Del 1
Innledning

1 Perspektiv og sentrale problemstillinger

Segregering og at levekårsproblemer hoper seg opp i visse byområder, har fått økende oppmerksomhet de senere årene. I og rundt de større byene i Norge bor det mennesker med levekårsutfordringer, og i flere av byene er det en tendens til at de bor konsentrert i bestemte områder. Utfordringene i områdene er gjerne sammensatte og kan blant annet skyldes at mange har liten eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet, lav inntekt, lav utdanning, dårlige norskkunnskaper, trange boliger og/eller dårlig helse. Samtidig er det lite kontakt og samhold mellom folk i noen lokalsamfunn. Lokale arenaer som organisasjons- og fritidstilbud og tjenester som barnehager og skoler fungerer heller ikke alltid så godt som de burde.

Segregerte byer kan gjøre det vanskelig å nå sentrale samfunnsmål. Slike mål kan være at alle skal kunne leve gode liv, at folk skal delta i og føle tilhørighet til samfunnet, og at alle skal være del av trygge og inkluderende nærmiljøer. Videre kan barns livssjanser bli begrenset av hvor de vokser opp.

By- og levekårsutvalget (heretter kalt utvalget) har fått i oppdrag å beskrive situasjonen, drøfte årsaker og konsekvenser, vurdere dagens virkemidler på området og foreslå nye strategier og tiltak. Det er dermed naturlig å starte med spørsmålene: Hvordan er situasjonen i Norge? Hvordan oppstår segregerte byer og levekårsutsatte områder, og hva kan vi gjøre for å sikre at alle kan bo og vokse opp i gode nabolag?

Utvalget vil slå fast at barn og unge i utsatte byområder skal ha de samme mulighetene til å leve gode liv, utvikle seg og oppnå sosial mobilitet som barn som bor andre steder. Familien og foreldrene er aller viktigst for å gi barn en god oppvekst. Barn som vokser opp i familier som sliter sosialt og økonomisk, kan trenge mer støtte utenfra for å få dekket behovene sine. Særlig kan gode barnehager og skoler utgjøre en stor forskjell for barna. Det samme kan gode og trygge nærmiljøer og fritidstilbud. Å tilby likeverdige tjenester som har som mål å gi like muligheter til utdanning, arbeid og et godt liv, er en viktig oppgave i offentlig tjenesteyting. Likeverdige tjenester betyr ikke like tjenester, men at tjenestene skal være tilpasset den enkeltes behov. Utvalget legger til grunn et velferdsperspektiv i arbeidet.

Utvalget mener også at det å fremme barns muligheter i utsatte byområder kan begrunnes ut fra et effektivitetsperspektiv: Det er å sløse med menneskelige ressurser at barn og unge ikke får utnyttet potensialet sitt. Samfunnet er tjent med at flere får utnyttet evnene sine og får utdanning og god helse.

1.1 Segregering og opphoping av levekårsproblemer

1.1.1 Hva er situasjonen?

1.1.1.1 Sosioøkonomisk segregering og segregering etter innvandrerbakgrunn

Den sosioøkonomiske segregeringen i Norge har økt noe de siste tiårene. En gjennomgang av den sosioøkonomiske sammensetningen av boområder i Norge i perioden 1992–2015 viser at områdene over tid er blitt mer ensartede innad, og at det er blitt vanligere å bo enten i et lavinntektsområde eller et høyinntektsområde (Markussen og Røed 2018). Det ser altså ut til å ha blitt mindre forskjeller internt i nabolagene, men større forskjeller fra område til område. Segregeringen ser først og fremst ut til å ha økt i Oslo og Oslo-regionen (Wessel 2016, Andersen og Ljunggren 2016, Hernæs mfl. 2020).

Dette er også utviklingen i andre storbyer i Europa. Fremdeles er europeiske byer mindre segregert enn byer i USA, Afrika og Øst-Asia. Likevel er trenden at segregeringen øker (Tammaru mfl. 2016). Særlig bor de aller rikeste og de aller fattigste atskilt.

De siste tiårene har det i økende grad vært oppmerksomhet rundt såkalt etnisk1 segregering, heretter omtalt som segregering etter innvandrerbakgrunn. Fra 1990 har antallet personer med innvandrerbakgrunn2 mer enn femdoblet seg. Alle med innvandrerbakgrunn utgjorde ved inngangen til 2020 18,2 prosent av befolkningen i Norge. Gruppa med bakgrunn fra Afrika, Asia mv.3 utgjorde 10,8 prosent av befolkningen.

Innvandrerne har i stor grad bosatt seg i byene. Utvalgets analyser viser at i Oslo og Drammen bodde det i 2019 henholdsvis 23,1 og 21,3 prosent med innvandrerbakgrunn fra Afrika, Asia mv. (Aarland og Brattbakk 2020). Andelen varierte sterkt mellom ulike områder i byene. I de fire analyseområdene med høyest andel i Oslo var andelen på 63 til 67 prosent.

Utviklingen i Norge viser et sammensatt bilde. Andelen med innvandrerbakgrunn har i noen områder økt mer enn den gjennomsnittlige andelen i byen, mens den har minket i andre områder (Aarland og Brattbakk 2020). Innvandrere har i gjennomsnitt svakere økonomi enn den øvrige befolkningen og har derfor generelt sett dårligere boforhold og ofte bare tilgang til de minst attraktive boligene og boligområdene (Andersen 2017), se nærmere omtale i 1.1.2.3.

1.1.1.2 Levende lokalsamfunn finnes alle steder

Ulike undersøkelser fra flere byer, blant annet innbyggerundersøkelser og ulike stedsanalyser, viser at beboere i utsatte byområder i all hovedsak er fornøyde med og trives i nabolagene sine. Også områder med opphoping av levekårsproblemer er preget av mangfoldige miljøer, levende lokalsamfunn og positive krefter i lokalmiljøene.

Ung i Oslo-undersøkelsen fra 2018 slår fast at uansett hvor i byen ungdom vokser opp, har de aller fleste det bra. De lever aktive liv, og det store flertallet er godt fornøyd med livet sitt. De føler seg trygge, de har gode venner, de er godt fornøyde med foreldrene sine, med lærerne sine, med skolen de går på, og med lokalmiljøet sitt. Flertallet har god fysisk og psykisk helse. Uansett hvor i byen ungdom bor, ser de fleste på framtiden sin med stor optimisme (Bakken 2018).

Flere steder er stedstilhørigheten sterk. Beboere som opplever at stedet de bor på, får et dårlig omdømme, uttrykker gjerne at området har et ufortjent dårlig rykte. Mange av områdene er velfungerende områder og nabolag med aktive innbyggere. Bildet som skapes gjennom historier og artikler i mediene, gir ofte ikke et dekkende bilde av hvordan det faktisk er, og oppleves, å vokse opp der (Proba 2020).

Denne utredningen legger gjennomgående stor vekt på uheldige konsekvenser av segregerte byer. Det kan gjøre at situasjonen noen ganger framstår mer problematisk og mørk enn den er. At byer er segregert, betyr at beboere i ulike områder bor i nærheten av andre som er like dem selv. Det er ikke bare negativt. Sosiale bånd i lokalsamfunn utvikles best mellom mennesker som har noe til felles. Folk som bor i nærheten av hverandre, omgås helst når de har lik bakgrunn og/eller felles interesser (van Kempen og Bolt 2009). Positivt engasjement og levende nærmiljøer eksisterer side om side med store levekårsutfordringer.

1.1.1.3 Opphoping av levekårsutfordringer i utvalgte analyseområder

Utvalget har hentet inn levekårsdata fra SSB og fått utført analyser av geografisk opphoping av levekårsutfordringer i en rekke områder i en del større og mellomstore byer i Norge (Aarland 2020, Aarland og Brattbakk 2020).4

Det varierer stort i hvilken grad norske byer har områder med opphoping av levekårsutfordringer, og de ulike indikatorene viser også noe ulike mønstre. Oslo skiller seg ut, blant annet med mange områder der det er høye andeler barn i lavinntektsfamilier. Det er likevel også en rekke andre byer som har områder med opphoping av utfordringer, og mange byer har områder med høye andeler barn i lavinntektsfamilier. Det er videre relativt høye andeler unge voksne (21-29 år) utenfor arbeid og utdanning i en rekke byer, og dette er ikke et særskilt storbyfenomen. I løpet av den siste tiårsperioden har det vært en utvikling mot at flere av områdene med aller høyest andel unge utenfor arbeid og utdanning befinner seg i mellomstore byer på Østlandet.

44 områder har 25 prosent eller flere innbyggere med innvandrerbakgrunn. Hvordan og i hvilken grad områder med høy andel med innvandrerbakgrunn overlapper med områder med opphoping av levekårsutfordringer, er ulikt i ulike byer. I Oslo sammenfaller høy andel med innvandrerbakgrunn og høye andeler med lav inntekt, lav sysselsetting og lav utdanning i stor grad. I de andre storbyene og noen analyserte kommuner i Oslos omegn5 er det bare mulig å finne en tydelig sammenheng mellom andel med innvandrerbakgrunn og andel voksne med lav utdanning. For kategoriene lav inntekt og lav sysselsetting er det tilnærmet ingen sammenheng. For de mellomstore byene6 i analysen er sammenfallet svakere enn i Oslo, men sterkere enn i de andre storbyene.

Innvandrere har i snitt noe lavere sysselsetting enn befolkningen for øvrig, og det vil kunne gi en noe lavere andel sysselsatte i områder med mange innvandrere. Andelen voksne utenfor arbeid og utdanning er høyere i analyseområdene enn i landet som helhet både for beboere med og uten innvandrerbakgrunn. Andelen er særlig markant høyere for menn uten innvandrerbakgrunn. Forskjellen i sysselsetting mellom analyseområdene og landsgjennomsnittet er minst for menn med innvandrerbakgrunn.

Det finnes ingen omforent definisjon av levekårsutsatte områder, men det er vanlig å bruke sosioøkonomiske indikatorer som inntekt, sysselsetting og utdanning når slike områder skal kartlegges (Jacobsen mfl. 2020). Utvalget har tatt utgangspunkt i fem indikatorer på inntekt, sysselsetting og utdanning og valgt ut en rekke områder i 11 kommuner som skårer relativt sett svakt på disse fem indikatorene. De utvalgte områdene er deretter analysert nærmere ut fra et bredt sett av indikatorer på levekår, for eksempel boforhold, skoleresultater, offentlige tjenester og økonomisk bistand og nærmiljøkvaliteter.

