2 Risikostyring, brannsikkerhet og ansvar

2.1 Innledning

Utgangspunktet for utvalgets arbeid er at risiko knyttet til brann skal reduseres, og i særdeleshet de typer risiko som kan gi alvorlige følger for utsatte grupper og enkeltindivider. Det er ikke formulert noen «0-visjon» for brannsikkerhetsarbeidet i Norge. Det kan også stilles spørsmål ved realismen og rimeligheten av en slik visjon. Det vil alltid være en grad av risiko knyttet til ulike trusler og farer som kan ramme virksomheter, grupper og enkeltindivider. Samtidig kan det argumenteres for at mange uønskede hendelser forårsakes av forhold som det kan gjøres noe med, og at de så langt som mulig bør forhindres, eller i det minste at alvorlige konsekvenser reduseres til et minimum.

Arbeidet med reduksjon av risiko i samfunnet kan i dette perspektivet forstås som en prosess for styring av risiko. I dette ligger at en viss risiko må aksepteres, men at risikoen skal være mest mulig kjent, at virkemidler for effektivt å redusere risiko skal være kjente, og at aktuelle beslutningstakere iverksetter de tiltak som reduserer risiko til et nivå som anses som forsvarlig og realistisk ut fra normative og faglige vurderinger. Det vil ofte være krevende avveininger i slike beslutningsprosesser, blant annet fordi mange aktiviteter som medfører risiko også bidrar til å skape verdier eller dekke behov. Risikostyring dreier seg derfor også om balansen mellom å realisere det ønskelige og unngå det uønskelige.

Videre reises spørsmål om ansvarlighet og fordeling. Hvem skal vurdere risikonivå, hvem skal definere hva som er ’sikkert nok’, og hvem skal iverksette og finansiere tiltak? Dette er spørsmål som adresseres i utvalgets mandat, siden det her nevnes spesielt at vurderingen blant annet skal inkludere forholdet mellom offentlig og privat ansvar for brannsikkerhet. De tiltak som det kan være aktuelt å foreslå, vil på en eller annen måte involvere et offentlig ansvar, statlig eller kommunalt, men vil samtidig måtte basere seg på en vurdering av grensene for det offentliges ansvar.

Dette kapittelet vil gi en kort gjennomgang av slike vurderingsmomenter knyttet til risikostyring, med særskilt fokus på styring av brannrisiko. Oppsummert vil kapittelet belyse følgende:

• Hvilket ansvar har det offentlige for den enkeltes sikkerhet?

• Hvilke kriterier kan legges til grunn for fastsetting av akseptabel risiko?

• Hvordan kan man bedømme risikonivået for ulike grupper?

• Hvordan bedømmes virkninger av tiltak for reduksjon av brannrisiko?

• Hvordan ivareta privatliv og integritet i arbeidet med sikkerhet og skadeforebyggelse?

2.2 Forholdet mellom offentlig og privat ansvar

2.2.1 Overordnede vurderinger

Spørsmålet om prinsipper og grenser for offentlig ansvar kan ha ulike utgangspunkt, som kan være kombinasjoner av både politiske-normative og faglige vurderinger. Ofte vil diskusjoner om offentlig ansvar være knyttet til sentrale velferdsoppgaver, der formålet har vært å sikre at befolkningens grunnleggende behov er dekket. Den nordiske velferdsmodellen er kjennetegnet av et omfattende offentlig ansvar for en rekke tjenester og ytelser til befolkningen (arbeid, bolig, helse, sosial, trygd, mv.). Omfanget av offentlig ansvar og inngripen innenfor ulike områder er likevell neppe resultat av noen overordnet plan eller vurdering.1 Offentlig ansvar forstås gjerne som et ’forsyningsansvar’, det vil si at offentlige myndigheter har ansvar for at et gode eller en tjeneste er tilgjengelig for innbyggere og brukere etter nærmere definerte spesifikasjoner (mengde, kvalitet, ytelse mv.). Finansieringen kan skje over offentlige budsjetter eller ved myndighetspålagt brukerbetaling, og tjenesteprodusenter kan være både offentlige og private aktører. Innenfor den norske velferdsmodellen er forsyningsansvaret for primære tjenester i stor grad lagt til kommunene, men med statlig definerte krav.

Det offentliges ansvar for befolkningens sikkerhet kan i økonomisk forstand også betraktes som del av den offentlige tjenesteytingen. Men i mange sammenhenger ivaretas dette gjennom regulering av ansvaret mellom ulike parter (arbeidstaker, arbeidsgiver, boligeier, leietaker, utbygger, tilbyder, produsent, importør mv.). Det offentlige fastsetter normkrav gjennom regelverk og i ulik grad fører tilsyn med etterlevelse av reguleringene. Sikkerhet for befolkningen kan også innebære et mer direkte ansvar for ytelser og finansiering, slik som politi og brannvesen. Slike tjenester er kollektive goder som alle i prinsippet nyter godt av.

