herunder fra MSB, Socialstyrelsen og Rättsmedicinalverket. For dødsbranner mottar MSB vanligvis kopier av obduksjonsprotokoller og eventuelt ytterligere informasjon fra Rättsmedicinalverkets databaser. Redningsvesenet registrerer også opplysninger om antall skadde, hvor det skilles mellom alvorlig og lettere skade. På grunn av usikkerhet i tallene er det i samarbeid mellom MSB og brannskadeklinikkene i Uppsala og Linköping tatt initiativ til et forskningsprosjekt med formål om å bedre datainnsamlingen om alvorlig brannskadde. Det er også opprettet 14 «Regionala samordnare för olycksundersöking» (utredningssamordnere) som har ansvaret for å koordinere ulykkesundersøkelser, brannutredninger og innsatsrapporter innen sin region. Disse har videre et ansvar for å bygge nettverk mot politiet, Trafikverket og andre relevante aktører gjennom å ta initiativ til møter, informasjonsutveksling og andre samordningsaktiviteter innen ulykkesforebyggende arbeid. I Finland registrerer redningstjenesten personopplysninger i tilfeller hvor brannen har medført alvorlige personskader, herunder blant annet informasjon om personen var beruset, bevegelseshemmet eller på annen måte hadde problemer med å evakuere ved egen hjelp. Brannmyndighetene i Danmark har også tilgang til opplysninger om dødsfall, brannskade og grad av skade. For øvrig drives det i alle landene diverse forskningsprosjekter og studier som har til formål å framskaffe mer kunnskap om hvem det brenner hos, hvilke typer boliger m.v.

4.8.3 Hva gjøres for å bedre brannsikkerhet til utsatte grupper?

I Sverige og Finland er det formulert konkrete mål for brannsikkerhetsarbeidet. I MSBs nasjonale strategi for å styrke den enkeltes brannvern er det lagt til grunn en langsiktig nullvisjon for det brannforebyggende arbeidet. Ett av resultatmålene er at antall døde og hardt skadde skal reduseres med minst en tredjedel innen 2020.54 I Finland er det ikke formulert noen nullvisjon, men regjeringen har satt som mål å halvere antallet dødsbranner innen 2015. I Danmark har Brandbevægelsen, som er et uformelt samarbeidsforum mellom myndigheter, interesseorganisasjoner og næringsliv, satt som mål at både branndøde og brannskadde skal reduseres med 25 prosent i perioden 2005 – 2015.55

Både i Sverige, Finland og Danmark er det økt fokus på samarbeid på tvers av etatsgrenser for å få til et godt brannforebyggende arbeid for risikogrupper, og da særlig mellom helse- og omsorgstjenesten og brann- og redningsvesen. I Finland stilles det krav om at redningstjenesten deltar i lokal og regional sikkerhetsplanlegging, og at de samarbeider med andre myndigheter, foreninger og innbyggere om ulykkesforebyggende arbeid. Andre myndigheter og aktører har plikt til å informere den lokale redningsmyndigheten om brannrisiko eller annen ulykke. Slik informasjonsutveksling skal ikke hindres av bestemmelser om taushetsplikt. Videre er det etablert et tverrsektorielt samarbeidsforum som møtes regelmessig og som består av Inrikesministeriet, Miljöministeriet og Social- og Hälsovårdsministeriet. I Sverige er det i forbindelse med MSBs nasjonale strategi for styrking av den enkeltes brannvern etablert en samvirkegruppe for brannforebyggende arbeid bestående av flere myndigheter og organisasjoner (blant annet Boverket, Socialstyrelsen, Migrationsverket, länsstyrelser, kommunesektoren og forsikringsselskaper). En undergruppe har fått ansvar for å utarbeide en veileder til kommunene om hvordan utsatte grupper kan identifiseres. Regjeringen har videre gitt Socialstyrelsen i oppdrag å vurdere sikkerhetsfremmende arbeid for eldre, hvor også brannsikkerhet inngår som tema.56 Også i Danmark er det eksempler på økende samarbeid, spesielt på lokalt nivå mellom brannvesen og sosial- og helsetjenesten.

Sverige har hatt en utvikling der det operative redningspersonellet i større grad deltar i forebyggende arbeidsoppgaver som for eksempel informasjon og rådgivning til allmennheten gjennom hjemmebesøk.57 MSB planlegger å gjennomføre en studie for å evaluere ulike metoder for hjemmebesøk.58 Det pågår også et arbeid med å få vurdert om brannvernstiltak, som for eksempel vanntåkeanlegg, kan inngå som del av hjelpemiddelsentralenes tilbud.

