7 Konsekvensvurdering av forslag

Vi har tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å hevde at noen grupper er klart mer utsatt for brann enn befolkningen for øvrig. Det finnes gode og effektfulle tiltak som er egnet til å bedre situasjonen. Utvalget ser det som et samfunnsproblem at brannsikkerhet er et skjevt fordelt gode i befolkningen. Selv om det påhviler hver enkelt å ta ansvar for egen sikkerhet, er det i lys av vårt høyt utviklede velferdssystem også et offentlig ansvar å sørge for et akseptabelt sikkerhetsnivå for de med særskilte behov og høy risiko. Spesielt gjelder dette for de som allerede har et definert bistandsbehov ut fra funksjonsnivå, enten dette skyldes normale aldringsprosesser eller andre forhold. Samtidig er det viktig at offentlig virkemiddelbruk skjer innenfor en samfunnsøkonomisk forsvarlig ramme. Utvalget har derfor fått gjennomført samfunnsøkonomiske nytte-kostvurderinger av et utvalg sentrale tiltak og tiltakspakker. Vi gjennomgår disse nedenfor, og peker samtidig på vesentlige begrensninger som ligger i bruken av slike vurderinger som grunnlag for endelige beslutninger om gjennomføring av tiltak. Det må understrekes at enkelte av analysene er eksempler basert på avgrensning av visse definerbare grupper og tiltakspakker. Mange av de foreslåtte tiltakene kan virke ulikt avhengig av hvem de rettes mot, hvordan de innbyrdes kobles sammen, og av hvordan man varierer forutsetningene for iverksetting.

Avslutningsvis drøftes spørsmålet om gjennomføringen av foreslåtte tiltak og ansvars- og kostnadsfordelingen mellom stat, kommune og private aktører, herunder de direkte berørte.

7.1 Samfunnsøkonomisk analyse av utvalgte tiltak

Vi gir her en oppsummerende gjennomgang av analysen, og viser for øvrig til vedlegg 6 for en nærmere gjennomgang av beregningsgrunnlag, forutsetninger og sensitivitetsanalyser.1

7.1.1 Generelt

Nytte-kostnadsanalysen beregner nåverdien av nyttevirkninger og kostnadsvirkninger for de ulike tiltakene, målt i kroner for en periode på 25 år (til 2035). Både nytten og kostnaden beregnes som endring fra et basisalternativ. Basisalternativet (nullalternativet) skal gjenspeile dagens situasjon. Dette innebærer blant annet at framtidige effekter av allerede gjennomførte tiltak holdes utenfor beregnede effekter av de tiltakene analysen skal vurdere. Dette gjelder innføring av selvslokkende sigaretter og krav om sprinkleranlegg i boligblokker over 3 etasjer som følge av TEK 10, jf. kapittel 4.

Verdien av å unngå skader eller dødsfall, eller kostnadene for skader og dødsfall på grunn av ulykker består av to komponenter: Realøkonomiske ulykkeskostnader er direkte forbruk eller tap av ressurser som følge av ulykken. Dette er verdsettinger knyttet til direkte og indirekte utgifter når en ulykke med skade eller dødsfall er inntruffet, det vil si kostnader ved blant annet utrykning og medisinsk behandling, helse- og forsikringsadministrasjon og mulige produksjonstap. Velferdskomponenten er verdien av å forebygge ulykker der risikoreduksjonen verdsettes i form av sparte liv og skader. Velferdskomponenten er den som slår sterkest ut på nyttesiden. Som omtalt i kapittel 2 er verdien av et statistisk liv (VSL) et sentralt begrep når vi ønsker å måle betalingsvilligheten for (verdsettingen av) endret dødssannsynlighet. VSL er definert som verdien av én enhets reduksjon i forventet antall dødsfall over en gitt periode. En reduksjon i sannsynligheten for død med to tusendeler for alle individer i en befolkning på tusen personer vil for eksempel representere en innsparing på to statistiske liv. Som nevnt i kapittel 2 er verdien av et statistisk liv tapt ved ulykker i Norge i følge Finansdepartementets veileder 15 mill. kroner (2005-kroner). I den norske verdsettingsstudien som nylig ble gjennomført innenfor transportområdet, er verdien av et statistisk liv (velferdseffekten) beregnet til 26 mill.kr (2009-kroner). Denne verdien baserer seg på en verdsettingsstudie i Norges befolkning som blant annet hadde til formål å finne verdien av et statistisk liv ved trafikkulykker. Det er denne verdien som er lagt til grunn i analysen her. For å ta hensyn til endringer i det generelle prisnivået er den regnet om til 2010-kroner, og blir dermed kroner 27,199 mill. kr. For øvrig beregningsgrunnlag, se vedlegg 6.

I nytte-kostnadsanalyser vil dødsfrekvensen for gruppen, samt gruppens størrelse, være viktige faktorer som avgjør om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette skyldes at dødsfrekvensene er den datakilden det finnes nokså pålitelig informasjon om. Kostnader ved beregnede antall skader per dødsbrann er inkludert i analysen. Tiltak som kan redusere en høy dødsfrekvens for en stor gruppe mennesker, vil føre til mange forventede liv reddet. Dette bidrar til god samfunnsøkonomi, selv om det risikoreduserende tiltaket er kostbart. Siden sannsynligheten for å omkomme i brann for den generelle befolkningen er svært liten, vil mange tiltak ikke regnes som samfunnsøkonomisk lønnsomme med de forutsetningene som er lagt til grunn. Det koster mye å redusere en liten dødsfrekvens til en enda mindre dødsfrekvens. Dette illustrerer viktigheten av å identifisere de gruppene som har høy sannsynlighet for å omkomme i branner, og fokusere særskilt på disse.

