NOU 2012: 4

Trygg hjemme— Brannsikkerhet for utsatte grupper

Til innholdsfortegnelse

5 Status, utviklingstrekk og behov

5.1 Innledning

De fleste av dagens virkemidler på brannsikkerhetsområdet er generelle og skadebegrensende. Antall boligbranner som brannvesen rykker ut til, har vist en jevnt synkende tendens de siste femten år, mens antall omkomne har ligget relativt stabilt over tid, til tross for at befolkningen blir eldre og bor lenger i egen bolig. Antall boligbranner og tap av menneskeliv er i Norge lavere eller på nivå med de andre nordiske land. Det er grunner til å tro at de generelle ordningene for informasjon, regelverk og tilsyn med brannsikkerhet i boliger bidrar til at Norge kommer gunstig ut på brannstatistikken sammenlignet med andre nordiske land.1

Myndighetene har gjennom flere år sett behovet for å øke brannsikkerheten for utsatte grupper, og det er gjennomført ulike informasjonstiltak, kartlegginger og prosjekter. Krav om utvalg av tilsynsobjekter etter risikovurdering reflekterer viktigheten av å rette tiltak dit hvor risikoen er høyest, selv om dette tilsynet samlet sett i liten grad er rettet mot boliger. Videre vil regelverksendringer med nye bestemmelser knyttet til brannsikkerhet i bygninger bidra til å bedre brannsikkerheten til utsatte grupper. Det er imidlertid fortsatt grunn til å hevde at dagens generelle ordninger best treffer den generelle befolkningen og ikke de med spesielle behov. Av de samlede ressursene som går til brannsikkerhet, er det få virkemidler spesifikt rettet mot risikogrupper i boliger. Mange av tiltakene som har vært og er rettet mot risikogrupper er enkeltstående prosjekter, noen landsdekkende, mens andre er lokale og kommunale.

Regelverket legger opp til at den enkelte eier og bruker av bolig selv har ansvar for egen brannsikkerhet. For noen av risikogruppene er denne forutsetningen ikke til stede i tilstrekkelig grad. Noen av risikogruppene vil også kunne mangle tilfredsstillende sikkerhet selv om minimumskravene i regelverket er oppfylt. Eksempelvis vil krav om to uavhengige rømningsveier være til lite nytte dersom beboer ikke kan benytte dem som følge av funksjonsnedsettelser. Tilsvarende vil nytten av brannslokningsapparat og røykvarsler ofte ikke være godt nok for de med nedsatt funksjonsevne.2

Sporadiske tilsyn og informasjon fra av feier og DLE kan vanskelig betraktes som tilstrekkelig overfor utsatte hjemmeboende. Tilsyn i boliger gjennomføres forholdsvis sjeldent og er dermed ikke egnet til å fange opp endringer av betydning for brannsikkerhet i tiden mellom tilsynene. Tilsynene er også spesialisert mot helt spesifikke risikofaktorer, det vil si fyringsanlegg og elektriske anlegg og utstyr. Sistnevnte er en viktig risikofaktor for utsatte grupper, men det lokale el-tilsynet besøker en bolig bare hvert 20. år i gjennomsnitt. Feierne kan og vil gjøre mer brannforebyggende arbeid.3 Men generelle brannforebyggende oppgaver ligger i dag utenfor deres primæroppgave, og skal i prinsippet ikke finansieres av feiegebyret. Tilsyn med særskilte brannobjekter omfatter i liten grad boliger.

Informasjonstiltak treffer noen av risikogruppene direkte, eller indirekte via for eksempel pårørende. Det forventes at både brannvesen og el-tilsyn bistår i opplæringsprogram for ansatte i helse- og omsorgstjenesten som rettes mot blant annet omsorgsboliger. I tillegg er det utviklet informasjonsmateriell og sjekklister som hjemmetjenesten kan benytte for å sjekke brannsikkerheten hos sine brukere. Det er imidlertid grunn til å anta at det kreves langt mer målrettet og direkte informasjon til utsatte grupper.

Brannvesenet er gjennom krav til organisering, dimensjonering og innsats rustet til å kunne håndtere både forebyggende og beredskapsmessige oppgaver. Samtidig er det totalt færre forebyggende årsverk i brannvesenet enn det regelverket tilsier. Endringer i oppgaver og behov framover innebærer en rekke utfordringer knyttet til samordning, dimensjonering og kompetanse. I forhold til personsikkerhet ligger det en vesentlig begrensning i at brannvesenet ofte vil ha problemer med å rekke fram i tide, selv med optimal responstid. Styrking av det forebyggende arbeidet er avgjørende for å bedre sikkerheten for utsatte personer.

En generell utfordring er videre at vi med dagens statistikkgrunnlag har mangelfull kunnskap om kombinasjoner av faktorer som til sammen gjør det mulig å identifisere risikogrupper mer presist. Dette medfører at det er utfordrende å spisse tiltak mot de som trenger det mest.

Oppsummert er hovedbildet at virkemidlene ikke er tilstrekkelig tilpasset behovene til de som av ulike grunner ikke kan antas å opptre i samsvar med det som forventes for å oppnå ønsket effekt. Dette skyldes ulike faktorer knyttet til adferd, funksjonsevne og bo-forhold. Kombinasjoner av flere risikofaktorer øker brannrisikoen – eksempelvis adferd som gjør at brann lett oppstår, funksjonsnedsettelse som gjør at varslingssystemer ikke oppfattes og/eller at evnen til evakuering ved egen hjelp er vanskelig eller umulig. Utvalget tror det er mulig å bedre brannsikkerheten for risikoutsatte grupper uten at det generelle sikkerhetsnivået for befolkningen for øvrig reduseres, og mange tiltak som rettes inn mot risikogrupper kan også være gode forebyggende tiltak for befolkningen generelt.