I Finland stilles særskilte krav til evakueringssikkerhet i boliger til pleie- og omsorgsformål samt service- eller andre former for omsorgsboliger. Virksomhetseier har ansvar for å påse at beboere i disse boligene til enhver tid har mulighet til å evakuere fra brann. Dette skal også dokumenteres gjennom en evakueringsutredning som oppdateres tredje hvert år. Kravet gjelder både nye og eksisterende bygg. Der tilstrekkelig evakueringssikkerhet ikke kan oppnås på andre måter, kan redningsvesenet kreve at brannobjektet installerer automatisk slokkeanlegg. Regjeringen har satt som mål at 50 prosent av helseinstitusjoner og andre typer tilrettelagte boliger skal være utrustet med automatisk slokkeanlegg innen 2015. I 2009 gjennomførte Inrikesministeriet en landsdekkende undersøkelse om brannsikkerhet i boliger til pleie og omsorgsformål og andre boliger for utsatte grupper. Undersøkelsen rettet seg mot omlag 4000 objekter med krav om evakueringsutredning. Formålet var å kartlegge i hvilken grad utredninger faktisk ble utført, og i hvilket omfang automatiske slokkeanlegg ble installert. Undersøkelsen viste at 89 prosent av virksomhetene hadde utført evakueringsutredning, hvorav 78 prosent i eksisterende bygg. Med grunnlag i utredningen hadde 41 prosent besluttet å beskytte byggene med automatiske slokkeanlegg. Dette svarte til 30 prosent av alle de aktuelle objektene. Det er også foretatt kartlegging av brannsikkerheten i asylmottak.

I 2000 etablerte Beredskabsstyrelsen en prosjektgruppe med representanter fra flere myndigheter og organisasjoner for å se nærmere på utfordringer knyttet til eldres brannsikkerhet. Medlemmene i prosjektgruppen besto blant annet av kommunale beredskapssjefer, Dansk Brand- og sikringsteknisk Institut, Århus Universitetshospital, Rigspolitiet, og Københavns Politi- og Beredskapsforbund. Prosjektet konkluderte med det må satses på flere fronter samtidig for å bedre eldres brannsikkerhet. Tverrfaglighet, samarbeid og oppmerksomhet mot nettverket omkring eldre, enten dette er barn, familie, omsorgspersonale eller naboer, ble framhevet som sentralt. Prosjektgruppens arbeid resulterte i første omgang i en handlingsplan for å redusere antallet dødsbranner i Danmark. Planen inneholdt blant annet forslag om å iverksette tre forskjellige prosjekter med informasjonsinnsats i forhold til eldre, et røykvarslerprosjekt for å belyse initiativer til installering av slike i private hjem, og en mer systematisk kunnskapsinnsamling om årsaker og boligforhold ved dødsbranner.59 Brandbevægelsen i Danmark har videre etablert en kampanje kalt «bliv dagens helt på under 5 minutter» hvor målsettingen er at pårørende skal skaffe røykvarslere til familiens eldre medlemmer. Det er opprettet et eget nettsted for kampanjen kalt «redfarmor.dk».60

Alle tre landene har myket opp kravene om obligatoriske og frekvensbaserte tilsyn med brannobjekter. Tilsynene er nå i større grad basert på systemtilsyn i samsvar med lokale vurderinger av risiko.61

4.8.4 Utfordringer i arbeidet utsatte grupper

Alle tre landene ser et potensial for reduksjon av brannrisiko blant utsatte grupper, mens potensialet for allmennheten for øvrig betraktes som mer begrenset. Viktigheten av å opprettholde det løpende arbeidet med bred informasjon til folk flest påpekes like fullt som sentralt. Utsatte grupper representerer en utfordring i forhold til hvilke kanaler som fungerer best for informasjonsformidling og hvilke virkemidler som har best effekt for ulike kombinasjoner av risikofaktorer. Sprinkling, selvslukkende sigaretter, mer kunnskap om brannsikre møbler og tekstiler og komfyrvakter påpekes som viktig. Samtidig er det betydelige kostnader ved noen tiltak, noe som krever prioritering på tvers av risiko- og sektorområder i en situasjon med knappe ressurser.