Det samlede bildet er at situasjonen i 88 utvalgte analyseområder varierer mye, og at situasjonen i områdene ikke er blitt sterkt forverret de siste 10 årene. På noen levekårsindikatorer er situasjonen blitt bedre (som regel i tråd med øvrig forbedring i landet og kommunene), på andre er situasjonen den samme, mens for noen indikatorer er situasjonen forverret. Utviklingen har dermed flere positive trekk, men også noen klare faresignaler.

Det mest bekymringsfulle er at et mindretall av analyseområdene har tydelig overlapp mellom en rekke levekårsutfordringer, samtidig som områdene har hatt en negativ utvikling i den siste tiårsperioden. I rundt 10 prosent av analyseområdene er opphopingen av levekårsutfordringer særlig omfattende, med svært krevende oppvekstforhold for barn og unge. I tillegg har om lag 25 prosent av områdene store levekårsutfordringer, og det er behov for å følge situasjonen nøye. Det er også behov for å være oppmerksom på negative utviklingstrekk i ytterligere 10 prosent av områdene. Selv om alle analyseområdene er valgt ut på bakgrunn av at de skårer dårlig på levekårsindikatorer, er likevel omfanget av alvorlige levekårsutfordringer relativt begrenset i resten av områdene, som utgjør om lag halvparten.

Utvalget har sammenliknet levekårsindikatorene som er brukt i analyseområdene, med tilsvarende indikatorer som blir benyttet for svenske og danske levekårsutsatte områder. Indikatorene er ikke direkte sammenliknbare, men de gir grunnlag for å si at opphopingen av levekårsutfordringer er lavere i Norge enn i nabolandene. For eksempel kan ingen av de norske analyseområdene sies å oppfylle kriteriene som danske myndigheter bruker for å kategorisere utsatte områder og såkalte gettoområder.

1.1.1.4 Områdene med størst opphoping av utfordringer

Kvalitative studier og stedsanalyser supplerer bildet statistikken gir. I mange av analyseområdene framstår situasjonen i all hovedsak positiv. Ulike områder har sine spesifikke utfordringer og positive kvaliteter. Men i enkelte områder, der opphopingen av levekårsproblemer er størst, er situasjonen bekymringsfull på flere vis.

Ansatte i velferdstjenestene i utsatte områder forteller at det er dårlig økonomi og materielle mangler i mange av familiene (Proba 2020). De opplever at foreldre ikke har råd til å erstatte klær som er blitt for små, eller at de kjøper for store klær og sko for at barna skal kunne ha dem lenger. Barn mangler opplevelser som fritidsaktiviteter og ferier. Ungdommer forteller at de ikke har mat i kjøleskapet hjemme, og at de heller ikke får penger til mat.

Ansatte i velferdstjenestene opplever at det er et skille mellom hvilke utfordringer beboerne med og uten innvandrerbakgrunn har. De forteller at personer uten innvandrerbakgrunn oftere har rusproblemer, psykisk uhelse og har arvet sosiale utfordringer (Proba 2020). Undersøkelser fra andre land tyder også på at beboere i utsatte områder med og uten innvandrerbakgrunn har ulike typer og grader av levekårsutfordringer. En undersøkelse fra utsatte områder i Danmark tyder på at mer enn dobbelt så mange av barna uten innvandrerbakgrunn har foreldre som sliter med rus, psykisk sykdom og kriminalitet, sammenliknet med barna med innvandrerbakgrunn i de samme områdene (Christensen 2018a).

Det er store forskjeller mellom skoler i utsatte områder, og forskjellene kan være svært store også mellom skoler som ligger nær hverandre. Ved enkelte skoler rapporteres det om dårlige lærings- og skolemiljøer hvor en del elever har sosiale og språklige utfordringer. I noen områder bor mange elever trangt, og det gjør det vanskelig å gjøre lekser hjemme. Skole–hjem-samarbeidet fungerer noen steder dårlig. I tillegg kan skolene oppleve at elevgruppen endrer seg mye i løpet av skoleåret fordi mange flytter eller bytter skole. Ved noen få skoler er situasjonen svært alvorlig, og de rapporterer at de ikke får ut det potensialet fra elevene som de ønsker (Ruud mfl. 2018). Språkutfordringer gjør at en del elever strever faglig (Proba 2020). Det kan i sin tur bidra til å øke konfliktnivået mellom elever i klasserommet og i friminuttet (Ruud mfl. 2018).

Samtidig viser studier at mange elever med innvandrerbakgrunn har en bedre prestasjonsutvikling enn andre elever (Kirkeberg mfl. 2019, Grøgaard 2012). Dette kan trolig forklares med at mange foreldre med innvandrerbakgrunn motiverer barna sine i skolearbeidet og til å ta høyere utdanning, og at de unge får et særlig presentasjonsdriv.

I enkelte områder er det store sosiale utfordringer som særlig berører barn og unge. Kjennetegn ved ungdommene som sliter, kan være at de ofte har dårlig psykisk helse, og at de verken trives eller fungerer godt på skolen (Andersen og Dæhlen 2016). Ungdommene som sliter mest, kan ha ubearbeidede psykiske og emosjonelle utfordringer (Kuvoame 2015a). Utsatte og sårbare barn kan lettere bli rekruttert til dårlige eller kriminelle miljøer.

Noen unge er utsatt for negativ sosial kontroll7. Omfanget i de utsatte områdene er ukjent, men konsekvensene kan være store for dem det gjelder. Det kan gjøre at barn og unge i liten grad får delta på arenaer ungdom ferdes på, eller i organiserte fritidsaktiviteter (Friberg og Bjørnset 2019). Foreldrene kan føle seg grunnleggende usikre i møtet med det norske samfunnet og dets syn på oppdragelse (Friberg og Bjørnset 2019, Smette og Rosten 2019).

1.1.2 Hvordan kan segregeringen forstås?

Det er flere og sammensatte årsaker til segregering. Globale, nasjonale og regionale forhold preger utviklingen i byene og byområdene. Større prosesser i samfunnet, både økonomiske og sosiale, påvirker. Samtidig betyr lokale forhold mye. Segregeringen har dessuten lange historiske røtter og har utviklet seg i takt med at ulike typer boliger og boområder er bygd ut.

1.1.2.1 Segregeringen i norske byer har historiske røtter

Norske storbyer har over lang tid hatt mønstre av sosioøkonomisk segregering, men de geografiske mønstrene og graden av segregering har vært ulik i de forskjellige byene (Dale og Jørgensen 1986). Fra tidlig på 1800-tallet gikk de viktigste sosiale skillelinjene i Oslo mellom sentrum og forstedene i periferien, men i andre halvdel av 1800-tallet ble byen i større grad delt i øst og vest. Dette skyldtes flere forhold, men blant de viktigste var at befolkningen i byen økte, og at byen gradvis ble industrialisert (Myhre 2017). Industrialiseringen satte sitt preg på bymønstret også i andre byer, men på litt ulike måter og i ulik grad. I Bergen, Trondheim og Stavanger bosatte ulike sosiale grupper seg mer spredt, også da byene ble industrialisert (Myhre 2006).

Dårlige boforhold, nye planleggingsidealer og framveksten av kollektivtransport og bilisme bidro til at drabantbyene ble bygd ut i tiden etter krigen. I Oslo vokste drabantbyene i ytre øst. Også i Bergen og Trondheim ble det bygd ut drabantbyer. Masseproduserte boliger skulle få slutt på bolignøden, og ensartede fasader ble sett på som et positivt uttrykk for sosial likhet. Samtidig ga drabantbyene nye sosiale skillelinjer i byene (Stugu 2006, Martens og Moe 2018). Utover i 1970-årene ble boligidealene endret, og det ble startet flere aksjoner for å ta vare på gamle bomiljøer og arbeiderstrøk i byene. Rehabiliteringen av gamle, sentrumsnære arbeiderbydeler har fortsatt, og nye befolkningsgrupper med høyere inntekter har flyttet inn (gentrifisering). På tross av at byutviklingen har endret seg, eksisterer mange av de historiske skillelinjene fortsatt, slik som et tydelig skille mellom øst og vest i Oslo.

1.1.2.2 Økonomisk ulikhet legger grunnlag for segregering

I et internasjonalt perspektiv er Norge et land med høy levestandard og lav økonomisk ulikhet mellom folk. Men de siste tiårene har den økonomiske ulikheten i Norge vokst noe. Den samme utviklingen skjer i flere andre land.

Overordnet sett er globalisering, teknologiutvikling, endringer i arbeidsmarkedet og innvandring forhold som kan påvirke ulikhetene i samfunnet. Arbeidstakernes andel av den totale verdiskapningen har falt de siste tiårene, og kapitalinntektene har økt. Kapitalinntekter tilflyter i stor grad husholdningene som allerede er på toppen av inntektsfordelingen. De siste par tiårene har inntektene til husholdningene med de laveste inntektene (før skatt) steget mindre enn i resten av befolkningen (Meld. St. 13 (2018–2019)). Formue er mer ujevnt fordelt enn det inntekt er, mens boligformue er jevnere fordelt enn annen formue. Det er samtidig utviklingstrekk som tyder på at boligformuen over tid har blitt noe skjevere fordelt, og at boligeie blant lavinntektsgrupper har gått noe ned (Aaberge og Stubhaug 2018, Revold mfl. 2018).

Flere studier gir grunn til å tro at økende økonomisk ulikhet i byer kan øke segregeringen, men ofte med et tidsetterslep (Wessel 2016, Tammaru mfl. 2019). Økonomisk ulikhet gir større valgfrihet til personer med høye inntekter. Det kan føre til at disse gruppene bor mer konsentrert (Reardon og Bischoff 2011). Arbeidsledighet og økonomiske problemer kan gi økt opphoping av levekårsproblemer (Andersson og Hedman 2016). Økonomisk ulikhet ser også ut til å kunne forklare at segregeringen er forskjellig i ulike land. Flere undersøkelser finner at det er sammenheng mellom segregering og ulike indikatorer som kan henge sammen med økonomisk ulikhet (Haandrikman mfl. 2019, Marcinczak mfl. 2016, OECD 2018).

På tross av at økende økonomisk ulikhet i tendens ser ut til å øke segregeringen, er det ikke slik at byene med størst ulikhet gjennomgående er mest segregert. For eksempel er inntektsulikheten i Norge og Sverige ganske lik, og velferdsstatene våre har mange fellestrekk. Segregeringen er likevel betydelig høyere i Stockholm enn i Oslo (Musterd mfl. 2015, Haandrikman mfl. 2019).