De fleste studiene av brannsikkerhetstiltaks risikoreduserende effekt omtaler effekten i befolkningen som helhet, og ikke for særskilte risikogrupper. Det mest omtalte tiltaket i brannlitteraturen er sprinkleranlegg. Et sprinkleranlegg, eller vanntåkeanlegg, vil være ett tiltak av svært få alternativer som kan redde enkelte mennesker fra branner, eksempelvis mennesker som i liten grad har mulighet til å redde seg selv ved en brann. Analysen her oppsummerer effekter av ulike typer sprinkleranlegg, samt komfyrvakt som enkeltstående tiltak på bakgrunn av at mange dødsbranner skyldes komfyrbranner. I tillegg gjennomgås tre ulike tiltakspakker. Her inngår blant annet informasjons-/opplæringstiltak, bruk av sikre oppvarmingskilder, tungt antennelige møbler/materialer mv.

En betydelig del av analysen er rettet mot å etablere et verktøy for å koble personers/gruppers utfordringer og risikoreduserende tiltaks effekt. Dersom en gruppe er definert som risikoutsatt som følge av nedsatt kognitiv funksjonsevne, og derfor har vanskelig for å ta til seg ny kunnskap, er det eksempelvis ikke effektivt å bruke store ressurser på opplæring/informasjon. I dette tilfellet vil tiltak som virker uavhengig av personens egen medvirkning som eksempelvis et automatisk slokkeanlegg, være sentrale. For personer/grupper som er definert som risikoutsatt som følge av nedsatt fysisk funksjonsevne, kan det være unødvendig å investere i et slokkeanlegg. Tiltak som bidrar til tidlig varsling samt informasjon/opplæring og evakueringsplanlegging kan i mange tilfeller være tilstrekkelig for å øke beredskapsevnen til denne gruppen. Tabell 6.1 i kapittel 6 gir en oversikt over klassifiseringssystemet som er benyttet for risikoutsatte grupper, og beskriver aktuelle tiltak for de ulike gruppene.

I denne analysen er det benyttet en kvalitativ prosess for å identifisere risikoreduserende tiltak som kan være aktuelle for ulike risikoutsatte grupper. De kvalitative nytte- og kostnadsvurderingene er brukt som grunnlag for å gjennomføre kvantitative nyttekostnadsanalyser for enkelte eksempeltiltak og tiltakspakker. Tabell 7.1 gir en oversikt over hvilke tiltak som ble analysert kvantitativt og mot hvilke grupper de ble vurdert. Beregninger av kostnader og effekter av de risikoreduserende tiltakene er basert på innspill fra en ekspertgruppe2 og gjennomgang av relevant litteratur. Det er gjort antagelser om gruppestørrelser basert på statistikk, eksempelvis fra Statistisk Sentralbyrå.

Basert på statistikkunderlaget fra DSB er det bare mulig å finne historisk dødsfrekvens for gruppen eldre over 75 år, som i perioden 1987 til 2009 var ca. 4,5 omkomne per 100 000 personer i gruppen. Justert for antatt effekt av selvslokkende sigaretter og krav i TEK 2010, ble det benyttet en dødsfrekvens på 4,2 omkomne per 100 000 personer, som et gjennomsnitt for perioden frem mot 2035. Denne dødsfrekvensen utgjør snittet for gruppen eldre over 75 år.

Det er imidlertid naturlig å tenke seg at personer som mottar hjemmetjenester (redusert boevne) har en høyere dødsfrekvens. Denne gruppen er benyttet fordi det er mulig å fastsette størrelsen fra tilgjengelig statistikk. Det finnes for øvrig ikke brannstatistikk for denne gruppen, så dødsfrekvensen må antas. I denne analysen er det valgt å doble dødsfrekvensen for snittet i gruppen eldre over 75 år. Dødsfrekvensen for denne gruppen er følgelig satt til 8,4 omkomne per 100 000 personer. Dette er omtrent tilsvarende dødsfrekvens som Boverket benyttet for personer med nedsatt førlighet (8,24 per 100 000 personer) i forbindelse med konsekvensutredning av nytt regelverk i 2010.3

Videre er det også grunn til å tro at det finnes grupper blant de eldre som er enda mer risikoutsatt, og som har enda høyere dødsfrekvens. I Norge har vi ikke identifisert disse gruppene, men studier fra Sverige viser at for enslige personer i aldersgruppen 75-94 år er det rimelig å anta at dødsfrekvensen er ca 14 omkomne per 100 000 personer.4 Det er tatt utgangspunkt i en gruppe som utgjør 10 prosent av de hjemmeboende med hjemmetjenester som har særskilt høy risiko, det vil si tre gangere høyere enn snittet for aldersgruppen over 75 år. Dødsfrekvensen for denne gruppen er dermed satt til 12,6 omkomne per 100 000 personer.

