NOU 2012: 4

Trygg hjemme— Brannsikkerhet for utsatte grupper

Til innholdsfortegnelse

6 Gjennomgang og drøfting av virkemidler

Dette kapitlet gjennomgår aktuelle virkemidler vurdert opp mot de behovene utsatte grupper har for særskilte brannsikkerhetstiltak. Behovene blir gjennomgått ut fra en vurdering av adferd, funksjonsnivå, bo-evne og aktuelle risikofaktorer knyttet til bo-forhold og omgivelser for øvrig. Deretter blir aktuelle virkemidler drøftet ut fra tilgjengelige alternativer og antatt effekt. Kapittelet avsluttes med en oppsummering av utvalgets forslag.

6.1 Generelt om tiltak og virkemiddelbruk

Det er særlig tre hovedutfordringer knyttet til vurdering av virkemidler. For det første har vi i dag mangelfull kjennskap til akkurat de personer som er særlig utsatt for brann og som derfor har behov for særskilte tiltak, selv om vi et stykke på vei kjenner risikobildet på gruppenivå. For det andre er det nødvendig å konkretisere hvilke tiltak som skal gjennomføres i de enkelte tilfellene hvor faktiske behov er avdekket. For det tredje må tiltak av mer generell karakter vurderes, altså de som ikke retter seg spesifikt inn mot de enkelte tilfellene eller personene.

En gjennomgående utfordring er å avklare hvem som skal ha ansvar for hva når det gjelder gjennomføring: hvilke ressurser skal benyttes og hvilke krav skal stilles til samordning av disse? Ansvar og kostnader ved gjennomføring av tiltak vil være fordelt mellom både offentlige (statlige og kommunale) og private (individer, frivillige organisasjoner, forsikringsnæringen mv.) aktører.

De tiltakene som drøftes her omfatter alle typer offentlige virkemidler, som finansiering, regelverk, offentlig tilsyn og kontroll, informasjon og veiledning, kunnskapsutvikling, organisering (samarbeid, samordning mv.) og tekniske/fysiske tiltak (innredning, boligsprinkling, evakuerings/rømningstiltak mv.). Forslagene vil i noen tilfeller være kombinasjoner av ulike tiltakstyper (som finansiering og regelendringer som gir rammer for tekniske/fysiske tiltak).

Tiltakene vil være av ulik art ettersom hvor i et hendelsesforløp de er ment å virke, det vil si at de vil være av både skadeforebyggende og skadebegrensende karakter (jf. kapittel 2). De er rettet inn mot alle ledd i en årsakskjede, vurdert ut fra hva som er mest formålseffektivt og samfunnsøkonomisk forsvarlig. Utvalget er bedt om å vektlegge forebyggende tiltak, og i sum innebærer forslagene en vesentlig dreining av ressursbruken over mot det forebyggende brannvernarbeidet.

Virkemidler og tiltak vil ha ulik ’avstand’ til den konkrete bo-evnen og bo-situasjonen som skal påvirkes. Direkte tiltak vil innebære konkrete endringer i en persons adferd og omgivelser, mens indirekte tiltak kan være rettet mot bakenforliggende forutsetninger for at de direkte tiltakene kan gjennomføres og virke, slik som samordning mellom kommunale etater, regelverksendring, mv. Andre ’indirekte’ tiltak vil være innrettet med sikte på å identifisere risiko, både på gruppenivå og på personnivå – i forkant av konkrete tiltak mot den enkelte.

Det er ikke mulig å framstille eller kategorisere tiltak på en helhetlig måte som ivaretar alle disse inndelingskriteriene. Det er videre slik at ulike tiltak henger sammen i prosesser og ’pakker’. Eksempelvis vil det for å redusere brannrisiko i et konkret tilfelle være nødvendig å organisere det forebyggende arbeidet lokalt slik at man skaffer seg oversikt over befolkningsgrupper og individer, inngår samarbeid på tvers av etatsgrenser om skadeforebyggende arbeid, foretar konkrete risiko- og behovsvurderinger, samt sørger for implementering og oppfølging av tiltak i samarbeid med den enkelte og eventuelt pårørende eller andre i vedkommendes nærmiljø.

Gjennomgangen av tiltak nedenfor er ikke organisert etter de ulike risikogruppene, men heller etter hva slags type tiltak det dreier seg om. Det vil framgå at mange tiltak kan være aktuelle for flere grupper.

6.2 Hvordan finne de risikoutsatte?

En grunnleggende forutsetning for å sette inn målrettede tiltak er å kjenne individene. Felles for utsatte grupper som bor i egne hjem (inkludert pleie- og omsorgsboliger) er imidlertid at det ikke finnes etablerte ordninger som på en systematisk måte identifiserer de enkelte personene/tilfellene, som kartlegger risikoforhold, og som sørger for relevante tiltak. Betydningen av riktig identifisering er desto viktigere sett i lys av at samfunnsøkonomisk lønnsomhet for de mer kostbare tiltak i stor grad avhenger av at de målrettes mot undergrupper og personer med svært høy risiko.

Ufordringer knyttet til å finne de risikoutsatte tilsvarer det som innenfor medisin/helsefag omtales som screening vs casefinding. Førstnevnte innebærer en kartlegging av alle eller et nærmere definert utvalg av en befolkningsgruppe med sikte på å identifisere mulig sykdom og helserisiko (i dette tilfellet brannrisiko). Sistnevnte innebærer en snevrere kartlegging av en gruppe ut fra forhåndskunnskap om at risikofaktorer er til stede i gruppen. Skillet kan ikke trekkes skarpt, siden utvalg som legges til grunn ved screening kan snevres inn basert på antatt risiko og derfor vil kunne ligne mer og mer på casefinding avhengig av hvor godt kjente «søkekriterier» for risiko som legges til grunn. Forskjellen ligger i stor grad i sannsynligheten for å finne det man er ute etter å finne.

På tross av en del nasjonal og internasjonal statistikk og studier, mangler det mer presise indikatorer som kan bidra til å identifisere kritiske risikofaktorer og kombinasjoner på gruppenivå. Gitt slik kunnskap, vil det langt på vei være en utfordring for lokale myndigheter og aktører å finne de personene som er særlig utsatt for brann og bidra til at særskilte tiltak iverksettes. Alternativer kan være:

  1. Kommunen definerer en gruppe (f. eks. aleneboende eldre over 75 år). Kommunen ønsker å besøke hver enkelt i denne gruppen for å avdekke mulige brannfarlige forhold. En slik tilnærming innebærer at man «søker opp» personer i (risiko)gruppen, det vil si screening. Hvem i kommunen som skal stå for slik oppsøkende virksomhet kan variere.

  2. Kommunen definerer en risikogruppe (gjerne ut fra kriteriene som nevnt under punkt 1) og pålegger visse yrkesgrupper som forventes å ha mye med risikogruppen å gjøre, å ta opp med enkeltpersonene under den kontakten som ellers og allikevel finner sted, spørsmål som har med brannsikkerhet å gjøre. Aktuelle yrkesgrupper kan være hjemmesykepleiere, hjemmehjelpere og fastleger. En tilnærming som dette innebærer at man direkte fanger opp personer i risikogruppen, det vil si casefinding.

  3. Uten at kommunen har definert noen spesiell risikogruppe kan det åpnes for at kommunalt ansatt personell i ulike sektorer får en meldeplikt når de i kraft av sin yrkesutøvelse blir kjent med forhold hos en enkeltperson som kan representere stor brannfare.

Flere spørsmål melder seg allerede på dette stadiet i en identifiseringsprosess. Det første er spørsmål om informasjon og samtykke. Eller kan kommunen «tvinge seg inn» hos de som er i målgruppen? Videre reises spørsmål om meldeplikt og utveksling av informasjon mellom relevante aktører. Dernest må det tas stilling til hvorledes det skal aksjoneres, og hvem i kommunen som eventuelt skal motta melding. Det enkleste kan være at de som oppdager brannrisiko aksjonerer direkte, men det kan være ulike grunner til at andre involveres på grunnlag av mottatt melding. Kapasitet og kompetanse vil være viktige faktorer, og som kan variere med situasjon og over tid.

I arbeidet med bedre brannsikkerhet for utsatte grupper, primært i egne hjem, står en derfor overfor utfordringer i flere trinn. Når personen(e) er identifisert, må behov avklares ut fra adferd, funksjonsnivå, bo-situasjon og omgivelser for øvrig. Tiltak må iverksettes på bakgrunn av risiko og behovsvurdering og avklaring av ansvar for finansiering/gjennomføring. Tiltakspakker kan deretter tilpasses den enkelte situasjon

Utfordringen i første trinn består i å finne de personene det gjelder med størst mulig treffsikkerhet og minst mulig ressursbruk. Her er det likhetstrekk med andre typer befolkningsundersøkelser med sikte på avdekking av risiko, og for den saks skyld også med offentlig risikobasert tilsyn mot virksomheter. For det første må fremgangsmåten sørge for at man finner de risikoutsatte og at færrest mulig blir oversett, det vil si at framgangsmåten har høy sensitivitet. For det andre må framgangsmåten i minst mulig grad omfatte personer uten særskilte behov, det vil si at framgangsmåten må ha høy spesifisitet. Sagt med andre ord: jo flere risikoutsatte som ikke identifiseres, jo lavere sensitivitet, og jo flere uten særlige behov som omfattes, jo lavere spesifisitet. Dette er skjematisk framstilt i boks 6.1.

Boks 6.1 Sensitivitet og spesifisitet

Når man utfører en screening i en befolkning (eller befolkningsgruppe), bruker man et eller annet måleverktøy for å finne de som har en risikofaktor, f. eks. et spørreskjema. Da er det viktig at måleverktøyet bare peker ut de som virkelig har risikofaktoren og ikke en del andre personer i tillegg. Videre er det viktig at måleverktøyet ikke «slipper igjennom» eller overser personer som virkelig har risikofaktoren, det vil si at disse personene feilaktig blir oppfattet som å være utenfor risiko. Evnen som et måleverktøy har til å fange opp de som virkelig har risikofaktoren, det vil si evnen til å fange opp «sanne positive», kalles sensitivitet. Evnen som måleverktøyet har til å fange opp de som i virkeligligheten ikke har risikofaktoren, det vil si evnen til å fange opp «sanne negative», kalles spesifisitet.

Vi kan dele inn framgangsmåtene i forhold til potensielle funn som vist i tabellene under. Undersøkelsenes verdi kan da uttrykkes med ulike brøker som vist i nederste tabell.

Knytter vi dette utgangspunktet til hvilken rolle ulike aktører kan ha i det forebyggende arbeidet, kan ulike framgangsmåter være aktuelle.

Særlig risikoutsatte

Ikke særlig risikoutsatte

Sum

Indikator / undersøkelse som viser at en person er utsatt

a

(sanne positive)

b

(falske positive)

a + b

Indikator/undersøkelse som ikke viser at en person er utsatt

c

(falske negative)

d

(sanne negative)

c + d

Sum

a + c

b + d

Total

Uttrykk

Brøk

Forklaring

Sensitivitet

a

_____

a + c

Høy sensitivitet gir få falske negative og mange sanne positive. Det vil si at testen/tiltaket har god evne til å fange opp folk som er risikoutsatt.

Spesifisitet

d

____

b + d

Høy spesifisitet gir få falske positive og mange sanne negative. Det vil si at testen/tiltaket har god evne til å utelukke folk som ikke er risikoutsatt.

Gitt at ressursene er begrenset, er det desto viktigere å benytte dem på en slik måte at man effektivt avdekker de tilfellene der det er behov for tiltak, men også fanger opp tilfeller der tiltak kan bli nødvendig på sikt. En bred, men målrettet, mobilisering av aktører og ressurser også utenfor kommunens brann- og feiervesen er nødvendig for å oppnå dette. I tillegg må brannvesenet i større grad prioritere innsatsen ut fra risiko for alvorlig personskade og død.

Fordeling av oppgaver og ansvar må være basert på nærhet til og kontakt med potensielt risikoutsatte personer, og på kompetanse til å vurdere behovet for særskilte tiltak.

Vi ser for oss at vi i hovedsak har å gjøre med to populasjoner:

  1. De som allerede er i kontakt med kommunale etater og/eller mottar kommunale tjenester. I de fleste tilfeller vil det være snakk om de som mottar (vil motta) tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven (tidligere kommunehelsetjenestelov og sosialtjenestelov). Dette gjelder personer med pleie- og omsorgsbehov og kan omfatte eldre demente, personer med funksjonsnedsettelse, rusavhengige mv., med andre ord en rekke av de som må antas å ha høy risiko for brann. Omfanget av kontakt vil avhenge av situasjon og kan variere fra mer sporadisk kontakt til besøk i hjemmet flere ganger om dagen. Andre grupper kan være de som har kontakt med kommunale tjenestetilbud av ulike grunner, slik som innvandrere/flyktninger som følges opp av boligkonsulenter og flyktningkonsulenter.

  2. De der ute som ikke er identifisert av noen ut fra andre spesifikke hensyn, men som potensielt har et behov for særskilt oppfølging av brannsikkerheten i hjemmet på grunn av høy risiko.

Det vil altså være behov for ytterligere screening av øvrige populasjonssegmenter. Etter utvalgets forslag må det være brann- og feiervesenet i kommunen som i hovedsak tar denne oppgaven, men supplert med andre lokale/kommunale aktører. Kriterier for prioritering må være basert på mer generelle risikovurderinger og den til enhver tid oppdaterte kunnskapen om risikofaktorer ved brann. Brann- og feiervesenet må benytte de kilder som finnes for å skaffe kunnskap om og konkret identifisere personer med særskilte behov, herunder lokal kunnskap fra ulike kilder, slik som erfaringer fra kampanjer og aksjoner.

Full scanning/screening av alle innbyggere i en kommune vil ikke være formålseffektivt, men med mer effektiv bruk av kommunens ressurser, blant annet med bruk av beredskapspersonell og en omprioritering av eksisterende feier-ressurser (se under), kan kapasiteten til å gjennomføre systematiske hjemmebesøk økes betydelig.

I tillegg kan andre aktører innenfor det offentlige og lokale (omsorgs)apparatet også i større grad inkludere skadeforebyggelse og brannsikkerhet i sin kontakt med relevante befolkningsgrupper, slik som:

  • Pleie- og omsorgstjenestene

  • Fastlegene

  • Rusomsorgen

  • Boligkonsulenter/ flyktningkonsulenter i kommunene

  • Kommunal bolig- og eiendomsforvaltning

  • Politiet

  • Lokale el-tilsyn

  • Arbeidstilsynet

  • Frivillige

Samlet vil da muligheten for også å unngå «falske negative» være stor, altså overse personer som faktisk har et særskilt behov for brannsikkerhetstiltak. Vi drøfter ulike alternativer for disse prosessene nedenfor. Figur 6.1 oppsummerer hovedtrekk ved disse elementene i framgangsmåte, bidragsytere, beslutningsgrunnlag og tiltak.

Figur 6.1 Modell for kommunens identifikasjon og oppfølging av risikogrupper

Figur 6.1 Modell for kommunens identifikasjon og oppfølging av risikogrupper

6.3 Hvem og hva leter man etter?

Når personen(e) er identifisert må direkte tiltak iverksettes for å etablere barrierer som knyttes direkte mot kritiske risikofaktorer. Disse kan være rettet mot personen, mot bygg og boforhold og mot sosiale omgivelser.

I vurderingen av tiltaksbehov og tiltak kan det være nyttig å ta utgangspunkt i gjennomgående egenskaper ved de ulike personer og grupper med direkte betydning for sikkerhetsnivået, altså en annen inndeling enn de mer eller mindre veldefinerte risikogruppene. Vi trenger en inndeling som fokuserer på de kjennetegnene tiltakene skal kompensere for. Inndelingen nedenfor legger til grunn kombinasjoner av risikofaktorer sortert i ulike grupper.1 Ut fra denne inndelingen kan tiltak tilhørende de ulike gruppene sorteres som i tabell 6.1.

Gruppe 0: Ikke risikogruppe – normal adferd og ikke nedsatt funksjonsevne

Vil reagere raskt ved signal om brann og enten slokke brannen, eller berge seg selv og familien ut på egenhånd. Kan inneholde bevegelseshemmede, men som mestrer denne funksjonshemmingen godt med hjelpemidler, tilrettelagt bolig eller tilgjengelig bistand fra andre.

Gruppe 1: Høyere sannsynlighet for brann

Personer med risikoatferd eller livsstil som bidrar til høyere sannsynlighet for at brann skal oppstå. Dette kan omfatte personer som røyker, brenner mye levende lys, bruker elektrisk utstyr uvettig etc. Personene har imidlertid en god beredskapsevne ved brann.

Gruppe 2: Lang reaksjonstid

Personer med begrenset mulighet til å fatte raske og riktige beslutninger i en brannsituasjon, men for øvrig friske og med normal bevegelighet. I en brannsituasjon vil personene kunne oppholde seg for lenge i brannrommet selv om brannen er registrert og oppleves ubehagelig. Denne gruppen kan også omfatte personer som i liten grad kan kommunisere på skandinavisk språk eller engelsk, og som følge av dette vil kunne trenge mer tid i deteksjons- og beslutningsfasen. Eksempler på kjennetegn kan være barn, lettere ruspåvirkning, mental funksjonsnedsettelse, manglende kommunikasjonsevner.

Gruppe 3: Høyere sannsynlighet for brann og lang reaksjonstid

Personer med begrenset mulighet til å fatte raske og riktige beslutninger i en brannsituasjon og som i tillegg har en atferd eller livsstil som øker sannsynligheten for at brann skal oppstå. Normal bevegelighet. I en brannsituasjon vil personene kunne oppholde seg for lenge i brannrommet selv om brannen er registrert og oppleves ubehagelig. Eksempler kan være ruspåvirkning, mental funksjonsnedsettelse og manglende kommunikasjonsevner i kombinasjon med bruk av åpen ild (røyking mv.) eller feil bruk av elektrisk utstyr (komfyr mv.)