Sikkerhetshensyn er i økende grad formulert som regulering og styring av risiko. Som for offentlig ansvar for velferdsoppgaver, kan risikoreduserende inngrep både forklares og legitimeres med henvisning til ulike typer markedssvikt. Markedssvikt betegner en situasjon der en uregulert økonomi ikke gir den best mulige bruken av ressurser i forhold til behov. Et typisk eksempel er såkalte eksternaliteter, som kan oppstå når en virksomhet forårsaker risiko og skade som den selv ikke må bære de fulle kostnadene ved.2 Dette kan gjøre det nødvendig med offentlige inngrep, som for eksempel avgifter for forurensende utslipp til miljøet. Ut fra et rent markedsliberalistisk ståsted vil terskelen for offentlige inngrep ta utgangspunkt i at de fleste er i stand til å mestre egne liv og har ressurser til å ivareta egen velferd og sikkerhet, eksempelvis gjennom private forsikringsordninger og privatrettslige prosesser. Kun minimal intervensjon fra det offentlige er nødvendig i tilfeller der markedet ikke gir effektiv ressursutnyttelse eller har urimelige virkninger. Offentlige inngrep vil med et slikt utgangspunkt begrense seg til å informere innbyggerne om risiko som det er lite rasjonelt at hver enkelt selv skal skaffe seg oversikt over eller betale seg ut av (såkalt opt-out-cost3). I den grad forutsetningen om selvstendige og ’kompetente’ borgere ikke er til stede, eksempelvis overfor barn eller psykisk syke, bør tiltak være mer spesifikt rettet mot slike grupper. Generelle virkemidler skal ikke innrettes slik at de tar hensyn til alle typer funksjonsnedsettelser, hvilket ville være unødig inngripende og lite ressurseffektivt. Regelen om at eier og bruker av bolig er ansvarlig for brannsikkerheten, bygger på en slik generell forutsetning om den enkeltes ’kompetanse’ og funksjonsevne. Der denne forutsetningen ikke er til stede i rimelig grad, bør tiltak målrettes mot nærmere definerte grupper ut fra vurderinger av evnen og muligheten til å foreta informerte beslutninger om egen sikkerhet.

Terskelen for inngrep vil være vesentlig lavere dersom fordelingshensyn og mer ambisiøse velferdspolitiske vurderinger legges til grunn. Der et liberalistisk utgangspunkt i større grad legger til grunn at individet skal ha mulighet til å gjøre informerte og selvstendige valg (sjanselikhet), vil et velferds- og rettferdighetsperspektiv legge til grunn at samfunnet bør bidra til mer lik fordeling av risiko, slik denne framkommer i statistikk og vurderinger av sannsynlighet for faktisk skade (resultatlikhet). Spørsmålene om grad og omfang av eget ansvar for sikkerhet er derfor grunnleggende politiske og etisk/normative spørsmål, som også avhenger av hvordan man bedømmer omstendigheter rundt den enkeltes livssituasjon eller de mer direkte hendelsesrelaterte omstendigheter. I hvilken grad skal for eksempel ’uaktsomme’ livsvalg eller enkelthandlinger påvirke fordelingen av ansvar for risiko og skade?

2.2.2 Faktiske ulikheter i offentlige inngrep

Erfaringsmessig – uansett mulige normative begrunnelser – er det store variasjoner når det gjelder omfanget av samfunnsmessige inngrep for å styre eller redusere risiko for befolkningen: mellom sektorer/domener, mellom jurisdiksjoner, mellom land og regioner/kulturer, og over tid.4 Mange undersøkelser peker på store variasjoner i grad av risikotoleranse og søker å forklare denne variasjonen ut fra ulike faktorer. Typisk har samfunnet respondert på nye typer risiko i takt med teknologisk utvikling (som industrialisering, elektrifisering, IKT mv.), ny kunnskap og offentlig oppmerksomhet (som klima, forurensning og personvern), forventninger og krav fra befolkningsgrupper og pressgrupper, mv. Også politiske/ideologiske og sosio-kulturelle faktorer bidrar til å forklare (ikke bare legitimere) variasjoner i risikotoleranse.5 Slik variasjon vil i ulik grad være resultat av bevisste valg.

I noen grad er det definert samfunnsmessige normer for risikotoleranse, eller mer generelle politiske føringer, se for eksempel boks 2.2. I Norge foreligger det i dag lite kunnskap om variasjoner i risikotoleranse mellom sektorer og risikoområder.6 Sektorvise normer varierer i stor grad, både for toleransenivå og med hensyn til grad av presisjon (jf. den hyppige bruken av begreper som «forsvarlig», «tilstrekkelig», «nødvendig» etc.). Når det gjelder mer generelle kriterier eller prosedyrer for vurdering av risikotoleranse er finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomisk analyse det nærmeste vi kommer. Denne skisserer og drøfter visse normer for verdsetting av skade, eksempelvis for tap av liv (jf. nedenfor). Regjeringen har i sin strategi for forebygging fra 2009 gitt noen svært overordnede mål for det skadeforebyggende arbeidet.7 Her tas det til orde for å synliggjøre både kostnader og effekter av virkemiddelbruken og at nytte-kost vurderinger av forebyggende innsats må ta hensyn til både forventet effekt og balansen mellom kostnader og potensielle innsparinger. Samtidig gis det uttrykk for at selv svært dyre tiltak kan forsvares dersom de har stor positiv effekt, eksempelvis i form av betydelig reduksjon i skader og ulykker. Dette begrunnes med at forebyggende tiltak ikke bare har en økonomisk side, men at det også dreier seg om viktige menneskelige verdier. I sum kan det neppe konkluderes med at det i dag foreligger særlig presise overordnede angivelser for hvor mye risiko samfunnet skal tolerere – eller skal være villig til å betale for å redusere.