Vi oppsummerer i det følgende ulike risikofaktorer sammenholdt med dagens virkemidler, med generell henvisning til gjennomgangen i kapittel 3 og 4, og uten at nærmere referanser er oppgitt her.

5.2 Kort vurdering av status

5.2.1 Generelt om svekket bo-evne og funksjonsnedsettelser

Funksjonsnedsettelser, uansett årsak, kan gjøre at brann lettere oppstår, og at det blir vanskeligere å håndtere og reagere riktig og raskt nok på brann. Flere studier og undersøkelser viser at ulike former for funksjonsnedsettelser gir høyere brannrisiko. Ulike typer funksjonsnedsettelser krever også ulike former for tilpassede tiltak. Det foreligger et mangfold av tiltak som med relativt små grep kan bedre brannsikkerheten for denne gruppen. Eksempler er ekstra høy varsling, visuell varsling, vibrerende varsling, alarmanlegg med direkte varling til brannvesenet, varsling til brannvesenet via SMS, komfyrvakt, brannsikre møbler og tekstiler, brannhemmene spray til lett antennelige stoffer osv. Kunnskap og informasjon om disse hjelpemidlene er derfor viktig. Når det gjelder forståelseshemninger kan også ulike forebyggende produkter bedre brannsikkerheten. Mulighet for evakuering er sentralt i forhold til alle typer funksjonsnedsettelser, både bevegelseshemmede og orienteringshemmede. Både øvelser, fysisk tilrettelegging og bistand fra andre kan være nødvendig. Individuelt tilpassede tiltak må vurderes avhengig av hvilke funksjonsnedsettelser det er tale om. I noen eksisterende boliger vil det være nærmest umulig for en person med funksjonsnedsettelse å evakuere ved en brann. Automatiske slokkesystemer framstår her som et aktuelt alternativ.

I Norge finnes det lite kunnskap om brannomkomne med nedsatt funksjonsevne. I SINTEFs gjennomgang av politirapporter fra dødsbranner i perioden 1978 -1992 fant en imidlertid at både nedsatt fysisk og psykisk funksjonsevne var av risikofaktorene for å omkomme i brann. Jo flere funksjonsnedsettelser en person har jo mindre blir mulighetene til å kunne håndtere en brannsituasjon og foreta evakuering. Brannrisikoen vil kunne være stor hvis ikke forholdene blir lagt godt til rette i form av for eksempel tekniske tiltak eller lett forståelig informasjon.

Alder er den faktoren som i norsk statistikk tydeligst merker seg ut som et risikomoment for å omkomme i brann. Samtidig er det neppe alder i seg selv som gjør folk mer utsatt for å starte en brann eller gir problemer med å håndtere og/eller evakuere fra en brann. Men normal aldring medfører gjerne mange ulike typer funksjonsnedsettelser som nedsatt syn, hørsel, bevegelighet, reaksjonstid og hukommelse. I så måte har gruppen eldre mye til felles med gruppen yngre med funksjonsnedsettelser. Spesielt for eldre er imidlertid at man ofte ikke vil ha bare én funksjonsnedsettelse, men snarere flere samtidig.4 Noen av disse er alvorlige sett i et brannsikkerhetsperspektiv, slik som demens. Kombinasjonen av flere faktorer knyttet til aldring gir økt sårbarhet. Vi vet blant annet at røyking er en hyppig brannårsak for eldre, og at mange omkommer av røyking til tross for fungerende røykvarsler i boligen. Dette sier noe om at eldre enten ikke hører varselet, ikke klarer å reagere adekvat på varselet eller ikke kan evakuere raskt nok etter å ha oppfattet alarmen. Kombineres personfaktorer med bosituasjonen til eldre framtrer risikobildet enda klarere. Samtidig er det grunn til å framheve at eldre i likhet med de andre gruppene ikke er noen homogen gruppe. Alder i seg selv er ingen entydig risikofaktor.

Ser en på framtiden vil antall personer 67 år og eldre etter hvert vokse raskt, fra 617 000 i 2009 til om lag 1,5 millioner i 2060. Dette er over dobbelt så mange som i dag.5 Selv om den eldre befolkningen generelt vil være relativt funksjonsfriske, er det grunn til å anta at dagens generelle virkemidler ikke er tilstrekkelige til å møte denne utviklingen.

Vi vet at det er flere menn enn kvinner blant de omkomne i Norge. Menn over 70 år er den mest utsatte gruppen, men gruppen menn mellom 40 og 69 år ligger også høyt og markant over kvinner i samme aldersintervall. Vi vet også fra en norsk studie at brannrisikoen er høyere i boliger hvor det bor en enslig uføretrygdet mann mellom 30 og 49 år. At enslige er overrepresentert blant brannomkomne støttes av funn i Sverige. Gruppen enslige, det vil si dem som lever uten ektefelle eller samboer, har i Norge økt kraftig gjennom de siste tiårene.6

I det videre arbeidet med universelt utformede bygg og tilgjengelige boliger må det tas hensyn til at når alle skal kunne komme inn, så skal de også kunne komme seg ut. Evnen til å bringe seg selv i sikkerhet kan også endres over tid. I blokk- og leilighetsbygg vil risiko øke med sjansen for spredning. Plan- og bygningslovgivningen plasserer nye bygg i ulike risikoklasser basert på om bygget er tilpasset personer som er i stand til å evakuere ved egen hjelp eller ikke. I veiledningen til det nye bygningsregelverket er det risikoklasse 6 som gjelder for boliger spesielt tilrettelagt og beregnet for personer med funksjonsnedsettelse, boliger beregnet for personer med behov for heldøgns pleie og omsorg, blokker med heis, samt asylmottak. Dette betyr at de skal sprinkles og ha brannalarmanlegg. Med de nye kravene vil sikkerheten gradvis bli bedre for mennesker med funksjonsnedsettelser i denne type bygg. Dette vil imidlertid ta lang tid siden tilveksten av nybygg utgjør kun to prosent per år av den totale bygningsmassen. Det er således behov for et større fokus på eksisterende boligmasse.7 Mange av disse er bygd ut fra de samme kravene som gjelder vanlige boliger – uten krav om sprinkleranlegg eller brannalarmanlegg. Når en lovlig oppført bolig brukes av personer som ikke selv kan rømme, vil det ikke med hjemmel i pbl kunne stilles krav om særskilte branntiltak. En omfattende heving av sikkerhetsnivået i slike boliger, eksempelvis med installering av automatiske slokkeanlegg, ligger også utenfor rammen av hvordan oppgraderingsbestemmelsene i brannlovgivningen i dag kan anvendes.