Gruppe 4: Lang forflytningstid

Personer med fysisk funksjonsmedsettelse, men for øvrig ingen tilleggslidelser. I en brannsituasjon vil disse personene raskt kunne oppdage brannen og fatte en god beslutning, men det vil ta lengre tid å utføre den handlingen som besluttes, for eksempel å slokke eller rømme. Eksempler vil være fysisk funksjonshemmede (rullestolbrukere, redusert bevegelighet), orienteringshemmede (blinde, døve, men uten deteksjonsproblemer)

Gruppe 5: Høyere sannsynlighet for brann og lang forflytningstid

Personer med fysisk funksjonsnedsettelse og med atferd eller livsstil som øker sannsynligheten for brann. I en brannsituasjon vil disse personene raskt kunne oppdage brannen og fatte en god beslutning, men det vil ta lengre tid å utføre den handlingen som besluttes, for eksempel å slokke eller rømme. Eksempler er bevegelses- og orienteringshemmede med utrygg omgang med bar ild eller elektrisk utstyr.

Gruppe 6: Lang forflytnings- og reaksjonstid

Personer med fysisk og kognitiv funksjonsnedsettelse eller reduserte mentale evner og/eller sanseapparat. I en brannsituasjon vil personer i denne gruppen kunne handle lite rasjonelt, samt at personene har begrenset bevegelighet. De vil bruke lang tid på å komme seg bort fra en brann eller bare bli værende i det brennende rommet. Eksempler er små barn, fysisk og mental funksjonshemmede og ruspåvirkede.

Tabell 6.1 Inndeling av risikogrupper med tilhørende tiltak

Nr

Adferd

Fysisk

Kognitivt

Kjennetegn

Mulige tiltak

0

+

+

+

Ikke risikogruppe

Generelt god effekt av alle tiltak.

1

-

+

+

Høyere sannsynlighet for brann

Generelt god effekt av alle tiltak. Informasjon/opplæring kan være aktuelt for denne gruppen. Tiltak for å påvirke generell livssituasjon er muligens beste alternativ for å unngå ildspåsettelser, eksempelvis tilsynsaktiviteter og tiltak for å heve livskvalitet.

2

+

+

-

Lang reaksjonstid

Forebyggende tiltak som hindrer at brann oppstår. Vil kunne ha dårlig beredskapsevne ved brann og vil være avhengig av slokkeanlegg og evt brannalarmanlegg med varsling til brannvesenet.

3

-

+

-

Høyere sannsynlighet for brann og lang reaksjonstid

Samme tiltak som for gruppe 2, men forebyggende tiltak vil ha enda bedre effekt pga høyere sannsynlighet for brann i utgangspunktet.

4

+

-

+

Lang forflytningstid

Tiltak som bidrar til tidlig varsling av brann, eksempelvis røykvarsler (tilpasset funksjonshemminger), tilrettelegging av rømningsveier, evakueringsplaner, informasjon/opplæring

5

-

-

+

Høyere sannsynlighet for brann og lang forflytningstid

Samme tiltak som for gruppe 4. Informasjon/opplæring ift negativ atferd/livsstil vil kunne redusere sannsynlighet for branner.

6

+

-

-

Lang forflytnings- og reaksjonstid

Forebyggende tiltak for å forhindre at brann kan inntreffe, da personene har dårlig beredskapsevne. Dersom brann først inntreffer vil hjelp fra andre eller evt slokkeanlegg være mest egnet. Kandidater for døgnbasert pleie- og omsorgstjeneste.

7

-

-

-

Høyere sannsynlighet for brann og lang forflytnings- og reaksjonstid

Samme tiltak som for gruppe 6, men forebyggende tiltak vil ha enda bedre effekt pga høy sannsynlighet for brann i utgangspunktet. Av samme årsak vil effekten av slokkeanlegg være høy. Kandidater for døgnbasert pleie- og omsorgstjeneste.

Kilde: Multiconsult AS og Analyse & Strategi AS

Gruppe 7: Høyere sannsynlighet for brann og lang forflytnings- og reaksjonstid

Personer med fysisk og kognitiv funksjonsnedsettelse eller reduserte mentale evner og/eller sanseapparat. I tillegg har gruppen en atferd eller livsstil som medfører økt sannsynlighet for brann. I en brannsituasjon kan det forventes at personer i denne gruppen har vanskelig for å oppdage brannen, gjennomføre rasjonelle beslutninger og/eller handle på en tilfredsstillende måte. Eksempler er svekket fysisk og mental funksjonsevne i kombinasjon med farlig bruk av åpen ild eller elektrisk utstyr.

I sum innebærer dette at en rekke personkjennetegn må identifiseres som grunnlag for nærmere beslutninger om relevante tiltak. I tillegg bør faktorer knyttet til sosiale omgivelser, bo-forhold og fysiske omgivelser, samt sosial status omfattes i en vurdering av risiko og tiltaksbehov:

  • Bor personen alene? Dette er en viktig variabel både i forhold til å vurdere beredskapsnivået i boligen, samt skadepotensialet. Dersom personen bor alene, bestemmes beredskapsnivået av personen selv. Bor personen sammen med andre, vil muligens disse personene kunne bidra i forbindelse med forebyggende arbeid og i en brannsituasjon. Dersom en person med risikoatferd bor alene vil skadeomfanget, med hensyn til mulig antall omkomne, ofte være begrenset til denne ene personen.

  • Bor personen i blokk- eller leilighetsbygg? Skadepotensialet øker dersom det er mulighet for brann-/røykspredning til felles rømningsveier.

  • Hva er brannteknisk tilstand på blokk- eller leilighetsbygg? Vurdering av brannskiller, branntettinger, dører, røykvarslere/brannalarmanlegg, sprinkleranlegg, rømningsveier mv. vil være viktig

  • Hva er sosial posisjon? Faktorer som uføretrygd, arbeidsledighet, lavtlønnet, minoritetsgruppe, lavstandardbolig mv. er identifisert å korrelere med noe økt brannrisiko.

Denne gruppeinndelingen og tilhørende tilleggsmomenter vil være egnet som grunnlag for konkrete risiko- og tiltaksvurderinger – også ned på individnivå.

Boks 6.2 Forhold som påvirker effekten av tiltak

Den samlede effekt av tiltak kan vurderes etter virkning og omfang. Med virkning menes hvilken nytte og effekt tiltaket har på sikkerheten og hvor kostbart tiltaket er (høyt nyttekostnadsforhold gir høy virkning). Høyest effekt har tiltak som fjerner problemet, deretter tiltak som reduserer risikoen. Lavest effekt har tiltak som passiv varsling, for eksempel skilt om brannfare.

Med omfang menes både rekkevidde og robusthet. Rekkevidde angir om tiltaket har effekt på mange typer brannårsaker (vidtrekkende) eller kun helt spesielle typer brannforløp eller årsaker (punktbeskyttelse eller begrenset rekkevidde). Robusthet angir hvor sikker en er på at tiltaket gjennomføres som forventet, virker som forventet og virker som forventet over tid. Påliteligheten av tiltaket har betydning for tiltakets robusthet. Her inngår blant annet faktorer som kompleksitet (som risiko for feil), følsomhet (i forhold til for eksempel antakelser om nødvendig dimensjonering), sårbarhet (evne til å motstå belastninger), tilgjengelighet (blant annet gjennom nødvendig vedlikehold), samt om tiltaket kan komme i konflikt med andre forhold (aktiviteter/tiltak).

De beste tiltakene vil være tiltak med stor virkning og stort omfang. Tiltakene med minst nytte vil ha liten virkning og virke på et begrenset område.

Kilde: Steen-Hansen og Storesund, 2011b

6.4 Organisering og ressursbruk i kommunen

6.4.1 Samordning og styrket innsats fra ulike kommunale etater

Gjennomføringen av tiltak overfor utsatte grupper vil i all hovedsak være et kommunalt ansvar. Konsekvensene for kommunene vil i første rekke være å omprioritere fra dagens ressursbruk. Oppsummert mener utvalget at kommunens ansvar bør være å

  1. kartlegge risikogrupper i forhold til brann

  2. foreta en individuell risikovurdering

  3. vurdere behov for tiltak og støtte til finansiering av slike

Bedre samarbeid på tvers av offentlige etater er en forutsetning for å lykkes, både innen og utover kommuneforvaltningen. Det må etableres et kunnskapsgrunnlag og en systematisk oppfølging av risiko på bakgrunn av analyser og internkontrollsystemer. I henhold til flere regelverk skal kommunene gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser og skal også etablere en fungerende internkontroll (jf. kapittel 4). Risiko- og sårbarhetsanalysene, spesielt knyttet til brannlovgivningen, bør omfatte særlig utsatte grupper, og internkontrollen bør omfatte organiseringen av tiltak rettet mot disse. Utvalget viser også til at internkontrollkravet i helse- og omsorgslovgivningen etter helsetilsynets vurdering skal omfatte sikkerheten for kommunens innbyggere (se boks 4.3), og vil påpeke behovet for at kommunens ulike risikovurderinger og internkontrollsystemer er samordnet. Risikoforhold må være kjent for de involverte aktørene, og ansvar og samarbeidsforhold må være avklart.

På kommunalt nivå må bevisstheten om risikogruppers brannsikkerhet styrkes i de offentlige etatene som hyppigst er i kontakt med de ulike gruppene. Dette gjelder både de tilfellene hvor kommunen tildeler/ bistår med å finne bolig til risikoutsatte personer, og også etater som følger opp/er i kontakt med risikogrupper i det daglige. Et systematisk samarbeid mellom kommunale etater er nødvendig, og brannvesenet må i tilstrekkelig grad være involvert i forhold til de brannfaglige spørsmål og i forhold til bruk av myndighet etter brannregelverket. Det må legges til rette for systematisk informasjonsutveksling mellom kommunale etater med hensyn til brannsikkerhet, og det må etableres rutiner som sikrer at brannvesenet blir informert og involvert i den grad det er nødvendig for å oppnå tilfredsstillende sikkerhet.

I kapittel fire vises det til flere eksempler fra kommunene på samarbeidsprosjekter mellom offentlige etater, og mange har positive erfaringer fra slikt samarbeid. Gode eksempler er samarbeidsprosjektene om arbeidsinnvandrere i Drammensregionen mellom plan- og bygningsetatene, el-tilsynet, arbeidstilsynet, brann- og feiervesenet og politiet, og mellom det lokale el-tilsynet og brann- og feiervesenet i Hallingdal. Felles tiltak og gjensidig informasjonsutveksling har bidratt til bedre resultater enn det hver enkelt etat har kunnet oppnå alene.

Selv om brann- og feiervesenet fortsatt vil være den viktigste ressursen i brannsikkerhetsarbeidet, mener utvalget at det er nødvendig med mer samordnet innsats fra kommunene. Kommunene er ulikt organisert, og etatsinndelinger kan variere. Særlig er det nødvendig å styrke innsatsen knyttet til kommunens rolle som bygningsmyndighet, helse- og omsorgsansvarlig og i forbindelse med oppgaver knyttet til bosetting og boliger.

Kommunen har et ansvar for bosetting av personer med særskilte behov, og må sørge for at de benytter boliger som er tilpasset brukernes bo-evne og forutsetninger. Dette gjelder enten kommunen selv eier eller om de leier/disponerer boliger for slikt bruk, og kan omfatte ulike klientgrupper (eldre pleietrengende, rusavhengige, innvandrere mv.).

Kommunal helse- og omsorgstjeneste har et ansvar for tilrettelagte tilbud i boliger til de som trenger dette. Vurderinger av brannsikkerhet må inngå som del av dette tilbudet, det vil si at helse- og omsorgstjenesten, sammen med brannvesenet, følger opp brannsikkerhet hos sine klienter, slik at sikkerhetsnivået for pleie- og omsorgstrengende kommer opp mot nivået for institusjonsbeboere.

Den kommunale velferds- og omsorgstjenesten kjenner sine brukere, slik som hjemmesykepleien, rusomsorgen, boligkonsulenter og sosialarbeidere. De som er i kontakt med pleie- og omsorgstjenesten har i mange tilfeller daglig besøk av personell i hjemmet. Utvalget mener denne ressursen må utnyttes bedre enn det som er tilfellet i dag. Dette krever at utsatte personer får bistand til økt brannsikkerhet fra de som allerede har et omsorgsansvar. Helse- og omsorgstjenesten kjennetegnes imidlertid av ressursknappet. I Hagen-utvalget understrekes det at framtidas omsorgsutfordringer ikke kan overlates til helse- og omsorgstjenesten alene, og at det i større grad må skilles på hva som er ren pleie og omsorg som pleiepersonell har ansvaret for, og hva som er oppgaver som andre aktører i større grad kan ivareta. Ressursknappet innen helsesektoren må løses med grunnlag i et offentlig ansvar som involverer de fleste samfunnssektorer og gjennom å støtte og utvikle nye former for engasjement og deltakelse fra familie og lokalsamfunn, organisasjoner og virksomheter.2

Utvalget støtter en slik tilnærming og er opptatt av at helsevesenets ansvar for brannsikkerhet må ha tydelige og klart definerte grenser og ta utgangspunkt i et nært samarbeid med brannvesenet. Lokalt kan det også gjøres bruk av frivillige aktører i brannforebyggende arbeid.

Kommunal hjemmetjeneste og de som er i kontakt med risikogrupper må opplyse brannvesenet om forhold som gir grunn til bekymring for brannsikkerheten. Det er imidlertid noen uavklarte forhold knyttet til hvor langt en kan gå i å gi denne type informasjon til andre relevante aktører. Det oppstår lett et spenningsforhold mellom åpenbaringsplikten og taushetsplikten.

I utgangspunktet er varsling til andre etater mulig dersom tjenestemottakere samtykker i at slik informasjon gis, og de selv har samtykkekompetanse (jf. kapittel 2.5). Når en person med samtykkekompetanse sier nei, stiller det seg derimot annerledes. Innen dagens lovgivning er det også under visse forutsetninger mulig å varsle i forhold til de som ikke har samtykkekompetanse, men i de fleste tilfeller kreves det da særlig hjemmel. Utvalget mener at bestemmelser om taushetsplikt ikke bør være til hinder for at brukerens sikkerhet blir forsvarlig ivaretatt. Herunder bør helse- og omsorgspersonell kunne følge opp urovekkende forhold gjennom blant annet varsling til brannvesenet (se nærmere om dette nedenfor). Det samme bør være tilfellet for boligkonsulenter i kommunene som tildeler / bistår ulike grupper med å finne bolig, samt flyktningkonsulenter og lignende. Brannvesenet på sin side må ha virkemidler til å kunne følge opp de signaler de mottar.

6.4.2 Prioritering av brannvesenets forebyggende arbeid mot risikogrupper

Brannvesenet skal både forebygge brann og håndtere branner som oppstår. Til dette arbeidet har lovgiver satt krav, både til organisering og dimensjonering for å sikre et minimum av tjenester, jf. kapittel 4.2. Lovgivningen setter spesifikke krav til minimumstjenester, men kommunen skal også vurdere behov i forhold til risiko. Innenfor disse rammene har kommunen og brannvesenet anledning til å organisere sine tjenester best mulig. Tradisjonelt følger brannvesenet minimumskravene med ganske adskilt oppgavefordeling og begrenset faglig kontakt mellom forebyggende og beredskapspersonell. Grunnen er knyttet både til arbeidstidsordninger og til hvordan man tradisjonelt har fordelt arbeidet i brannvesenet.

Forebyggende arbeid, anslagsvis ca 10 prosent av brannvesenets samlede ressurser, er i stor grad bundet til tilsyn med særskilte brannobjekter. Denne ressursen bør etter utvalgets oppfatning i større grad være basert på lokale risikovurderinger av de ulike brannobjektene snarere enn på sentralt bestemte krav til tilsynsfrekvenser, jf. kapittel 4.2.3. Dette vil frigjøre ressurser til innsats mot risikogrupper, slik som økt tilsyn med brannsikkerhet og internkontroll i boligselskaper, blokker og leilighetsbygg, pleie- og omsorgsboliger mv.

En omprioritering av ressursene i retning av risikobasert forebyggende arbeid er nødvendig, også blant beredskapspersonell. Betydelige deler av brannvesenets ressurser er i dag bundet til beredskapsoppgaver. Samtidig vet vi at brannvesenet ofte vil ha problemer med å nå fram i tide for å redde liv ved brann i boliger. Disse ressursene kan i langt større grad benyttes til forebyggende arbeid, herunder til informasjonsarbeid og besøk i boliger. Også deltidsansatte kan i større grad delta i det forebyggende arbeidet.

Brannvesenets beredskapspersonell kan fordeles i to hovedgrupper; kasernerte mannskaper og innkallingsmannskaper. Siden innkallingsmannskaper har en annen hovedarbeidsgiver og brannarbeid har en liten fast og en variabel del, vil utnyttelse av deres ressurser knyttes særlig til muligheter for frikjøp fra deres hovedarbeidsgiver. For kasernerte mannskaper vil bruk av deres ressurs knyttes til arbeidstidsordningene.

Arbeidet til beredskapspersonell har endret seg gjennom tidene. Tidligere var det tungt og arbeidskrevende å vedlikeholde og klargjøre utstyr for nye innsatser. Med moderne vaskemaskiner og annet utstyr er arbeidsprosessene forenklet. Samtidig har det kommet nytt og teknisk krevende utstyr som skal læres og trenes for bruk. Totalt sett er det likevel grunn til å anta at det er frigjort en del tid fra tradisjonelt arbeid som bør kunne benyttes i forebyggende arbeid, se boks 6.3.

Beredskapspersonell har mye brannkompetanse. Deres opplæring og erfaringer er i første rekke knyttet til å slokke branner. For å gjøre en effektiv slokkeinnsats er god kunnskap om bygningsteknikk, organisering av brannvern i bygninger/virksomheter, brannårsaker, risikogrupper og risikoforhold viktig. Dette er forhold som er vesentlig i det forebyggende arbeidet og som ligger som en felles kunnskapsressurs i brannvesenet.

Innsatsmannskapers troverdighet i samfunnet er antakelig meget stor. Mannskapene kommer publikum til unnsetning i noen av de mest traumatiske situasjoner mennesker er oppe i, når deres hjem eller arbeidsplass står i flammer og omgivelsene ellers står hjelpeløse. Denne yrkesgruppen har forutsetninger som gjør at de med stor troverdighet kan møte publikum og omverdenen med et overbevisende budskap.

