15 Økonomiske og administrative konsekvenser

15.1 Innledning

I samsvar med det mandatet som er gitt, har utvalget utredet ny regnskapslovgivning i to delutredninger. Økonomiske og administrative konsekvenser av delutredning I (NOU 2015: 10) ble utredet i denne utredningens kapittel 14. Det ble der påpekt enkelte prinsipielle problemer med å identifisere økonomiske konsekvenser av forslagene. For det første var det som ble lagt frem, bare en del av et større hele. For det annet var mange av forslagene en direkte følge av Norges folkerettslige forpliktelser gjennom EØS-avtalen, slik at virkningene av de valg som utvalget selv foretok, kunne være vanskelig å separere ut. De samme utfordringene gjelder når utvalget skal uttale seg om økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene i den foreliggende utredningen.

Med den foreliggende utredningen foreligger det et komplett forslag til ny norsk regnskapslovgivning. Det er derfor på sin plass å starte med det store bildet, nemlig hva som er virkningen den loven som utvalget foreslår sammenlignet med gjeldende lov og eventuelt med mulige alternativer til utvalgets forslag. Utvalget har i denne og forrige delutredning sterkt vektlagt regnskapslovgivningens internasjonale forankring, herunder at direktivene skal gjennomføres på en tydelig og lojal måte. Den mest dyptgripende virkningen av dette dreier seg om norsk næringslivs posisjon i internasjonalt økonomisk samkvem. Norske foretak som opererer i et internasjonalt miljø, er tjent med en regnskapsregulering som gir internasjonalt gjenkjennbare regnskaper, fordi sammenlignbare regnskaper er mer egnet til å kommunisere foretakenes stilling på tvers av jurisdiksjoner enn regnskaper med mange nasjonale særtrekk. Dette har betydning for deres evne til å tiltrekke seg kapital og til å oppnå gunstige avtaler med utenlandske partnere. Svært mange norske foretak opererer internasjonalt, og moderate forbedringer for det enkelte foretak kan lett bli til betydelige gevinster når en summerer over alle foretak og aggregerer over tid.

Det har også vært en ledetråd for utredningene at loven i liten grad skal gi detaljreguleringer ut over det som følger av direktivforpliktelsene. Mens gjeldende lov ble laget med ambisjonen om at den skulle kunne gi svar på alle tenkelige regnskapsmessige problemstillinger, bygger utvalgets lovforslag på en ide om at loven ikke skal regulere mer enn det som er nødvendig, men at det samtidig skal etableres et grunnlag for utvikling av god praksis gjennom standardsetting. Standardsetting er antakelig en billig måte å regulere på, og den sikrer den nødvendige fleksibilitet på et område som er i stadig endring.

Forslaget til ny lovgivning gir også et bedre fundament enn gjeldende lov for å utvikle god regnskapspraksis hos regnskapspliktige som ikke har økonomisk vinning som formål. Dette er en stor og uensartet sektor som sysselsetter mange mennesker og tar hånd om viktige verdier. Det er viktig at lovgivningen er tilstrekkelig fleksibel til at regnskapene i så forskjellige regnskapspliktige enheter som ideelle organisasjoner og borettslag kan formidle den informasjonen som er vesentlig for organisasjonsmedlemmer, sponsorer og beboere.

Delutredning I pekte noen andre gevinster av overordnet karakter som ikke blir gjentatt her. For dette vises det til omtalen i punkt 14.2 i delutredning I. I det følgende vil en peke på noen mer avgrensede effekter av spesifikke forslag i den foreliggende utredningen.

15.2 Årsberetning

Utvalgets forslag til regulering av årsberetningen vil redusere økonomiske og administrative byrder for de regnskapspliktige. Utvalget foreslår at små foretak skal slippe å utarbeide årsberetning. Som følge av dette er det foreslått noen få krav til noteopplysninger som de ellers ikke ville ha hatt. For regnskapspliktige som ikke er små foretak, foreslår utvalget i liten grad plikter ut over de som følger av direktivet, men i noen særlige tilfeller hvor informasjonen anses å være av spesiell betydning for regnskapsbrukerne, er dette prinsippet satt til side. Dette gjelder for eksempel krav om opplysninger om fortsatt drift og opplysninger om arbeidsmiljø, likestilling og mangfold, og påvirkning på ytre miljø. Samlet sett innebærer forslaget til regulering av årsberetningen en betydelig lemping av plikten sett i forhold til gjeldende regulering.