En vurdering av framtidig risiko må ta utgangspunkt i det overordnede politiske målet om å gi personer med pleie- og omsorgsbehov hjelp hjemme, og at et stadig større antall personer med slike behov bor i sine opprinnelige hjem der behovet for brannsikring er stort. Vi vil i økende grad få flere hjemmeboende som trenger hjelp til å evakuere.

5.2.2 Rus og rusmidler

Basert på norske og utenlandske studier er det godt empirisk belegg for å hevde at ruspåvirkning øker risikoen for brann. Nylige undersøkelser fra Norge viser at nesten halvparten av de omkomne i brann har vært alkoholpåvirket, og at problemet er størst for menn og for aldersgruppen 40 – 60 år. Funn gjort i svensk forskning indikerer at problemet er størst blant ugifte og skilte menn, og de relativt få unge som omkommer i brann har ofte vært ruspåvirket.

Det må imidlertid skilles mellom ulike grader i forbruk av rusmidler, fra det som kan anses som normal bruk, som vanlig alkoholforbruk, til permanent rusavhengighet. Når det gjelder risiko knyttet til normal bruk av rusmidler, framstår informasjon som et viktig virkemiddel. For kroniske alkoholikere kan det være nødvendig med mer omfattende tiltak. Der alkoholmisbrukere er bosatt i en blokk, vil dette kunne medføre økt risiko for at flere rammes. Det kan diskuteres hvor effektivt bruk av tilsyn er for denne gruppen. I mange tilfeller vil offentlige tiltak være nødvendig for vesentlig bedring av brannsikkerheten. Alkoholforbruket i Norge har økt siden 1970 og nye generasjoner drikker mer enn tidligere generasjoner.8 Brannrisikoen knyttet til bruk av rus kan derfor vanskelig forventes å avta i det videre.

5.2.3 Innvandrere

Selv om vi har begrenset kunnskap om innvandreres brannrisiko, er det likevel grunn til å anta en viss forhøyet risiko knyttet til visse grupper og at denne vil være høyest i tidlige faser av oppholdet i et nytt land. Manglende språkferdigheter og/eller lite kunnskap om norske boliger kan utgjøre en risiko for brann. Samtidig indikerer flere studier at det generelt er en sammenheng mellom en del sosioøkonomiske faktorer og brannrisiko, og vi vet også at noen grupper innvandrere har dårligere boforhold, økonomi og lavere sysselsetting enn gjennomsnittet i befolkningen.

I dag utgjør innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre om lag 12,2 prosent av befolkningen i Norge. SSBs befolkningsframskriving viser at antall innvandrere og antall norskfødte med innvandrerforeldre forventes å øke sterkt i årene fremover mot 2060. SSBs anslag viser at de to gruppene til sammen vil utgjøre mellom 22 og 28 prosent av befolkningen i 2060. I tall impliserer dette mellom 1,3 og 2,3 millioner mennesker.9

5.2.4 Arbeidsinnvandrere

Statistikken gir ikke anledning til å finne ut om arbeidsinnvandrere generelt peker seg ut som risikogruppe. Imidlertid vet vi at 12 polske gjestearbeidere omkom i brann bare i løpet av perioden november 2008 til november 2009. Drammensbrannen og funn gjort i forlengelsen av denne er så alvorlig at dette i seg selv berettiger et fokus på området.

I Norge har det i senere tid kommet mange arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene og spesielt fra Polen. Polakkene er også en stor gruppe som i tillegg har kort botid i Norge. Samlet sett er arbeidsinnvandrere likevel en høyst heterogen gruppe, noe som gjør målretting av tiltak til en utfordring. I Norge er det for eksempel mange arbeidsinnvandrere fra Sverige. Disse kan også bo enkelt og trangt, men utvalget er ikke kjent med tilfeller av brannomkomne svenske arbeidsinnvandrere.10 Kultur, manglende språkferdigheter og kunnskap om norske boliger kan være faktorer som påvirker brannrisiko. I Drammensprosjektet (jf kapittel 3 og 4) har man for eksempel sett flere tilfeller av at manglende kjennskap til bruk av elektrisitet utgjør en fare for utenlandske arbeidere. Informasjon og økt kunnskap vil derfor være viktige tiltak. Samtidig er det for noen grupper arbeidsinnvandrere et ønske om å bo så billig og enkelt som mulig, kombinert utleiere som ikke sørger for forsvarlig sikkerhet. Det er derfor grunn til å anta at andre faktorer enn språk og kultur spiller inn, slik som arbeidsmarked, økonomiske forskjeller og aksept for midlertidige løsninger, for eksempel for sesongarbeidere. Erfaringene fra Drammensprosjektet, med flere eksempler på uverdige og farlige boforhold, gir grunn til bekymring for hvor stort omfanget av dette problemet er. Økt tilsyn med utleiere og boliger med brannsikkerhetsmessige mangler vil være aktuelle tiltak her.