Andre land, spesielt Storbritannia, har med stort hell tatt i bruk innsatsmannskaper i det forebyggende arbeidet, jf, boks 6.6. Vaktlag reiser for eksempel ut i utvalgte områder og møter publikum i deres hjem og gir konkret brannverninformasjon tilpasset den enkelte beboer. Vaktlag kan også reise ut, holde foredrag eller på annen måte møte skoler og barnehager med brannverninformasjon tilpasset barn og unge. Vaktlagene er til enhver tid klar for operativ innsats og klar til å avbryte sitt forebyggingsoppdrag. Det er erfaring for at dette er greit å organisere. Et samarbeid mellom brannvesenets forebyggende avdelinger og beredskapsavdelingen vil kunne bygge prosjekter som er fleksible i forhold til faste oppgaver, innsats og forebyggende oppgaver. Selv med relativt liten innsats fra de enkelte vaktlag / mannskap vil det utvide de totale ressursene som brukes på brannforebyggende arbeid. Forebyggende arbeid vil også gi beredskapspersonell kunnskap som kan være viktig i innsatssammenheng.

Boks 6.3 Ressursbruk i brannvesenet

I DSB’s undersøkelse om kommunenes arbeid overfor risikogrupper (se omtale i kapittel 4.6) framgår det at beredskapspersonell bare i begrenset grad deltar i det forebyggende arbeidet i dag. 44 prosent av kommunene oppgir at det dreier seg om mindre enn 0,2 årsverk, mens 35 prosent oppgir mellom 0,2 og 0,5 årsverk. For større interkommunale brannvesen er tallene selvsagt høyere. 10 prosent av respondentene svarer at beredskapspersonell ikke deltar i forebyggende arbeid overhodet, mens 47 prosent svarer at de kun deltar i forbindelse med brannvernuka og Aksjon boligbrann.

Beredskapspersonell skal være tilgjengelige for utrykninger og etterleve kravene til innsatstid ved brann. Utvalget har undersøkt hvor mye ressurser som samlet medgår til utrykninger og oppdrag, for derved å anslå potensialet for større deltakelse i det forebyggende arbeidet. Vi kan legge til grunn at om lag 50 000 timer medgår til slike oppgaver.1 Fordeles denne tidsbruken likt på hvert av landets 335 brannvesen finner vi at tiden til utrykninger og oppdrag i gjennomsnitt er under tre timer per uke per brannvesen. Til dette kommer tid til nødvendig vedlikehold, øvelser, matpauser, samt tid til fysisk trening – som for beredskapsansatte er inkludert i arbeidsavtalen.

Utvalget har innhentet opplysninger fra et mindre utvalg kasernerte brannvesen for å utfylle bildet. I gjennomsnitt kan vi legge til grunn at mellom fem og ti prosent av tiden medgår til utrykninger og oppdrag og at minst halvparten av aktiv tid i løpet av en vakt (21 timer) burde være tilgjengelig for forebyggende oppgaver.

I sum er det derfor grunn til å anta at det er et stort potensial for bedre ressursutnyttelse til fordel for nødvendig forebyggende arbeid. Vi har da ikke vurdert det effektiviseringspotensialet som kan ligge i å endre vaktordninger eller arbeidstidsavtaler.2

1 Tall for 2010, basert på innrapportering til DSB, viser at totalt 38 270 timer medgikk til utrykninger og oppdrag, beregnet fra mottatt melding til tiden for når man er ledig for nye oppdrag. Både branner og andre utrykningsoppdrag er tatt med (trafikkulykker, redningsoppdrag, oversvømmelser, mv.). Det må tas forbehold om mangelfull innrapportering, blant annet når det gjelder unødige alarmer. Fra og med 2010 er ambulanseoppdrag, trygghetsalarmer og ’annen assistanse’ ikke innrapportert. Når det her er lagt til grunn 50 000 timer er det altså tatt hensyn til at ikke alle oppdrag er innrapportert.

2 jf. sentral forbundsvis særavtale for Brann- og redningstjeneste (SFS 2404).

Erfaringsmessig opplever mange brannvesen at det har vært en utfordring å utnytte beredskapspersonellet i det forebyggende arbeidet i tilstrekkelig grad. Dette har ulike årsaker, knyttet til blant annet kultur, identitet, vaktordninger, arbeidsavtaler mv. Over tid, og med klare ledelsesprioriteringer, bør det være store muligheter for å bruke denne ressursen bedre. Et virkemiddel på kort sikt kan være at nyansatte forpliktes til å delta i forebyggende arbeid. Et framtidig utdanning for brannpersonell bør i større grad integrere oppgaveområdene og bidra til oppbygging av grunnleggende forebyggende kompetanse for alle ansatte.

6.4.3 Særlig om feiertjenesten

Det er kun feiere og det lokale el-tilsyn som har tilsyn i boliger, med relativt lange intervaller (jf. kapittel 4). Det framstår som lite kostnadseffektivt å ha en omfattende offentlig ordning med feiing av fyringsanlegg hvert fjerde år, når piper og fyringsanlegg sjelden er årsak til mer enn rene pipebranner (uten spredning til bolig), mens elektriske anlegg og utstyr, som er en hyppigere brannårsak, langt sjeldnere har tilsyn, i gjennomsnitt hvert 20. år. Det er behov for å endre dagens ordning med feiing og tilsyn med fyringsanlegg.

Boks 6.4 Endring og motstand i Merseyside

På ti år har brannvesenet i Merseyside gjennomgått omfattende endringer i arbeidsmetodikk, organisasjonskultur og forståelse av eget samfunnsoppdrag.Fra å være en organisasjon som i stor grad var lukket for resten av lokalmiljøet og som rykket ut når brannen var et faktum, har brannvesenet endret seg til å bli en åpen og aktiv aktør i brannforebyggende, men også i forebyggende sosialt arbeid i bred forstand. Responsen fra publikum har vært overveldende positiv, og gjennom ti år med Home Safety Checks har ledelsen i Merseyside til gode å motta klager fra de som har fått besøk. Dette oppfattes som uttrykk for den unike tilliten som brannvesenet nyter i befolkningen. Endringen i Merseyside har likevel ikke skjedd uten motstand. Typiske motforestillinger i den lange prosessen har vært:

  • Vi har ikke tid

  • Hva om noe går galt?

  • Har vi foretatt en evaluering og analyse?

  • Vi har ikke penger

  • Det vil koste arbeidsplasser

  • Brannvesenet er ingen sosialtjeneste

  • Motstand fra fagforeninger

  • Beredskapspersonell har ikke nok kompetanse til å kunne gå hjemmebesøk

Hovedstrategien i arbeidet har vært å formulere et positivt budskap: Fire-fighters kan så mye mer enn å slukke branner, de nyter stor tillit i befolkningen og dette må utnyttes i det forebyggende arbeidet rettet mot innbyggerne. I dag er det ikke mulig å bli ansatt Fire and Rescue Service Merseyside uten at man er innstilt på å delta i det forebyggende arbeidet. (se også boks 6.6)

Kilde: Presentasjon for utvalget av Deputy Chief Fire Officer Mike Hagen, Merseyside Fire and Rescue Service

Årlig registreres om lag 1500 rene pipebranner som ikke utvikler seg til boligbrann. Branner som skyldes piper og ildsteder er også sjelden årsak til dødsbranner. Rentbrennende ovner har over tid blitt mer utbredt, noe som på sikt vil gjøre behovet for feiing mindre. SINTEF NBL har foretatt en vurdering av feiertjenesten og konkludert med at statistikken ikke er god nok til å påvise om det er en sammenheng mellom dagens feie- og tilsynstjeneste og få branner med årsak piper og ildsted.3 Vilje og ønske om å utvide feierens oppgaver er tilstede blant feierne selv.4 Dagens ordning er lite tilpasset til dagens risikobilde, men mulighet for endring begrenses av regelverket.

Feiingen er avgiftsbelagt og betales av huseier. Slik feieavgiften er hjemlet i dagens lovverk, hindrer den optimal utnyttelse av ressursene i feiervesenet. Avgiften rammer også skjevt i forhold til type bolig (tilsyn og avgift kun i bolig med pipe og ildsted). Utvalget mener at huseier selv bør ha ansvar for renhold av piper/ildsteder i boligen på samme måte som boligeier har ansvar for at el-anlegget er i orden. Obligatorisk feiing av feiervesenet bør avskaffes og erstattes med krav til boligeier om at feiing utføres av kompetente personer.

Utvalget foreslår å legge feiervesenet inn under brannvesenets forebyggende avdeling for derved å styrke ressursene for kontroll/tilsyn og informasjon til boligeiere generelt og de særlige utsatte gruppene spesielt. Feieravgiften i sin nåværende form er avleggs og bør avskaffes. Finansieringen av tjenesten kan løses på ulike måter. Det vises i denne sammenhengen til forslaget fra Arbeidsgruppe boligbrannsikkerhet 2010, som også foreslår at feierens tilsyn utvides til å gjelde alle boliger etter en risikovurdering. I tillegg foreslår arbeidsgruppen at feiing bør foretas hvert 6. år fremfor hvert 4. år. Arbeidsgruppen viser til de begrensningene som er knyttet til dagens gebyrfinansiering, og skisserer en løsning der avgiften pålegges alle boligeiere.5

Utvalget foreslår at to alternativer utredes videre med sikte på ny finansieringsordning for bruk av dagens feierressurser.

Alternativ 1: Alle eiere av bygg, herunder boligeiere og andre pliktige etter brannlovgivningen, pålegges en avgift som skal dekke kostnader til brannforebyggende arbeid i kommunen. Avgiftsnivået beregnes slik at de samlede ressursene til brannforebyggende tiltak (herunder tilsynet med piper og ildsteder) opprettholdes på dagens nivå.

Alternativ 2: Det opprettes et fond hvor en viss andel (1 til 3 %) av samlet brannpremie fra forsikringsselskapene avsettes hvert år til et eget fond for brannforebyggende tiltak. Dette er en løsning som er velfungerende i andre land som for eksempel i Finland, se boks 6.5. Et slikt fond kan eksempelvis administreres av Husbanken og kan benyttes til ulike brannverntiltak basert på en risikovurdering og særlig rettet mot utsatte grupper.

Boks 6.5 Det finske brannvernfondet

Det finske brannvernfondet finansieres ved at en årlig brannvernsavgift pålegges i tilknytning til eiendom som er dekket av brannforsikringsordninger. Avgiften går til et eget fond som administreres av det finske innenriksdepartementet, og er uavhengig av statsbudsjettet. Fondet brukes til støtte til brannvernarbeid i kommunene, i det regionale beredskapsapparatet og til andre aktører innen brann og redning. Støtten har fokusert på ulike tiltak som blant annet utdanningstilbud og opplæring, forskning, utviklingsprosjekter og teknisk utstyr. Fondet utdeler årlig støtte i størrelsesorden seks millioner Euro.

Kilde: Det finske Inrikesministeriet – http://www.pelastustoimi.fi/en/costs

6.5 Systematiske besøk i boliger

6.5.1 Generelt

Offentlig tilsyn, i betydningen myndighetskontroll og -reaksjon, framstår ikke i dag som et sentralt virkemiddel overfor risikogrupper i egne hjem. Tilsyn i boliger, selv om det skjer med bestemte intervaller, kan ikke fange opp endringer som skjer i tiden mellom tilsynene. For mange vil funksjonsnivået kunne endres på en måte som har brannsikkerhetsmessige konsekvenser dagen etter at feiere eller el-tilsynet har vært på tilsyn i boligen. Myndighetsbasert tilsyn framstår heller ikke som det riktige virkemidlet for direkte boligrettet innsats overfor risikogrupper. Utvalgets hovedmodell for oppfølging av risikoutsatte i egne boliger er hjemmebesøk basert på frivillig samtykke. Kun unntaksvis vil det være nødvendig å ty til myndighetsrollen, jf. kapittel 6.8.

Generelt informasjonsarbeid, selv om dette er direkte tilpasset behovene til særskilte målgrupper, kan ha begrenset effekt. Direkte individuell informasjon og veiledning antas å ha bedre virkning, men vil også kreve mer ressurser. Besøk i boliger vil gi anledning til å tilpasse informasjonen til den enkeltes bo-evne, boforhold og livssituasjon for øvrig. Gjennom slike besøk kan det også foretas konkrete risikovurderinger i samarbeid med den enkelte og eventuelt pårørende og naboer mv. Utvalget foreslår at slike besøk gjennomføres på en mer systematisk måte enn i dag ut fra en vurdering av risiko og behov for tiltak.

Hjemmebesøk kan ha flere formål. Dels gir det mulighet for å informere og veilede om brannsikkerhet, dels gir det mulighet til å gjøre konkrete risiko- og behovsvurderinger. Dette er en forutsetning for påfølgende implementering av konkrete tiltak. Hjemmebesøk bidrar således også til en kartlegging av faktisk risiko i befolkningen, utover generelle vurderinger på gruppenivå. Tilleggsgevinster ved hjemmebesøk vil være generell kunnskapsbygging om risikogrupper og gradvis oversikt over risikogrupper lokalt. Kostnader kan reduseres betydelig dersom eksisterende offentlige ressurser benyttes mer effektivt (jf. beredskapspersonell og feiere) eller ved bruk av frivillige.

Besøkene bør som utgangspunkt være basert på frivillighet og samtykke. Ut fra erfaring er det grunn til å anta at dette vil være uproblematisk i de aller fleste tilfeller. Kun i særlige tilfeller kan sterkere virkemidler være aktuelt, det vil si når risikoen anses som uakseptabel og samtykkebaserte virkemidler ikke strekker til. Dette kan være tilfeller der også utenforstående vil kunne rammes i tilfelle brann oppstår. Det kan da tas en beslutning om tilsyn etter de regler som gjelder for gjennomføring av slike.

Vi skiller mellom besøk til personer som allerede mottar offentlige velferdstjenester i egen bolig og de som ikke gjør det. Førstnevnte gruppe kan i utgangspunktet anses å ha en høyere brannrisiko på grunn av svekket bo-evne (som jo begrunner tildeling av tjenester i hjemmet). Sistnevnte gruppe er stor og uensartet, og det vil være en utfordring å identifisere de som er særlig utsatt.

De risikofaktorene som er identifisert som kritiske, hver for seg eller i kombinasjon, må være utgangspunkt for en prioritering av innsatsen: alder, kjønn, funksjonsnedsettelser, rus, sosial/sivil status, språk/kultur mv. Samtidig er det behov for en kontinuerlig oppbygging av kunnskap om risikofaktorer, lokalt så vel som sentralt (jf. 6.10 nedenfor).

Basert på erfaring med eksisterende sjekklister, skjemaer mv., kan det eventuelt utvikles et mer standardisert system for vurdering av risiko i boliger, som også kan tjene som utgangspunkt for iverksetting av tiltak, se for øvrig tabell 6.1 over). Det må tas hensyn til ulike forutsetninger, både hos de som utfører risikovurderingen og de som er gjenstand for den. Sentrale vurderingsmomenter vil være kompetanse og kapasitet. Risikovurderingen må omfatte beboers bo- og funksjonsevne, boligens beskaffenhet og sosiale omgivelser. Aktuelle tiltak kan settes inn på ulike stadier i en kontinuerlig risikovurdering, basert på erfaringer underveis. Støtte til anskaffelse av fysiske brannverntiltak må inngå.

Det må etableres ordninger for samarbeid, varsling og informasjonsutveksling mellom de aktørene som er i kontakt med bruker/beboer, basert på kompetanse i vurdering av ulike risikofaktorer (knyttet til person og boforhold) og basert på hvem som disponerer aktuelle tiltak og virkemidler.

Grunnen til å skille på denne måten er at vi har å gjøre med relativt store populasjoner hvor det potensielt kan oppstå brannkritiske situasjoner. Det foregår i dag ingen systematisk screening av befolkningen for å identifisere brannrisiko, og slik screening vil være ressurskrevende. Sannsynligheten for at store ressurser brukes til å finne «falske positive», altså personer hvor særskilte tiltak ikke er nødvendig, vil være stor. Man må derfor benytte de delene av det offentlige tjenesteytingsapparatet som, primært ut fra andre hensyn, allerede har kontakt med potensielt risikoutsatte personer. Utvalget mener at man på denne måten kan oppnå to ting samtidig ved at man:

  1. benytter en eksisterende offentlig ressurs til å gjøre en relativt beskjeden ekstrainnsats for vurdere brannrisiko hos personer som tjenesteyter allerede har relativt systematisk og hyppig kontakt med

  2. ut fra et case-finding-perspektiv vil treffe den relevante populasjonen godt siden de som befinner seg innenfor segmentet «mottaker av pleie/omsorgstjenester» med relativt stor sannsynlighet også er de med et særskilt behov for brannsikkerhetstiltak.

Det er vanskelig å anslå nøyaktig hvor stor del av den aktuelle populasjonen man klarer å identifisere på denne måten, men ut fra det vi i dag vet om risikofaktorer for brann, kan vi anta at treffsikkerheten og dekningsgrad vil være relativt god.

6.5.2 Særlig om personer som mottar hjemmetjenester

Etter utvalgets syn bør det ved tildeling av kommunale helse- og omsorgstjenester benyttes tverretatlige team med helhetlig perspektiv på brukerbehov, og som kan vurdere behov for forebyggende og skadebegrensende brannsikkerhetstiltak, herunder muligheten for å bringe seg selv i sikkerhet ved brann.

Der hvor det allerede foreligger kommunalt vedtak om tildeling av hjelp, bør den enkelte følges opp gjennom kontinuerlige risikovurderinger og tiltak basert på hva som til enhver tid er tjenestemottakerens funksjonsnivå, bo-situasjon, mv. Dette må skje gjennom et samarbeid mellom hjemmetjenesten og brannvesenet, avhengig av hvilke særskilte behov som avdekkes. De som oppsøker og yter tjenester i hjemmene bør – dersom de ser urovekkende forhold av betydning for brannsikkerheten – følge opp dette direkte og/eller varsle brannvesenet, særlig der hvor det kreves særskilt brannfaglig vurdering og inngrep. Ved besøkene må det gis informasjon om relevante brannverntiltak. Ordningen bør omfatte alle grupper som mottar tjenester ut fra ulike kriterier (eldre, funksjonshemmede mv.). Helse- og omsorgspersonell må få en plikt til å bidra til redusert brannfare. Helse- og omsorgspersonellet må ta opp med sin ledelse hvordan dette best kan skje i det enkelte tilfelle. Hvis andre tiltak ikke har ført frem, skal helse- og omsorgspersonellet ta opp med brukeren at brannvesenet vil bli varslet. Det bør således i utgangspunktet foreligge samtykke til slik varsling fra brukeren. Hvis samtykke ikke foreligger, skal helsepersonellet ha en selvstendig plikt og rett til å varsle brannvesenet.