1.1.2.3 Innvandrere, økonomisk ulikhet og segregering

Innvandrere er og blir stadig mer overrepresentert blant dem med de laveste inntektene i Norge (SSB 2019). Gjennomgående er færre i jobb, og flere har lavtlønnsyrker. Når flere befinner seg i den laveste delen av inntektsskalaen, påvirker det den økonomiske ulikheten. Den målte inntektsulikheten8 er lavere når befolkningen med innvandrerbakgrunn utelates, og det viser at innvandringen har bidratt til at ulikheten i inntekt har økt de siste årene (ibid.). Innvandring er likevel ikke den viktigste grunnen til at ulikhetene øker. Det at totalinntektene til de rikeste har økt sterkt, gir større utslag på inntektsulikheten enn at det blir flere innvandrere.9

At personer med innvandrerbakgrunn i gjennomsnitt har svakere økonomi enn den øvrige befolkningen, gjør at segregering etter innvandrerbakgrunn ofte sammenfaller med segregering etter sosioøkonomi. Innvandrere i vesteuropeiske byer har i gjennomsnitt dårligere boforhold, og det er ofte bare de minst attraktive boligene som er tilgjengelige for dem (Andersen 2017). Hvis de leier bolig, er de gjerne i den delen av leiemarkedet som er minst gunstig. I Oslo ligger de rimeligste boligene i øst, og mange innvandrere med lav inntekt har dermed bosatt seg på Oslos østkant. Samtidig har det de siste 35–40 årene blitt en større andel innbyggere uten innvandrerbakgrunn i Oslo vest (Wessel 2017).

Men også andre forhold enn økonomi kan spille en rolle for innvandreres bosettingsmønster og føre til at segregeringen etter innvandrerbakgrunn blir høyere enn den sosioøkonomiske segregeringen. Eksempler på slike årsaker kan være nettverk, diskriminering på leiemarkedet og preferanser blant både innvandrere og den øvrige befolkningen (Andersson mfl. 2017, Tammaru mfl. 2019).

Hvordan segregering etter innvandrerbakgrunn oppstår og forsterkes, påvirkes av at befolkningen med og uten innvandrerbakgrunn har ulike flyttemønstre. Den nyeste litteraturen heller mot at segregering etter innvandrerbakgrunn først og fremst handler om at de uten innvandrerbakgrunn unngår å flytte til områder med mange innvandrere (Malmberg og Clark 2020). Mange innvandrere ønsker å bo i områder de kjenner til og har familie og nettverk fra før (Andersen 2010, Blom 2012, Søholt og Lynnebakke 2015). Men det er også noen innvandrere som flytter til områder med få innvandrere (Zwiers mfl. 2018a).

1.1.2.4 Utbyggingsmønster og omdømme påvirker boområdenes attraktivitet

Både naturgitte og menneskeskapte omgivelser kan påvirke hvor attraktive områdene er. Boligtyper, kvaliteten på uteområdene, kulturtilbud, butikksentre, avstand til sentrum og transportforbindelser er med på å bestemme attraktiviteten til et område (Hansen og Brattbakk 2005, Kvinge mfl. 2012). Samtidig er omdømmet et område har, og om det oppleves som trygt, særlig for barna, utslagsgivende. Hvordan foreldre opplever kvaliteten og elevsammensetningen ved skolene, betyr mye for boligområders attraktivitet (Sundell 2008, Hewitt 2013, Morken og Theie 2015, Roostami 2012, Bragen 2013, Kvamme 2013).

Hvor attraktivt et boområde er, er noe som former seg over lang tid. Noen undersøkelser finner at boligområdenes relative attraktivitet i stor grad holder seg stabil over flere tiår. Hvis boliger og boområder i utgangspunktet ble bygd med dårlig kvalitet eller over tid har fått et dårlig omdømme, kan det være vanskelig å påvirke attraktiviteten (Tunstall 2016, Zwiers mfl. 2017). Nabolagenes kvaliteter kan endres gjennom nybygging, men ofte vil trekk ved nybyggingen likne på bebyggelsen i nærheten (Bergsten og Holmquist 2013). Andre undersøkelser finner at attraktiviteten til nabolag forandrer seg betydelig i et 50–100-års-perspektiv, gjennom fysisk forfall og opprustning (Rosenthal 2008).

Boligområdenes attraktivitet henger også sammen med boligmarkedet i byregionen som helhet. Hvordan byene fortettes og vokser, vil spille inn på hvor segregerte byene blir (Kvinge mfl. 2012, Bolt og van Kempen 2013, OECD 2018). Hvis det ikke bygges nok boliger sett i forhold til etterspørselen, kan det føre til at folk med høyere inntekter trekkes mot de utsatte områdene. Det kan gjøre at utsatte områder får en mer sammensatt befolkning (van Gent 2010). På sikt kan det likevel være at høyinntektsgrupper tar over, og at områdene blir for dyre for de opprinnelige beboerne (Tammaru mfl. 2019).

Ved en lav andel sosiale utleieboliger vil økonomisk ulikhet ha stor betydning for segregeringen, mens ved en høy andel sosiale utleieboliger vil myndighetenes plassering av disse boligene ha sterkere effekt på segregeringen (Reardon og Bischoff 2011). Er sosiale utleieboliger spredt i byen, kan det bety at personer med levekårsutfordringer bor mer spredt. Er mange sosiale utleieboliger samlet i ett område, vil det kunne gi en sterk grad av opphoping av levekårsproblemer. Norge har en lav andel sosiale utleieboliger sammenliknet med mange andre europeiske land. Det kan ha hatt positive effekter på segregeringen. Bokonsentrasjonen blant lavinntektsgrupper er relativt lav i Oslo sammenliknet med i en del andre europeiske byer (Tammaru mfl. 2016). Funnene fra sammenliknende studier er likevel ikke entydige. Enkelte byer er mindre segregert selv med en høy andel sosiale utleieboliger eller er sterkt segregert med en høy andel eide boliger (Andersen mfl. 2015, Haandrikman mfl. 2019). Det ser imidlertid ut til at boligeie kan ha hatt positive effekter på vedlikehold av boliger, og på lavinntekstgruppers bostabilitet og velstandsutvikling, og at det virker positivt for de utsatte områdene (Hansen og Brattbakk 2005, Aarland og Reid 2019, Proba 2020).

1.1.3 Konsekvenser av segregering og selvforsterkende prosesser

1.1.3.1 Effekter nabolag har på barn og unges sosiale mobilitet

Studier av nabolagseffekter ser på om trekk ved oppvekststedet påvirker barn og unges mulighetsrom og livssjanser. Nabolagseffekter kan forstås som både negative og positive selvforsterkende effekter.

Studier indikerer at hvilket nabolag man vokser opp i, er med på å bestemme barn og unges senere utdanning, yrkesposisjon, arbeidstilknytning, inntekt, helse, rusbruk, sosiale normer og hvor utsatte de er for å oppleve vold (Hyggen mfl. 2018). Effektene for hvert enkelt individ er små eller moderate, men fordi det gjelder mange barn og unge, kan samfunnseffekten være betydelig. Barn fra familier med lav inntekt ser ut til å påvirkes sterkere av nabolaget de bor i enn barn fra hjem hvor foreldrene har høy utdanning og inntekt. Det kan skyldes høyere grad av familiestress i hjemmet, at foreldrene i mindre grad kan beskytte barna mot uheldige sider ved nabolaget, at barna er mer sårbare, og at dårlige boforhold gjør at de tilbringer mer tid ute. I tillegg bor disse barna oftere i vanskelige oppvekstmiljøer (Brattbakk og Andersen 2017). En undersøkelse basert på norske data over tre tiår finner at den sosioøkonomiske sammensetningen av elever ved skolene forklarer rundt 2 prosent av den gjennomsnittlige variasjonen i utdanningslengde for alle barn samlet (Hermansen mfl. 2020).

Det å bo i utsatte områder kan ha negative konsekvenser for barns utdanning (Brattbakk og Wessel 2013). Det kan påvirke resultater i opplæringen og i hvilken grad elevene gjennomfører videregående skole. Å flytte fra et utsatt til et mer velstående nabolag som barn, har positive effekter på barnas senere utdanning (Chetty mfl. 2016). Å vokse opp i utsatte områder kan dermed begrense mulighetene for å komme i jobb, få inntekt og oppleve sosial mobilitet.

Studier viser at i nabolag der det er mye sosial kontakt mellom beboere, er avvikende sosial atferd mindre akseptert og viljen til å gripe inn i ubehagelige hendelser større (Kleinhans 2014, Christensen mfl. 2019b). Slike områder har kollektiv handlekraft, det vil si at beboerne sammen har evne til å mobilisere seg om en sak, ta ansvar og gripe inn. I utsatte nabolag, hvor det sosiale limet er svakere, kan det i mindre grad være slik kollektiv handlekraft. De er dermed svakere rustet til å korrigere og slå ned på uønsket aktivitet og kriminelle handlinger (Sampson 2012). Kriminaliteten kan dermed ha selvforsterkende negative effekter i noen utsatte områder. Studier fra flere land viser at barn som vokser opp i nabolag med store levekårsproblemer og høy kriminalitet, selv har høyere sannsynlighet for å begå kriminalitet (Damm og Dustmann 2014, Billings mfl. 2019).

1.1.3.2 Segregering og sosial kontakt

Sosiale bånd i lokalsamfunn utvikler seg gjerne best mellom mennesker som har noe til felles. Flere undersøkelser har formidlet at naboer som har ulik sosial bakgrunn, ikke nødvendigvis omgås.

Det er studier som finner at de sosiale båndene i utsatte byområder er svakere enn andre steder. En studie fra Danmark viser at beboere i utsatte områder skårer lavere enn resten av befolkningen på opplevd trygghet, kollektiv handlekraft, tillit, tilfredshet med områdene, livskvalitet og å ha formelle og uformelle bånd til andre mennesker (Christensen mfl. 2019b). Den største forskjellen mellom utsatte områder og andre områder finner man på beboernes tilfredshet med området. Minst forskjell er det på tillit til offentlige instanser og myndigheter (ibid.). Erfaringer fra andre land viser at hvis tilliten og tilhørigheten i samfunnet svekkes, vil det kunne ha negative konsekvenser for folks livskvalitet og trygghet (Nordisk ministerråd 2017).

Tett sosial kontakt i nabolag trenger ikke være utelukkende positivt. Sosiale relasjoner og nettverk mellom likesinnede kan virke hemmende hvis gruppa av likesinnede i liten grad orienterer seg utad, tar inn nye impulser eller knytter seg til andre. Dette kan føre til at man ikke utvikler et bredere sett av relasjoner og nettverk. Slike brede nettverk kan for eksempel være nyttige for å orientere seg om utdanningsmuligheter eller få kjennskap til ledige jobber. Uheldige sosiale relasjoner kan også bidra til at barn og unge havner i dårlige miljøer eller i verste fall i kriminelle nettverk.