Det er videre sett på gruppen uføretrygdede menn i alderen 30-49 som bor alene. Denne gruppen er identifisert ved at sannsynligheten for brann i bolig er 4,9 ganger høyere enn snittet i befolkningen.5 Det er forutsatt at samme økning kan forventes i gruppen, som gir en dødsfrekvens på 6,9 omkomne per 100 000 personer. Dette er en forutsetning som ikke nødvendigvis er riktig, da en økt sannsynlighet for brann ikke trenger å bety tilsvarende økning i sannsynlighet for død. Videre studier må gjennomføres for å finne den historiske dødsfrekvensen for denne gruppen. Analysegrunnlaget her er basert på eneboliger og rekkehus. Dersom blokk/leilighet hadde vært inkludert i analysen, kan det antas at man hadde funnet en sannsynlighet for brann som var 10-20 ganger høyere enn for befolkningen generelt. Gruppen er derfor tatt med for å illustrere at det kan finnes utfordringer her som er verdt å se nærmere på i videre studier.

I tabellene nedenfor, hvor resultatene fra nytte-kostnadsanalysen presenteres, fremkommer også kostnaden av tiltaket per år, regnet som den gjennomsnittlige nåverdien. Dette er den diskonterte verdien av investerings, drift- og vedlikeholdskostnadene. Denne kostnaden vil avvike fra det årlige finansieringsbehovet, siden vi tar hensyn til restverdien av investeringen. Fordelen med dette kostnadstallet er imidlertid at vi kan sammenligne på tvers av tiltak.

7.1.2 Vurdering av enkelttiltak

7.1.2.1 Hjemmebesøk

Hjemmebesøk er en viktig del av utvalgets samlede forslag og en forutsetning for gjennomføring av ytterligere tiltak. Nyttekostnadsanalysene synliggjør den direkte risikoreduserende effekten av slike hjemmebesøk, gjennomført av kommunal hjemmetjeneste og brannvesenet. Analysene konkluderer med at tiltaket alene ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt for noen av gruppene. Dette gir imidlertid et noe misvisende bilde av tiltaket, fordi hjemmebesøk i praksis vil være en avgjørende faktor for at mer tilpassede tiltak og tiltakspakker skal kunne tilbys til utvalgte risikogrupper i neste omgang. Tiltaket har dermed en identifiseringseffekt og en kunnskapsbyggende effekt som ikke synliggjøres gjennom nyttekostnadsanalysen. Siden vi vet lite om hvem som er risikoutsatte grupper fra statistikkunderlag, vil hjemmebesøk være et naturlig sted å begynne for å utvikle mer kunnskap.

Sensitivitetsanalysene viser eksempelvis at boligsprinkleranlegg er samfunnsøkonomisk lønnsomt for grupper med en dødsfrekvens tilsvarende ca. 18-22 omkomne per 100 000 personer i gruppen. Dersom hjemmebesøk kan bidra til å avdekke flere slike grupper, med minst tilsvarende risiko, vil boligsprinkleranlegg kunne tilbys disse, med samfunnsøkonomisk gevinst.

Hjemmebesøk er et tiltak uten fysiske investeringer, men besøk av enten hjemmehjelp eller brannvesenet hvert år. Denne beregningen består i utgangspunket av to ulike tiltak. For eldre og uføretrygdede enslige menn legger vi til grunn at alle får besøk av brannvesenet hvert år. Det gir en kostnad per år på 2000 2010-kroner per husstand, og en risikoreduserende effekt på 20 prosent. Det betyr en kostnad på 50 000 2010-kroner per husstand over beregningsperioden. Disse kostnadene overstiger de beregnede nytteeffektene. For eldre over 75 år er nytte-kostnadsbrøken bare 0,2.

Tiltaket som rettes mot eldre med redusert boevne og høyrisikogruppen består av to steg. Den tiden hjemmehjelptjenesten bruker på å avdekke risikofaktorer i hjemmene er gitt en årskostnad tilsvarende 1000 2010-kroner. Dette har en risikoreduserende effekt på 10 prosent. Dette arbeidet bidrar til å identifisere høyrisikogruppen blant de eldre. Denne gruppen får i denne beregningen senere besøk av brannvesenet som gir en ytterligere risikoreduksjon på 10 prosent. Dette tiltaket gir et noe bedre forhold mellom nytte og kostnad, men nytte-kostnadsbrøken er likevel bare 0,3. Beregningene indikerer at for eldre med redusert boevne, det vil si eldre som mottar hjemmetjenester, vil man med en gjennomsnittlig årlig kostnad6 på 182 mill.kr. i perioden spare 33 liv og få 66 færre skadde i løpet av en 25-årsperiode. De direkte ekstra kostnadene ved hjemmebesøk vil reelt sett reduseres i den grad de gjennomføres gjennom omprioriteringer av dagens ressurser, hvilket er en sentral forutsetning i utvalgets forslag.

7.1.3 Boligsprinkleranlegg

Det er utført kvantitative nyttekostnadsanalyser for sprinkleranlegg rettet mot alle de fire eksempelgruppene. Det som skiller gruppene, i denne sammenheng, er sannsynligheten for å omkomme i brann, gruppestørrelse og hvor effektivt sprinkleranlegget vil være for den aktuelle gruppen. Det er utført to nytte-kostnadsanalyser for boligsprinkleranlegg. En for vanlige boliger (alternativ 1, tabell 7.3, og en for flerleilighetsbygninger (alternativ 2, tabell 7.4).