Kontrollpunktene til helsepersonell bør først og fremst være knyttet til forhold ved brukerens helsetilstand som kan ha betydning i forhold til å starte en brann, reagere adekvat på en brann og komme seg ut ved en brann. Helsetilstand til eldre endres gjerne over tid, og det er nødvendig med kontinuerlig overvåkning av risiko og tiltaksbehov.

I utgangspunktet kan det antas at samtykkebasert varsling vil fungere i de fleste tilfellene. Ved manglende samtykke må spørsmål om taushetsplikt avklares. Utvalget foreslår her at reglene om taushetsplikt i helsepersonelloven endres slik at helse- og omsorgspersonell som i kraft av sin yrkesutøvelse oppdager eller blir kjent med forhold som kan representere en brannfare hos en person som mottar kommunal helse- eller omsorgstjeneste, får en plikt til å melde fra til brannvesenet i kommunen dersom andre tiltak ikke har ført fram.

Et annet og ytterligere alternativ er at brannvesenet gjennom et vedtak beslutter å gjennomføre tilsyn i boligen i tilfeller der risiko er uakseptabel (for eksempel ved fare for skade på flere personer). I besøket foretar brannvesenet en vurdering av risiko og behov for tiltak. Beslutning og gjennomføring av tiltak må avklares i de enkelte tilfeller.

Herunder må det gjøres en vurdering av eget ansvar for brannsikkerhet, etter funksjonsnivå og ressurser, det vil si en behovsprøvd ordning, men også «ansvarsprøvd», slik at finansiering/bistand ytes i samsvar med hva den enkelte må forventes å kunne ta ansvar for selv.

6.5.3 Oppfølging av personer utenfor eksisterende hjelpeapparat

Screening – identifisering av risikoutsatte, vil kunne foregå på flere måter. En overordnet kartlegging kan inngå som en del av kommunens generelle ansvar for risiko- og sårbarhetsanalyser og internkontroll, der de beskriver og gjennomfører egne løsninger som ivaretar sikkerheten for innbyggerne.

Dersom fastlegen, i forbindelse med styrkingen av det forebyggende arbeidet etter samhandlingsreformen, har årlige forebyggende samtaler med en nærmere definert gruppe brukere, vil dette kunne bidra til å avdekke (potensiell) risiko for brann ut fra vurdering av funksjonsnivå (tilsvarende årlige vurderinger av førerkort). Ved antatt behov for tiltak, kan andre ressurser i kommunen, som brann- og feiervesenet, kobles inn, enten basert på samtykke eller ved en bekymringsmelding.

For øvrig vil identifisering og oppfølging av risikogrupper utenfor eksisterende hjemmebaserte velferdsordninger kunne skje gjennom ulike typer hjemmebesøk. Ordninger som er etablert i enkelte kommuner med systematiske hjemmebesøk til eldre, vil kunne ivareta samme behov, muligens enda bedre, siden en da vil få anledning til å observere bo-situasjonen direkte (se boks 4.6).

Dette tiltaket kan også ses som supplerende til eventuell vurdering fra fastlege. Bruken av frivillige i det forebyggende arbeidet, slik det praktiseres i enkelte kommuner, vil i ulik grad kunne avlaste det kommunale omsorgsapparatet. Det bør også tilrettelegges for å få inn varsler og bekymringsmeldinger fra pårørende, vaktmestre, naboer mv. Også andre offentlige aktører kan gi opplysninger om enkelttilfeller, slik som politi og lokale el-tilsyn.

I tillegg til slike tiltak, som gjerne kan ha langt videre formål (og virkning) enn kun brannsikkerhet, bør brann- og feiervesenet i langt større grad gå på hjemmebesøk basert på det kunnskapsgrunnlaget som foreligger om risikogrupper.

Samtykkebaserte hjemmebesøk fra brann- og feiervesenet kan bidra til at mest mulig effektive tiltak iverksettes for den enkelte. Erfaringer fra kommunikasjonsarbeid tilsier at informasjon som gis direkte en til en og er tilpasset bruker har god effekt. Fra samtykkebaserte boligkontroller utført i forbindelse med Aksjon boligbrann er erfaringen at man sjelden opplever at folk ikke ønsker å slippe dem inn.6 Dette er også en grunnleggende erfaring fra tilsvarende ordninger i England, se boks 6.6.

Boks 6.6 Forebyggende arbeid og hjemmebesøk i Merseyside, England

I England er det gjort svært gode erfaringer med såkalte Home-fire-safety-checks hvor brannvesenet går på besøk i hjemmene til folk.1 Særlig kjent er erfaringene fra Merseysidedistriktet, der brann- og redningstjenesten (Fire and Rescue Service Merseyside) gjennom en ti-årsperiode har endret sin rolle fra primært å være en beredskapsressurs til å drive forebyggende arbeid i lokalsamfunnet. I tillegg til besøk i hjemmet arbeides det mot lokale skoler og andre arenaer, der det fokuseres på opplæring, informasjon og holdningsskapende arbeid. Merseyside er et urbant område med cirka 1,5 millioner innbyggere (omfatter blant annet Liverpool), og har vært blant landets mest utsatte i forhold til brann. Arbeidsløsheten er høy, mange har dårlig inntekt, dårlige hus og dårlig helse. Misbruk av rusmidler er utbredt. Til tross for en stor beredskapsavdeling med tredje raskeste utrykningstid i England, erfarte de ofte at de kom for sent til å redde liv. I 88 prosent av dødsbrannene hadde de faktisk en responstid på under fem minutter. Prioritering av det forebyggende arbeidet var derfor nødvendig, og uten at dette gikk på bekostning av beredskapsevnen. Bruk av beredskapspersonell til hjemmebesøk har vært et sentralt tiltak, og siden starten er det gjennomført over 700 000 besøk. I hjemmebesøkene gis det informasjon og råd om brannsikkerhet i tillegg til at enkle ting sjekkes. Beboerne tilbys gratis røykvarsler samtidig som brannvesenet foretar en vurdering av behovet for ytterligere sikringstiltak. Gjennom besøkene har brannvesenet over tid opparbeidet betydelig kompetanse og kjennskap til risikogrupper, og siden besøkene foretas kontinuerlig, er det mulig å ha en oppdatert kartlegging over høyrisikoområder og mindre «farlige» områder i distriktet.

Det jobbes blant annet aktivt mot ulike nettverk for å rekruttere ambassadører for brannforebygging som kan lette tilgangen til de mest sårbare gruppene. Ambassadørene kan være fra både frivillige organisasjoner og andre yrkesgrupper. I tillegg tilsettes egne fagpersoner innen bestemte områder (advocates). I sum gir dette tilgang på folk med språklig kompetanse (inkludert tegnspråk), pensjonister, folk med kunnskap om innvandrere, funksjonshemmede, sosialklienter mv., og det er etablert rutiner for deling av informasjon mellom den offentlige velferdstjenesten og brannvesenet. Det er beredskapspersonellet som står for utførelsen av 90 prosent av besøkene. Et eget callsenter organiserer og administrerer planleggingen av hjemmebesøk, også etter initiativ fra innbyggere selv. Selve brannstasjonene har også åpnet opp for å ha diverse kurs og sosiale arrangement i sine lokaler (for eksempel kurs om røykeslutt, sunt kosthold, bokseklubber og ’drop-in’ for eldre).

Arbeidet har gitt svært gode resultater i form av redusert antall boligbranner og omkomne.2 I årene før 1999 lå antall boligbranner omtrent konstant i Merseyside. I perioden mellom 1999 og 2006 har derimot antall boligbranner falt med 60 prosent. Gjennomsnittlig reduksjon i andre tilsvarende brannregioner ligger på 14 prosent. Totalt antall skadde i branner i Merseyside er redusert med 60 prosent sammenlignet med 20 prosent i resten av England. Skaderaten per leilighetsbrann er redusert med 40 prosent, mot ingen endring i resten av England. Programmet har omfattet et økende årlig antall besøk hos lokale innbyggere, fra ca. 10 000 besøk årlig i 2003 til ca. 60 000 besøk årlig i 2007. Evalueringen av tiltaket viser en synkende trend med hensynt til antall hendelser sammenlignet med en økende trend med hensyn til antall besøk. Det estimeres at antall brannhendelser i boliger reduseres med 1 per år for hvert 100.– 495. besøk over en ettårsperiode. Evalueringen finner grunnlag for å konkludere med at brukerne er fornøyd med tjenesten. Hele 97 prosent svarer at prosjektet bidrar til at de føler seg tryggere, og 98 prosent angir at rådene de fikk på besøket var til hjelp.

1 Hammond, 2010; Shaw, 2010; presentasjon for utvalget av Deputy Chief Fire Officer Mike Hagen

2 Smart & Loader, 2008

Hagenutvalget påpeker i sin utredning at ensomhet er en av de tre vanligste problemene omsorgstjenestene møter og framhever i sin rapport eksempler på prosjekter som har målsetting om å gjøre noe med dette. Det er grunn til å tro at hjemmebesøk av de fleste vil bli oppfattet som noe positivt og et uttrykk for at andre bryr seg «om» og ikke «med».7

6.6 Direkte tiltak rettet mot hjemmeboende og boliger

For begge typer hjemmebesøk vil kunnskap om risikofaktorer være viktig som kriteriegrunnlag for utvalg og prioriteringer av egnede virkemidler og tiltak. Vurdering av funksjonsnivå, bo-situasjon og sosiale omgivelser (mulighet for bistand/hjelp) må inngå. Tiltak velges ut fra behov og menyliste. Hvem som skal gjøre hva og betale for tiltak vil avhenge av situasjon. Det må vurderes i hvilken grad det kun skal gis informasjon og anbefalinger om mulige tiltak eller om slike skal tilbys gratis. Et differensiert finansieringssystem avhengig av situasjon, bør etableres, jf. kapittel 6.7 under. Etter en risikovurdering må ulike tiltak vurderes og iverksettes etter en nærmere definert meny av muligheter:

  • Personrettede tiltak kan omfatte informasjon, veiledning og opplæring (bruk av el-utstyr, røykevaner, ryddighet mv.)

  • Sosiale tiltak kan omfatte involvering av pårørende, naboer og lignende, som kan følge opp eller yte bistand etter nærmere avtale, eksempelvis i forbindelse med varsling og evakuering.

  • Fysiske tiltak kan være forebyggende eller skadebegrensende (jf. også tabell 6.1):

    • Tilfredsstillende alarmsystemer og varsling ut fra beboers særskilte behov, eventuelt med varsling direkte til naboer eller brannvesen. For personer med funksjonsnedsettelser må varslingssystemer være tilpasset funksjonsnivå (syn, hørsel mv.). Det må være mulig for døve og hørselshemmede å varsle brannvesenet ved hjelp av sms. Synshemmede og blinde må få bistand til å skifte batteri.

    • Tilfredsstillende sikring av komfyr (alarm/vakt)

    • Tilfredsstillende inventar, herunder brannhemmende spray for inventar i bolig, eventuelt anskaffelse av brannteppe eller møbler, tekstiler, madrasser mv. som tilfredsstiller anerkjente standarder med hensyn til brennbarhet

    • Tilfredsstillende rømnings- og evakueringsmuligheter

    • Tilfredsstillende slokkeutstyr, eventuelt anskaffelse av mobile vanntåkeanlegg eller andre automatiske slokkesystemer

Tiltak i blokk- og leilighetsbygg med flere beboere uten evne til selv å rømme, slik som pleie- og omsorgsboliger, må vurderes samlet for å oppnå kostnadseffektive løsninger. Avveiningen mellom mer omfattende oppgrading av bygg opp mot tiltak i hver enkelt boenhet må gjøres ut fra en risiko- og kostnadsvurdering, jf. også gjennomgang i kapittel 6.6.6 under.

Noen sentrale tiltak gjennomgås nedenfor. Gjennomgangen er ikke uttømmende, og utvalget vil generelt understreke behovet for at ny teknologi utvikles, gjøres tilgjengelig og tas i bruk, jf. boks 6.7, 6.8 og 6.9. For enkelte av tiltakene er det foretatt nytte-kost-analyser basert på gjennomføring for noen særskilt avgrensede grupper. Vi gjengir disse kort under de utvalgte tiltakene. For øvrig vises det til kapittel 7 og vedlegg 6 for en samlet gjennomgang.

Boks 6.7 Brukes tilgjengelig teknologi?

Teknologimiljøene tar ofte til orde for at teknologien allerede er utviklet, og stiller spørsmål ved hvorfor den ikke blir tatt i bruk. KS gjennomførte i januar 2011 en spørreundersøkelse blant alle landets kommuner om bruk av velferdsteknologi for å få et bilde av omfanget av bruken av slike hjelpemidler. Av resultatene framgår det at velferdsteknologi i svært liten grad er tatt i bruk i norske kommuner. Eksempelvis har nesten alle kommuner et tilbud om trygghetsalarm, men kun et fåtall har utvidede funksjoner innebygd i alarmen som for eksempel røykvarsling. Et stort flertall kommuner etterlyser imidlertid mer informasjon om mulighetene som velferdsteknologien gir, samt rådgivning i forhold til implementering og integrering.1 I NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg foreslås det, med henvisning til Teknologiplan 2015, teknologistøtte til omsorg ved at trygghetsalarmen videreutvikles til en trygghetspakke. I denne kan det inngå løsninger og funksjoner som kan forhindre og detektere brann, eksempelvis gjennom seriekoblet brannalarmanlegg tilkoblet el-anlegg, med direkte varsling til brannvesen og/eller lokalt til betjening/husvert, pårørende, naboer eller andre.

1 NOU 2011: 11 s 109

6.6.1 Tilpassede varslesystemer

Deteksjon og varsling er kritiske barrierer for å unngå skade ved brann. Normale systemer er tilpasset vanlig fungerende personer uten funksjonsnedsettelser, og det må tas hensyn til risikogruppers særlige behov. Herunder må det tilrettelegges for at relevante grupper funksjonshemmede kan varsle nødetatene om brann via SMS.

SINTEF NBL har oppsummert virkningen av varslingssystemer som følger8:

  • Røykvarslere med alarmsignal i et toneleie på 520 Hz i pulser er mer effektivt for å vekke barn, ungdom og eldre mennesker enn den tradisjonelle røykvarsleralarmen på 3100 Hz.

  • Røykvarslere med alarmsignal i et toneleie på 520 Hz i pulser er mer effektivt for å vekke personer med nedsatt hørsel enn alarmer som gir vibrasjoner.

  • Talealarm er effektivt for å vekke små barn og yngre voksne, men ikke for eldre mennesker.

  • Blinkende lys er lite effektivt for å vekke sovende mennesker.

  • Seriekopling av røykvarslere vil øke brannsikkerheten.

  • Ekstra røykvarsler i soverom er spesielt viktig for eldre, enslige og for dem som trenger ekstra tid til å rømme. Kombinert med brannsikker innredning gir det ekstra sikkerhet.

  • Risikoutsatte grupper kan ha behov for spesialtilpassete røykvarslere med andre typer varselsignal enn den konvensjonelle røykvarsleralarmen (som lyd med dypere toneleie, lysblink, vibrasjon).

Samtidig må man huske at alle varslingssystemer har begrensinger; bevegelseshemmede og eldre omkommer til tross for varsling.

6.6.2 Sikrere møbler, madrasser og tekstiler

Økende bruk av syntetiske materialer i moderne møbler og innredning kan bidra til et raskere brannforløp, stor røykutvikling og redusert rømningstid. I Storbritannia, som har hatt strenge regler på dette området siden 1988, er det påvist at dette har ført til store besparelser av både tapte liv og verdier. SINTEF NBL konkluderte i 2007 med at de branntekniske kravene til stoppete møbler og madrasser i Norge ikke er gode nok, og at det er behov for nye og strengere regler til slikt inventar.9

Boks 6.8 Brannverntiltak for de med nedsatt funksjonsevne

For mennesker med nedsatt orienteringsevne finnes det en rekke tilgjengelige hjelpemidler som kan bedre brannsikkerheten i boligen. For å oppdage brann er det utviklet ulike typer tilpassede varslingssystemer, herunder hjelpemidler som varsler ved lysblink, eventuelt sammen med forsterket lyd. Mange kjenner isbjørnlampetten med lys og lyd. Visuelle symboler varsler om det er telefon, dørklokke eller brannvarsler som er aktivert. En sengevibrator kan legges mellom sengekanten og madrassen og kan kobles opp til dørklokke, telefon og røykvarsler. Lommevibrator er basert på et trådløst system.

Alternative muligheter for varsling av brannvesen er for eksempel brannalarmanlegg med direkte varsling til brannvesenet. For å kunne evakuere på en alternativ måte finnes det blant annet såkalte redningsstrømper som fungerer som en sklie hvor man glir rolig og jevnt nedover. Innerduken i redningsstrømpen er sydd i spiralform hvilket gjør at følelsen av fall blir eliminert. Redningsstrømper finnes både i stasjonære og mobile varianter.

Kilde: (utvalg): http://www.escape-chute.net/neu/dk/personen_rettungsschlauch.php. http://www.altibox.no/privat/alarm/brannalarm. http://www.vestfoldaudio.no/artikkel/572885/Trygghet.html

Effekten av å brannsikre innredning er forebyggende, fordi den forhindrer en brann fra å oppstå, eller at en liten brann utvikler seg til en større og farligere brann. Stoppede møbler utvikler svært mye varme og giftig røyk og utgjør en stor brannrisiko, særlig for sårbare grupper. Brannsikre møbler og madrasser vil lede til færre branner, siden det vil være mindre risiko for antennelse fra mindre antennelseskilder. Hvis møbelet eller madrassen likevel blir antent, for eksempel forsettlig, eller av en brann i et annet objekt, vil møbelet i mindre grad bidra til brannens videre utvikling.10

6.6.3 Komfyrvakt

Komfyrbranner er en stor risikofaktor for utsatte grupper, men også for personer med midlertidig nedsatt funksjonsevne, eksempelvis under ruspåvirkning. SINTEF NBL har oppsummert virkningen av komfyrvakt som følger:11

  • Tiltak som forhindrer brann på komfyr vil være kostnadseffektivt for eldre personer.