I empiriske studier trekkes det fram at innvandrere i mindre grad deltar i frivillige tilbud og i frivillig arbeid. Når de deltar, er det ofte i egne organisasjoner (Enjolras og Strømsnes red. 2018). Mangel på møteplasser og samhandling mellom ulike grupper kan bidra til å svekke innbyggernes tilhørighet til lokalsamfunnet. En slik mangel kan også bygge opp frykt og fordommer mellom grupper (Ødegård mfl. 2014). Hvis noen grupper systematisk er underrepresentert på ulike arenaer, kan det på sikt bli et demokratisk problem.

I områder hvor det bor mange med dårlig råd, deltar færre i organiserte fritidsaktiviteter som krever kontingent, og færre foreldre bidrar i frivilligheten. Selv om store byer har prioritert lavterskeltilbud for barn og unge i utsatte områder (Iversen mfl. 2020), er det i noen områder få tilbud, eller de som er, brukes for lite. Tilbudene fungerer dermed ikke godt nok for å skape samhold og tilhørighet.

Data fra utvalgets analyseområder tyder for øvrig på at beboere i utsatte områder i noe mindre grad deltar i politiske valg enn innbyggere i Norge generelt. Det gjelder først og fremst innbyggere uten innvandrerbakgrunn som står utenfor arbeid og utdanning (Aarland og Brattbakk 2020). Varige og systematiske forskjeller i levekår mellom ulike grupper kan ses som et varsel om et negativt utviklingspotensial når det gjelder samhold og samfunnsmessig tillit (NOU 2017: 2).

1.1.4 Hvem kan påvirke utviklingen?

En rekke aktører har ulike roller i arbeidet med å påvirke utviklingen i utsatte byområder. Denne utredningen er skrevet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og forslag til løsninger er dermed først og fremst adressert til det statlige nivået. Fylkeskommuner, kommuner og bydeler må også ta sitt ansvar. I tillegg til at kommunene er den viktigste leverandøren av lokale tjenester, har de en stor rolle i å mobilisere lokale krefter. Dette er særlig viktig i områder hvor det er få etablerte eller bare fragmenterte arenaer for å mobilisere lokalt, eller hvor eksisterende arenaer, for eksempel skolen, ikke fungerer godt.

Det er imidlertid viktig å understreke den kraften som beboerne i områdene selv har til å gripe fatt i situasjonen i eget nabolag, og alt godt som kan springe ut av deres ønske om og ansvar for å skape et godt bomiljø. Beboerne former boområdet sitt, og det er gjennom enkeltindividers innsats og samhandling mellom flere at det bygges nettverk, sosialt lim og tillit. Andre aktører, for eksempel næringsaktører, frivilligheten, organisasjoner, lokale foreninger og sosiale entreprenører, kan også bidra på sine områder. En negativ sosial utvikling, som konflikter, mistillit og negativ normutvikling, kan ikke løses av storsamfunnet direkte. Offentlige myndigheter kan støtte tiltak som gir bedre arenaer for dialog, men for å lykkes er nærmiljøene avhengige av positive rollemodeller som kan bidra til framtidstro og engasjement hos beboerne.

Innsatsen fra myndigheter på ulike nivåer må legge til rette for å skape trygghet og trivsel gjennom å styrke nære formelle og uformelle relasjoner i boligområdet (Christensen mfl. 2019b). I dette ligger det også et ansvar for å være en koordinerende enhet som er med på å gjøre det mulig for ulike aktører, for eksempel næringsliv, frivillighet, beboerforeninger, frivillige nettverk og organisasjoner, å delta i og forme lokalsamfunnet. Er det ingen slik lokal koordinerende enhet, bidrar det i mange tilfeller til at de ulike aktørene opererer hver for seg, uten muligheten til å foreta et felles løft (Ødegård mfl. 2014). Innsatsen fra myndighetene må skape attraktive rammer for beboernes liv og barns oppvekst og bidra til at beboerne i de utsatte boligområdene agerer som aktive medborgere som har innflytelse på og tar ansvar for eget liv.

1.1.5 Konsekvenser av covid-19-pandemien

«Kriser rammer som regel ulikt på tvers av sosioøkonomiske grupper. Det gjelder også koronakrisen.»10

I perioden utvalget har arbeidet, har covid-19-pandemien endret situasjonen i Norge og i verden. Dette har uten tvil påvirket levekårene til mange.

Utvalget har, av kapasitetshensyn, valgt ikke å gå systematisk inn i studier om konsekvenser av covid-19-pandemien. Det betyr ikke at utvalget ikke er opptatt av hvilke konsekvenser pandemien har i utsatte områder. Det er all grunn til å tro at situasjonen vil ramme menneskene i utsatte områder ekstra hardt, noe som ytterligere begrunner at det kreves en særlig innsats i områdene i tiden framover.

Forskere fra OsloMet har dokumentert at én av fire husholdninger på et eller annet tidspunkt er blitt rammet av koronakrisen gjennom permitteringer, oppsigelser eller tapte næringsinntekter (Poppe og Kempson 2020). Forskere på Frischsenteret har vist at i koronakrisens første uker var det arbeidstakerne med de laveste inntektene og den svakeste husholdningsøkonomien som var mest utsatt for å bli oppsagt eller permittert fra jobben (Bratsberg mfl. 2020a). Lav utdanning har også økt risikoen for å miste jobben. At pandemien har helsekonsekvenser, er opplagt, også her er det sosiale forskjeller. Personer i førstelinjeyrker er mest utsatt for smitte. Forskerne fant sosioøkonomiske forskjeller for menn i risikoen for å være i en smitteutsatt og samfunnskritisk jobb, men ikke for kvinner.11 I en senere studie med data fra en lengre periode finner de samme forskerne at det er økende forskjeller i arbeidsledigheten i Norge mellom ulike grupper som følge av covid-19-pandemien. Det er for eksempel økende (relativ) ledighet blant arbeidstakere uten fullført videregående skole og blant dem med de laveste inntektene (Bratsberg mfl. 2020b).

Fra mediene er det kommet fram at manglende informasjon på flere språk til innvandrergrupper i en tidlig fase av pandemien ga økt smittespredning i disse gruppene. Tall fra England viser at dødeligheten på grunn av covid-19 har vært dobbelt så høy i de 10 prosent mest levekårsutsatte boligområdene som i de 10 prosent minst utsatte.12 En studie fra Sverige viser at sannsynligheten for å dø av viruset er høyere i grupper i befolkningen med lav sosioøkonomisk status (Drefahl mfl. 2020).

Utvalget er bekymret for de langsiktige konsekvensene krisen vil ha for levekår og segregering. Det er en fare for at krisen forsterker ulikhetene på lang sikt. For eksempel viste en studie fra Malmø i 1990-årene at opphopingen av levekårsutfordringer skjøt fart i en periode med høy arbeidsledighet (Andersson og Hedman 2016). Utvalget vil framheve at det er viktig å jobbe langsiktig med omstilling i næringslivet mot et bærekraftig samfunn og med kvalifisering av arbeidstakere for framtidsrettede jobber.

Utvalget vil i denne situasjonen særlig framheve at det er viktig å forebygge levekårsutfordringer hos barn og unge. Krisen kan gjøre at mange barn og unge havner i en ekstra utsatt posisjon. Da er støtteapparatet rundt dem helt nødvendig, slik som gode skoler, barnehager og kompetente hjelpetjenester for dem som har behov for det. Krisen har vist at det er viktig at alle har gode boliger og gode utearealer.

En studie utført i Bydel Søndre Nordstrand i Oslo i perioden barnehager og skoler var stengt, viser at barnefamilier som bor trangt, hadde større utfordringer i perioden enn barnefamilier som bor mer romslig (Brattbakk 2020).

Et ekspertutvalg har beregnet et potensielt læringstap som følge av at skolene var stengt i den første perioden av covid-19-pandemien, og at elevene i stedet for vanlig skole hadde hjemmeskole (Holden-utvalget 2020). Ekspertutvalget slår fast at det er vanskelig å kvantifisere effekten av mulig redusert læring, men har likevel beregnet det samfunnsøkonomiske tapet ved endret produktivitet. Basert på funn som ble gjort i en studie av Aryal og medforfattere (2019), legger ekspertutvalget til grunn at produktiviteten øker med 5 prosent for hvert år med utdanning den enkelte har. Videre legger ekspertutvalget til grunn at i en situasjon der vanlig skole er erstattet av hjemmeskole, gir det 10 prosent reduksjon i læringsutbyttet for 30 prosent av elevene.

Flere av tjenestene som gir bistand til utsatte barn og unge, hadde redusert kapasitet den første tiden av koronakrisen. Det kan få eller kan ha fått konsekvenser for utsatte barn. Fra andre land er det dokumentert at vold i hjemmet økte i den første tiden av covid-19-pandemien.13 I Norge var det i den perioden samfunnet var nedstengt en nedgang i henvendelsene til politi og krisesentre om familievold. Med lettelser i koronatiltakene økte antall registrerte voldsanmeldelser i Oslo til samme nivå som før pandemien, og volden var av grovere art.14

Stenging av idretts- og fritidstilbud kan gi frafall fra tilbudene. Også her kan det være sosiale forskjeller i hvem som faller fra.

Koronakrisen påvirker også offentlige budsjetter. Skatteinntektene har gått ned, og utgiftene, for eksempel til næringsstøtte, overføringer fra NAV, sosialhjelp og smitteverntiltak, har gått opp. Når budsjettene blir strammere, må lovfestede oppgaver prioriteres. Mange av oppgavene som omtales i denne rapporten, er ikke lovfestede, men handler om å forebygge levekårsutfordringer og bygge lokalsamfunn. Det gjør at rammene for å drive blant annet forebyggende arbeid er strammere, samtidig som mange har fått en forverret levekårssituasjon. Konsekvensene av ikke å prioritere forebygging kan bli dyre på sikt.

Regjeringen nedsatte i slutten av april 2020 en koronakommisjon. Kommisjonen skal først og fremst gjennomgå og evaluere myndighetenes håndtering av pandemien, men den skal også vurdere hvordan de bredere, samfunnsmessige konsekvensene av pandemien ble håndtert og fulgt opp av myndighetene.

Det pågår forskning i mange miljøer om konsekvenser av pandemien på ulike samfunnsområder. Selv om noen studier er kommet, vil det aller meste av forskningen komme etter at utvalget har levert sin rapport.

1.2 Utvalgets viktigste vurderinger og forslag

1.2.1 Segregeringen i Norge øker, men de fleste lever i gode nabolag

Inntekter og levekår er ulikt fordelt i de største byene. Mange ønsker å bo nær andre som likner dem selv, og mange med høye inntekter velger å bosette seg i de samme områdene. I andre boligområder blir boligprisene lavere, og de blir sånn sett enklere å etablere seg i for folk med lavere inntekter.