Den demografiske utviklingen i Norge tilsier at vi i de neste 10 – 15 årene vil få en større avgang i arbeidsstyrken enn den innenlandske tilgangen til arbeidskraft. Nettoinnvandringen til Norge vil ha stor betydning for hvordan arbeidsstyrken som andel av befolkningen vil arte seg. Det samme vil imidlertid gjelde også de andre europeiske land. Det er følgelig vanskelig å forutsi hvordan arbeidsinnvandringen vil utvikle seg noen år fram i tid.11

5.2.5 Asylmottak

Ut fra DSBs statistikk synes risikoen for å omkomme i brann i et asylmottak å være lav. Kun èn person har omkommet i løpet av perioden 1997 – 2009. Samtidig brenner det forholdsvis ofte i mottak, og den hyppigst forekommende kjente årsaken er påsatt brann. Fra aktørene på området er det divergerende oppfatninger omkring brannrisikoen på asylmottak. Forsikringsbransjen har påpekt at byggene som brukes til asylmottak ofte er av varierende kvalitet. I tråd med de nye bygningsreglene vil bygg som bruksendres til asylmottak nå måtte følge kravene som stilles til risikoklasse 6, det vil si at de må ha sprinkleranlegg og brannalarmanlegg. Dagens tilsynsordninger og krav til bygninger og internkontroll gir mulighet til å følge opp asylmottakene konkret gjennom prioriteringer.

Tilstrømningen av asylsøkere varierer mye og avhenger blant annet av den politikk som føres og hvilken informasjon som gis om den gjeldende politikk. På 2000-tallet har søknadene i Norge variert fra litt over 5000 til nærmere 17 500 i året. Dette gjør det vanskelig å forutsi tallet på asylsøkere og mottak. Norge har i de siste årene innført flere innstrammingstiltak, og det er også inngått returavtaler med flere opprinnelsesland for å gjøre det enklere å returnere søkere med endelig avslag. De nordeuropeiske landene har like fullt generelt et høyere antall søkere enn de søreuropeiske landene.12

5.3 Utviklingstrekk og utfordringer

Vi kan anta at en del virkemidler som nylig er vedtatt eller planlagt vil ha god effekt. Denne effekten må ses i lys av andre utviklingstrekk som kan påvirke brannrisiko i positiv eller negativ retning. Beregninger foretatt for utvalget anslår virkninger av denne utviklingen ved å se på henholdsvis demografisk endring, redusert antall røykere, virkning av selvslukkende sigaretter, samt nye krav i bygningsregelverket.13 Disse framkommer i figur 5.1 Vi ser av figuren at virkninger av demografiske endringer alene, med økende andel eldre, kan gi en betydelig økning i antallet branndøde. Dersom dødsfrekvensen for perioden 1987-2009 benyttes som grunnlag, sammenholdt med SSBs befolkningsfremskrivning frem mot 2060, finner vi at antall omkomne i boliger vil øke fra et gjennomsnitt på ca 57 personer i dag til 98 personer i 2060.

Virkninger av en antatt reduksjon i antall røykere og av selvslukkende sigaretter vil gi noe effekt, mens virkninger av bedre boligsikkerhet som følge av nytt regelverk og gradvis utskifting av boligmasse vil gi en betydelig effekt. Likevel står vi igjen med et gradvis økende anslag for antall omkomne per år dersom ytterligere tiltak ikke iverksettes. Demografiske endringer og aldring i befolkningen er derfor en sentral utfordring i framover. Disse endringene representerer allerede store belastninger på den offentlige tjenesteytingen, og særlig på omsorgssektoren.

Figur 5.1 Antall omkomne i boligbranner 2011, 2015, 2020, 2040 og 2060 med anslått effekt av redusert andel røykere, innføring av RIP-sigaretter og innføring av sprinklerkrav i blokker i TEK 2010.1

Figur 5.1 Antall omkomne i boligbranner 2011, 2015, 2020, 2040 og 2060 med anslått effekt av redusert andel røykere, innføring av RIP-sigaretter og innføring av sprinklerkrav i blokker i TEK 2010.1

1 Beregning av antall omkomne i boligbranner er her basert på statistikk over omkomne i perioden 1987-2009. Gjennomsnittlig antall omkomne er 52 personer, med et spenn på mellom 44 og 69. For å framskrive antallet omkomne som følge av befolkningsøkning er tall fra DSB’s statistikk kombinert med folketellinger fra SSB innenfor ulike aldersgrupper med fem års intervaller. Det er så beregnet en gjennomsnittlig dødsfrekvens for de ulike aldersgruppene for perioden 1987-2009. For å framskrive antallet omkomne er dette gjennomsnittet multiplisert med antallet personer i den aktuelle gruppen for de årene figuren angir. Folketallet for 2015 og framover er basert på SSB’s framskrivningsprognoser.

Kilde: DSB og Multiconsult

Regjeringen påpekte i St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer, at samfunnet står overfor krevende omsorgsutfordringer de neste tiårene. De kan ikke overlates til helse- og sosialtjenesten alene, men må løses med grunnlag i et offentlig ansvar som involverer de fleste samfunnssektorer, og ved å støtte og utvikle det frivillige engasjement fra familie og lokalsamfunn, organisasjoner og virksomheter. Videre ble fem omsorgsutfordringer for framtiden skissert:

  • Nye yngre brukergrupper: sterk vekst i yngre brukere med nedsatt funksjonsevne og et større spekter av helsemessige og sosiale problemer. Dette krever annen faglig kompetanse og et helhetlig livsløpsperspektiv på omsorgstilbudet som gis.

  • Flere eldre med hjelpebehov: behovsvekst som følge av et økende antall eldre. Det vil bli behov for utbygging av kapasitet og økt kompetanse om aldring. Særlig gjelder dette i forhold til demens og sammensatte lidelser. Samtidig må utfordringenes omfang ses i lys av at den nye eldregenerasjonen har bedre helse og mer ressurser å møte alderdommen med. Herunder blant annet høyere utdanning og bedre økonomi.

  • Knapphet på omsorgsytere og helse- og sosialpersonell: som resultat av endret alderssammensetning i befolkningen vil man ikke få noen vesentlig økning i tilgangen til arbeidskraft og potensielle frivillige omsorgsytere. Det er behov for en lokalt forankret omsorgstjeneste i et tettere samspill med familie, frivillige og lokalsamfunn.