  • Komfyrvakter vil også være et viktig tiltak for berusete personer eller personer som sover.

  • Komfyrvakt som registrerer varme og bryter strømmen er beregnet til å redusere både materielle tap, antall omkomne og antall brannskadde med om lag 13 prosent.

Komfyrvakt er en rimelig investering i sikkerhet og er et samfunnsøkonomisk lønnsomt virkemiddel for nær sagt alle gruppene analysen er gjennomført for, jf. kapittel 7 og vedlegg 6. Beregningene indikerer at for alle eldre over 75 år kan man med en gjennomsnittlig årlig kostnad på kroner 20 millioner spare 19 menneskeliv og få 39 færre skadde i løpet av en 25-årsperiode.12

6.6.4 Automatiske slokkeanlegg

I tilfeller der varsling ikke fungerer og/eller evnen og muligheten for å rømme/evakuere er begrenset, er det nødvendig med systemer som begrenser/slokker brannen automatisk, så nær kilden som mulig.

SINTEF NBL har oppsummert virkningen av automatiske slokkeanlegg som følger:13

  • Automatiske slokkeanlegg vil være kostnadseffektive i boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne.

  • Boligsprinkling kan opprettholde levelige forhold i brannrommet ved en eventuell brann.

  • Et riktig dimensjonert vanntåkeanlegg kan ivareta personsikkerheten minst like godt som et tradisjonelt boligsprinkleranlegg.

  • Scottsdale i Arizona, USA, har erfaringer fra 1986 til i dag som tyder på at boligsprinkleranlegg sparer liv og verdier i vesentlig grad.

  • Boligsprinkler i kombinasjon med røykvarslere vil øke brannsikkerheten.

  • Nytte-kost effekten for boligsprinkleranlegg i en- og tomannsboliger er diskuterbar og bør undersøkes spesielt for norske boliger.

Figur 6.2 Mobile vanntåkeanlegg

Figur 6.2 Mobile vanntåkeanlegg

Foto: Steinar Mikkelsen. Illustrasjoner: Q-Fog AB, Nora, Sverige

På oppdrag fra DSB og Bygningsteknisk etat (nå Direktoratet for byggkvalitet) gjennomførte SINTEF NBL et forskningsprosjekt hvor de testet ulike mobile eller lett flyttbare automatiske slokkesystemer basert på vanntåke. Slike anlegg har tre funksjoner: deteksjon av brann, varsling og iverksetting av slokking. Slokkeanleggene trenger begrensede mengder vann for å kunne kontrollere en brann inntil assistanse kommer. Dette medfører bedre muligheter for å overleve i det rommet brannen startet. I tillegg begrenses spredning av brannen. Rapporten fra prosjektet viste at et riktig dimensjonert vanntåkeanlegg ivaretar personsikkerheten minst like godt som et tradisjonelt boligsprinkleranlegg. På grunnlag av forsøk ble det konkludert med at det er spesielt viktig å:

  • Bruke en deteksjonsmetode for utløsning av vanntåken som er robust og sikker, uavhengig av type brannscenario

  • Detektere branntilløp eller brann på et tidlig stadium for å kunne foreta tidlig varsling av innsatspersonell

  • Benytte vanntåkedyser som er testet ut i rom med tilsvarende størrelse og geometri som i de rom en skal beskytte

  • Plassere dysen(e) slik at vanntåken dekker påregnelige skjulte branner

En viktig forutsetning for å kunne vurdere bruk av slike vanntåkeanlegg er at en godtar å installere et slikt anlegg i en bygning uten å kreve at resten av bygningen beskyttes.14

Automatiske slokkeanlegg er en mer kostbar og omfattende investering, sammenlignet med enklere tiltak som komfyrvakt. Dette gjelder både investering, vedlikehold og drift. I konsekvensvurderingen er det lagt til grunn at effekten av mobile vanntåkeanlegg er den samme som for boligsprinkleranlegg.

For gruppen eldre i boliger til pleie- og omsorgsformål og som mottar kommunale hjemmetjenester, kan det antas at installering av automatiske slokkeanlegg i løpet av en 25-årsperiode kan spare over 70 menneskeliv og redusere antall skadde med nesten 150. Gjennomsnittlig årlig kostnad vil imidlertid variere mellom boligsprinkleranlegg og mobile vanntåkeanlegg med henholdsvis 75 – 80 millioner og 150 – 180 millioner per år (se kapittel 7 og vedlegg 4).15

Nytte-kostanalysen for utvalgte grupper viser at boligsprinkleranlegg, med de forutsetninger som er lagt til grunn, er samfunnsøkonomisk lønnsomt for høyrisikogrupper som bor i felles bygning med mindre boenheter, eksempelvis i bygg beregnet for pleie- og omsorg. Mobile vanntåkeanlegg er ikke å regne som samfunnsøkonomisk lønnsomme med de beregningsforutsetningene som er lagt til grunn. Nyttekostnadsbrøken er her lavere enn 1 for alle gruppene. En utfordring for denne type anlegg er både at investeringskostnadene og de årlige vedlikeholdskostnadene er store. Samtidig viser sensitivitetsanalysene at alle slokkealternativene kan bli lønnsomme under andre forutsetninger, eksempelvis dersom de spisses enda mer mot utsatte grupper eller dersom kostnadene til investering og drift reduseres, jf. kapittel 7 og vedlegg 6.

6.6.5 Bygningsmessige tiltak og evakuering

I flerbolighus eller blokk- og leilighetsbygg vil det kunne være mer hensiktsmessig å vurdere større bygningsmessige oppgraderinger som kommer alle beboerne til gode. Dette gjelder særlig i bygg der det bor flere risikoutsatte, slik som i bygg beregnet for pleie- og omsorgsformål. Selv om de som flytter inn i slike bygg kan være i stand til å evakuere ved egen hjelp, kan dette endre seg over tid.16

Vanlige boligbygg er plassert i risikoklasse 4 i henhold til bygningsregelverket. Utgangspunktet for denne plasseringen er at beboerne selv skal kunne komme seg i sikkerhet ved brann. Imidlertid vil det også bo personer med nedsatt funksjonsevne, som vil ha problemer med evakuering, i vanlige boliger. Bygningslovgivningen har ingen hjemmel for å kreve oppgradering av bygget til høyere risikoklasse i slike tilfeller, jf. kapittel 4.2.

Brannregelverket stiller i utgangspunktet som krav at alle bygninger skal være bygget, utstyrt og vedlikeholdt i samsvar med de lover og forskrifter som gjaldt på oppføringstidspunktet. For eldre bygninger skal sikkerhetsnivået oppgraderes til samme nivå som for nyere bygninger så langt dette kan gjøres innenfor en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme, jf. forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn § 2-1 (se kapittel 4.2). I veiledningsteksten heter det at rømningssikkerhet må prioriteres høyt.

Forebyggendeforskriften § 2-1 gir som påpekt i kapittel 4.2.3 ikke hjemmel for krav om oppgradering til sikkerhetsnivået etter byggteknisk forskrift 2010 (TEK 10). Kravene angitt her om alarmanlegg og slokkeanlegg er vurdert og konsekvensanalysert i forhold til oppføring av nye bygg. De nye reglene har også sin bakgrunn i innføringen av prinsippet om universell utforming og er heller ikke vurdert, herunder konsekvensvurdert, for bestående bygg. For at dette økte sikkerhetsnivået også skal kunne gjøres gjeldende for bestående bygg, må i tilfelle forebyggendeforskriftens § 2-1, 4. ledd endres.

Det er etter dagens regelverk byggeforskrift av 01.01.1985 som angir det sikkerhetsnivå som eldre bygninger skal oppgraderes til. I blokk- og leilighetsbygg vil dette sikkerhetsnivået på en god måte ivareta sikkerheten til øvrige beboere ved at hver boenhet og rømningsveiene skal være egne brannceller. Dette sikkerhetsnivået vil derimot ikke ivareta sikkerheten til de som oppholder seg i startbranncellen.

Etter TEK 10 skal nye bygg beregnet for overnatting og der beboere ikke er i stand til å bringe seg selv i sikkerhet ved brann, plasseres i risikoklasse 6, jf. § 11-2. For bygg i risikoklasse 6 er det innført krav om automatisk brannslokkeanlegg. I forskriftens veiledning framgår at dette vil omfatte bolig beregnet for personer med behov for heldøgns pleie og omsorg og bolig spesielt tilrettelagt og beregnet for personer med funksjonsnedsettelse.

Vi har med andre ord en situasjon der det er etablert et forsvarlig sikkerhetsnivå for bygg som oppføres etter gjeldende bygningsregler, mens det for mange eksisterende bygg fortsatt er slik at personer som ikke selv er i stand til å rømme ved egen hjelp ikke er tilsvarende sikret.

6.6.5.1 Særlig om boliger til pleie- og omsorgsformål

Utvalget ser dette som spesielt problematisk når det gjelder boliger til pleie- og omsorgsformål, herunder omsorgsboliger finansiert med Husbankmidler. Vi må anta at beboere i slike boliger generelt er mer utsatt i tilfelle brann. En del av disse byggene er registrert som særskilte brannobjekter. Eldre leilighetsbygg med høy risiko er i veiledningen til forebyggendeforskriften nevnt som eksempel på hva som regnes som særskilte brannobjekter. Høy risiko vil i denne sammenhengen bety at en brann kan medføre tap av mange liv, blant annet dersom beboere vil ha problemer med å rømme ved egen hjelp.

Når det offentlige yter hjelp i bolig framfor å tilby institusjonsplass med brannsikring, er det utvalgets oppfatning at det også påhviler det offentlige et ansvar for å sørge for at sikkerhetsnivået i boligen er tilpasset personens funksjonsevne. Utvalget mener derfor at det må vurderes virkemidler for å påse at brannsikkerheten også blir ivaretatt i eksisterende bygninger som er beregnet for denne typen bruk, for eksempel ved å installere automatisk slokkeanlegg. Flere alternativer er mulige her, både rettslige og økonomiske.

Ett alternativ kan være å forskriftsregulere et oppgraderingskrav, fortrinnsvis om automatiske slokkeanlegg, i brannregelverket. Utfordringer knyttet til dette alternativet er avgrensing i forhold til ansvar for gjennomføring. Kravet kan rette seg mot den som i realiteten benytter bygget som del av et samlet pleie- og omsorgstilbud, det vil si kommunen, og/eller mot eier av bygget. Kostnadene ved en oppgradering vil da i utgangspunktet fordeles mellom kommunen, byggeier, og eventuelt på leietaker gjennom økt husleie el.l. Utvalget ser dette alternativet som vanskelig å gjennomføre i praksis, og med uklare konsekvenser.

Brannregelverkets krav om oppgradering av eldre bygninger retter seg i dag mot eier av bygg, og brannlovgivningen er for øvrig innrettet mot å ivareta generelle hensyn til brannsikkerhet i alle bygg, ikke mot utsatte gruppers særlige behov. Eierforholdene når det gjelder boliger til pleie- og omsorgsformål kan variere, både innad i og mellom kommuner. Der det er tale om kommunale boliger har kommunen et ansvar som eier. Der kommunene kun disponerer, tildeler eller hjelper med å skaffe bolig ligger ansvaret for bygget fortsatt på eier. Eksempler vil være når kommunen tildeler boenheter i privateide omsorgsboliger eller leier bruksenheter i leilighetsbygg som fremleies til personer med pleie- og omsorgsbehov.

I tråd med utgangspunktet for de øvrige forslagene over, bør brannsikkerheten for disse målgruppene ivaretas som del av helse- og omsorgstilbudet og det offentliges tjenesteytingsansvar. Vi viser i denne sammenhengen til forslag om endringer i helse- og trygdelovgivningen der personer etter en konkret vurdering vil kunne få en rett til brannsikringstiltak, for eksempel i form av mobile vanntåkeanlegg, jf. kapittel 6.7 nedenfor.

Når det gjelder tiltak i bygg til pleie- og omsorgsformål, vil slike enkeltstående tiltak kunne være mindre hensiktsmessige enn mer omfattende oppgraderinger, slik som fast montert boligsprinkling. Etter utvalgets oppfatning vil den beste løsningen her være å etablere stimulerings- og støtteordninger som over en viss tid kan bringe disse boligene opp på et akseptabelt sikkerhetsnivå. En slik gradvis oppgradering bør nedfelles i en nasjonal oppgraderingsplan som gjennomføres over en 5-10 års periode. En slik plan må omfatte statlige økonomiske støtteordninger som eksempelvis kan forvaltes av Husbanken, jf. også omtale nedenfor. Planen må så langt det er hensiktsmessig klargjøre ansvarsforhold og kostnadsfordeling for ulike aktører, både staten, kommunen, eiere av bygg/boliger og leietakere/brukere. I perioden fram til en slik plan er gjennomført vil enkeltstående tiltak som beskrevet over kunne kompensere for manglende sikkerhet for særlig utsatte beboere i slike bygg.

6.6.5.2 Sikre oppholdsrom og evakuering

Som et alternativ til automatiske slokkeanlegg kan en ordning med sikre midlertidige oppholdsrom vurderes. Dette ble vurdert i forbindelse med nytt bygningsregelverk, men ble ikke lagt til grunn som en fullgod løsning blant annet på grunn av diskrimineringshensyn. I eksisterende bygg, herunder også institusjoner, arbeidsplasser og publikumsbygg, kan dette likevel være aktuelt som et midlertidig kompenserende tiltak. På sikt bør bedre løsninger velges. En annen mulighet er å bruke eksisterende heiser som evakueringsheiser, noe som i dag ikke er tillatt uten særskilt dispensasjon. Det pågår her forsøk og vurderinger av hvordan dette kan skje på en sikker måte (se boks 6.9). Erfaringene på dette området bør følges og være grunnlag for teknologiutvikling og revurdering av krav og vilkår.

I tillegg til dette vil det være viktig å utvikle retningslinjer og veiledere for evakuering i ulike typer bygg, som også kan gi grunnlag for bedre ansvarsavklaring mellom brannvesen og eier/bruker, samt bedre evakueringsplaner, branninstrukser og øvelser. Dette må følges opp lokalt, i hver kommune og for de enkelte bygg, blant annet med utarbeidelse av rutiner for evakuering av personer med bistandsbehov, også fra arbeidsplasser og kontorbygg, herunder også utarbeidelse av personlige evakueringsplaner i særlige tilfeller.17

6.7 Finansiering og ansvar

Kostnadene ved tekniske og fysiske brannverntiltak varierer, og finansieringsansvaret av slike er i dag ikke entydig avklart. Flere alternativer foreligger, fra full offentlig finansiering, kommunal og/eller statlig, til privat finansiering slik ordningen er i dag når det gjelder røykvarsler og brannslokningsapparat. Når det gjelder særlig utsatte grupper, mener utvalget det er behov for å vurdere ulike former for offentlig finansiering av fysiske brannverntiltak. Dette ansvaret må ses i lys av at pleie- og omsorgstjenester i hjemmet velges som alternativ til institusjonsopphold. Det er ikke urimelig at slike offentlige besparelser i noen grad kommer klientene til gode i form av et brannsikkerhetsnivå tilsvarende det de ville fått på institusjon.

Boks 6.9 Pågående arbeid om bruk av heis til evakuering

Etter dagens regelverk skal heiser stoppe på en sikker måte ved brann (jf. bygningsteknisk forskrift). Vilkår og metoder for bruk av heis til evakuering ved brann har vært drøftet i det tidligere kontrollrådet for heis, som nå er en standardiseringskomité i Standard Norge (SN/K 37). SN/K 37 er også en rådgivende komité for Direktoratet for byggkvalitet. SN/K 37 følger fortløpende med på arbeidet som pågår på dette området i ulike land og i ISO (International Organization for Standardization), blant annet med tanke på utarbeidelse av mer standardiserte løsninger.

Kommunen kan likevel gi tillatelse til å benytte heisen som evakueringsmiddel ved brann ved å gi særskilt dispensasjon fra plan- og bygningslovgivningen. Slik dispensasjon er nylig gitt for en periode på tre år for et bygg i Drammen med funksjonshemmede arbeidstakere i 3. etg.

Følgende vilkår er her lagt til grunn:

  • Det må klargjøres hvem som har ansvaret for at det er sikkert å benytte heisen til å evakuere personer, avhengig av hvor brannen herjer i forhold til heisens plassering i bygget.

  • Det må klargjøres en plan for evakuering av personer med heis ved brann, og det må være lagt til rette for kommunikasjon mellom alle etasjer hvor en med evakueringsansvar er plassert utenfor heisen.

  • Heisen må ha ekstern nødstrømsforsyning.

  • Den som har påtatt seg ansvaret for å benytte heis til evakuering, må også ha ansvaret for å stanse evakueringen hvis dette ikke lenger kan gjennomføres på en trygg og forsvarlig måte.

Samtidig er det viktig å se kritisk på forventede kostnader og virkninger. Det er heller ikke urimelig i noen grad å ta hensyn til den enkeltes betalingsevne og eget risikobidrag, jf. drøfting i kapittel 2. Finansiering av offentlige velferdsordninger varierer mellom ulike områder og er i ulik grad knyttet til behovsprøving, avhengig hva slags type produkt/tjeneste det er snakk om. Dette reflekteres i ulike ordninger for egenbetaling, økonomiske tilskudd, fradrag mv., jf. kapittel 5.4. Inntektsnivå, behovets art (mer/mindre grunnleggende), men eventuelt også vurderinger av personens eget ansvar for situasjonen og anledning til å selv endre denne, vil kunne spille inn. Med utgangspunkt i de konkrete forslagene som fremmes her, mener utvalget at det i det videre arbeidet vil være behov for å presisere ytterligere de vilkår som skal være tilstede for ulike ordninger for offentlig finansiering av brannverntiltak, samt avklaring av omfanget av slik støtte. Som et utgangspunkt bør følgende vektlegges:

  1. Den enkeltes evne til selv å forstå egen risiko, jf. demente og utviklingshemmede

  2. Den enkeltes evne og ressurser til å ivareta egen sikkerhet ut fra økonomi og livssituasjon

  3. Den enkeltes ansvar for egen sikkerhet ut fra selvvalgt (uaktsom) adferd

Utvalget mener som nevnt at det er naturlig at kostnader til brannverntiltak ses i sammenheng med de kostnader som må påregnes ved å flytte en person til institusjon.18 Det er ikke urimelig å forvente at de besparelser som følger av omlegging til hjemmebasert omsorg i noen grad går til å dekke tiltak for forsvarlig sikkerhet i bolig.