Jo større den sosioøkonomiske ulikheten er i et samfunn, desto større ulikhet vil det være mellom geografiske områder. På sikt vil økte ulikheter forplante seg til bylandskapet og gi økt geografisk segregering. Når segregeringen biter seg fast, slik den har gjort i flere byregioner, er den vanskelig å reversere. Flyttemønstrene blir påvirket, og segregeringen kan i seg selv bidra til mer segregering. Over tid begrenses valgfriheten på boligmarkedet for dem som ikke har høye inntekter.

Norge har verken like store økonomiske forskjeller eller like store drabantbyområder som mange land i Europa. Velferdsordninger og omfattende omfordelingspolitikk demper forskjellene ytterligere. Det er også forskjeller mellom Norge og resten av Skandinavia. De fleste i Norge eier sin egen bolig. I både Sverige og Danmark er de største levekårsutfordringene i områder som hovedsakelig består av subsidierte leieboliger. Et kjennetegn ved utsatte områder i mange land er at boligene ikke vedlikeholdes, og at områdene forfaller. Dette ser vi i liten grad i Norge. Boligene og nærmiljøene i områder med levekårsutfordringer er generelt sett godt vedlikeholdt og av god standard.

Utvalget vil understreke at det er all grunn til å tro at de fleste er fornøyde, trives og lever gode liv der de bor. Samtidig vet vi at folk påvirkes av nabolaget de bor i. Nabolaget kan innskrenke beboernes livssjanser, men også gi muligheter.

Fundamentet i lokalsamfunnene er først og fremst innbyggerne som bor der. Lokalsamfunnene bindes sammen gjennom beboernes kontakt med hverandre og engasjementet for nærmiljøet. Lag og foreninger, lokalt næringsliv og andre lokale institusjoner bidrar til denne sammenbindingen.

Utvalget tror at levende og gode lokalsamfunn med mange møteplasser og arenaer for å delta og samhandle kan ha positive effekter for relasjonene på tvers av grupper, tillit mellom folk lokalt og den opplevde tilhørigheten til stedet folk bor. Utvalget mener også at felles møteplasser bidrar til at innbyggerne i lokalsamfunnene kan få styrket evnen til å organisere seg, til å reagere på normbrudd i nærmiljøet, til å skape positivt engasjement, og til å sosialisere særlig barn og unge til å bli aktive samfunnsmedlemmer. Slike effekter er det vanskelig å måle. Tillit mellom folk og folks tillit til lokale og nasjonale myndigheter er en forutsetning for velfungerende samfunn.

1.2.2 Faresignaler – opphoping av levekårsproblemer svekker nabolag

Sterkt segregerte byer kan gi nabolag som fungerer dårlig, og en uforholdsmessig opphoping av byrder i enkelte nabolag. Store grupper mennesker i områdene kan ha omfattende sosiale og økonomiske utfordringer som det er vanskelig å komme ut av.

Andre land i Europa har opplevd at situasjonen i noen utsatte boområder er preget av tilbaketrekking fra samfunnet, uro og kriminalitet. Kriminell kapasitet har utviklet seg og vokst seg sterk i områdene over flere år. Barn bor og leker i områder hvor kjøp og salg av narkotika skjer åpent, og hvor vold er en del av hverdagen. Dette er gjerne utsatte barn og unge som er preget av at de vokser opp under vanskelige forhold og ikke opplever å være en del av storsamfunnet.

I Norge er det ingen områder hvor opphopingen av levekårsutfordringer og de sosiale problemene er like store som vi ser i en rekke andre land. Kriminaliteten er også lavere. Selv om deltakelsen er lav i noen områder, er det ingen tydelige tegn på at områdene preges av høy grad av tilbaketrekking fra samfunnet. Utvalget mener likevel at det er viktig å ta situasjonen i Norge på alvor. Utvalgets egne analyser viser at i noen områder har utviklingen delvis gått i negativ retning. I et fåtall områder er situasjonen særlig utfordrende, og i en del andre områder er det viktig å følge situasjonen ekstra nøye. Utvalget er spesielt bekymret for det økende tallet på områder hvor svært mange barnefamilier har lave inntekter, og hvor det også er flere andre store levekårsutfordringer. Andelen barn som vokser opp i fattige familier er alarmerende høyt i noen områder. I områder i flere byer har situasjonen de siste ti årene forverret seg mer enn for landet og byene som helhet. Mange barnefamilier bor trangt, og mange leier boligen sin og kan ha ustabile boforhold. I en del områder mangler barn og unge gode steder å være.

Svært mange av familiene med lav inntekt i analyseområdene har innvandrerbakgrunn, og de kan potensielt ha andre utfordringer enn bare de økonomiske. Samtidig tyder studier på at beboerne uten innvandrerbakgrunn ofte har de tyngste utfordringene som lav sysselsetting, helse- og rusproblemer, og at dette er problemer som kan ha gått i arv.

Når mange barn og unge sliter, krever det ekstra innsats av skolene. Samtidig er skole- og læringsmiljøet krevende ved noen skoler. Utvalgets undersøkelser dokumenterer at skoletilbudet i noen utsatte områder har lavere kvalitet enn andre steder. Det kan ha en negativ effekt på barns livskvalitet og læring og gjøre sosial mobilitet vanskeligere.

Det lokale sivilsamfunnet er enkelte steder for svakt, deltakelsen er lav, og for få foreldre er involvert i barnas fritidsaktiviteter. Noen steder har få møteplasser og fritidstilbud, noe som også kan gjøre at deltakelsen og engasjementet i lokalsamfunnet blir mindre. Segregering etter innvandrerbakgrunn kan gi særskilte utfordringer for deltakelsen i aktiviteter på fritiden og i det lokale foreningslivet. I noen områder særlig i Oslo ser det ut til at ulike innvandrergrupper og øvrige innbyggere har nettverkene sine side om side, og at de i liten grad samhandler på tvers av grupper. For noen barn og unge begrenses mulighetene til å delta på grunn av familienes kulturelle og religiøse verdiorientering og negativ sosial kontroll fra både foreldre og miljøer.

Hvis levekårsutfordringer fortsetter å hope seg opp i noen boområder over tid, er det en fare for at både den fysiske og den opplevde avstanden mellom folk øker. Sosial samhørighet, som gjensidig tillit, solidaritet og delte normer, i et nabolag kan virke positivt inn på beboernes vilje til å gripe inn i negative situasjoner og hendelser. Når de sosiale båndene er svake, kan nabolagenes kollektive handlekraft, det vil si evnen til å håndtere problemer og gripe fatt i vanskelige situasjoner, bli svekket.

Sjansene for at barn som vokser opp med svært mange belastninger i livet får utfordringer, er betydelig større enn for barn som har vokst opp under trygge familieforhold. De har større risiko for å slite på og senere falle ut av skolen, havne i dårlige miljøer og i ytterste konsekvens bli ofre for eller rekruttert til kriminalitet. Ungdom med store, sammensatte problemer og en økende barne- og ungdomskriminalitet kan gå hånd i hånd. Dersom flere barn og unge opplever at de ikke lykkes, for eksempel i skolen, at de ikke er en del av storsamfunnet eller ikke opplever å høre til, er dette alvorlige faresignaler det må gripes fatt i.

1.2.3 Hovedmål: Gode lokalsamfunn for alle

1.2.3.1 Bostedet skal fremme beboernes muligheter og deltakelse

I mandatet står det at utvalget skal foreslå strategier og tiltak som kan «fremme trygge og gode boforhold, gode oppvekst- og levekår og gode forutsetninger for integrering og positiv sosial utvikling». For utvalget er nabolaget og lokalsamfunnet viktig. Målet er å fremme barns muligheter, sosiale mobilitet og positive sosiale utvikling og hindre at problemer går i arv mellom generasjoner. Videre er målet å unngå at nærmiljøet skal redusere beboernes muligheter for å utvikle seg, delta i samfunns- og arbeidsliv og oppleve god livskvalitet.

Nabolaget er dagliglivets arena der vi er aktive og møter andre i barnehager, skoler, fritidsaktiviteter, organisasjoner og bomiljø. Velfungerende lokalsamfunn svekkes av sterk segregering, og opphoping av levekårsproblemer kan hindre utvikling og deltakelse. Barn og unge trenger voksne i lokalsamfunnet som ser dem, og som bidrar til en god og trygg oppvekst. Det gjelder ikke minst barn og unge som har vanskelige familieforhold eller andre utfordringer.

1.2.3.2 Lokalsamfunn skal være trygge og legge til rette for sosial kontakt

I mandatet står det at utvalget skal foreslå endringer som kan «bevare åpne og inkluderende byer i et langsiktig perspektiv». Etter utvalgets vurdering innebærer det at folk kan føle seg trygge og velkomne i alle deler av byene. Sosial samhandling kan bidra til at folk forstår hverandres situasjon bedre og øke fellesskapsfølelsen og tilliten mellom folk. Folk møtes på mange arenaer i samfunnet, blant annet i arbeidslivet og gjennom sosiale medier, men også i nærmiljøet og i fritidsaktiviteter. Mange og gode møteplasser har dermed betydning for om byene forblir åpne og inkluderende. Utvalget ser særskilt på hvordan lokalsamfunnene kan bidra til åpne og inkluderende byer.

Opplevd fellesskap og tilhørighet kan virke som et lim i samfunnet. Hvis lokalsamfunnene preges av konflikter, mistro og utrygghet, sier det seg selv at det er vanskelig å bygge fellesskap, samhold og tillit. Et inkluderende samfunn preget av tillit legger til rette for at flere kan delta i samfunnet. Samtidig kan det at mange deltar i samfunnet, påvirke samholdet positivt.

1.2.4 Virkemidler: Motvirke at forskjellene øker, sikre helhetlig byutvikling og målrettet innsats

Segregering kan i stor grad ses på som en konsekvens av økonomisk ulikhet. Levekårsutsatte områder utvikler seg så som en følge av segregeringen og levekårsutfordringene i befolkningen. Videre kan situasjonen innad i utsatte områder forverres gjennom selvforsterkende, negative prosesser.

Et viktig fundament for å forebygge at områder blir levekårsutsatte er dermed å motvirke at den økonomiske ulikheten i samfunnet øker, og å sikre grunnleggende velferd for alle. Denne innsatsen bør bygge på hovedtrekkene i den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen. En god sysselsettingspolitikk, og tidlig innsats for barn og unge, er etter utvalgets syn de viktigste innsatsområdene for å bidra til bedre levekår på kort og lang sikt.