Nyttekostnadsanalysene konkluderer med at sprinkleranlegg ikke vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt i vanlige boliger med de beregningsforutsetningene og risikogruppene som er benyttet. Analysen illustrerer imidlertid at en strategi som baserer seg på å kartlegge særskilte risikogrupper, hvor sannsynligheten for å omkomme er høyere enn snittet, er viktig for å kunne oppnå samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Tiltaket er naturlig nok minst lønnsomt for den generelle gruppen over 75 år, men blir stadig mer lønnsomt ettersom dødsfrekvensen øker. Den viktigste konklusjonen fra dette er at det kan finnes risikoutsatte grupper i det norske samfunnet som det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt å installere sprinkleranlegg hos. Utfordringer blir dermed å finne disse gruppene gjennom hjemmebesøk og dybdestudier av omkomne i branner.

For gruppen eldre hjemmeboende over 75 år med særskilt risiko, viser sensitivitetsanalysen at dødsfrekvensen må være ca 22 omkomne per 100 000 personer for at konklusjonen skal endres med øvrige beregningsforutsetninger konstante, se vedlegg 6, tabell 6.19. Vi vet lite om historiske dødsfrekvenser i dag, men vi kan ikke se bort fra at det finnes grupper som har dødsfrekvenser på dette nivået.

Sensitivitetsanalysen viser også at dersom VSL settes lik 54 millioner, vil tiltaket regnes som samfunnsøkonomisk lønnsomt for gruppen eldre hjemmeboende over 75 år med særskilt risiko. En VSL-verdi på 54 millioner vil være meget høyt i norsk sammenheng, men det finnes eksempel på at verdier opp mot 50 millioner norske kroner er benyttet i nyttekostnadsanalyser av boligsprinkleranlegg i USA.7

Analysene benytter en relativt høy investeringskostnad for sprinkleranlegg i eksisterende boliger på 700 kroner/m². Dette er basert på en studie gjennomført av Byggforsk.8 I nye boliger vil investeringskostnaden for sprinkleranlegg være betraktelig lavere, og det vil følgelig være samfunnsøkonomisk lønnsomt å installere sprinkleranlegg i en større andel boliger. Det er også tatt utgangspunkt i en gjennomsnittlig boligstørrelse på 115 m², som tilsvarer en investeringskostnad på ca. kroner 80 000 inkl mva med gjeldende forutsetninger.

I flerleilighetsbygninger (alternativ 2, tabell 7.4) med mindre boenheter vil investeringskostnaden per bolig kunne reduseres. I tillegg vil det også være mulig å redusere de årlige driftskostnadene per bolig. I slike bygninger vil normalt boenhetene være mindre i areal. Dette reduserer investeringskostnadene per boenhet. Dersom man betrakter en flerleilighetsbygning med boliger med gjennomsnittstørrelse på 60 m², blir investeringskostnaden kroner 42 000 inkl mva per boenhet. Det er også mulig å redusere driftskostnadene ved at felles sprinklersentral installeres i teknisk rom. I denne analysen er for øvrig vedlikeholdskostnadene holdt konstant på kroner 1 000 inkl mva.

Det er også sett på effekten av å øke levetiden på boligsprinkleranlegget fra 30 til 50 år. Nyttekostnadsanalysene viser at boligsprinkleranlegg i flerleilighetsbygninger med snittareal på 60 m² per boenhet er samfunnsøkonomisk lønnsomme for høyrisikogruppen blant de eldre, dersom levetiden for boligsprinkleranlegget settes lik 50 år. For eldre med redusert boevne og enslige uføretrygdede menn i alderen 30-49 er tiltaket ikke lønnsomt. For disse gruppene er nytte- kostnadsbrøken 0,8, jf tabell 7.4.

7.1.4 Mobile vanntåkeanlegg

Det er gjennomført kvantitative nyttekostnadsanalyser av vanntåkeanlegg for de samme gruppene som sprinkleranlegg, unntatt for gruppen eldre over 75 år. Disse viser at vanntåkeanlegg ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme for noen av gruppene med dagens kostnadsnivå. Dette skyldes både en høy investeringskostnad og at de årlige driftskostnadene er vurdert å være tre ganger høyere enn for et vanlig sprinkleranlegg. Når man ser på en lengre tidsperiode, vil dermed driftskostnadene akkumuleres og samlet sett utgjøre omtrent like mye som investeringskostnaden.

Det er gjennomført to scenariobetraktninger rundt mobile vanntåkeanlegg. Scenario 1 bygger på dagens situasjon, hvor det er få leverandører av mobile vanntåkeanlegg og få kontrollører tilgjengelig i distriktene. Det kan tenkes at dette medfører høyere kostnader enn det som er oppnåelig i et marked med mer konkurranse. Dette må i så fall bygge på at flere anlegg kommer i drift, og at lokale kontrollører utdannes/opplæres.