Utvalget mener videre at det er behov for å revidere dagens regelverk knyttet til hjelpemidler. Det virker urimelig at reglene i folketrygdloven prinsipielt skal utelukke skadeforebyggende hjelpemidler, jf. kapittel 4.4.3. Samtidig ser vi at enkelte slike hjelpemidler, som komfyrvakt og alarmsystemer, dekkes for å kompensere for ulike typer funksjonssvikt som kan gi økt risiko for brann. Utvalget ser ingen god prinsipiell begrunnelse for de tolkninger som i dag utelukker andre brannforebyggende hjelpemidler fra sortimentet. Kommunene har også et ansvar for hjelpemidler i hjemmet forankret i helselovgivningen, og som i større grad dekker tjenesteytingen i hjemmet, samt til fysiske tiltak som er av mer kortvarig karakter. Det er behov for å utvide dette ansvaret til også å omfatte skadeforebyggende tiltak. Helseregelverkets krav til kommunens oppfølging av sikkerhet i hjemmet må derfor tydeliggjøres gjennom en endring av forskrift om habilitering og rehabilitering, slik at skadeforebyggelse inkluderes i forskriftens formålsparagraf. En slik kombinasjonsløsning med hoveddelen av utgiftene finansiert gjennom det statlige hjelpemiddelsystemet vil bidra til å kompensere en del for eventuelle ulikheter mellom kommunene, eksempelvis i antall eldre og pleietrengende.

Brannlovverket gir anledning til å kreve oppgradering av brannsikkerheten i eksisterende bygg. Kostnadene ved full oppgradering av eksisterende boliger vil være store, og et slikt alternativ er urealistisk med mindre det dreier seg om boliger der flere beboere har redusert boevne og mulighet til å rømme, som pleie- og omsorgsboliger. En brann i slike boliger kan få store konsekvenser i de tilfellene hvor mange beboerne har problemer med å ta seg raskt ut på egen hånd. Utvalget viser til at flere kommuner, som eksempelvis Sandefjord og Bergen, ut fra en risikovurdering, har besluttet å installere automatiske slokkeanlegg i sine pleie- og omsorgsboliger. I mange tilfeller kan lokale løsninger i de enkelte boenheter være det mest kostnadseffektive.

Som omtalt over er spørsmål om ombygging og tilpasning av boliger en sentral del av framtidens omsorgspolitikk, sett i lys av at flere med omsorgsbehov og redusert bo-evne skal kunne bo hjemme. Hagen-utvalget peker på at det er store utfordringer med tanke på eksisterende boligmasse, for eksempel i etterkrigstidens blokkbebyggelse, og foreslår ulike tiltak knyttet til rådgivning og finansiering av teknisk utbedring og utvikling.19 Hagen-utvalget legger samtidig vekt på at disse tiltakene skal ansvarliggjøre den enkelte, særlig i forhold til å forberede seg på egen alderdom. I hovedsak er derfor de økonomiske virkemidlene basert på at de skal gi incitamenter til verdiøkende investeringer i egen bolig. Dette gjelder:

  • Forslag om at Husbankens økonomiske virkemidler til ombygnings- og utbedringsformål bør styrkes. Personer som ønsker å oppgradere boligen slik at den tilfredsstiller kravene til tilgjengelighet eller universell utforming, innvilges øremerket stimuleringstilskudd til dette. Personer som selv finansierer oppgradering av boligen slik at den tilfredsstiller kravene til universell utforming eller livsløpsstandard, innvilges et inntektsfradrag tilsvarende det beløp de kunne fått som tilskudd fra Husbanken.

  • Forslag om å etablere en ordning med «boligsparing for eldre».

  • Forslag om etablering av en kommunal rådgivningstjeneste som kan tilby gjennomgang av boligen før man går i gang med utbedringer. Tjenesten bør basere seg på samarbeid mellom kommunen, Husbanken og Hjelpemiddelsentralen.

Utvalget stiller seg bak disse forslagene, men foreslår i tillegg at også tiltak som kan bedre brannsikkerheten inkluderes. Det vil si at rådgivningen omfatter brannfaglig kompetanse, og at finansieringsforslagene også dekker oppgradering av brannsikkerheten. Utvalget vil peke på at flere ordninger med inntektsfradrag bør vurderes for de som velger å investere i brannsikkerhetstiltak i egne boliger.20

Vi viser for øvrig til forslaget over om etablering av en nasjonal plan for oppgraderinge av boliger til pleie- og omsorgsformål, samt til det alternative forslaget om at en andel av brannforsikringspremien inngår i et fond til finansiering av brannforebyggende tiltak, jf. kapittel 6.4.3 over. Disse forslagene vil hver for seg eller i kombinasjon være viktige bidrag til utbedring av boliger og vil eksempelvis kunne samordnes med forslagene over gjennom samlet administrering av Husbanken. Utbedringstiltak vil da naturlig dekke mer omfattende ombygginger som kan ivareta sikkerhetshensyn mer rasjonelt og effektivt enn tekniske/fysiske tiltak under betegnelsen «løsøre». Vi viser her til den samfunnsøkonomiske analysen, som viser at boligsprinkling i blokk/leilighetsbygg framstår som det mest lønnsomme alternativet sammenlignet med boligsprinkling i eneboliger/rekkehus og mobile vanntåkeanlegg, jf. kapittel 7 og vedlegg 6.

6.8 Tilsyn og utøvelse av myndighet

Samarbeid og varslingsrutiner mellom offentlige organer er nødvendig for å øke tilsynets nedslagskraft overfor risikogrupper. Utvalget ser behov for å styrke tilsynet overfor virksomheter, og at dette i større grad er basert på lokale vurderinger av faktisk risiko. Dette vil forutsette en endring i regelverket som styrer brannvesenenes prioriteringer gjennom nokså faste frekvensbaserte krav. Herunder bør dagens ordning med særskilt listeføring og vedtak om særskilte brannobjekter vurderes. Vi viser her til erfaringer fra Sverige, samt en nylig gjennomført reform av tilsynsordningene i Finland. I begge tilfeller legges det opp til at tilsyn i større grad prioriteres ut fra lokale risikovurderinger, jf. kapittel 4.8 samt vedlegg 5. Utvalget ser at kravet om faste tilsynsfrekvenser kan ha hatt sin historiske berettigelse når det ble innført for snart 25 år siden. Man trengte på det tidspunktet noen enkle målbare krav som kunne gi klare føringer for prioritering av det forebyggende arbeidet. I dag er situasjonen en annen. Selv om det fortsatt er en viss underkapasitet målt etter nasjonale tall for forebyggende personell, er likevel statusen for det forebyggende arbeidet en helt annen i dag. Kompetansen har økt og vilkårene for å foreta lokale vurderinger er langt bedre. Det foreligger dessuten allerede målbare dimensjoneringskrav til det forebyggende arbeidet. Den sentrale utfordringen er derfor å prioritere riktig. Det er utvalgets syn at sannsynligheten for god og risikobasert treffsikkerhet i tilsynsarbeidet øker dersom valgene gjøres ut fra lokal kjennskap. Det vil imidlertid være behov for å styrke kompetansen på dette området, blant annet ved å utarbeide sentrale veiledere og annen kunnskapsbasert støtte.

Ut fra et risikoperspektiv ser utvalget at det er behov for å prioritere virksomheter der sjansen for personskade og omkomne er størst, herunder tilsyn med boligselskapers oppfølging av internkontroll og internkontroll i asylmottak.

Vi viser for øvrig til forslager under kapittel 6.6.5 over om en plan for oppgradering av boliger til pleie- og omsorgsformål. Dette kan også kreve økt tilsyn i slike bygg der beboere ikke oppfyller forutsetningen om å kunne rømme ved egen hjelp. Det er også viktig at bygningsmyndighetene følger opp tilsynsplikten som følger av plan- og bygningsloven.

Utvalget viser for øvrig til ulike forsøk der det lokale el-tilsyn og brannvesenet i større grad samarbeider og sjekker ting for hverandre, jf. også forslag fra Arbeidsgruppe boligbrannsikkerhet, se kapittel 4.7. Utvalget mener økt samarbeid mellom el-tilsynet og brannvesen kan være et viktig bidrag til effektiv ressursbruk. I tillegg bør det lokale el-tilsynet i større grad prioritere tilsyn hos risikogruppene, blant annet basert på bekymringsmeldinger som branntilsynet oversender etter sine kontroller.

Det er noe usikkerhet knyttet til risikonivå i asylmottak. På tross av en del branner, er personrisiko lav ut fra historiske data. Samtidig kan det være et potensial for alvorlige hendelser. Utvalget ser ikke behov for strengere regler for asylmottak generelt, men det er viktig at gjeldende regler følges opp gjennom tilsyn. Nye asylmottak skal etter veiledning til TEK 10 være bygd i risikoklasse 6 hvilket betyr at de skal være sprinklet og ha brannalarmanlegg. Røykvarslere kan kun brukes dersom rømningsforholdene er særlig enkle og oversiktelige. For øvrig viser vi til behovet for oppfølging av internkontroll i mottak, som også bør omfatte beboermøter, opplæring og øvelser.

Det er videre behov for økt offentlig tilsyn med boliger til arbeidsinnvandrere, særlig der det er mistanke om innkvartering i bygninger som er lite egnet eller direkte ulovlige for formålet. Ulike kontrollformer og uanmeldte tilsyn er nødvendig, siden aktørene erfaringsmessig søker å unngå offentlig regulering. Både eier/utleier og leietaker/beboer kan ha interesse av rimelige og enkle, men usikre løsninger.

Det er også nødvendig å involvere flere offentlige myndigheter, siden hjemmelsgrunnlag for inngrep kan variere: brannregelverk, bygningsregelverk, arbeidsmiljøregelverk, elsikkerhetsregler mv. Dette kan skje ved etablering av tverretatlige prosjekter og/eller mer permanente samarbeidsordninger. Erfaringer fra Drammensprosjektet (jf. boks 4.13) viser at samarbeid mellom brannvesen, bygningsmyndighet, el-tilsyn, arbeidstilsyn og politi kan gi gode resultater. Det må være en plikt til varsling og informasjonsutveksling mellom myndigheter.

Utvalget anbefaler at risikobasert tilsyn gjennomføres som følger, herunder at reaksjonsmidler benyttes når regelverksavvik oppdages (som bruksnektelse el.l.):

  • Ved økt bruk av tilsyn, også uanmeldte, fra brann- og feiervesen i bygg/boliger der det er mistanke om farlige bo-forhold. Hjemmelen for slike tilsyn bør presiseres.

  • Ved at Arbeidstilsynets tilsyn med arbeidsplasser også inkluderer arbeidsinnvandrernes bo-forhold.

  • Ved at kommunale bygningsmyndigheter følger opp at bygg benyttes i samsvar med regulerte formål, der hvor det foreligger mistanke om ulovlig bruk eller brudd på bygningsregelverket.

  • Ved at el-tilsynet registrerer om det er store endringer i bruksmønster hos nettselskapenes kunder og deretter gjennomfører tilsyn der hvor det er mistanke om at dette har sammenheng med ulovlig bruk

  • Ved økt kontroll med elektrisk anlegg og elektriske produkter i utleieboliger

Boks 6.10 Om brannvesenets inngrepsmuligheter

Brann- og eksplosjonsvernloven § 13 er uttømmende hva gjelder grunnlag for tilsyn. Ved for eksempel bekymringsmeldinger til brannvesenet, må det for det første vurderes om det bør føres tilsyn etter en risikovurdering. Deretter må det fattes et enkeltvedtak etter § 13 som må følge forvaltningslovens bestemmelser. Den klare hovedregel etter forvaltningsloven § 16 er at et vedtak skal forhåndsvarsles. Der brannvesenet mener at det haster, kan forhåndsvarsling unntas, dersom dette ikke er praktisk mulig eller vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt dersom øyeblikkelig inngrep er nødvendig for å forhindre en brann. Videre må det utferdiges et formelt sett riktig vedtak om tilsyn. Dette skal som hovedregel være skriftlig, og for øvrig oppfylle de krav til begrunnelse, klage mv. som følger av forvaltningsloven. Det foreligger også unntak fra kravet om skriftlighet dersom dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet. Kravet til skriftlighet vil for eksempel være irrelevant der det blir fattet på-stedet-vedtak, for eksempel i forbindelse med ordensmessige forføyninger. Dette gjelder nok i sær ved brannsituasjoner, og som regel har man tid og anledning til å fatte vedtaket skriftlig før det skal føres tilsyn. Etter alminnelig forvaltningsrettslige prinsipper har et enkeltvedtak som hovedregel umiddelbar rettsvirkning. Etter at man har fått tilsynskompetanse, vil brann- og eksplosjonsvernloven § 37 komme inn i forhold til bruk av sanksjoner. Ved overhengende fare, jf. § 37, 3. ledd kan tilsynsmyndighetene stanse eller forby bruk av byggverket mv. selv om pålegg om dette ikke er gitt. Dette er imidlertid unntaket, og det skal forholdsvis mye til før noe skal betegnes som overhengende fare. Brannvesenet har derfor myndighet/kompetanse til å gå tilsyn gjennom enkeltvedtak også i boliger. Denne kompetansen reguleres i brann- og eksplosjonsvernlovens § 13 samt i forvaltningslovens bestemmelser hva gjelder vedtak.

6.9 Informasjon og veiledning

For mange vil informasjon kunne være et virksomt brannforebyggende tiltak, og det bør tilrettelegges for informasjonstiltak som er tilpasset ulike gruppers forutsetninger og behov.

Det er ofte er vanskelig å måle hvor stor effekt informasjon vil gi. En gjennomgang fra SINTEF peker på at informasjon kan gi større bevissthet om egen atferd ved matlaging og forhold knyttet til elektriske brannårsaker, slik at antall branner reduseres.21 Informasjon kan også føre til at man anskaffer brannsikringstiltak, for eksempel for komfyr, som vil redusere antall branner. Det vil være kostnadseffektivt å informere via TV- eller radiospot om for eksempel tørrkoking og komfyralarm, og gi generell informasjon om forebygging av branner med elektriske årsaker.

Målgrupperettet og direkte informasjon antas å ha større effekt enn generell informasjon, jf. blant annet erfaringer fra Hallingdalsprosjektet (se boks 4.2). Transportøkonomisk institutt utførte i 2004 en studie om effekter av informasjonskampanjer på atferd og trafikkulykker.22 Her fant man også at de lokale, personligrettede kampanjene syntes å ha sterkest effekt. De fant videre en tendens til at kampanjer med spesifisert målgruppe var effektive. Kampanjer etterfulgt av tiltak syntes å fungere bedre enn kampanjer som ikke var supplert med tiltak.

Det foregår allerede i dag mye informasjonsarbeid både av generell art og spesifikt rettet inn mot bestemte grupper (jf. kapittel 4.3). Utvalget mener det er behov for mer systematisk bruk av informasjon som virkemiddel. Den nasjonale strategien for informasjon og holdningsskapende arbeid som ble varslet i St.meld nr 35 (2008-2009) Brannsikkerhet, må etter utvalgets oppfatning innrettes slik at den også treffer de gruppene som er mest utsatt for brann. Det er viktig å understreke betydningen av samarbeid og deltakelse fra ulike aktører i informasjonsarbeidet, herunder frivillige organisasjoner og private. Utvalget mener også at sentrale styringssignaler og oppfølging av kommunene i større grad bør vektlegge informasjonsarbeid. Kravene til brannvesenets informasjonsarbeid bør konkretiseres i forbindelse med revisjon av forskriftene til brann- og eksplosjonsvernloven.

Ulike virkemidler er aktuelle i informasjonsarbeidet: Kampanjer og aksjoner, videreutvikling og bruk av informasjonsmateriell, samt direkte informasjon en til en. Informasjonstiltak må tilpasses til de ulike gruppenes særlige behov, herunder funksjonsevne og lese- og språkferdigheter. Blant annet må nettbasert informasjon til funksjonshemmede tilpasses i samsvar med krav til universell utforming av IKT.

Det foreligger en del informasjonsmateriell direkte eller indirekte rettet mot risikogrupper, jf. kapittel 4.3. Dette gjelder blant annet informasjon på ulike språk, informasjon til barn og unge, til eldre og til ulike sentrale aktører som private boligselskaper.

Informasjonsformidling må skje på de arenaene som de aktuelle gruppene oppsøker. Nettbasert informasjon og bruk av etablerte hjemmesider vil være eksempler på lite kostnadskrevende tiltak. Visuell og lett tilgjengelig informasjon kan være viktig overfor mange målgrupper. Opplæring og informasjon i skolene er et godt tiltak som må videreføres og videreutvikles.

Informasjon på eldresentrene og andre arenaer der man møter eldre vil kunne ha god effekt. Ved eksempelvis å ha en egen person fra brannvesenet tilknyttet eldresentre og omsorgsboliger, kan det skapes nærhet og kontinuitet i informasjonsarbeidet. Fastlegene vil i forbindelse med samhandlingsreformen få en mer sentral rolle i det forebyggende arbeidet. Et virkningsfullt tiltak vil være en årlig samtale med pasienter, der brannsikkerhet også inngår som kontrollpunkt sammen med annen generell forebyggende og helsefremmende informasjon og veiledning.

Det er gjort positive erfaringer med prosjekter i regi av KS med direkte kursing av innvandrere om brannsikkerhet.23 Det er imidlertid dokumentert at informasjon om tiltak og tjenester ikke når språklige minoriteter på samme måte som de når majoriteten.24 I arbeidet med å hindre skadevirkninger av brann i bolig, må innvandrerbefolkningens behov for tilrettelagt informasjon ivaretas. Skriftlig materiell om brannsikkerhet på ulike språk finnes allerede, og det kan være behov for ytterligere tilpasning av informasjonsarbeid mot denne målgruppen. Formidling kan skje på ulike arenaer. Brannsikkerhet bør inngå som en obligatorisk del i forbindelse med norskopplæring og i introduksjonsprogrammet som gis til nyankomne innvandrere. Aktører som formidler/bistår med å finne boliger til nyankomne innvandrere bør også informere om brannsikkerhet i bolig. Innvandrerorganisasjoner, frivillige organisasjoner og trossamfunn kan være viktige samarbeidspartnere i forhold til formidling av informasjon til innvandrerbefolkningen.