Å forebygge at levekårsutsatte områder oppstår og utvikler seg skjer grovt inndelt på tre nivåer. I tillegg er det behov for kompenserende innsats ved alvorlige levekårsutfordringer:

Den økonomiske politikken og den generelle velferdspolitikken fremmer velferd og utjevner forskjeller. Gode levekår og like muligheter for alle er sentrale målsettinger i den norske velferdsmodellen. En rekke generelle og rettighetsbaserte ordninger skal bidra til dette innenfor blant annet utdannings- og helsepolitikken. Videre er fordelingspolitikk og inntektssikringsordninger sentrale virkemidler for å dempe de økonomiske ulikhetene som oppstår, og sikre en grunnleggende velferd.

Gjennom byutvikling og boligpolitikk kan myndighetene påvirke hvordan den økonomiske ulikheten setter spor i form av segregering. Disse politikkfeltene kan dermed forebygge segregering og konsentrasjon av levekårsutfordringer. Virkemidler i byutviklingen og boligpolitikken, slik som arealplanlegging, offentlige investeringer og boligsosiale virkemidler, kan bidra til mer sosialt blandede nabolag i ulike deler av kommunene.

Videre er det en stor oppgave for den lokale politikken å sikrelikeverdige tjenestetilbud og kultur- og fritidstilbud. Og da handler det om både områdene og menneskene som bor der, og om både å forebygge og reparere. For å sikre likeverdige tjenester er det viktig at kommunene vurderer hvordan de fordeler ressurser til ulike nabolag, slik at alle de offentlige instansene er i stand til å levere gode tjenester uavhengig av beboernes levekårsutfordringer.

Forstørr bilde

Figur 1.1 viser hvordan de ulike nivåene av forebyggende og kompenserende innsats skal motvirke opphoping av levekårsutfordringer.

På tross av at en rekke politikkområder er relevante for problemstillingene utvalget ser på, har utvalget konsentrert seg om enkelte sentrale temaer og virkemidler. Figur 1.2 viser relevante rammevilkår og virkemidler og hvilke politikkområder utvalget har lagt vekt på.

Utvalget har primært foreslått tiltak på tre områder. Det første er tiltak for en helhetlig byutvikling. Disse skal bidra til en jevnere fordeling av fysiske kvaliteter (både positive og negative) og en mer variert befolkning i boligområdene. Det andre er å gjøre kommuner i stand til å tilby likeverdige tjenester i utsatte områder. Det tredje er ekstraordinær innsats i levekårsutsatte områder.

Forstørr bilde

1.2.5 Utvalgets hovedanbefalinger

Å oppnå målet om at alle kan leve i gode lokalsamfunn, og at levekårsutfordringer ikke skal gå i arv, krever innsats på flere områder og på flere nivåer samtidig. Utvalget anbefaler at hovedvekten av innsatsen legges på følgende:

1.2.5.1 Gi barn og unge i utsatte byområder like muligheter

Det er billigere og mer effektivt å forebygge enn å reparere. Utvalget anbefaler derfor at prinsippet om tidlig innsats legges til grunn i all innsats rettet mot utsatte områder. Tidlig innsats handler om å gi hjelp så tidlig som mulig i et menneskes liv. Utvalget vil framheve hvor viktig det er å prioritere innsats for å bedre livssjansene til barn og unge i utsatte områder.

For at barn både skal ha gode barneliv og utvikle seg til trygge og selvstendige voksne, må de få dekket grunnleggende behov som gir varige og trygge relasjoner, tilhørighet og selvfølelse. Utvalget vil løfte fram familien som den viktigste rammen rundt barns liv og utvikling. Innsats rettet mot barn og unge i utsatte områder skal ha et helhetlig familieperspektiv. Den må i tillegg til å ivareta barn og unge også ivareta foreldrenes behov for støtte. Barn og unges mulighet og evne til å bli kvitt den negative sosiale arven må styrkes både gjennom gode oppvekstforhold og trygge nabolag.

Skoler og barnehager må gi tilpassede og kvalitativt gode tilbud. Analyser som utvalget har bestilt viser at barnehager i levekårsutsatte områder i Oslo har en betydelig høyere andel barn som får ekstra ressurser til et tilrettelagt barnehagetilbud. Samtidig er det tegn til at barnehager i utsatte områder både har høyere voksentetthet og større sannsynlighet for å oppfylle pedagognormen. At voksentettheten er høyere, er naturlig sett i lys av barnas behov for ekstra tilrettelegging. Annen forskning fra Oslo peker i retning av at barnehager med en høy andel barn med innvandrerbakgrunn kan ha dårligere kvalitet, men funnene er ikke entydige.

Analysen tyder videre på at en større andel av ressursene ved skolene går til andre formål enn ordinær undervisning sammenliknet med andre områder i byene, sammensetningen av voksenpersonellet er annerledes og andelen lærere med godkjent lærerutdanning er lavere. Det kan tyde på at kvaliteten på opplæringen som gis i skolen, er dårligere enn i andre områder. Analysen viser videre at lærernormen er utformet på en måte som gjør at den reduserer handlingsrommet til kommunene og skolene. De blir bundet til å fordele ressursene på en måte som sett ut fra elevenes behov ikke nødvendigvis er den beste. Utvalget mener at den viktigste måten å forebygge og kompensere for dette på er ved å styrke skolene med de største utfordringene.

Utvalget vil videre understreke at velferdstjenestene i utsatte områder må legge vekt på arbeid med barn og unges psykiske helse og på å gripe fatt i de grunnleggende årsakene til at mange sliter. Selv om familieforholdene er dårlige, er det ikke likegyldig hva som skjer på andre arenaer. En god skolesituasjon og et positivt fritidsmiljø kan være med på å kompensere for uheldige hjemmeforhold. Å styrke barnehage- og skoletilbudet og ulike tjenester og fritidsaktiviteter til barn og unge er også samfunnets beste måte å forebygge kriminalitet på.

1.2.5.2 Styrket og mer systematisk innsats i ordinære tjenester

Kommunene har en nøkkelrolle i å bedre levekårene i utsatte områder. Det er derfor viktig at kommunene har et økonomisk grunnlag de kan bruke til å motvirke og kompensere for levekårsutfordringer. Utvalget vil understreke at kommunenes inntektssystem15 er den viktigste faktoren som påvirker kommunenes ressurssituasjon og mulighet til å løse sine særskilte utfordringer og levere gode tjenester til innbyggerne.

For å sikre likeverdighet i tjenestetilbudet mener utvalget det er behov for å styrke de ordinære tjenestene og tilbudene i utsatte områder økonomisk. Forebyggende og reparerende innsats rettet mot individer og områder med levekårsutfordringer er ressurskrevende, og i noen utsatte områder må det forventes at utfordringene er langvarige. Selv om enkeltpersoner får det bedre over tid, vil utfordringene i områdene kunne forbli store fordi nye personer med levekårsutfordringer flytter inn. Sammensatte levekårsutfordringer er heller ikke enkle å løse. Da er det behov for en forsterket innsats gjennom ordinære tjenester.

Utvalget mener det er grunn til å anta at en del store byer ikke blir tilstrekkelig kompensert for utgiftene fra opphoping av levekårsutfordringer. Regjeringen har satt ned et eget utvalg som skal gå gjennom inntektssystemet. Utvalget anbefaler at Inntektssystemutvalget vurderer om kommunene er godt nok kompensert til å kunne tilby likeverdige tjenester i utsatte områder. For at inntektssystemet skal kunne ha nødvendig effekt i utsatte byområder, vil utvalget videre understreke hvor viktig det er at kommunene videretildeler midler til de utsatte områdene gjennom ressursfordelingssystemene sine. Utvalget mener også at det kan være verdt å se nærmere på om ressursfordelingen til statlige tjenester, for eksempel arbeidsmarkedstiltak, tar tilstrekkelig hensyn til utfordringene i levekårsutsatte områder.

1.2.5.3 Styrke levekårshensyn i byutviklingen

Utvalget mener at kvalitetsforskjellene mellom boligområder bør utjevnes, og at byutviklingen må bidra til å fordele goder og byrder mellom alle områder i kommunene. Goder kan blant annet være kultur- og fritidstilbud, grøntområder, tunneler og gode transportforbindelser, og byrder kan være blant annet arealkrevende og forurensende infrastruktur og lager- og industrivirksomhet.

Utvalget antar samtidig at det er lite realistisk å få helt bukt med trangboddhet og dårlige boforhold i levekårsutsatte områder. Gode offentlige utearealer og møteplasser er derfor ekstra viktig i de utsatte områdene og må etter utvalgets syn prioriteres særskilt høyt.

Hvis det ikke bygges nok boliger, kan det gå utover dem med de laveste inntektene. Nybygging kan også tilføre gode kvaliteter i utsatte boområder, for eksempel gjennom butikker, kafeer, møteplasser og et mer variert tilbud av boliger. Skal det bygges mye og raskt, kan det samtidig gå utover kvaliteten. Hvis det bygges for tett, med dårlige boligkvaliteter, er det en fare for at nye områder over tid blir levekårsutsatte. Det er også en fare for at ulik kvalitet på nybygde prosjekter forsterker kvalitetsforskjellene mellom ulike byområder. Det er med andre ord behov for både tilstrekkelig boligbygging og at alle boligområder bygges med god kvalitet.

Kommunene har et hovedansvar for den kommunale arealplanleggingen, men staten har også viktige roller i byutviklingen gjennom blant annet investeringer i infrastruktur og lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenester. Både stat og kommune må gis tydelige føringer som forplikter til å ta levekårshensyn gjennom planlegging og investeringer, og som gir kommunene klare retningslinjer i sin dialog med utbyggere, grunneiere og naboer.

Kommunene kan til en viss grad legge til rette for en variert bolig- og befolkningssammensetning gjennom planlegging og investeringer. Utvalget mener at kommunene bør få flere verktøy slik at de kan legge bedre til rette for at ulike befolkningsgrupper kan bosette seg i de samme områdene. Kommunene bør få større muligheter til å påvirke boligsammensetningen og også gis bedre muligheter til å kjøpe kommunale boliger i områder med høye boligpriser.

En del utleiere tilbyr dårlige og dyre utleieboliger til personer med få andre muligheter. Utvalget mener at det ikke er et mål i seg selv å øke andelen private utleieboliger på bekostning av at folk kan eie bolig. Eierlinja i den norske boligpolitikken har mange fordeler og har sannsynligvis virket dempende på segregeringen sammenliknet med situasjonen i flere andre land. På samme tid mener utvalget at det er viktig å jobbe for at leietakere har bedre muligheter til å skaffe seg en god bolig og en trygg og stabil bosituasjon. Utvalget vil særlig trekke fram at det er uheldig hvis offentlig husleiestøtte går til boliger med uakseptabel dårlig standard, og at det er behov for flere stabile utleiefirmaer som kommunene kan inngå avtaler med. Utvalget mener at det må legges bedre til rette for en utleiesektor der leie blir et reelt alternativ til eie. Det kan være behov for bedre rammebetingelser for utleiere som ønsker å drive boligutleie som en seriøs og langsiktig næringsvirksomhet.