2.3 Vurdering av risiko og risikotoleranse

2.3.1 Risikovurdering

En vurdering av tiltak for styring av brannrisiko har et overordnet samfunnsperspektiv. Samtidig er risikovurdering også et eget fagfelt med lærebøker, fagtidsskrifter og også internasjonale standarder.8 Risikovurdering innebærer i denne sammenhengen dels en analyse av risikoens ’størrelse’, en evaluering av om risikonivået er akseptabelt, og en vurdering av mulige tiltak for å redusere risiko. Risiko defineres gjerne som et forhold mellom sannsynligheten for at en uønsket hendelse skal oppstå og eventuelle konsekvenser eller tap som følge av hendelsen. Risiko kan da utrykkes som produktet av de to, det vil si sannsynlighet multiplisert med konsekvens. Sannsynligheter kan graderes (stor < > liten sannsynlighet) og eventuelt kvantifiseres, og konsekvenser kan også rangeres etter alvorlighetsgrad (store eller små tap). Enkle beregninger av risikonivå kan framstilles i såkalte risikomatriser, som etter hvert er blitt velkjente arbeidsverktøy i både offentlig og privat virksomhet (se figur 2.1). Hendelser som med relativt høy sannsynlighet kan medføre alvorlige konsekvenser, vurderes gjerne som ikke akseptable (rødt område).

Det er ofte stor usikkerhet knyttet til vurderinger av både sannsynligheter og konsekvenser. Å framstille risiko som et enkelt produkt av kvantifiserte størrelse kan være misvisende, og nyere definisjoner av risiko inkluderer gjerne usikkerhetsfaktorene i større grad.9 Usikkerheter er i stor grad knyttet til at risiko uttrykker noe om fremtiden. Selv om det foreligger historiske erfaringer (statistikk mv.) som forteller noe om hyppighet og omfang av hendelser og trender over tid, så vil fremtiden likevel være påvirket av nye og til dels ukjente faktorer og utviklingstrekk.

Det kan være ulike grunner til at inngrep for reduksjon av risiko er faglig og normativt mer krevende enn andre offentlige inngrep, blant annet fordi oppfatningene om risiko og verdsetting av tap varierer med ulike normgrunnlag og mellom ulike grupper, jf. drøfting over. I tillegg til verdsetting av de tap som antas å bli forhindret eller begrenset gjennom aktuelle tiltak, vil selve antakelsen om slik effekt bero på vurderinger av hva som kan komme til å skje og hvordan inngrep nå kan endre sannsynligheten for framtidige tap. Det vil i mange tilfeller være stor usikkerhet knyttet til slike vurderinger, avhengig blant annet av vår kunnskap om skadehyppighet, andre historiske utviklingstrekk, kritiske årsaksfaktorers betydning og hvordan disse skal påvirkes gjennom tiltakene.

2.3.2 Risikotoleranse og akseptkriterier

Vurdering og fastsetting av risikotoleranse / risikoaksept kan – med gitte normative utgangspunkt – uttrykkes på ulike måter:

• Som angitte grenseverdier (antall, lengde, vekt mv.)

• Som krav til barrierer (antall, ytelse mv.)

• Som statistiske og sannsynlighetsbaserte akseptkriterier (ulykkesfrekvenser mv.)

• Som nytte-kost baserte og samfunnsøkonomiske kriterier

• Som krav til beslutningsprosesser (for eksempel såkalte ALARP-prosesser (As Low As Reasonably Practicable))10

Disse er ikke gjensidig utelukkende, og akseptkriterier kan kombineres ved ulike framgangsmåter. Etter ALARP-prinsippet defineres risikoen innenfor følgende tre områder.

• Uakseptabelt område, der risikoen er så høy at tiltak skal gjennomføres for å redusere risikoen.

• Akseptabelt område, der risikoen er så lav at en ikke trenger å identifisere risikoreduserende tiltak.

• Tolerabelt område (Alarp-område), der risikoen faller mellom de to ovennevnte områdene. Risikoen må reduseres til det laveste, praktisk gjennomførbare nivå, når en også tar hensyn til kostnader til videre forbedringer. Nyttekostnadsvurderinger kan bidra til å bestemme hva som omfattes som praktisk rimelig, men gir ikke alltid entydige svar, blant annet som følge av mange usikkerheter.