  • Manglende samhandling og medisinsk oppfølging: omsorgstjenestens hjemmetjenestemottakere og beboere i sykehjem og omsorgsboliger må få en bedre medisinsk og tverrfaglig oppfølging

Senere nedsatte regjeringen Hagen-utvalget, jf. NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg, som fikk til oppgave å se på nye innovative løsninger for å møte framtidas omsorgsutfordringer. Utvalget bekreftet en del utfordringer fra stortingsmeldingen, og pekte blant annet på behovet for bred mobilisering av både private og offentlige omsorgsressurser, bedre samhandling mellom aktører, mer fremtidsrettede boligløsninger og økt teknologisk og organisatorisk innovasjon (se boks 5.1).

I det videre arbeidet med skadeforebygging på brannområdet er det derfor avgjørende at løsningene som velges utnytter eksisterende ressurser effektivt, særlig i den grad de involverer et allerede belastet helse- og omsorgsapparat.

Samtidig er det grunn til å tro at den nye seniorgenerasjonen vil ha bedre utdanning, bedre helse, lengre levealder, bedre boforhold og mer ressurser å møte alderdommen med. Flere eldre kan også ventes å ha noen å bo sammen med i årene som kommer.14 En 80-åring i dag er således ikke det samme som en 80-åring i 2030. En ressurssterk eldre befolkning med god kjøpekraft kan ventes å sette sitt preg på samfunnsinstitusjoner, handel og økonomi, etterspørsel og forbruk. De vil dermed på mange måter ha bedre forutsetninger for å klare seg selv enn noen annen generasjon før dem. Men det kan også forventes at en slik ressurssterk gruppe vil stille krav til velferdssamfunnet.

Et viktig spørsmål er imidlertid hvor lenge de eldre vil holde seg friske. Den framtidige sammenhengen mellom økt levealder og behovene for helsetjenester er usikre. Tre hypoteser kan skisseres:15

  1. At flere leveår betyr flere gode leveår og at perioden med alvorlig funksjonstap blir om lag like lang som for dagens eldre

  2. At flere leveår også innebærer en generelt bedre helse og at perioden med store funksjonstap blir kortere enn i dag

  3. At flere leveår betyr at perioden med store funksjonstap blir lengre

Regelverk, ressurser og virkemidler innenfor helse- og omsorgssektoren er i utgangspunktet knyttet til sektordefinerte behov: behandling, pleie, tilrettelegging, forebygging mv. som skal avhjelpe sykdom og funksjonsnedsettelse. Skadeforebyggelse inngår i noen grad som ledd i en bredere forebyggende strategi, særlig i kjølvannet av samhandlingsreformen. Helsemyndighetene har for øvrig også en sentral rolle i det skadeforebyggende arbeidet generelt, se boks 5.2. Samtidig er skadeforebyggelse normalt ikke del av regelverk eller plikter for yrkesutøvere på lokalt nivå. Det er imidlertid disse som har hyppigst kontakt med personer som er særlig utsatt for brann i eget hjem som mottakere av offentlige omsorgstjenester. Her er det et behov for klargjøring av ansvar, samarbeid mellom kommunale etater og kompetanseheving for å sikre en effektiv ressursutnyttelse i det skadeforebyggende arbeidet.

5.4 Virkemiddelsystemet og finansieringsordninger

Det er ulike ordninger for offentlige støttetiltak når det gjelder bistand og hjelpemidler for hjemmeboende og de som bor i institusjon. Spørsmålet om hvorvidt hjelpemidler skal finansieres av kommunen eller av staten over folketrygden har vært til vurdering flere ganger, samt også spørsmålet om harmonisering av finansieringsordninger i og utenfor institusjon.16

Det har til nå vært en særfradragsordning etter skattelovens § 6-83 som har gitt personer med særlig store utgifter i forbindelse med sykdom eller annen varig svakhet anledning til å trekke slike utgifter fra på skatten. Denne er foreslått opphevet og frigjorte midler overført til andre utgiftsområder, i hovedsak til tannbehandling, men også til Husbankens tilskuddsordning til etablering og tilpasning av bolig.17

Boks 5.1 Innovasjon i omsorg

Hagenutvalget presenterer fem forslag for å møte fremtidens omsorgsutfordringer:

«Næromsorg» – Den andre samhandlingsreformen:

Mens den første samhandlingsreformen har hovedfokus på en bedre ressursutnyttelse i den kommunale helse- og omsorgstjenestens helsefaglige og medisinske samarbeid med spesialisthelsetjenesten, foreslår utvalget en tilleggsreform som de kaller «den andre samhandlingsreformen». Innholdet i reformen handler om å mobilisere ressurser og sette samspillet med familien, det sosiale nettverket og lokalsamfunnet i sentrum for oppmerksomheten. Det er nødvendig å tenke nytt om samspillet mellom de offentlige ordningene og det sivile samfunn, utforske de nye formene frivilligheten tar og sette fokus på alternative arbeidsmetoder, driftsformer og organisering. Utvalget foreslår konkret at et av målene i reformen kan være å la 25 prosent av den samlede virksomheten i omsorgssektoren bli organisert og drevet som ideell virksomhet innen 2025.

«Teknologiplan 2015» – teknologistøtte til omsorg:

Omsorgstjenestene har et stort uutnyttet potensial for å ta i bruk tilgjengelig teknologi og for å utvikle ny. Dette gjelder både velferdsteknologi som kan gi brukerne større trygghet og bedre mulighet til å klare seg selv i hverdagen, telemedisinske løsninger til hjelp i behandling, tilsyn og pleie og teknisk støtte til kommunikasjon, administrasjon og forvaltning som frigjør mer tid til direkte brukerkontakt. Utvalget legger fram en 3-trinns plan for utbredelse og praktisk bruk av velferdsteknologi, og foreslår at den inngår som en del av regjeringens Omsorgsplan 2015.