15.3 Regnskapsår, innsendingsfrist og gebyrfrist

Utvalget foreslår en liberalisering av reguleringen av regnskapsåret, noe som innebærer at den regnskapspliktige i større grad enn nå kan velge et regnskapsår som er tilpasset foretakets virksomhetssyklus. Dette vil kunne redusere den ressursinnsats som er nødvendig ved utarbeidelse av årsregnskapet og andre regnskapsdokumenter, og vil kunne gi regnskapsbrukerne oppdatert informasjon etter endt virksomhetssyklus. Ulempen kan være at dette fører til mindre sammenlignbar informasjon på tvers av foretak som har regnskapsplikt til Norge. Ved sammenligning mot foretak i andre land synes ikke hensynet til sammenlignbarhet å veie like tungt. En liberalisering av regnskapsåret vil også kunne ha som konsekvens at arbeidsbyrden til regnskapsførere og revisorer fordeles over kalenderåret. Dette kan være gunstig for de som tilbyr og etterspør regnskaps- og revisjonstjenester, og det kan også ha konsekvenser for prisingen av slike tjenester.

Regnskapsbrukere som har bruk for informasjon knyttet til kalenderår, vil derimot kunne få visse ulemper som følge av utvalgets forslag. Dette gjelder særlig skatteetaten og Statistisk sentralbyrå. Ulempenes omfang vil dels avhenge av hvor mange regnskapspliktige som faktisk velger et annet regnskapsår enn kalenderåret, og dels hvor lett skatteetaten og Statistisk sentralbyrå kan avhjelpe sitt informasjonsbehov på annen måte. Fra skatteetatens side er det påpekt overfor utvalget at økt bruk av avvikende regnskapsår vil gjøre det vanskeligere å bruke tredjepartsopplysninger ved skattekontroll. Fra Statistisk sentralbyrås side er det påpekt at en mer liberal regulering av regnskapsåret vil kunne medføre at grunnlagsdata for nasjonal statistikk i større grad må hentes direkte fra den enkelte regnskapspliktige, noe som isolert sett vil gi økt ressursbruk for byrået og for foretakene. Utvalget viser i denne forbindelse til omtale av de erfaringer som Skatteverket og Statistiska Centralbyrån i Sverige har når det gjelder skattekontroll og utarbeidelse av nasjonal statistikk under en mer liberal regulering enn den som gjelder i Norge. Samlet sett tyder disse erfaringene på at de oppgaver som offentlige etater har med hensyn til skattekontroll og utarbeidelse av nasjonal statistikk, kan løses også under en mer liberal regulering av regnskapsåret, men at det må påregnes visse omstillingskostnader.

Utvalgets forslag til regulering av regnskapsåret får konsekvenser for innsendingsfrist og gebyrfrist ved for sen eller mangelfull innsending av regnskapsdokumenter. Forslaget innebærer en utvidelse av antall gebyrfrister fra to til 12. Dette vil øke de økonomiske og administrative byrdene for Regnskapsregisteret noe, og ifølge registeret vil det fordre en omlegging av dets IT-system. Utvalget har imidlertid fått opplyst at registeret er i en fase med slik systemomlegging, noe som kan gjøre det mulig å håndtere flere innsendings- og gebyrfrister på sikt. Det er etter utvalgets syn viktig at det blir tatt tilstrekkelig høyde for slike oppgaver ved utvikling og implementering av systemene.

Sammenfall av innsendingsfrist og gebyrfrist vil trolig føre til at flere regnskapspliktige overholder innsendingsfristen og ikke venter med innsending til det tidspunkt hvor Regnskapsregisteret sanksjonerer på utelatt eller mangelfull innsending. Sammenholdt med kortere innsendingsfrist og gebyrfrist vil dette trolig føre til at de regnskapspliktige i gjennomsnitt sender inn sine regnskapsdokumenter tidligere enn hva tilfellet er i dag. Dette vil gjøre at regnskapsbrukerne får tilgang til mer oppdatert informasjon om den regnskapspliktige, noe som vil representere en samfunnsøkonomisk gevinst.

Utvalget har foreslått en meldeplikt til Regnskapsregisteret ved endring av regnskapsår. En slik meldeplikt vil trolig ikke medføre administrative eller økonomiske konsekvenser av særlig betydning verken for de regnskapspliktige eller for Regnskapsregisteret. Utvalget har fått opplyst av Regnskapsregisteret at en slik ordning med meldeplikt skal være håndterbar innenfor registerets nåværende IT-system.

15.4 Valuta og språk

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at regnskapsvalutaen skal være norske kroner eller den valuta virksomheten i hovedsak er knyttet til (funksjonell valuta). Presentasjonsvalutaen skal være lik regnskapsvalutaen. Utvalget har her tatt hensyn til at regnskapspliktige ikke skal pålegges nye byrder, samtidig som det tas hensyn til at regnskapet brukes som grunnlag for skattekontroll og som grunnlag for utarbeidelse av nasjonal statistikk. Utvalget foreslår at regnskapet, årsberetningen og konsernberetningen skal være på norsk, svensk, dansk eller engelsk, og at departementet ved forskrift eller enkeltvedtak kan bestemme at de kan være på et annet språk. Dette innebærer en liberalisering av reguleringen av språk sammenlignet med gjeldende regulering. Utvalget antar at dette vil kunne ha en moderat innsparingseffekt for foretakene.