Mange forskere argumenterer for at beslutningsprosessene, blant annet med involvering av mange aktører med ulikt ståsted og kunnskapsgrunnlag, er viktige i vurderingene av hva som er ’godt nok’ (sikkert nok). Ekspertbaserte analyser (statistikk og lignende) og overordnede politiske eller rettslige føringer er ikke tilstrekkelig som grunnlag for å avgjøre hva som skal være et akseptabelt sikkerhetsnivå (eller tolererbar risiko).11

Ved regulering av brannsikkerhet i Norge er akseptkriterier gjerne knyttet til grenseverdier, fysiske barrierer og barriereytelse (som bygningstekniske krav, krav til alarm/varsling, krav til sprinkling etc.). Samfunnsøkonomiske vurderinger er i liten grad foretatt.

2.3.3 Nærmere om samfunnsøkonomiske vurderinger

Offentlige tiltak for redusere risiko krever gjennomtenkte vurderinger av hvordan samfunnets begrensede ressurser skal anvendes i lys av forventede effekter. Spørsmål om hvorvidt offentlige tiltak bør gjennomføres, og eventuelt hvilke, kan vurderes ved bruk av samfunnsøkonomiske analyser som kartlegger og systematiserer konsekvensene av alternative tiltak. Slike analyser skal i størst mulig grad gi fullstendig og sammenlignbar informasjon om nyttevirkninger og kostnadsvirkninger av alle relevante tiltak, slik at de tiltak som har større nytte enn kostnad kan rangeres i forhold til hverandre, og slik at samfunnsøkonomisk ulønnsomme tiltak unngås. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet defineres ut fra om «samfunnet som helhet er villig til å betale minst så mye som tiltaket koster».12 Sammenlignbarhetskravet innebærer gjerne at virkningene tallfestes i pengeverdi. Når det gjelder bruk av slike analyser i vurderingen av sikkerhetstiltak, framstår vurderingen av nytteverdien som den mest krevende. Denne kan eksempelvis beregnes som antatt eller forventet antall sparte liv som følge av tiltaket. Verdsettingen av liv baseres i Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser på såkalte betalingsvillighetsundersøkelser, som etter hvert er blitt en utbredt måte å fastsette verdien på menneskeliv. Metoden innebærer gjerne at et utvalg personer tar stilling til hvor mye de er villige til å betale for at dødsrisiko på et område reduseres med en gitt størrelse. Av dette utledes så en verdi, såkalt VSL (verdi av et statistisk liv), definert som verdien av en enhets reduksjon i forventet antall dødsfall over en større populasjon av individer over en gitt tidsperiode. Det er altså ikke verdien av et bestemt menneskeliv som vurderes, men verdien av et 'statistisk liv', det vil si 'anonyme' liv – ikke 'kjente' liv. Dette er et viktig skille, siden kjente liv kan ha en nærmest uendelig verdi. Selv i situasjoner der et kjent liv kun er ’offentlig identifisert’, eksempelvis i krisesituasjoner, vil gjerne allmennheten forvente at store ressurser settes inn på livreddende tiltak. Denne forventningen kan langt overstige hva folk vil være villig til å betale for et ukjent statistisk liv.

I praksis varierer resultatene av slike betalingsvillighetsundersøkelser mye, avhengig av en rekke faktorer. Finansdepartementets veiledende norm ble i 2005 fastsatt til 15 mill.13 I transportsektoren, hvor bruken av samfunnsøkonomiske analyser for vurdering av sikkerhetstiltak har vært relativt utbredt sammenlignet med andre risikoområder, har verdsettingen vært langt høyere. Transportøkonomisk institutt har nylig beregnet verdien av et statistisk liv til 27,2 mill, basert på egne undersøkelser med norsk transportsektor som referanse.14 Ulike undersøkelser viser at veiledende normer for VSL varierer betydelig mellom både sektorer og land.15

To viktige faktorer kan bidra til å påvirke hvordan vi verdsetter redusert sannsynlighet for død, knyttet til henholdsvis alder og adferd. Unge liv kan eksempelvis verdsettes høyere enn eldre ut fra anslag over hvor mange gjenstående leveår som reddes. Finansdepartementet har anslått verdien av et tapt statistisk leveår til 425 000 i 2005-kroner, og anbefaler at beslutningstakere også vurderer hvor følsom lønnsomheten i et aktuelt tiltak er for variasjoner i størrelsen på verdien av et statistisk liv og et leveår. Slik form for aldersdiskriminering innebærer imidlertid vanskelige etiske avveininger. Bruk av leveårskostnader har vært mest utbredt ved vurdering av levetidsforlengende behandling innen helsesektoren.16

En annen viktig faktor som kan påvirke verdsettinger er om risikoen anses som frivillig eller ufrivillig, jf. også boks 2.1. Eksempelvis kan betalingsvillighet være lavere når det gjelder tiltak for å redusere sjansen for ulykker som følge av risikofylt hobbyvirksomhet (fjellklatring, fallskjermhopping mv.). Tilsvarende kan verdsettinger reduseres som følge av selvvalgt livsførsel som over tid gir økt risiko. Finansdepartementet gir ingen klar anvisning for hvordan slike faktorer skal spille inn, men anbefaler at beslutningsgrunnlaget inneholder beskrivelser av hvilken gruppe personer som antas å ha effekt av tiltaket. Det vil da være opp til beslutningstaker å velge en annen prioritering enn det som kan følge av rene VSL-vurderinger. Bruk av VSL-vurderinger kan også påvirkes av i hvilken grad risikogruppen er kjent og avgrensbar. Som nevnt er metoden basert på hvordan en verdsetter tiltak som marginalt påvirker dødsrisiko for store populasjoner. Selv om metoden ikke kan anvendes overfor bestemte personer, reises likevel spørsmål om hvordan en verdsetter endret risiko for spesielt utsatte grupper.17