«Nye rom»- Framtidas boligløsninger og nærmiljø:

En viktig del av planleggingen av morgendagens samfunn vil handle om å gjøre boliger og omgivelser gode å bli gamle i. De fleste boliger og institusjoner er allerede bygd. Behovet for sterk kapasitetsvekst kommer først om 10-15 år. Utvalget advarer mot for stor oppmerksomhet på nybygging, og foreslår å styrke virkemidlene til modernisering, ombygging og fornyelse av eksisterende boliger, både sykehjem og omsorgsboliger. Nær halvparten av landets 90 000 institusjonsplasser og boliger er snart modne for fornyelse og utskiftning. En del av denne bygningsmassen har en lokalisering og utforming som gjør den dårlig egnet for morgendagens brukerbehov. Det er store utfordringer knyttet til etterkrigstidens blokkbebyggelse. Opprustningen av den gamle bygningsmassen bør planlegges og gjennomføres i god tid før 2025, når behovsøkningen slår inn for fullt. Utvalget mener det må bli like vanlig å forberede boligen på egen alderdom som å tilrettelegge boligen i andre livsfaser og foreslår opprettet en rådgivningstjeneste for boligtilpasning i et samarbeid mellom kommunene, Husbanken og NAV hjelpemiddelsentralene. Videre foreslås et system for klassifisering av boliger med utgangspunkt i kravene til universell utforming.

Et nasjonalt program for kommunal innovasjon i omsorg:

Kommunene må få tilgang til et eget virkemiddelapparat med skjermede økonomiske ordninger for å styrke innovasjonsevnen, prøve ut nye arbeidsformer og finne nye måter å løse omsorgsoppgavene på.

Omsorgsfeltet som næring:

Det er store potensialer i å utvikle en norskbasert næring for leveranser til omsorgsfeltet. Etterspørselen etter hensiktsmessige boligløsninger, aktivitetsinnhold og velferdsteknologiske virkemidler vil øke både fra husholdninger og den kommunale omsorgssektoren.

Kilde: NOU 2011: 11 s 17-21, 83,84

Boks 5.2 Arbeidet med «Ulykker i Norge»

«Ulykker i Norge» er en nasjonal strategi for forebygging av ulykker som medfører personskader. Målet er å oppnå bedre oversikt og samarbeid i det ulykkesforebyggende arbeidet i perioden 2009-2014. For å følge opp dette arbeidet er det etablert en arbeidsgruppe med representanter fra flere direktorater. Helsedirektoratet er sekretariat for arbeidet som styres av en interdepartemental styringsgruppe.

I oppfølgingen av strategien skal det tverrsektorielle arbeidet med forebygging av ulykker forbedres, med særlig vekt på videreutvikling av det lokale ulykkesforebyggende arbeidet. For å følge opp dette er det etablert en tverrfaglig gruppe som har fått i oppdrag å utarbeide felles veiledningsmateriell for ulykkesforebyggende arbeid lokalt.

I arbeidet med veiledningsmateriellet er det et mål å peke på hvordan ulike aktører i større grad kan arbeide tverrfaglig og i samarbeid om det ulykkesforebyggende i kommunen. For eksempel vises det til ulykkesstatistikk slik at kommunene kan danne seg et bilde av skadeomfanget i kommunen, og til risiko- og sårbarhetsanalyser for å kartlegge uønskede hendelser. Eldre viser seg å være en utsatt gruppe sett i lys av både trafikksikkerhetsarbeidet, folkehelsearbeidet og brannsikkerhetsarbeidet. Det er et mål at sektorene i større grad skal ha kjennskap til hverandres fagområder. Det legges opp til en systematisk tilnærming i det forebyggende arbeidet gjennom rammene for planlegging etter plan- og bygningsloven.

Samlet sett finansieres helse- og omsorgstjenestene i kommunene gjennom de frie inntektene, og kommunene disponerer disse innenfor rammen av gjeldende regelverkskrav. Deler av helse- og omsorgstjenesten finansieres likevel av staten gjennom folketrygdens støtte til blant annet hjelpemidler (og legetjenester mv.), samt Husbankens støtteordninger. Samtidig har kommunen et ansvar for finansiering og drift av institusjoner. En del hjelpemidler i institusjoner betales derfor av kommunene, med unntak for forflytningshjelpemidler og såkalte kroppsnære hjelpemidler (som høreapparat). Det er altså her et todelt system, ett for hjemmeboende og ett for de som bor i institusjon.18 Om lag 265 000 personer mottok pleie- og omsorgstjenester i kommunene i 2010. Om lag 17 prosent mottok tjenestetilbudet i institusjon, mens ca 66 prosent av brukerne fikk hjemmesykepleie og praktisk bistand og 18 prosent fikk andre tjenester (avlastning, omsorgslønn, støttekontakt mv.).19 Husbankens ordninger er basert på tilskudd og støtte, det vil si behovsprøvd bostøtte og investeringstilskudd til utbedring og tilpasning av bolig.

Også adgangen til å ta betalt for omsorgstjenester reguleres ulikt ettersom det dreier seg om hjemmeboende eller de som bor i institusjon. Kommunen har ikke adgang til å ta betalt for hjemmesykepleie og såkalt personrettet hjelp (som støtte til egenomsorg), og heller ikke til støttekontakt, avlastningstiltak eller omsorgslønn. Egenbetaling kan inngå i hjemmehjelpstjenester og husmorvikartjenester, men det er satt en øvre beløpsgrense for de med lav inntekt.20 Matombringing og trygghetsalarm omfattes av disse skjermingsreglene under visse vilkår. Alle som ikke bor i institusjon betaler dessuten egenandeler for helsetjenester (lege, legemidler mv.), innenfor rammen av reglene om frikort og den såkalte tak-2- ordningen som gir et øvre utgiftstak for visse tjenester og ytelser.