15.5 Begrenset regnskapsplikt

Utvalget har i utredningen konkretisert gjennomføringen av begrenset regnskapsplikt for små foretak som ikke er omfattet av regnskapsdirektivet. Den rapporteringsplikten som utvalget foreslår for disse foretakene, innebærer at de stort sett bare behøver å rapportere tall som de uansett må beregne til sine selvangivelser. Utvalget har innhentet informasjon som viser at det mange små foretak som vil kunne benytte denne ordningen. Ordningen med begrenset regnskapsplikt vil ha et stort innsparingspotensial for foretakene som berøres.

15.6 Utbyttenøytralitet og gjennomgående utbytte og konsernbidrag

Utvalget mener at det verken er hensiktsmessig eller nødvendig å etablere en regulering som skal sikre utbyttenøytralitet. Behovet for slik regulering synes lite påkrevd hvis den regnskapspliktige utarbeider regnskap etter norsk standard basert på IFRS for SMEs eller IFRS/forenklet IFRS. Videre argumenterer utvalget for at aksjelovenes regler om forsvarlig egenkapital og handleplikt ved tap av egenkapital er kvalitativt sett mer målrettet og egnet til regulering av kapitalforhold enn for eksempel en mekanisk avsetning til bundne fond. Samlet sett vil dette representere mer liberal regulering av utbytteutdeling enn hva tilfellet er etter gjeldende regulering. Dette vil gi større kapitalmobilitet, mer attraktive rammevilkår for investeringer og trolig en samfunnsøkonomisk gevinst.

Utvalget foreslår å videreføre regulering som legger til rette for gjennomgående utbytte. Uten en slik regulering vil konsekvensen være at utdelinger av overskudd i konsern blir tregere og eventuelt dyrere enn i dag. Utvalget foreslår en videreføring av regulering som legger til rette for gjennomgående utbytte fra datterselskap. Derimot foreslås det ikke en videreføring av regulering som legger til rette for gjennomgående utbytte fra tilknyttet foretak eller foretak hvor en verken har kontroll eller betydelig innflytelse. Dette representerer en moderat innstramming sammenlignet med gjeldende regulering.

15.7 Åpningsbalanse og mellombalanse

Utvalget foreslår ikke å videreføre krav til åpningsbalanse ved stiftelse, fusjon, fisjon eller omdanning av aksjeselskap til allmennaksjeselskap. Hovedargumentet er at nytten av åpningsbalansen anses som liten. Utvalget foreslår at kravet om mellombalanse ved fusjon ikke skal gjelde dersom samtlige aksjeeiere i foretakene som deltar i fusjonen, samtykker til dette. Bortfall av krav om åpningsbalanse, og i visse tilfeller mellombalanse, vil redusere økonomiske og administrative byrder for foretakene.

15.8 Norsk deltakelse i internasjonal regnskapsutvikling

Utvalget foreslår en videreføring av norsk statlig støtte til IFRS Foundation. EØS-avtalen gjør at IFRS blir en del av norsk rett, og det vil derfor være i Norges interesse at IFRS Foundation fungerer best mulig. Årlig kostnad ved finansiering av IFRS Foundation vil beløpe seg til rundt 100 000 pund.

Utvalget mener at den eneste reelle påvirkningsmulighet på internasjonal regnskapsutvikling er gjennom EU-systemet. I dette systemet er Norge invitert til å delta bl.a. gjennom EFRAG. EFRAG er et privat organ, og her vil deltakelse i besluttende organer forutsette et finansielt bidrag. I 2013 ble det ytt et bidrag fra Finanstilsynet på 75 000 euro, men deretter har norske bidrag til organisasjonen vært suspendert. Utvalget mener at norsk kontingent til EFRAG ikke bør være et rent statlig ansvar, men det synes fornuftig at staten gir et tilskudd til slik kontingent som er like stort som bidrag fra private kilder. Aktiv deltakelse og finansiell støtte til IFRS Foundation og EFRAG vil isolert sett representere en statsfinansiell kostnad, men den langsiktige samfunnsøkonomiske gevinsten ved å støtte oppunder og delta i disse organisasjonene vil etter utvalgets vurdering langt overstige denne kostnaden.

15.9 Andre samfunnsøkonomiske konsekvenser

Utvalget foreslår å videreføre regnskapsplikt for filialer av utenlandske foretak. Dette er i hovedsak begrunnet i hensynet til skattekontroll og i hensynet til utarbeidelse av nasjonal statistikk. Innholdet i filialregnskapsplikten er derimot foreslått lempet i forhold til gjeldende regulering ved at filialene er kategorisert blant de regnskapspliktige i kategori 2, noe som innebærer en åpning for betydelige forenklinger for små filialer som kan komme inn under ordningen med begrenset regnskapsplikt. Utvalget har lagt til grunn at hensynet til skattekontroll og hensynet til utarbeidelse av nasjonal statistikk fortsatt er ivaretatt også når filialen utarbeider et filialregnskap etter slike forenklede regler. Samlet sett antar utvalget at forslaget vil innebære en ressursinnsparing.