Kjennetegn ved hendelsen og årsaksbildet kan også tenkes å påvirke verdsetting av tiltak. Skade- og dødsårsaker kan eksempelvis innebære ulik grad av lidelse for den eller de som rammes. I dette perspektivet kan kunnskapen om brann som en smertefull og ensom død ha betydning for hvor mye ressurser vi er villige til å legge i forebygging.

Med henvisning til slike og andre problemer knyttet til verdsetting av goder som ikke omsettes i markeder, anbefaler Finansdepartementet likevel at nyttevirkninger av tiltak beskrives mest mulig presist. Vi viser for øvrig til kapittel 7 samt vedlegg 6 som omtaler de samfunnsøkonomiske konsekvensvurderingene av utvalgte forslag til tiltak.

2.4 Risikoreduksjon: barrierer og tiltak

Ved konkrete vurderinger av risiko og risikoreduserende tiltak er det naturlig å ta utgangspunkt i de hendelsene som skal forhindres eller påvirkes. En såkalt bow-tie modell gir en pedagogisk og ofte benyttet framstilling (se figur 2.2).

I bow-tie diagrammet benyttes barriere-begrepet, som illustrerer hvordan ulike barrierer kan settes inn og bryte et årsaksforløp, enten før selve den initierende hendelsen (brannen) eller etterpå, for å redusere konsekvensene. Førstnevnte omtales gjerne som forebyggende tiltak/barrierer, mens sistnevnte omtales som skadebegrensende. Avhengig av hva som angis som den initierende hendelsen kan da begrepsbruken variere. Dersom «personskade» angis som hendelse, vil slokkesystemer være forebyggende. Vi har her valgt å bruke selve brannen/tilløpet som initierende hendelse. Men i prinsippet vil alle tiltak som tar sikte på å unngå alvorlig personskade eller død være å betrakte som forebyggende. En brann starter normalt med et lite og uskyldig branntilløp, bortsett fra i de tilfeller hvor årsaken er brannfarlig gass eller væske. Dersom branntilløpet ikke blir stoppet tidlig, vil brannen relativt raskt utvikle seg til en vanskelig håndterbar situasjon med fare for fatale konsekvenser. En brannutvikling kan vises som en tidslinje: Fra antennelse til spredning, til overtennelse og i ytterste konsekvens til død. Første trinn i tiltakskjeden er å redusere risikoen for at brann skal oppstå (antennelse). Dette kan være å vise forsiktighet ved bruk av åpen ild (fjerne brennbare materialer i nærheten av stearinlys), hindre branntilløp ved matlaging (komfyrvakt) og lignende.

Dersom brann likevel oppstår, vil det i neste trinn være viktig å forhindre at brannen skal gis anledning til å utvikle seg og spre seg, altså skadebegrensende tiltak. Først må man da sørge for at brannen blir oppdaget. Dette kan skje enten ved at personer som oppholder seg i rommet registrerer hva som skjer, eller at man har deteksjonssystemer som registrerer og gir alarm. Dette bør da føre til fysiske tiltak enten i form av at personer i rommet foretar slokking med tilgjengelig slokkeutstyr, eller at det skjer gjennom automatiske slokkeanlegg.

Risikostyring dreier seg i stor grad om beslutninger som resulterer i effektive inngrep i ulike deler av årsaksbildet, herunder også bruk av sikkerhetsfremmende virkemidler. Årsaksforståelsen må omfatte hele spekteret i kjeden, ikke bare de utløsende årsakene, men også bakenforliggende og latente faktorer som bidrar til at farlige situasjoner oppstår. I prinsippet kan denne årsaksanalysen spores tilbake i det uendelige (teknologiske, sosiale, økonomiske, kulturelle faktorer mv.), og det kan være nødvendig med visse «stopp-regler» i forhold til hva det er realistisk å gjøre noe med.18

En rekke ulike modeller foreligger for hvordan årsaksfaktorer og utviklingsforløp skal analyseres, og valg av modell kan ofte påvirke hvilke faktorer som vektlegges og hva man som følge av det velger å gjøre noe med.19 En enkel og oversiktlig modell er gitt i figur 2.3, og fanger opp de sentrale faktorene av betydning for brannsikkerheten i boliger. Som det vil framgå av kapittel 4, så er svært mange av dagens virkemidler innrettet mot å forhindre at brannen forårsaker skade etter at den er oppstått (skadebegrensende tiltak). Særlig er dette knyttet til tiltak rettet mot bygninger og byggeprosess. Også tiltak knyttet til personer og omgivelser er i stor grad av skadebegrensende art (evakueringsmulighet, brannberedskap/brannslokking mv.).