Det er i sum en rekke ulike ordninger som fordeler utgifter mellom staten, kommunene og den enkelte. Fordelingen mellom staten og kommunene er til en viss grad avklart, blant annet gjennom grensen for varigheten av et behov (over/under 2 år, jf kapittel 4). Samtidig har det vært en tilbakevendende problemstilling hvorvidt og hvordan kommunene skal kompenseres for uforholdsmessig store utgifter til enkelte grupper og personer. Dette kan gjelde personer med store hjelpebehov innenfor alle kategorier (funksjonshemmede, rus, psykiatri mv.). Det er derfor etablert et toppfinansieringssystem og en tilskuddsordning for særlig ressurskrevende tjenester for å sikre et best mulig og likeverdig tilbud uavhengig av kommunens økonomiske situasjon. Tilskuddsordningen bidrar til å utjevne urimelige kostnadsvariasjoner mellom kommunene (kostet 4 mrd i 2009).

En eventuell innføring av egenandeler på hjelpemidler kan begrunnes ut fra flere hensyn. En hovedbegrunnelse for egenbetaling innenfor helse- og omsorgssektoren har vært å redusere veksten i de offentlige utgiftene og frigjøre ressurser til en videre utbygging på særlig prioriterte områder. En annen begrunnelse har vært at egenbetaling vil bidra til å dempe etterspørselen fra personer med mindre problemer til fordel for personer med større behov.

Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved barnløshet, svangerskap og fødsler, aleneomsorg for barn, sykdom, skade, uførhet, alderdom og dødsfall (§1–1). Prinsippet har vært å gi økonomisk og annen kompensasjon i forbindelse med varig funksjonsnedsettelse, sykdom og uførhet. I dagens system er hjelpemidler fra folketrygden uten egenandeler.

Et sentralt spørsmål i dette er om hjelpemidler skal vurderes som så vesensforskjellig fra øvrige helse-, sosial- og omsorgstjenester at det fortsatt bør være fritak av egenandeler også i et fremtidig system. Hjelpemidler er ment å skulle kompensere for en funksjonsnedsettelse og følgene av denne for derved å sikre lik deltagelse på linje med andre. Samtidig har hovedprinsippene bak egenbetalingen vært at så lenge storbrukerne ble skjermet, kunne egenandelene for «folk flest», og som har et beskjedent forbruk til helse- og omsorgstjenester, øke en del.

Holte-utvalget (NOU 2010:15) kom etter en samlet vurdering til at det ikke er forenlig med prinsippene om likestilling, inkludering og deltakelse å innføre egenandeler på hjelpemidler som er ment å skulle kompensere for varige og vesentlige funksjonsnedsettelser. Utvalget mente samtidig at en god del hjelpemidler etter hvert går over til å dekke «vanlige behov» og vil få mer og mer karakter av å være en vanlig forbruksgjenstand og som det derfor er rimelig at den enkelte betaler noe av selv. Videre ble det foreslått at ansvaret for finansieringen av basishjelpemidler i større grad overføres til kommunen.

Husbanken gir tilskudd/ lån til tilpasninger og oppgraderinger som regnes som del av selve bygningen, mens NAV har støtteordninger som gjelder «løsøre». NAVs ordninger er langt rausere (rettighetsbasert og i hovedsak fullfinansiert). Dette kan imidlertid gi suboptimaliseringer ved at de «rauseste» løsningene fra NAV velges, selv om mer permanente bygningsendringer kan være mer rasjonelle. Det pågår et arbeid for å avklare forholdet mellom disse ordningene.

5.5 Behovet for avklaring av ansvar

På sentralt nivå er det behov for endring og samordning av styringssignaler og reguleringer som tydeliggjør kommunenes plikter til å følge opp utsatte grupper, men som samtidig understøtter lokale prioriteringer og gir handlingsrom for iverksetting av tiltak. Gjennomføringen av tiltak overfor utsatte grupper vil i all hovedsak være et kommunalt ansvar. Det er derfor viktig å minne om hva som i dag er sentrale føringer for sentral statlig styring av kommunene. Hovedprinsippet her er at kommunene bør ha frihet til å løse sine oppgaver tilpasset lokale forhold, og at likeverdige løsninger er viktigere enn likhet i organisasjons- og styringsformer, se boks 5.3 Dette utgangspunktet bør gjelde også i arbeidet med bedre brannsikkerhet for utsatte grupper.

Boks 5.3 Statlig styring og kommunal frihet

Prinsippene for forholdet mellom staten og kommunene er nedfelt i Kommunal- og regional-departementets veileder om Statlig styring av kommunesektoren, som også oppsummerer en rekke av de hensynene som har vært vektlagt i offentlige utredninger om stat-kommune- forholdet over de senere årene.1 Her framheves det at kommunene er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsorganer, og at kommunestyrene er ansvarlige for kommunens virksomhet. Konkret sies det om prinsipper for styring med kommunesektoren at denne «må balanseres mellom hensynet til et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted, og kommunesektorens behov for å prioritere tjenester lokalt i tråd med innbyggernes ønsker og behov. Det er viktig å legge til rette for en sterk og effektiv kommunesektor som er en sentral aktør i samfunnsutviklingen lokalt, og som selv kan drive et aktivt omstillingsarbeid for å gi innbyggerne gode tjenester, valgfrihet og medbestemmelse. Statens styring bør derfor i størst mulig grad preges av dialog og veiledning i stedet for absolutte pålegg og krav» (jf kapittel 1.1). Videre framheves det at detaljerte styringsvirkemidler som gir lite handlingsrom bør unngås, og at det bør legges opp til rammestyring som gir mulighet for valg av alternative løsninger. Dette gjelder også organisatoriske løsninger.