Scenario 1 (tabell 7.5): Dagens situasjon med få kompetente leverandører:

• Investeringskostnad: kroner 70 000 inkl mva

• Årlig service/vedlikeholdskostnad: kroner 3 000 inkl mva

Scenario/alternativ 2 (tabell 7.6) Endret marked med flere leverandører og lokale kontrollører:

• Investeringskostnad: kroner 50 000 inkl mva

• Årlig service/vedlikeholdskostnad: kroner 1 500 inkl mva

Det er stor usikkerhet knyttet til hvilke driftskostnader man kan forvente med slike anlegg. Beregningene bygger i stor grad på at anleggene vil ha en mer kompleks utførelse enn et standard boligsprinkleranlegg, og at det vil gå med betraktelig lengre tid til service/vedlikehold. Mobile vanntåkeanlegg har ikke vært på markedet lenge, og det er først når man har høstet erfaringer over tid at man kan vurdere de faktiske kostnadene.

Investeringskostnaden for mobile vanntåkeanlegg vil i noen tilfeller være lavere enn for et boligsprinkleranlegg. Utfordringen, og for så vidt fordelen, med mobile vanntåkeanlegg er imidlertid at disse installeres i enkeltvise boenheter. Dette gjør slike anlegg gunstige i forhold til at man slipper å gjennomføre tiltak utover den ene boligen. Samtidig mister man muligheten til å fordele investerings- og driftskostnader på flere boenheter, som kan være aktuelt med et boligsprinkleranlegg. Selve investeringskostnaden for et mobilt vanntåkeanlegg med to dyser, som dekker inntil to rom med størrelse på inntil 24 m² er ca. kroner 70 000 inkl mva. Dette gir en kvadratmeterpris på ca. kroner 1 460. Dette er to ganger mer enn kvadratmeterprisen som er benyttet for boligsprinkleranlegg. Dersom ikke prisene på mobile vanntåkeanlegg reduseres, synes derfor disse lite konkurransedyktige sammenlignet med boligsprinkleranlegg. Unntaket er dersom man ønsker å gjøre tiltak i enkeltleiligheter, og gjerne aksepterer at ikke alle rom dekkes av anlegget. I et slikt scenario vil antakeligvis et boligsprinkleranlegg bli kostbart i forhold til arealet som dekkes. Analysene viser imidlertid at det skal svært mye til for at det skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt å installere slokkeanlegg for et slikt scenario. Dette må i så fall bygge på identifisering av en person som tilhører en svært risikoutsatt gruppe. Basert på dagens kunnskap om risikoutsatte grupper er det ikke mulig å utelukke eller bekrefte at slike høyrisikogrupper/-personer finnes. Videre studier er derfor nødvendig for å avgjøre kriterier og egenskaper ved risikogruppen. Mobile vanntåkeanlegg har en fordel, sammenlignet med faste boligsprinkleranlegg, ved at de kan flyttes til en ny bolig etter behov. Tiltaket er dermed bedre egnet i boliger hvor kommunen ikke har mulighet til å bestemme hvem som skal bo der over tid.

7.1.5 Komfyrvakt

Nytte-kostnadsanalysen for komfyrvakt viser at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt for alle gruppene, bortsett fra den generelle befolkningen over 75 år. Det er imidlertid ikke langt fra at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt der heller. Det er forutsatt at komfyrvakten vil ha en risikoreduserende effekt på 7 prosent for gruppen eldre over 75 år og tilhørende høyrisikogrupper, og en effekt på 15 prosent hos gruppen enslige uføretrygdede menn i aldersgruppen 30-49 år. Dette gjør at tiltaket er funnet å være mest samfunnsøkonomisk lønnsomt for sistnevnte gruppe. Risikoreduserende effekt er antatt basert på hvilken andel/antall komfyrbranner utgjør innenfor de ulike gruppene. I aldersgruppen over 70 år har tørrkoking/overoppheting vært årsak for ca. 5 prosent av de omkomne. I aldersgruppen 30-49 år har tørrkoking/overoppheting vært årsak for ca. 24 prosent av de omkomne. I Sverige ble det antatt en risikoreduserende effekt på 7 prosent ved installasjon av komfyrvakt.9 Vi har antatt at dette kan være maksimalt oppnåelig effekt for de eldre, mens det antas høyere effekt hos gruppen enslige uføretrygdede menn i alderen 30-49, hvor komfyrbranner utgjør et større problem. Sensitivitetsanalysen viser at risikoreduserende effekt må reduseres til ca. 5 prosent for at tiltaket ikke skal anses samfunnsøkonomisk lønnsomt for denne gruppen, dersom andre faktorer holdes uendret. Det anses ikke urimelig å anta at risikoreduserende effekt vil være høyere enn 5 prosent.

7.1.6 Vurdering av utvalgte tiltakspakker

Basert på den kvalitative analysen av tiltak ble det etablert tre tiltakspakker, som utgjør eksempler på hvordan ulike enkelttiltak kan kombineres og rettes mot en beboer med særskilte behov. Den kvalitative analysen synliggjorde at mange enkelttiltak har relativt liten risikoreduserende effekt isolert sett. Årsaken til dette er at de gjerne fungerer mot én spesifikk brannårsak. Dersom flere slike tiltak kombineres, oppnås større risikoreduserende effekt. Kostnadene vil heller ikke bli veldig store ved å kombinere flere rimelige enkelttiltak.