1.2.5.4 Tydeligere mål og ansvarsfordeling i områdesatsinger

Den statlige finansieringen av områdesatsinger består av en rekke sektorbaserte tilskuddsordninger innenfor blant annet utdanning, arbeidsmarkedstiltak og byutvikling. Ordningene skal oppfylle omfattende og sammensatte mål innenfor samfunnsfelt som sysselsetting og deltakelse i samfunnet. Det er mange sektorer og aktører involvert. Utvalget mener at det er viktig at områdesatsinger har få og tydelige mål, med en klar sammenheng mellom mål, strategier og tiltak. En områdesatsing kan være et godt virkemiddel for å gjennomføre koordinerte lokale tiltak både innenfor fysisk opprusting og sosiale forhold og dermed bidra til gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer. Områdesatsinger kan også være et godt verktøy for å sikre innovasjon og metodeutvikling i offentlig sektor. Utvalget mener samtidig at områdesatsinger ikke kan løse strukturelle utfordringer i byutvikling eller levekår.

Den omfattende bruken av statlige tilskudd til prosjekter kan gjøre at innsatsen blir for fragmentert og ustabil. Å søke på, rapportere og følge opp prosjekter er ressurskrevende. Prosjektfinansiering kan føre til at det stadig blir satt i gang nye prosjekter framfor å sørge for en stabil innsats i de ordinære tjenestene. Det kan være vanskelig å få videreført prosjektene i ordinær drift selv om de er vellykkede.

Deler av dagens tilskuddsordninger til områdesatsinger bør innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Det er behov for å dreie innsatsen fra prosjektbasert innsats og metodeutvikling til varig å styrke de ordinære tjenestene. Dette gjøres best gjennom kommunenes frie inntekter.

Selv om mange levekårsutsatte områder vil trenge varig, forsterket innsats, trenger noen områder også forsterket innsats for en kort periode. Utvalget mener at staten fortsatt bør tildele tilskudd til områdesatsinger, men tilskuddsordningene bør ikke ha sektorbaserte mål. Tilskuddene bør heller gis til flerårige, helhetlige satsinger innenfor et geografisk område. Etter tildeling av tilskudd bør kommunene få handlingsrom til å håndtere de lokale utfordringene. Statlige myndigheter bør ikke være direkte involvert i bruken av tilskuddsmidlene med mindre kommunene selv ønsker det. Utvalget foreslår å avvikle dagens sektorbaserte tilskuddsordninger og opprette to nye tilskuddsordninger: ett tilskudd til gode og trygge bo- og oppvekstmiljøer og ett tilskudd til innovasjon og metodeutvikling.

Det finnes en rekke ulike arenaer for samordning. Utvalget mener at områdesatsing egner seg best til å koordinere lokale tiltak og i mindre grad til å koordinere store sektorinteresser. Hvis statlige sektormyndigheter skal delta i områdesatsinger, bør det være tydelig hva de statlige sektormyndighetene skal bidra med innenfor eget ansvarsområde, og hvordan involveringen er forankret i sektormyndighetenes beslutningsprosesser.

1.2.5.5 Behov for god ledelse og samarbeid på tvers

Utfordringene i levekårsutsatte områder og segregering i byer kan karakteriseres som gjenstridige problemer. Gjenstridige problemer er komplekse utfordringer hvor årsakene er sammensatte og påvirker hverandre gjensidig. Virkemidler for å løse gjenstridige problemer går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Å løse slike problemer forutsetter at ulike instanser samordner innsatsen sin. Det fordrer en sterk vilje til samarbeid.

Mange offentlige og private aktører må jobbe sammen i utsatte områder for å forebygge og kompensere for levekårsproblemene. Lærere, skoleledere, politi, helse- og sosialarbeidere og andre bør utvikle nye måter å arbeide på og innta nye roller.

Utvalget vil understreke at god ledelse og lederkompetanse er avgjørende for å lykkes, og at det må legges til rette for dette på alle nivåer. Kanskje er ledelse særlig viktig i utsatte områder og gjør det nødvendig at kommunene legger inn ekstra innsats for å rekruttere til slike stillinger i områdene.

Utvalget mener videre det er viktig med god kompetanse blant dem som jobber i utsatte byområder. God kjennskap til områdene og stabilitet i personalressursene kan være en nøkkel for å lykkes, ikke minst for å få til et godt og tverrsektorielt samarbeid. Hvis ansatte i tjenestene stadig skiftes ut, blir det vanskeligere å bygge opp kompetanse, få kontinuitet i tjenestene og gode tilbud til brukerne.

Staten kan bidra blant annet gjennom kompetansehevende tiltak og utdanning for å styrke de ulike aktørenes roller innenfor samarbeid og forebygging.

1.2.6 Utvalgets forslag til tiltak

2 Utvalgets mandat og arbeid

2.1 Oppnevning og mandat

Utvalg om levekårs- og integreringsutfordringer i byområder (By- og levekårsutvalget) ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 26. oktober 2018.

Utvalgets mandat

Utvalgets mandat har vært følgende:

Opphopning av levekårsutfordringer i områder i og rundt de store byene er en utfordring i en rekke land i Europa. Personer med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i disse områdene. Også i Norge ser vi tendenser til en slik utvikling, selv om bildet ikke er entydig.

I NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit påpekes det at det norske samfunnet må lykkes bedre med integrering av innvandrere og flyktninger fra land utenfor Europa, for å ivareta samhørighet, tillit og samfunnsmodellens legitimitet.

Utvalget skal kartlegge omfanget av geografisk konsentrasjon av levekårsutfordringer i og rundt de større byene i Norge. Sentrale levekårsutfordringer kan være dårlig bomiljø, få møteplasser og aktivitetstilbud, trangboddhet, arbeidsledighet, barnefattigdom, vold i nære relasjoner, ungdomskriminalitet, frafall fra utdanning, manglende sosial støtte, dårlig helse, rusmiddelproblematikk etc. Utvalget skal kartlegge levekårsutfordringer uavhengig av etnisk bakgrunn. Det skal imidlertid også sees særlig på hvordan fordelingen av slike levekårsutfordringer sammenfaller med bosettingsmønsteret blant innbyggere med innvandrerbakgrunn. Utvalget skal beskrive eventuelle tendenser til etnisk og sosioøkonomisk segregering ved barnehager og grunn- og videregående skoler i aktuelle byområder. Situasjonen og utviklingen i Norge skal, i den grad det er mulig og relevant, sammenlignes med tilsvarende kartlegginger fra andre land, og da primært med våre naboland.

Utvalget skal, på grunnlag av forskning, kartlegge og drøfte mulige årsaker til at enkelte byområder får en opphopning av levekårsutfordringer. Det bes særlig om at utvalget vurderer ev. sammenhenger mellom slik opphopning og kjennetegn ved boligmarkedet og boligsammensettingen i aktuelle områder.

Utvalget skal på grunnlag av forskning drøfte såkalte «nabolagseffekter» dvs. hvordan bosted og nabolag kan fremme eller hemme alle barn og unges utvikling og muligheter i livet. Det skal særlig sees på konsekvenser av geografisk opphopning av levekårsutfordringer og «bostedssegregering» eller «bokonsentrasjon». Utvalget skal også drøfte de samfunnsøkonomiske konsekvensene av segregering langs sosioøkonomiske og etniske skillelinjer og hvordan slike forhold kan påvirke tilliten og samhørigheten i det norske samfunnet.

Det skal gis en redegjørelse for og en vurdering av politikken og virkemidlene på området, både på statlig, regionalt og kommunalt nivå. Vurderingen skal også omfatte sivilsamfunnets rolle. Utvalget skal gi en oversikt over ansvarlige aktører og skal særlig belyse problemstillinger knyttet til ansvarsfordeling og samhandling. Det bes særlig om en vurdering av den sannsynlige virkningen av områdesatsinger samt statlig og kommunal boligpolitikk, herunder betydningen av at familiene eier sin egen bolig. Det bes også om en vurdering av politikk for bosetting av nyankomne innvandrere med fluktbakgrunn. Det skal særskilt vurderes hvilke tiltak som bidrar til stabile og trygge bomiljøer, og hvordan man kan utløse positive krefter i nærmiljøet. Tiltak som bidrar til felles møteplasser og nettverk mellom ulike grupper skal også vurderes nærmere.

Utvalget skal se hen til tidligere utredninger av relevans. Utvalget skal også sammenfatte evalueringer av sentrale tiltak som har vært iverksatt på området, herunder drøfte om og hvorfor tiltak har fungert eller ikke. Utvalget skal også se på erfaringer med virkemiddelbruk internasjonalt og vurdere tiltak som har hatt god effekt i andre land, og som vurderes å kunne ha overføringsverdi.

Utvalget skal foreslå endringer i eksisterende virkemidler, strategier og nye tiltak som kan bevare åpne og inkluderende byer i et langsiktig perspektiv samt fremme trygge og gode boforhold, gode oppvekst- og levekår og gode forutsetninger for integrering og positiv sosial utvikling. Utvalget skal utforme minst ett forslag til endringer som kan gjennomføres innenfor uendrede budsjettrammer.

Utredningen skal gjennomføres i tråd med utredningsinstruksen og herunder skal det redegjøres for eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser.

Organisering av arbeidet

Det skal i forbindelse med utredningen nedsettes en referansegruppe som skal gi utvalget tilbakemelding på arbeidet underveis. Referansegruppen skal ha en særlig sentral rolle i forbindelse med utarbeiding av forslag til tiltak. Følgende grupper/aktører skal være representert i referansegruppen:

Frivillig sektor

Viktige målgrupper, som beboere, barn og unge etc.

Departementer

Direktorater

Kommunal forvaltning

Tjenesteytende virksomheter

Næringsliv

Utvalget skal levere én samlet rapport innen utgangen av 2020. Utgifter til utredningen dekkes av Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet innenfor gjeldende budsjettramme.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• fylkesmann Frank Jenssen, utvalgsleder, Trondheim

• professor Annett Arntzen, Færder

• prosjektleder Parminder Kaur Bisal, Drammen

• forsker Ingar Brattbakk, Oslo

• fagleder barn og unge Sahra Jaber, Oslo

• konsulent Raymond Monsen Kristiansen, Oslo

• førsteamanuensis Moses Deyegbe Kuvoame, Ski/Porsgrunn

• politiinspektør John Roger Lund, Oslo

• etatsdirektør Anne-Marit Presterud, Bergen

• lege Endre Sandvik, Oslo

• seniorrådgiver Anne Skare, Stavanger

• instituttdirektør Guro Ødegård, Oslo

• forsker II Kristin Aarland, Bærum

Utvalgets sekretariat har bestått av prosjektleder Marie Seland (leder), utredningsleder Ane Seip Flaatten og seniorrådgiver Line Opjordsmoen. Seniorrådgiver Lars Engh Førde fungerte som utvalgets sekretariat i den innledende fasen av arbeidet, fra oppstarten i oktober 2018 til slutten av februar 2019.