1 Kommunal- og regionaldepartemenet (2007)

Det vil være ulik bruk av og tilgang på ressurser innenfor det kommunale apparatet og ulik grad av involvering av frivillige. I tillegg vil faktisk risikonivå variere mellom kommuner, avhengig av blant annet antallet eldre innbyggere. Erfaringsmessig har kommunene valgt ulike strategier og løsninger i arbeidet med oppfølging av risikogrupper, og det vil kunne være endringer over tid. Konkrete løsninger for samarbeid og involvering av personer og etater i kommunene vil blant annet avhenge av opplæring, kompetanse, demografi, intern ressursfordeling mv. Samtidig må det fastholdes at forventningen om resultater ligger fast.

Kommunens plikter etter brannregelverket er til dels detaljert og aktivitetsorientert, og stiller også spesifikke krav til dimensjonering. Det er imidlertid lite konkret når det gjelder krav om oppfølging av innbyggerne generelt, også overfor personer med særskilte behov for brannsikkerhetstiltak. Dette står i kontrast til helse- og omsorgslovgivningen, der kommunens plikter går mye lenger. Samtidig er skadeforebyggelse i privatsfæren og i boliger i liten grad ivaretatt i denne lovgivningen, jf. kapittel 4.4.

Utvalget ser at det kan være forhold i en persons eget hjem som kan representere en større eller mindre grad av brannfare. Det tenkes ikke her på forhold av medisinsk art, det vil si helsemessige forhold hos personen eller den medisinske behandlingen. Spørsmålet er om samfunnet, i praksis kommunale myndigheter, på en eller annen måte skal kunne sikre seg nødvendig informasjon om slike «ikke-medisinske» forhold samt adgang til å iverksette nødvendige tiltak. Dagens regelverk innen helse og omsorg er ikke uten videre egnet for et slikt formål.

Utvalget mener det er behov for en vesentlig dreining av kommunenes prioriteringer i brannsikkerhetsarbeidet. Forebyggende tiltak basert på vurderinger av faktisk risiko er nødvendig for å oppnå bedre effektivitet og reell reduksjon av brannskade som rammer personer. Videre er det nødvendig å involvere flere kommunale aktører og etater. Mye tyder på at kommunene har et forbedringspotensial når det gjelder samarbeid og informasjonsutveksling. Det er uklart i hvor stor grad manglende informasjonsutveksling skyldes rettslige hindringer knyttet til taushetsplikt. Det synes likevel klart at slike hindringer foreligger, og utvalget ser derfor behov for regelverksreformer som i større grad gjør det mulig å sikre at kunnskap om risiko blir tilgjengelig for relevante aktører i kommunen. Det må bli mulig å gi informasjon/varsle dersom de som møter brukerne er bekymret og samtidig usikre på hva som bør gjøres.

Det er en villet politikk at folk nå skal bo så lenge som mulig i eget hjem. Dette har resultert i en nedbygging av institusjoner til fordel for hjemmebasert omsorg. Samtidig må det erkjennes at mange eksisterende pleie- og omsorgsboliger i praksis benyttes både som supplement og alternativ til sykehjem.21 Omfattende pleietjenester gis også til mange som bor i egen opprinnelig bolig. Det er i denne sammenheng grunn til å påpeke at det vanligvis er dyrere at en bruker bor i institusjon enn at vedkommende bor i omsorgsbolig eller eget hjem. En sykehjemsplass har i dag en brutto kostnad på nærmere 900 000 kroner per år. Få har et tjenestetilbud i eget hjem som står i forhold til dette. Det er derfor spart store beløp på å satse på utbygging av hjemmebasert omsorg. Dette er noe av forklaringen til at veksten i antall sykehjemsplasser har vært mer beskjeden de siste 20 år.

Det har vært argumentert for ytterligere utbygging av hjemmetjenestene slik at gapet mellom ressurser som kommunen bruker på tilbud i hjemmet og i institusjon kan reduseres.22 En slik satsing bør også omfatte en vurdering av brannsikkerheten til brukerne, og det bør vurderes alternativer for finansielle støtteordninger til brannsikkerhetstiltak i tilfeller der brannrisikoen er spesielt høy.

Fotnoter

1.

DSB 2011a

2.

Se bl.a Evarts; 2011a, Runyan et.al 1993; Thomas et.al 2011 alle gjengitt i Steen-Hansen 2011 og i Steen-Hansen og Storesund 2011b

3.

Feiermesternes landsforening 2009

4.

Folkehelseinstituttet 2010

5.

SSB, 2009

6.

Noack og Seierstad, 2003; www.SSB.no/familie

7.

Dette er i tråd med Hagenutvalgets generelle anbefalinger med hensyn til oppgraderingsbehovene for slike bygg, jf NOU 2011: 11 ss 18-19.

8.

Folkehelseinstituttet, 2011a

9.

IMDI 2010: 25- 26; http://www.ssb.no/innvandring/main.shtml

10.

http://www.bygguiden.no/eiendomssalg/svensker_e/

11.

St.meld.nr. 18 (2007-2008)

12.

UDI, 2010: 14,15,22

13.

Se Multiconsult, 2011. Vurderingsgrunnlaget her er basert på en framskrivning av sammensetningen av boligmassen ut fra andel nybygg, rehabiliterte bygg og typer bygg (enebolig og boligblokk).

14.

Keilman 2010 gjengitt i NOU 2011: 11 s 26

15.

NOU 2011: 11 s 26

16.

Jf bl.a. NOU 1997: 17 og St meld nr 25 (2005-2006)

17.

Jf Prop1 S (2011-2012) Arbeidsdepartementet

18.

Systemet har blitt utfordret i flere omganger, senest i NOU 2011: 11.

19.

Prop. 1 S (2011-2012) Helse- og omsorgsdepartementet

20.

Pt kr 165 per måned for personer med inntekt lavere enn 2G

21.

NOU 2011: 11 s 18

22.

NOU 2011: 11 ss. 18, 77, 88
Til dokumentets forside