1. Sannsynlighetsreduserende tiltakspakke 1

   • Komfyrvakt

   • Sikring av levende lys, tennkilder, ildsted etc

   • Tiltak rettet mot oppvarmingskilder

2. Sannsynlighetsreduserende tiltakspakke 2 (rettet mot røykere)

   • Identifiseringstiltak for å finne røykere

   • Organisatoriske tiltak (informasjon/opplæring) for å redusere risiko forbundet med røyk og/eller levende lys med mer

   • Innkjøp av tungt antennelig inventar (møbler, seng m.m.)

3. Konsekvensreduserende tiltakspakke

   • Identifikasjon av risikoutsatt person/gruppe

   • Opplæring og informasjon

   • Evakueringsplaner

   • Rydde rømningsveier og eventuelt gjøre justeringer i boligen for bedre å tilrettelegge for rømning

   • Montere røykvarsler som med høyere sannsynlighet oppfattes av beboeren

   • Montere slokkeutstyr som er tilpasset funksjonsevnen til beboeren og opplæring i bruken av dette

7.1.6.1 Sannsynlighetsreduserende tiltakspakke 1

Tiltakspakken består av følgende enkelttiltak:

• Komfyrvakt

• Sikring av levende lys, tennkilder, ildsted etc.

• Tiltak rettet mot oppvarmingskilder: ovn med lav overflatetemperatur.

Tiltakene vil rettes mot ulike typer åpen ild som lightere/fyrstikker, levende lys, samt tildekking av varmekilder, tørrkoking/overoppheting mv. Totalt kan vi anta at omtrent 70 personer omkom i perioden 2000-2009 som følge av disse brannårsakene, det vil si 7 personer per år i gruppen 70 år og eldre. Brannårsak «ukjent» er med disse tallene fordelt forholdsmessig likt utover de andre årsakene. Vi kan altså maksimalt forvente å forhindre tap av 7 liv per år ved å innføre tiltaket hos alle over 70 år. Dersom vi forutsetter at vi finner den mest utsatte gruppen med behov for disse tiltakene, som i stor grad vil omfatte personer med både kognitive og fysiske funksjonsnedsettelser, kan vi muligens forvente en risikoreduksjon (sparte liv) på ca. 20-30 prosent. Reduksjon i materielle tap vil komme som følge av at tiltakene forhindrer branner, og kan følgelig settes lik risikoreduksjonen for tapte liv.

Den sannsynlighetsreduserende tiltakspakken kommer gunstig ut i en nyttekostnadsanalyse. For høyrisikogruppen blant de eldre er nytte- kostnadsbrøken 1,5, mens nytten er litt høyere enn kostnadene for enslige uføre menn i alderen 30-49 år med en nytte-kostnadsbrøk på litt over 1.

7.1.6.2 Sannsynlighetsreduserende tiltakspakke 2

Tiltakspakken består av følgende enkelttiltak:

• Identifisere person i risikoutsatt gruppe som i tillegg røyker.

• Diverse organisatoriske tiltak, som å informere om mulige endringer som kan bidra til lavere risiko (røyke i skinnstolen i stedet for tøysofaen, innkjøp av lighter i stedet for fyrstikker).

• Brannklassifisert inventar, eksempelvis stol, sofa og seng.

Pakken vil gjerne kunne komme i tillegg til pakke nr 1 for en risikoutsatt person som røyker. Tiltakspakke 2 er hovedsaklig rettet mot «røyking» som årsak, men kan også virke på «levende lys» og «fyrstikker/lighter». I perioden 2000-2009 omkom 67 mennesker i aldersgruppen 70 år og eldre av disse brannårsakene, det vil si snaut 7 personer per år. Røyking var alene årsak til 40 omkomne i perioden, det vil si 4 per år i aldersgruppen 70 år og eldre. Sannsynlighetsreduserende tiltakspakke 1 og 2 vil følgelig maksimalt kunne forhindre tap av ca. 10-11 liv per år, dersom tiltaket ble innført i hele gruppen.

Sannsynlighetsreduserende tiltakspakke 2 alene antas å kunne redusere brannrisikoen (sparte liv) med 20-30 prosent i den «rette» gruppen. Dette vil være personer med relativt store behov for bistand på grunn av både kognitive og fysiske funksjonsnedsettelser, og som i tillegg røyker.

Sannsynlighetsreduserende tiltakspakke 2 ble ikke funnet å være samfunnsøkonomisk lønnsom rettet mot de samme gruppene som sannsynlighetsreduserende tiltakspakke 1. Her må vi imidlertid legge til at vi ikke har etablert grunnlag for å skille mellom røykere og ikke-røykere. Det kan tenkes at røykere har høyere dødsfrekvens enn den generelle gruppen, og at tiltaket da vil være lønnsomt. Dette må avklares gjennom videre studier.

7.1.6.3 Konsekvensreduserende pakke

Tiltakspakken består av følgende enkelttiltak:

• Identifikasjon av risikoutsatt person/gruppe.

• Opplæring og informasjon.

• Evakueringsplaner.

• Rydde rømningsveier og eventuelt justere boligen for bedre tilrettelegge for rømning.

• Montere røykvarsler som med høyere sannsynlighet oppfattes av beboeren. Kostnad i forbindelse med investering i røykvarsler (500 – 1000 kr/bolig), montering og drift/vedlikehold. Levetid ca 10 år.