En hovedutfordring når det gjelder særskilte risikogrupper er å finne tiltak og barrierer som hindrer at brann oppstår overhodet, både gjennom fysiske barrierer eller personrettede virkemidler. Dersom den likevel oppstår, må skadebegrensende tiltak ofte settes inn umiddelbart for å unngå personskade eller død. Dette skyldes kjennetegn ved selve brannforløpet, som viser at en boligbrann ofte utvikler seg altfor raskt for personer som ikke er i stand til selv å oppdage eller slokke den i tide – eller evakuere ved egen hjelp. Det er en generell erfaring at brannvesenets beredskap og redningsinnsats i liten grad bidrar til å forhindre alvorlig brannskade eller død. Eksempelvis viser analyser fra Merseyside-distriktet (Storbritannia) at i hele 88 prosent av dødsbrannene var redningsmannskapene framme bare fem minutter etter varsling.20 Med andre ord: selv med en – etter norske forhold – svært rask responstid, så er det ikke mulig å forhindre branndødsfall. Forebyggende og raskt virkende systemer nær branntilløpet er derfor nødvendig. Dette gjelder i særlig grad overfor personer og situasjoner der muligheten og evnen til selv å oppdage, håndtere eller evakuere fra en brann er begrenset.

2.5 Frihet, integritet og medvirkning

På samme måte som samfunnsøkonomiske vurderinger kan angi begrunnelser, men også begrensninger, for gjennomføring av risikoreduserende tiltak, kan hensynet til individets frihet og integritet også gi grunn til å begrense offentlige inngrep. Selv om det er det grunn til å anta at tiltak for bedre sikkerhet i private boliger i all hovedsak kan ivaretas gjennom frivillige og samtykkebaserte virkemidler, bør integritetshensyn uansett vektlegges både i framgangsmåte og innhold. Dette gjelder desto mer dersom det er aktuelt å gripe inn på rettslig grunnlag.

Ofte brukes et skille mellom negativ og positiv frihet, som vil være relevant også i vurderinger av skadeforebyggende- og begrensende inngrep og kontroll fra offentlige myndigheter. Negativ frihet viser til frihet fra ytre tvang og styring. Positiv frihet er frihet til å realisere seg selv og fremme egne interesser innenfor sosiale fellesskap. Offentlige inngrep for å styre og redusere risiko kan støte an mot begge former for frihet, enten det gjelder inngripende beskyttelsestiltak overfor gitt hverdagsrisiko, eller begrensning av mulighet for risikofylt livsutfoldelse. Særlig ut fra liberalistiske/liberale verdisyn, vil terskelen være høy for inngrep som reduserer frihet og selvbestemmelse. Selv i tilfeller der formålet kan sies å være i den enkeltes interesse: 'omsorg' og ’beskyttelse’ kan like gjerne oppfattes som overvåkning, kontroll og paternalisme.

Frihetsbegrepet inngår i en klynge av begreper som ikke alltid står i et avklart forhold til hverandre: personlig integritet og autonomi, retten til privatliv, personvern og personopplysningsvern er alle begreper som har betydelig grad av slektskap. De opptrer ofte sammen i tilknytning til rettslige reguleringer som på en eller annen måte berører inngrep i privatsfæren, og ble grundig behandlet av blant annet Personvernkommisjonen (se boks 2.4).21

Selv om hensynet til privatliv, selvbestemmelse og integritet står sterkt i menneskerettssammenheng, er det altså klart i både norsk og internasjonal rett at slike hensyn etter visse vilkår kan måtte vike i forhold til andre viktige hensyn. Den europeiske menneskerettskonvensjonens artikkel 8 som gjelder retten til respekt for «privatliv og familieliv, eget hjem og korrespondanse», tillater likevel inngrep av offentlig myndighet dersom det er i «samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomisk velferd, for å forebygge uorden og kriminalitet, for å beskytte helse og moral eller beskytte andres rettigheter og friheter».22

Slike avveininger gjør seg altså også gjeldende når formålet med inngrepet er ’sikkerhet’. Det kan være vanskelig å se at dette formålet gjør det dårligere i konkurransen med hensynet til privatliv og integritetsvern, dersom det er åpenbar fare for liv og helse. Siden den europeiske menneskerettskonvensjonen er del av menneskerettsloven, vil samme unntaksregler gjelde i Norge, og kan i praksis gi romslig adgang til offentlige inngrep.23

Selv om offentlige inngrep i privatsfæren i seg selv reiser viktige avveiningsspørsmål, gir pasientrettighetslovens kapittel 4A noen indikasjoner på hvor langt det offentlige ansvaret strekker seg, på tross av motstand (se boks 2.5). Selv forebyggende tiltak (som munnhygiene og tannbehandling) rettferdiggjør bruk av eksempelvis beroligende midler eller narkose, dersom det er fare for vesentlig helseskade. Plikten til å gripe inn knyttes til det som her defineres som individets overordnede interesse. Også i et maktperspektiv kan dette forstås som legitime inngrep, og eventuell kritikk kan snarere rettes mot at de med ressurser og muligheter (som offentlige myndigheter) unnlater å handle i den andres interesse.24

Sett i forhold til at pasientrettighetslovens anledning til å gripe inn i tilfeller der eventuell skade bare rammer den det gjelder, vil offentlige inngrep framstå som desto mer legitime når hensynet til andres liv og helse også er i fare. På den annen side kan det i slike tilfeller like gjerne være snakk om å forholde seg til motstand fra personer som ikke mangler samtykkekompetanse.