For gruppen med «lett bruk av rusmidler» må det antas at de generelle brannforebyggende informasjonstiltak kan ha en god effekt. For eksempel vet vi at en del unge omkommer i forbindelse med komfyrbrann på nattestid i helgene. Informasjon rettet spesifikt mot dette forholdet samt informasjon om komfyrvakter er eksempler på tiltak som kan ha en effekt for denne gruppen.

Når det gjelder funksjonshemmede kan generell informasjon om brannsikring ha virkning, men det er samtidig behov for mer tilrettelagt informasjon, blant annet om brannforebyggende hjelpemidler som foreligger på markedet. En viktig forutsetning er imidlertid at informasjonen, enten det er i verbal eller skriftlig form, tilpasses slik at den er tilgjengelig for alle. For personer med kognitiv funksjonsnedsettelse er det spesielt viktig at den informasjonen som gis er lett forståelig.

På flere områder, herunder blant annet innen psykisk helse, rus- og kriminalitetsomsorg og for ulike funksjonsnedsettelser og medisinske diagnoser, er det lang tradisjon for å engasjere, informere og skolere pårørende.25 Pårørende har også vært de viktigste rådgiverne for brukeren i beslutninger om kjøp av varer og tjenester. For å tilrettelegge omgivelsene på en hensiktsmessig måte er det nødvendig med kunnskap og opplæring både med hensyn til bolig, hjelpemidler og installasjon/bruk av velferdsteknologi. Innsiktsfulle pårørende kan også bidra til at tilbudssiden driver fram innovasjons og forbedringsprosesser.26 Det er behov for å bevisstgjøre og styrke den enkelte forbruker i forhold til markedene for tilrettelagte boligløsninger og velferdsteknologi.27

6.10 Utvikle kunnskapsgrunnlag – lokalt og sentralt

Det er flere spor å forfølge for å bedre kunnskapsgrunnlaget. Hjemmebesøk vil ha en indirekte effekt knyttet til kunnskapsbygging gjennom identifisering av risikoutsatte grupper. Dette er en kunnskap som er avgjørende dersom man skal kunne gjennomføre risikoreduserende tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme i neste trinn. Hjemmebesøk, i en eller annen form, er derfor en forutsetning for å nå målsettingen om å redusere antall omkomne i årene fremover, uten øke samfunnets kostnader betraktelig.

Boks 6.11 Informasjonskampanjer i Storbritannia

Department for Communities and Local Government (ansvarlig myndighet for brannforebyggende arbeid og redningstjeneste og bygglovgivning) har siden 1988 gjennomført kampanjen «Fire Kills – you can prevent it». Kampanjen fokuserer på å sende få og spissede nasjonale budskap i en tidsavgrenset periode ut fra aktuelle problemområder. I kampanjens første år var budskapet for eksempel at alle husholdninger skulle anskaffe røykvarslere. I 2008-2009 ble oppmerksomheten rettet mot vedlikehold av røykvarslere med oppfordringen «pull your finger out» som hovedbudskap. Av kommunikasjonskanalene som benyttes i kampanjen anses TV for å være mest effektivt. Massekommunikasjon har med årene også blitt supplert med mer målrettede kommunikasjonsaktiviteter mot spesielle målgrupper, herunder blant annet informasjonsformidling på typiske steder hvor målgruppene ferdes. Det samarbeides med «mellominformatører» eller påvirkningsagenter i dette arbeidet. Mange av kampanjeaktivitetene er blitt evaluert i etterkant. Blant annet har målinger i forbindelse med TV-reklamekampanjer vist at flere kontrollerer brannvarsleren etter at reklamen ble sendt.1

1 MSB 2010: 19-20

Videre er det nødvendig å bidra til kunnskapsbygging gjennom:

  • Kartlegging av brannårsaker

  • Kartlegging av karakteristika ved personer som omkommer og skades i branner

  • Kartlegging av karakteristika ved bygninger og nærmiljø som involveres i branner

  • Kartlegging av hvilke tiltak som hadde betydning for brannforløpet og utfallet av brannen

Kunnskap om og læring av ulykker er en forutsetning for å kunne forebygge at lignende ulykker skjer igjen. Utvidet/forbedret granskning og etterforskning er en viktig del av å lære av ulykker. Kunnskapen som bygges gjennom etterforskning og granskning er viktig i arbeidet med prioritering. Faktorer som har betydning for tidligere ulykker må vektlegges i identifiseringen av risikoutsatte personer/grupper i fremtiden.

6.10.1 Opplæring og kompetansebygging i førstelinjen

Generelt vil utvalgets forslag berøre brannvesenets kompetanse når det gjelder forebyggende arbeid, herunder å utnytte beredskapsressursene bedre. Mer vekt på informasjon, veiledning, samarbeid med andre aktører (eksempelvis kommunal hjemmetjeneste, frivillige, mv) etc., må reflekteres i utdanningstilbudet. Et utdanningstilbud må legges opp slik at det bygger opp under brann- og redningstjenesten som en bredt anlagt ressurs i lokalmiljøet når det gjelder alle spørsmål om samfunnssikkerhet og skadeforebyggelse.

I forhold til kompetansebehov i brannvesenet, må følgende vektlegges:

  • Profesjonalisering av informasjon og formidling mot publikum generelt og mot særskilte risikogrupper, målrettet bruk av ulike kommunikasjonskanaler, sosiale medier mv.

  • Utvikling av kommunikasjons- og veiledningskompetanse rettet mot spesifikke målgrupper

  • Bedre kunnskap om særtrekk ved risikogrupper og faktorer som bidrar til økt risiko: alder, demens, rus, psykiske problemer, ulike funksjonshemminger, ulikhet i sikkerhetskultur mv.

  • Kjennskap til kommunens pleie/omsorgsarbeid og evne til å jobbe tverretatlig

  • Kunnskap om metoder for analyse av branner og forståelse av samspill mellom årsaksfaktorer (tekniske, menneskelige/psykososiale, organisatoriske mv.)

  • Kunnskap om risiko og risikoanalyse

Vi viser forøvrig til den pågående gjennomgangen av utdanningstilbudet for brannvesen (Lae-utvalget).

I tillegg må andre aktører i førstelinjen gis nødvendige kunnskaper, herunder

  • Brannopplæring av hjemmetjenesten

  • Brannopplæring av rusomsorgspersonale

  • Brannopplæring av boligkonsulenter og flyktningkonsulenter

  • Økt mangfold i brannvesenet gjennom blant annet rekruttering fra innvandrergrupper, funksjonshemmede mv.

6.10.2 Brannetterforskning

I Norge er det politiet som har ansvaret for brannetterforskingen. I en del saker innhenter politiet ekspertise fra det lokale el-tilsynet. For å bli en god brannetterforsker er det avgjørende med lang erfaring og god kompetanse. Dette får man ved å ha mange branner å etterforske. Tre steder i landet (Vestoppland, midtre Hologaland og Vestfold) har det i flere år vært etterforskingsgrupper bestående av politiet, el-tilsynet og brannvesenet som har et større geografisk område og derved flere branner å etterforske. Dette har gitt en høyere oppklaringsprosent enn steder der det lokale politiet har forestått etterforskingen.

Et tiltak som vil styrke dette arbeidet er å opprette ett brannetterforskingsteam i hvert politidistrikt etter modell fra de tre forsøksområdene.

6.10.3 Granskning av branner

I tillegg til bedre brannetterforskning, hvor et viktig formål er å avdekke straffeansvar, er det nødvendig med mer systematisk granskning av alle branner med (potensielt) alvorlige konsekvenser. Dette kan gjennomføres av brannvesen i samarbeid med andre myndigheter, og i noen grad samordnes med etterforskningen.

Dersom granskningsmetodikk standardiseres blir det mulig å benytte data til generering av en nasjonal kunnskapsbase. Utvalget mener det er viktig å arbeide videre med å bygge opp brannvesen som kompetent granskningsorgan. Det er ikke uvanlig at det er fagmyndigheten på et område som har primæransvaret for analyse av hendelser og som innarbeider dette i nasjonale kunnskapsbaser. Politiets rolle og interesse vil i første rekke være knyttet til å avdekke straffeansvar. Sett i lys av de utfordringene som har vært knyttet til prioritering av denne oppgaven i politiet, bør flere alternativer utprøves.

6.10.4 Utvikling av brannstatistikk

Mer systematisk etterforskning og granskning av branner kan gi grunnlag for videreutvikling av brannstatistikken, blant annet ved at flere variabler kan innarbeides. For å ta ut de samfunnsøkonomiske gevinstene ved å målrette tiltak overfor særskilte risikogrupper er det kritisk å lykkes med å gruppere befolkningen på en hensiktsmessig måte. Dette for at de gruppene som eventuelt defineres som særskilte risikogrupper innehar karakteristika som i vesentlig grad fanger opp faktorene som enkeltvis eller samlet fører til økt brannrisiko. Ved å identifisere slike faktorer kan man iversette brannforebyggende og skadebegrensende tiltak med høy treffsikkerhet. Slike tiltak vil være mer formålseffektive og kostnadseffektive enn generelle tiltak rettet mot større deler av befolkningen.

Man kan med dagens kunnskap ikke entydig underbygge forekomst av risikofaktorer hos de ulike befolkningsgruppene, eller hvilke typer risiko de er utsatt for. Dette medfører en fare for at sammenhengene ikke er godt nok forstått til å vite hvilke risikofaktorer som skal adresseres. Man kan heller ikke utelukke at det finnes andre (og mer) relevante risikogrupper enn de som er framhevet.

Dette medfører at det er nødvendig med mer finmaskede analyser som gir grunnlag for å forstå hvilke faktorer som har sammenheng med brannrisiko, slik at disse igjen kan danne grunnlaget for å identifisere ulike befolkningsgrupper der risikofaktorene forekommer hyppigere.

Dagens statistikk og kunnskap om risikofaktorer gir for brede kategorier; tiltak overfor eldre som gruppe vil bli både lite treffsikre og kostnadskrevende, særlig med tanke på at de eldre er en voksende befolkningsgruppe. Det kan derfor være hensiktsmessig å kategorisere risikogruppene på en mer nyansert måte. Eksempelvis kan man se for seg at eldre hjemmeboende menn over 70 år som røyker kan utgjøre en risikogruppe, mens røykende kvinner som ivaretas innen rammene av pleie- og omsorgstjenester i institusjon utgjør en annen risikogruppe.

På samme måte som for befolkningsgruppen «eldre» kan det være behov for å nyansere og spisse de øvrige risikogruppene. Eksempelvis kan psykisk helse eller rus være like viktige risikofaktorer blant asylsøkere og innvandrere som eventuelle språkbarrierer. Når det gjelder arbeidsinnvandrere kan bo-forhold være en vel så plausibel årsak til brannrisiko som at de har en annen sikkerhetskultur. Dette er forhold som vi mangler kunnskap om i dag.

Grundige analyser forutsetter at man får tilgang til et bredere sett av demografiske data om befolkningen. Tilgang til personnummer vil for eksempel muliggjøre studier der man kobler sammen opplysninger fra DSB’s brannstatistikk med andre registre med opplysninger, for eksempel av helsemessig eller sosioøkonomisk karakter. Det er også sannsynlig at man kan bidra til økt forståelse av risikofaktorer hvis man supplerer kvantitative studer med en mer kvalitativ tilnærming som også tar hensyn til kontekst, herunder om det eksisterer utviklingstrekk som vil føre til endringer, og hvordan dette i så fall vil slå ut for brannrisiko. Dagens vurdering av risiko og tiltak er kun basert på historiske data.

I dag er konsekvensene av brann i all hovedsak vurdert ut fra antall omkomne samt forsikringsutbetalinger. Det finnes ingen dekkende oversikt over hvilke personskader som er forbundet med brann. Det finnes heller ingen dekkende oversikt over omfanget at branner med potensial for dødsfall eller skade.

Det er behov for å bedre brannstatistikken over skadde i brann for å få bedre oversikt over konsekvensene av brann. Det føres i dag statistikk over brannskadde, men denne skiller ikke mellom ulike grader av skader. En måte å løse dette på kan være å utvide DSBs brannstatistikk til å omfatte informasjon om skadeomfang eller grad. En vurdering av skadegrad vil kunne være med på å gi mer målrettet kunnskap om hvor alvorlige skadesituasjonene for brannofre er, samt gjøre identifiseringen av risikofaktorer mer presis.

Skal man lykkes med å identifisere de viktigste risikogruppene, er det ikke gitt at man ved å gjøre dette kan utlede hva som er hensiktsmessige forebyggende og skadereduserende tiltak ut fra statistiske funn. I tillegg til forbedring av dagens brannstatistikk kan det være behov for studier av mer kvalitativ karakter som søker å forstå hvordan og hvorfor risiko oppstår.

6.10.5 Annen kunnskapsutvikling – FoU

Det forskningsbaserte kunnskapsgrunnlaget for innsats mot risikogrupper bør bli bedre. Dette gjelder på to nivåer.

  • Bedre kunnskap om hvilke risikofaktorer som er kritiske i forhold til personskade og død, og ikke minst hvilke faktorer som i sum kan gi uforsvarlig sikkerhet. Slik kunnskap vil gjøre det lettere å identifisere grupper og personer som innsatsen skal rettes mot. Analysemetodikk bør utvikles og anvendes slik at sammenhengen og samspillet mellom kritiske årsaksfaktorer kan framgå, også ut over det som er mulig å vise med statistiske metoder.28

  • Bedre kunnskap om effekten av ulike virkemidler. Slik kunnskap kan bidra til å målrette tiltak mer presist i forhold til risikosituasjoner, og slik at barrierer/tiltak settes inn der effekten er størst innenfor en samfunnsøkonomisk forsvarlig ramme. To konkrete forslag som er fremmet for utvalget bør følges særskilt opp: forskning på muligheten for å rømme horisontalt i stedet for vertikalt som et alternativ til «alle-ut strategien», samt forskning på mulighet for å bruke ordinær heis også ved evakuering (jf. boks 6.9).

    Det finnes mye relevant forskning innenfor andre risikoområder som vil kunne ha stor relevans for arbeidet med brannsikkerhet. På trafikksikkerhetsområdet der identifisering av risikogrupper og kritiske risikofaktorer har hatt stor oppmerksomhet, er det blant annet utviklet metodikk for å finne ut hvor mye en gitt risikofaktor bidrar til det samlede ulykkesbildet, se boks 6.12. Typiske risikobidrag i denne sammenhengen er høy fart, unge mannlige bilførere, ruspåvirkning, tunge kjøretøy, visse grupper motorsyklister, mv.

Boks 6.12 Beregning av risikobidrag i veitrafikken

Et mål på hvor mye en gitt faktor bidrar til det totale antallet ulykker (eller drepte, skadde eller ulykkesinnblandede personer) er «population attributable risk», som kan oversettes med risikobidrag.1 Dette er et mål på hvor stor andel av det totale antall ulykker som kan tilskrives den forhøyede risikoen knyttet til en gitt faktor, eller med andre ord hvor mye antallet ulykker ville blitt redusert dersom den aktuelle risikofaktoren ikke var til stede, eller dersom den ikke hadde noen betydning for risikoen. En faktors risikobidrag er en funksjon både av dens andel av trafikkarbeidet og dens relative risiko.

Risikobidraget kan uttrykkes enten som en proporsjon (varierer fra 0 til 1) eller som prosent. Risikobidrag beregnet som prosent vil være et uttrykk for prosentandelen av alle ulykker som skyldes den forhøyede risikoen knyttet til en faktor, eller med andre ord prosentvis reduksjon i ulykker dersom denne faktoren hadde en relativ risiko lik 1. Dette er dermed ikke det samme som prosentandelen av ulykker hvor denne faktoren er til stede. Også en faktor som har relativ risiko lik 1, vil forekomme i en del ulykker, og forekomsten i ulykker er da direkte proporsjonal med faktorens forekomst i trafikken generelt (benevnt som eksponering eller prevalens). Men dersom relativ risiko er lik 1, vil risikobidraget være lik 0.

Formelen for Risikobidrag (%) er:

(1) Risikobidrag (%) = 100 x PE x (RR – 1) / (1 + PE x (RR – 1)),

hvor RR er relativ risiko og PE er andel av eksponeringen.

Risikobidraget er også et mål på potensialet for ulykkesreduksjon. En gitt gruppes mulige bidrag til ulykkesreduksjon kan beregnes som den prosentvise nedgangen i samlet antall ulykker en ville få ved å redusere gruppens relative risiko til 1. Dette muliggjør sammenligning av ulike risikofaktorer med hensyn til deres bidrag til samlet ulykkestall.

1 Gjengitt her fra Sagberg, 2007

6.11 Oppsummering av utvalgets forslag

En styrking og prioritering av det forebyggende arbeidet er nødvendig dersom alvorlig personskader og død som følge av brann skal reduseres. De viktigste tiltakene her er knyttet til økt sikkerhet i boliger. Det betyr at innsatsen må rettes inn mot oppsøkende virksomhet i folks hjem, med konkrete risikovurderinger og oppfølgende tiltak. Kommunen må få et klarere ansvar for det forebyggende arbeidet, og de samlede ressursene kommunen disponerer må utnyttes bedre for dette formålet. Statlig oppfølging gjennom regelverk, styringsdialog og veiledning må understøtte det lokale skadeforebyggende arbeidet. Finansiering av konkrete tiltak fordeles mellom statlige støtteordninger, hjelpemiddeltilbud og kommunale tilbud.

6.11.1 Sentral statlig regelverksendring, finansiering og styring

På sentralt nivå foreslår utvalget endring og samordning av styringssignaler og reguleringer som tydeliggjør kommunenes plikter til å følge opp utsatte grupper, men som samtidig understøtter lokale prioriteringer og gir handlingsrom for iverksetting av tiltak.

6.11.1.1 Endringer i brannregelverket

6.11.1.1.1 Forebyggende arbeid i brannvesen

Reguleringen av brannvesenets forebyggende arbeid og tilsyn endres slik at kommunene står friere til å foreta lokale prioriteringer. Dagens ordning med krav om faste frekvenser for tilsyn i særskilte brannobjekter fjernes og erstattes med et krav om at kommunene utarbeider årlige tilsynsplaner basert på risiko- og sårbarhetsanalyser. Reguleringen av brannvesenets forebyggende informasjonsarbeid bør forsterkes og konkretiseres. Prioriteringer og innsats må følges opp gjennom styringsdialog og rapportering, herunder utnyttelse av beredskapspersonell i det forebyggende arbeidet.