• Montere slokkeutstyr som er tilpasset funksjonsevnen til beboeren og opplæring i bruken av dette. Kostnad relatert til investering i slokkeutstyr (500-1000 kr/bolig), og timer i forbindelse med opplæring i bruk.

Pakken vil i hovedsak måtte rettes mot personer som forventes å ha nytte av å motta informasjon og opplæring. Det vil si personer som ikke har kognitive funksjonsnedsettelser, eller i svært liten grad har det. Videre forutsettes det en viss fysisk funksjonsevne i forhold til å kunne redde seg ut på egenhånd og eventuelt slokke en brann. Dette vil sannsynligvis ikke utgjøre den gruppen som har størst brannrisiko i utgangspunktet. Dødsbrannfrekvensen vil nok ligge på snittet, eller noe over snittet, for sin aldersgruppe. Effekten av tiltaket forventes å være rundt 30-40 prosent i forhold til å redusere brannrisiko (sparte liv), og kan også redusere materielle skader med kanskje 10-15 prosent (håndslokkeutstyr tas i bruk). Størstedelen av effekten ligger i at personer som i praksis ikke har røykvarsler i dag (den vanlige røykvarsleren fungerer ikke i forhold til behovet) vil få det. I den generelle befolkningen er det anslått at røykvarslere har redusert risikoen med ca. 50 prosent. Noe mindre effekt er nok rimelig å anta for en gruppe med noe økt sårbarhet i forbindelse med brann.

Pakken er testet på den generelle befolkningen over 75 år og mot uføretrygdede menn i alderen 30-49 år som bor alene, men ble ikke funnet å være samfunnsøkonomisk lønnsom for disse to gruppene. Dette har nok sammenheng med at pakken omfatter informasjon/opplæringstiltak som er forutsatt å måtte gjentas årlig. Dette medfører relativt store kostnader sammenlignet med tiltak som bare har en investeringskostnad. Videre har enkelttiltakene i denne pakken relativt kort levetid. Ved å identifisere grupper som har særskilt nytte av denne type tiltak, samt bruke eventuelle tilgjengelige ressurser til informasjon/opplæring mot en relativt begrenset gruppe, kan imidlertid denne konklusjonen endres.

7.2 Oppsummerende vurdering

Det er grunnlag for å konkludere med at en trinnvis strategi for implementering av risikoreduserende tiltak virker mest fornuftig. Analysene viser at dersom tiltakene spisses mot særskilte risikogrupper med forhøyet risiko, vil tiltakene bli samfunnsøkonomisk lønnsomme. Siden vi vet for lite om hvem disse gruppene er, og hva som kjennetegner dem, kreves det mer kunnskap. Flere av de øvrige tiltakene som er foreslått vil understøtte det videre arbeidet med å identifisere målgrupper og å målrette tiltak mer presist. Gjennom de foreslåtte hjemmebesøkene kan kompetanse om personenes helse og brannfaglige vurderinger kobles. Dette forutsetter samarbeid mellom ulike etater som er i kontakt med potensielle risikoutsatte grupper. Dette krever at det etableres arenaer for slikt samarbeid. Videre er det behov for kunnskap om årsaker til at personer omkommer i branner ved at det rapporteres mer enn kjønn og alder. Dette forutsetter en bedre/utvidet brannetterforskning og/eller granskning, der man også får mer innsikt i hvorfor og hvordan ulykkene inntreffer. Slik kunnskap er nødvendig for å forebygge at lignende ulykker skjer igjen.

For øvrig er det grunn til å minne om at samfunnsøkonomiske analyser ikke er eneste kriterium for å definerte samfunnets risikoaksept, jf drøfting i kapittel 2. Det er likevel viktig å synliggjøre samfunnsøkonomiske virkninger så langt datagrunnlaget gir mulighet for, samt synliggjøre hvordan økt kunnskap, målretting av tiltak og reduserte kostnader kan bidra til bedre samfunnsøkonomi i arbeidet med å redusere brannrisiko for utsatte grupper.

Det gir liten mening å summere de samlede kostnadene ved utvalgets forslag, siden de er koblet sammen i ulike forløp og pakker som vil variere fra sak til sak, fra kommune til kommune og over tid. De tiltakene og kombinasjonene som er analysert her, er varianter av et i prinsippet svært stort antall muligheter. Som påpekt over, er det likevel mulig å anslå kostnaden av tiltakene per år regnet som den gjennomsnittlige nåverdien. Denne kostnaden vil altså avvike fra det årlige finansieringsbehovet, siden vi tar hensyn til restverdien av investeringen.

Det er grunn til å minne om at ikke alle utvalgets forslag bygger på forutsetningen om full offentlig finansiering. Vi viser i den sammenhengen til forslagene om å etablere økonomiske støtte- og fradragsordninger, jf. kapittel 6.