Det er uansett klart at begrunnelsen for inngrep skal knyttes opp mot spesifikke formål, slik det blant annet er klart uttrykt i personvernlovgivningen, der innhentede opplysninger ikke skal brukes for andre formål enn det som i utgangspunktet begrunner innhentingen.

Problemstillingen har vært aktualisert i forbindelse med informasjonsutveksling mellom ulike offentlige myndigheter. I hvilken grad har eksempelvis feieren anledning til å varsle politi eller helse- og sosialmyndigheter om (antatte) ulovligheter eller pleie/omsorgsbehov? Eller omvendt: I hvilken grad kan eller skal velferdsetatene involvere brannmyndighetene i sikkerhetsspørsmål?

Slik varsling kan ikke knyttes til primærformålet (brannsikkerhet), men konsekvensen av ikke å varsle kan være alvorlige nok. Samtidig: uavhengig av om slik varsling utgjør noe ’rettighetsbrudd’, kan det likevel bidra til å svekke tilliten fra klienter/kunder, og derved også primærformålet, ikke bare i det enkelte tilfellet (dersom feieren eller feiing generelt knyttes opp mot inngrep/snoking i ’privatlivet’). Åpenhet og tillit overfor publikum og klienter er generelt en viktig forutsetning i forebyggende sikkerhetsarbeid. Utvalget legger til grunn at det på flere områder er varslings- og informasjonsutvekslingsregler/avtaler mellom ulike offentlige virksomheter, og at vesentlige sikkerhetshensyn tilsier at rettslige hindringer for slik varsling bør modereres/fjernes.

Med økt inngripen i privatsfæren og i folks egne hjem, blir hensynet til deltakelse og medvirkning fra den enkelte desto viktigere for å ivareta integritetshensyn og å få til gode løsninger. Økt brukerretting og medvirkning har vært et sentralt mål for forvaltningspolitikken de senere år. Dette understrekes blant annet i St.meld. nr. 19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap. Her legges det til grunn at brukerbehov og brukerdeltakelse er sentrale verdier ut fra både et demokratiperspektiv og ut fra et effektivitetsperspektiv. Mer spesifikt innebærer brukerretting at tjenestetilbud er tilpasset konkrete behov når det gjelder innhold og omfang, mens brukermedvirkning går lenger i å involvere brukerne konkret i utformingen av tjenestene. Samspill med bruker bygger på en erkjennelse av at det i mange tilfeller er helt nødvendig med direkte kontakt og dialog med brukere for å få tilstrekkelig innsikt i den enkeltes tjenestebehov. Det kan dessuten bidra til at bruker selv i større grad tar eierskap og ansvar for utforming og drift av ulike typer tilbud. Heri ligger også en viktig kime til innovasjon i produkter og tjenester. Et viktig element i brukerdrevet innovasjon er at metoden gir tjenesteutøvere en mer konkret og direkte kontakt med brukere og dermed tilpasses løsningene bedre til brukernes reelle behov.25

2.6 Oppsummering

Utvalget er bedt om å vurdere viktige prinsipielle spørsmål som angår innbyggernes sikkerhet. Mandatet legger vekt på at forholdet mellom privat og offentlig ansvar skal vurderes. Konsekvenser for individer og samfunnet skal vurderes både for dagens og for de foreslåtte virkemidler. Forebyggende og kosteffektive virkemidler skal vektlegges. Ut fra et risikostyringsperspektiv framstår forebyggende virkemidler som helt sentrale i arbeidet med brannsikkerhet. Risikofaktorer – og årsaker til sviktende sikkerhet – kan knyttes til kjennetegn ved personer, ved personers bo-forhold og til de sosiale omgivelsene. Utfordringen består i å sette inn ressurser og virkemidler der hvor de mest effektivt kan forhindre tap. En brann er en type hendelse som krever et bredt spekter av ulike forebyggende og skadebegrensende tiltak, og disse må på hver sin måte bidra til å bryte mulige hendelsesforløp som i siste instans kan resultere i alvorlig personskade eller død.