6.11.1.1.2 Omprioritering av feiertjenesten

Regulering av feiervirksomheten endres slik at dagens feierressurser brukes der hvor det er størst risiko. Avgiftssystemet endres/avvikles slik at ressursen ikke bindes til feiing av piper og ildsteder. To alternativer for videre finansiering av feiervesenet må utredes videre.

Alternativ 1: Alle eiere av bygg, herunder boligeiere og andre pliktige etter brannlovgivningen, pålegges en avgift som skal dekke kostnader til brannforebyggende arbeid i kommunen, herunder kostnader til tilsynet med særskilte brannobjekter. Avgiftsnivået beregnes slik at de samlede ressursene til brannforebyggende tiltak opprettholdes på dagens nivå.

Alternativ 2: Det opprettes et fond hvor en viss andel (1 til 3 %) av samlet brannpremie fra forsikringsselskapene hvert år avsettes til et eget fond for brannforebyggende tiltak. Dette er en løsning som er velfungerende i andre land som for eksempel i Finland, se boks 6.3 Et slikt fond kan eksempelvis administreres av Husbanken og kan benyttes til finansiering av feiertjenesten og ulike brannverntiltak rettet mot utsatte grupper.

6.11.1.1.3 Klargjøre brann- og feiervesenets adgang til å gjennomføre tilsyn i boliger

Brann- og feiervesenet har i dag anledning til å gjennomføre tilsyn i boliger etter bestemte kriterier og prosedyrer. Det er behov for å vurdere nærmere hvordan tilsynet med boliger kan forenkles slik at uhensiktsmessige hindringer for inngrep mot brannrisiko i boliger kan unngås. Denne vurderingen må blant annet ses i sammenheng med forslaget over om endring i feiertjenestens oppgaver.

6.11.1.1.4 Informasjon og veiledning

Reguleringen av brannvesenets informasjonsplikter forsterkes og konkretiseres og følges opp gjennom rapporteringssystemet. Den varslede informasjonsstrategien, jf. St. meld. nr. 35 Brannsikkerhet må utarbeides og gjennomføres med særlig henblikk på utsatte gruppers behov. Utvalget støtter de forslagene som er fremmet i NOU: 2011 Innovasjon i omsorg når det gjelder etablering av egen rådgivningstjeneste for boligtilpasning i samarbeid mellom kommunene, Husbanken og NAV / hjelpemiddelsentralene. Det bør imidlertid presiseres at tilbudet bør inkludere skadeforebyggelse og brannsikkerhet.

6.11.1.2 Endringer i helseregelverket

Helseregelverkets krav til kommunens oppfølging av sikkerhet i hjemmet må tydeliggjøres gjennom en endring av forskrift om habilitering og rehabilitering. Skadeforebyggelse bør her inngå i forskriftens formålsparagraf og for øvrig gjenspeiles i de øvrige bestemmelser.

Utvalget foreslår videre at helsepersonelloven endres slik at helse- og omsorgspersonell som i kraft av sin yrkesutøvelse oppdager eller blir kjent med forhold som kan representere en brannfare hos en person som mottar kommunal helse- eller omsorgstjeneste, har plikt til å medvirke til at risikoen blir redusert. Plikten gjelder også fastleger og andre leger med behandlings- og oppfølgingsansvar. Hvis andre tiltak ikke har ført frem, har personellet en plikt til å melde fra til brannvesenet i kommunen. En slik melding skal journalføres.

6.11.1.3 Endringer i folketrygdloven og hjelpemiddelsystemet

Folketrygdlovens bestemmelser og vilkår for tildeling av hjelpemidler foreslås endret slik at det tydelig framgår at også skadeforebyggende hjelpemidler av vesentlig betydning for personsikkerheten i bolig skal inkluderes. Slike hjelpemidler må inngå som del av hjelpemiddelsentralenes sortiment. Utvalget finner det urimelig at kun positivt formulerte behov for livsutfoldelse skal omfattes, mens legitime og opplagte behov for å redusere sjansen for alvorlig skade og død er utelatt. Forslaget må følges opp med nærmere avklaring av kriterier for tildeling, der spørsmålet om hva som skal anses å være av vesentlig betydning presiseres.

Vi viser for øvrig til utvalgets forslag om endring i forskriften om habilitering og rehabilitering, som regulerer kommunenes rolle når det gjelder hjelpemiddelsystemet, jf. 6.11.1.2 over. Brann- og feiervesenet må her inngå som samarbeidspart i den grad det avdekkes behov for brannsikkerhetstiltak.

6.11.1.4 Oppgradering av boliger til pleie- og omsorgsformål

Det bør etableres stimulerings- og støtteordninger som over en viss tid kan bringe alle boliger til pleie- og omsorgsformål, herunder omsorgsboliger, opp på et akseptabelt sikkerhetsnivå, fortrinnsvis ved installering av automatiske slokkeanlegg. En slik gradvis oppgradering bør nedfelles i en nasjonal oppgraderingsplan som gjennomføres over en 5-10 års periode. Planen må omfatte statlige økonomiske støtteordninger som eksempelvis kan forvaltes av Husbanken, jf. nærmere omtale nedenfor. Planen må så langt det er hensiktsmessig klargjøre ansvarsforhold og kostnadsfordeling for ulike aktører, både staten, kommunen, eiere av bygg/boliger og leietakere/brukere.

6.11.1.5 Særskilt om finansiering og samfunnsøkonomi

Utvalget støtter de forslagene som er fremmet i NOU: 2011 Innovasjon i omsorg når det gjelder økonomiske virkemidler, men mener at disse også må kunne dekke brannforebyggende tiltak i boliger. Dette gjelder særlig forslaget om styrking av Husbankens virkemidler til ombyggings- og utbedringsformål. Forslaget går konkret ut på at personer som ønsker å oppgradere boligen slik at den tilfredsstiller kravene til universell utforming eller livsløpsstandard innvilges et øremerket investeringstilskudd. Det foreslås videre at de som selv finansierer slik oppgradering av boligen, innvilges et inntektsfradrag tilsvarende det beløpet de kunne fått som tilskudd fra Husbanken. Videre foreslås en ordning med boligsparing for eldre der det blir mulig å spare med skattefradrag dersom pengene låses til ombygging og tilrettelegging av bolig med tanke på endret funksjonsnivå i framtiden.

Det er naturlig at disse finansieringsordningene omfatter forebyggende tiltak som kan bidra til å redusere sannsynligheten for framtidig skade og ulykker i hjemmet.

Vi viser for øvrig til det alternative forslaget om at en andel av brannforsikringspremien inngår i et fond til finansiering av brannforebyggende tiltak (jf. 6.11.1.1.2 over). En slik løsning vil kunne gi et betydelig økonomisk bidrag til utbedring av boliger og vil kunne samordnes med forslagene over gjennom samlet administrering av Husbanken. Utbedringstiltak vil da naturlig dekke mer omfattende ombygginger som kan ivareta sikkerhetshensyn mer rasjonelt og effektivt enn tekniske/fysiske tiltak under betegnelsen «løsøre». Etter en samfunnsøkonomisk vurdering vil boligsprinkling i blokk/leilighetsbygg være det gunstigste alternativet.

For øvrig foreslår utvalget at det i det videre arbeidet må klargjøres tydeligere hvilke kriterier og vilkår som skal legges til grunn for finansiering og tildeling av støtte til teknisk/fysisk brannsikring i boliger.

6.11.2 Organisering og effektiv ressursbruk i kommunene

Gjennomføringen av tiltak overfor utsatte grupper vil i all hovedsak være et kommunalt ansvar. Konsekvensene for kommunene vil i første rekke være å omprioritere ut fra dagens ressursbruk. Oppsummert vil kommunens ansvar og endringer i prioriteringer være å a) kartlegge risikogrupper for brann, b) foreta en individuell risikovurdering og c) vurdere behov for tiltak og støtte til finansiering av slike:

  1. Kommunenes arbeid med skadeforebyggelse og brannsikkerhet må styrkes og systematiseres. Arbeidet må integreres i kommunens risiko- og sårbarhetsanalyser og internkontrollsystemer, slik at ressursene prioriteres riktig og ansvarsforhold og arbeidsprosesser klarlegges. Økt samarbeid, samordning og utveksling av informasjon er vesentlig for å oppnå resultater. Tilgjengelige ressurser, blant annet i brann- og feiervesenet, må utnyttes bedre i det forebyggende arbeidet. Kommunene bør også søke å mobilisere frivillige i arbeidet med skadeforebyggelse.

  2. Systematisk kartlegging av risikoforhold i hjemmet må inngå som en del av folkehelsearbeidet i kommunen. Fastlegene bør følge opp egne klienter med tanke på endringer i funksjonsnivå og boforhold som kan påvirke sikkerheten i hjemmet på alle områder. Det må gjennomføres målrettet informasjons- og veiledningsarbeid tilpasset de ulike risikogruppenes situasjon og forutsetninger, blant annet ved å oppsøke arenaer der gruppene kan nås mer direkte. En fagperson fra brann- og feiervesenet bør fast tilknyttes eldresentre og andre sentrale møteplasser der flere kan nås.

  3. Det må etableres ordninger med systematiske hjemmebesøk i boliger med informasjon, veiledning og risikovurdering, blant annet ved å bruke allerede eksisterende kommunale hjemmetjenester, feiertjenesten og beredskapspersonell i brannvesenene. Kommunalt ansatte som har risikoutsatte i sine målgrupper, herunder helse- og omsorgspersonell må gis særskilt brannvernopplæring. Opplæring i bruk av egne sjekklister kan inngå.

  4. Brannsikkerhet må inngå som vurderingstema for kommuneansatte som av andre grunner oppsøker folk i egen bolig, eksempelvis i forbindelse med forebyggende hjemmebesøk til eldre. Ved tildeling av helse- og omsorgstjenester må behovet for brannsikkerhetstiltak inngå, sammen med informasjon og veiledning. Dette må følges opp jevnlig ved utøvelsen av tjenesten. Habiliterings- og rehabiliteringstjenesten må involveres etter behov, og brann- og feiervesenet må varsles i den grad dette er hensiktsmessig for å finne gode løsninger.

  5. Brannsikkerhet i hjemmet må i større grad følges opp av forebyggende- og beredskapspersonell i brann- og feiervesenet. Arbeidsformer kjent fra blant annet Aksjon boligbrann kan utvikles og benyttes i langt større grad gjennom hele året.

  6. Brannvesenet må i større grad basere sitt tilsyn på lokal kunnskap og risikovurderinger. Tilsyn med boligselskaper og boliger til pleie- og omsorgsformål må etter utvalgets syn prioriteres, samt tilsyn med asylmottak og arbeidsinnvandreres boforhold.

  7. Direkte fysiske tiltak i boliger må iverksettes etter risikovurderinger foretatt i forbindelse med besøk og/eller tilsyn i boliger. Dette kan omfatte både brannforebyggende og skadebegrensende tiltak (inventar, sprinkling, alarmer, komfyrvakt mv.). Ny teknologi må gjøres tilgjengelig og tas i bruk i større grad.

  8. Ved kommunal tildeling av bolig til pleie- og omsorgsformål må det gis et boligtilbud med forsvarlig brannsikkerhet vurdert ut fra personens funksjonsevne. Når det offentlige på denne måten yter hjelp i hjemmet framfor å tilby institusjonsplass med tilhørende krav til forsvarlig brannsikring, er det utvalgets oppfatning at det også påhviler et ansvar for å sørge for at sikkerhetsnivået i boligen til en hver tid er tilpasset personens funksjonsevne. De som av ulike grunner ikke kan forventes å komme seg ut av boligen ved en brann, bør tilbys bolig med automatiske slokkesystemer. Dette forslaget må ses i sammenheng med forslaget om en nasjonal oppgraderingsplan og økonomiske støtteordninger som omtalt over.

På sentralt nivå er det behov for samordnet styring og klar ansvarsplassering som understøtter kommunenes arbeid med å finne løsninger i lys av situasjon og behov. Organisering, arbeidsdeling, ressurser, kompetanse, demografi mv. varierer fra kommune til kommune. Løsninger må være tilpasset lokale forutsetninger og kan også endres over tid. Enkelte av de forløp og arbeidsprosesser som er beskrevet, kan tjene som utgangspunkt for lokale valg. Det er resultatene som teller. Herunder må det understrekes at det i mange kommuner gjennomføres mye frivillig innsats som uten mye offentlig ressursbruk kan utnyttes i det forebyggende arbeidet. Foruten pårørende, kan frivillige organisasjoner, pensjonerte brannfolk og lignende ha viktige roller i det forebyggende arbeidet. Kommunen kan på ulike måter bidra til å mobilisere frivillige, naboer og pårørende, blant annet gjennom informasjon og veiledning og etablering av kontaktnettverk (blant annet ved behov for assistert rømning).

6.11.3 Kunnskapsutvikling

Utvalget ser et tydelig behov for bedret kunnskap om risikoutsatte grupper. Dagens kunnskapsnivå er ikke tilstrekkelig for å definere risikoutsatte grupper presist nok til å spisse tiltak der hvor risikoen er høyest. Utvalget foreslår derfor

  • Kompetansebygging på lokalt nivå som bidrar til kunnskapsbasert og effektivt brannforebyggende arbeid

  • Utvikling av bedre kunnskap om branner, brannårsaker og risikofaktorer, blant annet ved bedre etterforskning, granskning, bedre brannstatistikk mv.

  • Ny forskning som kan gi mer kunnskap om årsaker til branner, relativ risiko knyttet til kritiske faktorer og hva som kjennetegner det helhetlige risikobildet blant utsatte grupper.

Den samfunnsøkonomiske konsekvensvurderingen konkluderer med at en trinnvis strategi for implementering av risikoreduserende tiltak er mest fornuftig. Analysene viser at dersom tiltakene spisses mot grupper med forhøyet risiko, vil tiltakene bli samfunnsøkonomisk lønnsomme. Dette gjelder særlig en del direkte fysiske tiltak i boliger, slik som automatisk slokking. Siden vi vet for lite om hvem disse gruppene er, og hva som kjennetegner dem, kreves det mer kunnskap. Flere av de tiltakene som er foreslått vil understøtte det videre arbeidet med å identifisere risikoutsatte og å målrette tiltak mer presist. Gjennom de foreslåtte hjemmebesøkene kan kunnskapen om personenes funksjonsnivå og de brannfaglige vurderingene kobles. Dette forutsetter at ulike etater som er i kontakt med potensielle risikoutsatte grupper samarbeider, og at det etableres arenaer for slikt samarbeid. Videre vil bedre kunnskap om årsaker og risikofaktorer kunne bedre tiltakenes treffsikkerhet. Det må rapporteres mer detaljert og systematisk for å bygge slik kunnskap. Dette forutsetter en bedre og utvidet brannetterforskning og/eller granskning.

Fotnoter

1.

Grupperingen her hentet fra Multiconsult, 2011. Den er et forslag til et verktøy basert på dagens kunnskapsnivå og viser hvordan ulike typer tiltak passer til ulike risikobilder. Den viser også betydningen av både brann- og helsefaglig kompetanse ved vurdering av tiltaksbehov.

2.

NOU 2011: 11 s 14; s 90

3.

Steen-Hansen m.fl 2009

4.

Feiermesternes landsforening 2009

5.

DSB, 2011a: 44-45

6.

DSB, 2008a; DSB, 2009a

7.

NOU 2011: 11 s 14, 68

8.

Steen-Hansen & Storesund 2011b

9.

Steen-Hansen & Heskestad, 2010

10.

Steen-Hansen & Storesund 2011b

11.

Steen-Hansen & Storesund 2011b. Det er i dag ingen konkrete krav til komfyrvakter på det norske markedet, og det er behov for en godkjenningsordning basert på en anerkjent testmetode. En slik testmetode er enda ikke på plass

12.

Kostnaden er her regnet som den gjennomsnittlige nåverdien, dvs. den diskonterte verdien av investering, drifts- og vedlikeholdskostnadene. Denne kostnaden vil avvike fra det årlige finansieringsbehovet ved at det tas hensyn til restverdien av investeringen.

13.

Steen-Hansen & Storesund 2011b

14.

Steen-Hansen & Storesund 2011b; DSB, 2007

15.

Kostnaden er her regnet som den gjennomsnittlige nåverdien, dvs. den diskonterte verdien av investering, drifts- og vedlikeholdskostnadene. Denne kostnaden vil avvike fra det årlige finansieringsbehovet ved at det tas hensyn til restverdien av investeringen.

16.

Det bemerkes at Hagenutvalget foreslår at den halvparten av omsorgstjenestens sykehjem og boliger til pleie- og omsorgformål som ikke ble modernisert eller skriftet ut under Handlingsplan for eldreomsorg i perioden fra 1997, bør fornyes de nærmeste 10- 15 år (NOU 2011: 11 s 91).

17.

I en masteroppgave fra NTNU framholdes at organisatoriske tiltak med assistert evakuering ved brann i kontorbygg kan være en god løsning for yrkesaktive rullestolbrukere. Dette krever imidlertid god brukermedvirkning i planlegging av rutiner og prosedyrer. Godt tilrettelagte evakueringsøvelser er også viktig (Haug 2010).

18.

Se blant annet. NOU 2011: 11 ss 76,77,88

19.

NOU 2011: 11 ss 83- 85

20.

Det kan her vises til det såkalte ROT-avdraget som er innført i Sverige, og som gir anledning til et skattefradrag på 50 prosent og maksimalt kroner 100 000 til reparasjon, ombygging og tilbygg. Denne fradragsordningen gjelder imidlertid kun arbeidskostnader, se http://www.skatteverket.se/skatter/rotavdrag.4.58a1634211f85df4dce80009465.html

21.

Mostue, 2008a

22.

Vaa m.fl., 2004

23.

Presentasjon for utvalget av Christian Hellevik Hansen, KS

24.

DSB, 2011a

25.

NOU 2011: 11 s 71

26.

NOU 2011: 11 s72

27.

NOU 2011: 11 s 15, 20

28.

Et eksempel her er såkalt komparativ case-metodologi, se blant annet Ragin & Amoroso, 2010.

Til dokumentets forside