Dette innebærer blant annet å styrke Husbankens økonomiske virkemidler til tilpasning og utbedring av eksisterende boliger og omgivelser. Ordningene er ment både å legge til rette for og gi incitamenter til at folk selv tar ansvar for tilpasning av egen bolig. I hovedsak må de finansiere ombyggingen selv, men vil kunne ta ut gevinst i form av verdiøkning for dokumentert standard. En styrking av tilskuddsordningene i Husbanken i retning tilpasning og utbedring av egen bolig forventes også å kunne gi betydelig stimuleringseffekt, ikke minst i forhold til oppgradering av egen bolig til seniorbolig. Statskonsults evaluering av «Prosjekt boligtilpasning» konkluderte med at tilrettelegging av boliger gjennom bygningsmessige endringer framstår som den mest kostnadseffektive løsningen, sammenlignet med installering av hjelpemidler.10

Vi viser for øvrig til det alternative forslaget om at en andel av brannforsikringspremien inngår i et fond til finansiering av brannforebyggende tiltak. En slik løsning vil kunne gi et betydelig økonomisk bidrag til utbedring av boliger og vil kunne samordnes med forslagene over gjennom samlet administrering av Husbanken. Utbedringstiltak vil da også kunne dekke mer omfattende ombygginger som kan ivareta sikkerhetshensyn mer rasjonelt og effektivt enn tekniske/fysiske tiltak under betegnelsen «løsøre». Vi viser her til den samfunnsøkonomiske analysen som viser at boligsprinkling i blokk/leilighetsbygg framstår som det gunstigste alternativet.

Utvalget foreslår en rådgivningstjeneste gjort tilgjengelig for alle. Oppbygging av en rådgivningstjeneste vil kreve noe personellmessig og kompetansemessig styrking, som i NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg anslås til 1-2 årsverk per fylke eller til sammen 30 årsverk fordelt på Husbankens regionkontor og NAV hjelpemidler i samarbeid med kommunene. Det kan antakelig påregnes et tilsvarende økt ressursbehov dersom rådgivningstjenesten også skal omfatte brannfaglig kompetanse.

Gjennomføringen av tiltak overfor utsatte grupper vil i all hovedsak være et kommunalt ansvar. Konsekvensene for kommunene vil i første rekke være å omprioritere fra dagens ressursbruk. Oppsummert vil kommunens ansvar og endringer i prioriteringer være å

1. Kartlegge risikogrupper i forhold til brann

2. Foreta en individuell risikovurdering

3. Vurdere behov for tiltak og støtte til finansiering av slike.

For at kommunene skal kunne ivareta dette ansvaret er det behov for bedre samarbeid mellom ulike etater, men også bedre involvering av private eller frivillige i den grad det anses som formålstjenelig. Utvalget legger til grunn at kommunene bør ha frihet til å løse sine oppgaver tilpasset lokale forhold, og at likeverdige løsninger er viktigere enn likhet i organisasjons- og styringsformer. Det vil være ulik bruk av og tilgang på ressurser innenfor det kommunale apparatet og ulik grad av involvering av frivillige. I tillegg vil faktisk risikonivå variere mellom kommuner, avhengig av blant annet antallet eldre innbyggere. Erfaringsmessig har kommunene valgt ulike strategier og løsninger i arbeidet med oppfølging av risikogrupper, og det vil kunne være endringer over tid. Konkrete løsninger for samarbeid og involvering av personer og etater i kommunene vil blant annet avhenge av opplæring, kompetanse, demografi, intern ressursfordeling mv. Konsekvenser for kommunene vil i stor grad avhenge av hvordan de til enhver tid velger å bruke sine ressurser. Utvalgets forslag bygger i stor grad på omprioriteringer innenfor eksisterende rammer. Forebyggende tiltak basert på vurderinger av faktisk risiko vil bidra til bedre effektivitet og reell reduksjon av brannskade som rammer personer.

Kostnadene ved tekniske og fysiske brannverntiltak varierer, og finansieringsansvaret av slike er i dag ikke entydig avklart. Flere alternativer foreligger, fra full offentlig finansiering, kommunal og/eller statlig, til privat finansiering slik ordningen er i dag når det gjelder røykvarsler og brannslokningsapparat. Når det gjelder særlig utsatte grupper foreslår utvalget ulike former for offentlig finansiering av fysiske brannverntiltak. Dette ansvaret må ses i lys av at pleie- og omsorgstjenester i hjemmet velges som alternativ til institusjonsopphold. Det er ikke urimelig at slike offentlige besparelser i noen grad kommer klientene til gode i form av et brannsikkerhetsnivå tilsvarende det de ville fått på institusjon. Det er en villet politikk at folk nå skal bo så lenge som mulig i eget hjem, herunder pleie- og omsorgsbolig. Dette har resultert i en nedbygging av institusjoner til fordel for hjemmebasert omsorg. Brukere av helsetjenester i egne hjem er «billigere» brukere for kommunen, og en kompensasjon i form av bedre brannsikkerhet framstår som en rimelig løsning i tilfeller der risikoen er spesielt høy.

Forslaget om å revidere dagens regelverk knyttet til hjelpemidler vil legge hovedtyngden av utgiftene på staten. Kommunene har også et ansvar for hjelpemidler i hjemmet forankret i helselovgivningen, og som i større grad dekker tjenesteytingen i hjemmet, samt til fysiske tiltak som er av mer kortvarig karakter. En slik kombinasjonsløsning med hoveddelen av utgiftene finansiert gjennom det statlige hjelpemiddelsystemet vil bidra til å kompensere en del for eventuelle ulikheter mellom kommunene, eksempelvis i antallet eldre og pleietrengende.