I mange sammenhenger er sikkerhetshensyn en del av et reguleringssystem der de som driver en form for virksomhet pålegges et ansvar for at denne virksomheten ikke har unødige ’bivirkninger’ som gir uakseptabel risiko for mennesker, miljø eller økonomiske/materielle verdier. Det offentliges ansvar består i stor grad i å sørge for at disse reguleringssystemene etableres og virker etter hensikten, og selvsagt også at offentlige organer selv etterlever dem i utøvelsen av sin egen virksomhet, enten det er i rollen som arbeidsgiver, eier/bruker av bygg eller som del av den offentlige tjenesteytingen. Samtidig har alle i ulik grad et ansvar for de virkningene egne handlinger har for en selv og andre. Sikkerhet er både den enkeltes og fellesskapets ansvar, og noe skarpt skille er det ikke mulig å trekke. Utvalget legger likevel til grunn at hensynet til sikkerhet for innbyggerne i stor grad må være et fellesskapsansvar. Dette er i tråd med vår tradisjon som et godt utbygd og velfungerende velferdssamfunn. Det som ofte omtales som den norske eller nordiske modellen kjennetegnes av ambisiøse politiske målsettinger og mange universelle velferdsordninger som skal bidra til å sikre at ingen faller utenfor, og at alle har grunnleggende trygghet i sine liv.26 Ulikheter i individuelle forutsetninger og evner kompenseres gjennom offentlige ordninger som bidrar til et mest mulig likeverdig resultat for alle.

Brannsikkerhet kan betraktes som et skjevfordelt gode som utvalget mener samfunnet må bidra til å utjevne gjennom særlig tilrettelagte tiltak. Dette gjelder spesielt i tilfeller der årsaken til manglende sikkerhet langt på vei skyldes forhold utenfor den enkeltes kontroll eller der hvor det ikke med rimelighet kan forventes at den enkelte alltid handler i tråd med egne interesser. Spørsmålet om hvem som anses å tilhøre en risikogruppe, og som derfor har behov for spesielt tilrettelagte brannverntiltak, blir derfor viktig å avklare i det følgende. Som et minimum har samfunnet en opplysnings- og informasjonsplikt som kan øke sjansen for at folk foretar informerte og kompetente valg. I særlige tilfeller bør ytterligere forebyggende tiltak iverksettes. Dette kan omfatte et bredt spekter av tjenesteytende virkemidler eller direkte finansiering av tiltak, helt eller delvis (som ved bruk av egenandeler eller fradragsordninger). I praksis defineres samfunnsansvaret gjennom de konkrete ordningene som til enhver tid velges.

Utvalget legger til grunn at samfunnet har begrensede ressurser, og innsats på ett område må vurderes opp mot antatte virkninger, og også mot virkninger av tilsvarende ressursbruk på andre områder. Samfunnsøkonomiske vurderinger av ulike tiltak er basert på ulike verdsettinger av kostnader og gevinster ved offentlige inngrep (gjennom reduksjon av risiko og mulige tap). Beregninger av kostnader er langt på vei rent tekniske og faglige, selv om det ofte vil være både usikkerhet og uenighet om vurderinger og datagrunnlag. Verdsetting av gevinster er mer problematisk. Utvalget har i konsekvensvurderingen valgt å legge til grunn resultatene fra de nyeste norske studiene på området, som ligger en del høyere enn gjeldende normer fra Finansdepartementet (se kapittel 7 og vedlegg 6). Alders- eller adferdsdiskriminerende verdsettinger er ikke benyttet. Samtidig gir ikke samfunnsøkonomiske vurderinger alene et entydig svar på hva som er akseptabelt risikonivå. Utvalget anser likevel analysene som et viktig utgangspunkt for prioritering av tiltak og for kostnadsfordeling mellom samfunnet og den enkelte. Dersom et tiltak skal gjennomføres med offentlige midler, må utgangspunktet være at dette skal skje i alle tilfeller der visse vilkår er oppfylt, eksempelvis ved at et nærmere definert sett av risikofaktorer er tilstede. Kostnader og nytte må beregnes samlet for alle slike tilfeller, herunder den antatte risikoreduserende effekten. Implementering og finansiering av tiltak i enkelttilfeller må kunne forsvares ut fra forutsetningen om at alle ’like tilfeller’ kan utløse samme typer tiltak.

Utvalget har tatt som utgangspunkt at brannsikkerhet for risikogrupper i stor grad dreier seg om sikkerhet i eget hjem. Vurderingen av terskler for og grader av offentlig inngrep i privatsfæren reiser sentrale prinsipielle og etiske spørsmål som kommer i tillegg til vurderingen av riktig prioritering og ressursbruk. Utvalget legger til grunn at forebyggende sikkerhet i eget hjem også er et offentlig anliggende, særlig i den grad flere kan rammes (uskyldig tredjepart, egne barn, naboer mv.) og/eller den utsatte selv ikke kan forventes å overskue egen risiko. Samfunnet har en plikt til å bidra til skadeforebyggelse på alle livsområder. Dette følger også av vårt omfattende velferdssystem, der konsekvenser og kostnader ved skade i stor grad påføres fellesskapet. Samtidig må hensynet til privatlivets fred, integritet og personvern tillegges vekt, og frivillige og samtykkebaserte inngrep må alltid prøves først. Dette vil antakelig være tilstrekkelig i de aller fleste tilfeller. I særlige tilfeller kan det likevel være legitimt å gripe inn i private hjem for å forebygge unødig skade, uavhengig av om samtykke eller samtykkekompetanse foreligger.