2.3 Utvalgets arbeid

2.3.1 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget har hatt et tredelt mandat. Etter en innledende del I følger strukturen i utvalgets utredning det tredelte mandatet.

Utredningens del II beskriver segregering, opphoping av levekårsutfordringer og situasjonen i utsatte områder i de store byene. Utvalget har i tråd med mandatet hatt en bred tilnærming til hvordan geografisk konsentrasjon av levekårs- og integreringsutfordringer i og rundt byer kan forstås, og mange temaer blir berørt. I arbeidet har utvalget lagt til grunn at innbyggernes levekår og utviklingen av lokalsamfunn henger sammen. Utvalget forstår utfordringene i levekårsutsatte områder og segregering i byer som gjenstridige problemer. Slike problemer er komplekse utfordringer hvor årsakene er sammensatte og påvirker hverandre gjensidig.

I del III i utredningen drøfter utvalget mulige årsaker til og konsekvenser av segregering og opphoping av levekårsutfordringer. Videre beskriver utvalget hvordan ulike prosesser kan virke selvforsterkende. Denne delen er i stor grad en gjennomgang av internasjonal forskning.

I del IV redegjør utvalget for politikken og relevante virkemidler. Utvalget vurderer politikken, anbefaler endringer i strategier og eksisterende virkemidler og foreslår nye tiltak. Utvalget legger til grunn at for å løse gjenstridige problemer må det tas i bruk virkemidler på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Ulike instanser må samordne innsatsen sin.

2.3.2 Utvalgets arbeidsform

Utvalget har siden arbeidet startet i oktober 2018, hatt 18 utvalgsmøter. 14 av disse har vært dagsmøter. Fire har vært todagersmøter. Av alle møtene ble fire gjennomført på video. Fire av møtene har i tillegg vært kombinert med besøk til byene Bergen, Trondheim, Drammen og Oslo. Utvalget skulle også besøkt Stavanger i mars 2020, men besøket ble avlyst på grunn av covid-19-pandemien.

Utvalget har hatt en referansegruppe. Følgende personer deltok:

• Sigmund Aunan, Batteriet, Kirkens Bymisjon

• Iver Neptali Belle-Ramos, næringspolitisk rådgiver, Bergen Næringsråd

• Celine Blom, rådgiver, avdeling for inkludering og mangfold, Røde Kors

• Helsedirektoratet, avdeling for levekår og helse, ved avdelingsdirektør Øyvind Giæver

• Hege Hansen, SaLTo-koordinator, bydel Søndre Nordstrand, Oslo

• Glenny Jelstad, rådgiver, Drammen kommune

• Trude Mette Johansen, avdelingsleder, fritidstilbudet til barn og ungdom, bydel Bjerke, Oslo

• Mimi Bjerkestrand, direktør, Etat for barnehage, Bergen kommune

• Mohamed Fariss, barne- og ungdomsarbeider, Riverside ungdomshus

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), ved minoritetsrådgiver Zainab Mustaq

• Sarah Prosser, Director Norway, Ashoka Nordic, og gründer/styreleder Tøyen Unlimited

• Knut-Johan Rognlien, spesialrådgiver, Viken fylkeskommune

Utvalget har hatt to møter med referansegruppa som har gitt innspill til utvalgets arbeid med strategier og tiltak. Referansegruppa var særlig bedt om å gi innspill til temaene bolig og byplanlegging og barn, unge og oppvekst.

Ulike forskere, fagpersoner og andre ressurspersoner har vært invitert til utvalgsmøtene. I tillegg har utvalget vært på studietur til Danmark og Sverige.

Følgende innledere har vært invitert til utvalgets møter:

• Grete Brochmann, professor, Universitetet i Oslo. «Brochmann-utredningene: Perspektiver og erfaringer»

• Lasse Stambøl, seniorforsker, Statistisk sentralbyrå. «Er Norge blitt mer segregert?»

• Simen Markussen, seniorforsker, Frischsenteret. «Er Norge blitt mer segregert?»

• Knut Moum, spesialrådgiver, Finansdepartementet. «Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – fordeling og sosial bærekraft»

• Gunn Elisabeth Birkelund, professor, Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo. «Nabolagssegregering, skolesegregering og flyttinger»

• Laila T. Kleivdal og Lise Egge, DnB Eiendom. «Boligmarkedene i Groruddalen fra to eiendomsmegleres ståsted»

• Lena Magnusson Turner, professor, OsloMet, og Terje Wessel, professor, Universitetet i Oslo. «Utfordringer i boligmarkedet med hovedvekt på situasjonen i Oslo»

• Omar Syed Gilani, prosjektleder, Senter for flyktningkompetanse og integrering (SeFI), bydel Gamle Oslo. «Utenforskap»

• Mari Vaattovaara, professor i bygeografi og direktør ved Institute of Urban and Regional Studies, University of Helsinki. «Helsinkis politikk for sosial miks»

• Anders Kessling, direktør ved Delegationen mot segregation (Delmos), Sverige. «Segregering i Sverige – politikk, erfaringer og oppfølging»

• Jan Erik Grundtjernlien, seksjonssjef Arbeids- og velferdsdirektoratet. «NAVs innsats for inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet»

• Sissel Monsvold, sjefsøkonom, Erlend Velgaard, forretningsutvikler i konsernadministrasjonen, og Christina Solli Ektvedt, utviklingsdirektør, alle tre fra OBOS. «Forutsetninger for å bygge gode boliger i levekårsutsatte områder»

Besøk til Drammen

Utvalget fikk presentasjoner om områdesatsingen Fjell 2020, Familiehjelpen, som er et gratis lavterskeltilbud til familier med barn i alderen null–seks år, Galterud ungdomsskole og deres samfunnsansvar og politiets arbeid i Drammen. Videre var utvalget på befaring på Fjell.

Utvalget møtte Thea Risvik Stokke fra Fjell 2020 i Drammen kommune, Trine Lise Brastad Hansen og Linda Moen fra Familiehjelpen i Drammen kommune, Jan Dag Michalsen og Hassan Etminan fra Galterud ungdomsskole og Geir Oustorp fra Søndre Buskerud politidistrikt.

Besøk til Bergen

Utvalget fikk presentasjoner om områdesatsingen i Bergen, Ny-Krohnborg skole og senter, Slettebakken bomiljøprosjekt og tilbudet ved aktivitetshuset «Femmern», inkludert om åpen barnehage og fritidstilbud i regi av Way Forward.

Utvalget møtte Mary A. Økland fra Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering i Bergen kommune, Jan Ove Johansen og Vincent Mrimba fra Ny-Krohnborg skole og senter, Anne Line Grimen, Kristin Mjelstad og Marianne Obstvedt fra Etat for boligforvaltning i Bergen kommune, Anita Hellesund fra Kirkens Bymisjon og Rasmus Solberg fra Way Forward.

Besøk til Trondheim

Utvalget fikk presentasjoner om byutviklingen i Trondheim og om hvordan kommunen jobber med levekår, om områdesatsingen på Saupstad og kriminalitetsforebyggende arbeid blant barn og unge. Videre var utvalget på befaring i Saupstad–Kolstad-området.

Utvalget møtte Sveinung Eiksund fra Byplankontoret i Trondheim kommune, Are Øyasæter, Lene Markussen og Even Ytterhus fra rådmannens fagstab i Trondheim kommune, Terje Svarva og Birger Johnsen fra Ringvegen borettslag og Jan Morten Bjerkan fra Kolstad Fotball.

Besøk til Oslo

Utvalget fikk presentasjoner om areal- og transportplanlegging i Oslo kommune, kommunens arbeid med områdesatsing og om levekårsforskjeller og tiltak mot disse i Osloskolen. Utvalget fikk også presentert erfaringer og utfordringer i skolehverdagen av lærere ved Lofsrud og Mortensrud skoler. Videre fikk utvalget presentert Stovner skoles grep for å løfte elever med svake skoleresultater, Bydel Stovners arbeid med barn og unges helse og Bjerke bydels områdeinnsatser. Utvalget var også på en befaring i Groruddalen.

Utvalget møtte Hilde Gran, Pål Riis og Bjarte Rørmark fra Utdanningsetaten i Oslo kommune, Siri Gauthun Kielland, Morten Wasstøl og Arne Bergsgard fra Plan- og bygningsetaten og Synnøve Riise Bøgeberg fra Byrådsavdeling for byutvikling i Oslo kommune. Utvalget møtte også Ellen Janne Granum, Gro Hege Mathiesen og Kari Loddengaard fra Stovner skole, Liv Kolstad Zehouo og Kine Waaler Kristoffersen fra Bydel Stovner og Ragnhild Olaussen fra Bydel Bjerke. Videre møtte utvalget Aurora Lange, Sindre Augusto Garcia, Oda Helene Bergland Aarhus og Kjersti Skappel Price, alle fire lærere på Lofsrud skole, og Gunhild Nohre-Walldén, lærer ved Mortensrud skole.

Møte med andre kommuner

Utvalget har hatt et felles møte med representanter for kommunene Tromsø, Hamar, Skien, Kristiansand og Fredrikstad. I møtet presenterte hver kommune oversikt over opphoping av levekårsutfordringer i egen kommune, strategier for å dempe levekårsutfordringer og vurderinger av statens bidrag og rolle.

Utvalget møtte kommuneplanlegger Gunn-Elin Jakobsen (Tromsø kommune), kommunalsjef Opplæring og oppvekst Dordy Wilson og Tina Cecilie Eriksen, NAV (begge fra Hamar kommune), rådmann Ole Magnus Stensrud, rektor Kim Aas og levekårskoordinator Ann-Beate Myhra (alle fra Skien kommune), forskningssjef Eirik Abildsnes (Kristiansand kommune) og ordfører Jon-Ivar Nygård og folkehelsekoordinator Bent Olav Olsen (begge fra Fredrikstad kommune).

Studietur til Århus, København og Malmö

I Århus

I Århus i Danmark fikk utvalget presentert Århus kommunes visjon for omdannelse av utsatte boligområder og attraktive bydeler, Århus kommunes innsats med integrering og utsatte boligområder, og prosjektet «Oppgang til oppgang» om relasjonell arbeidsmarkedsinnsats med familiefokus i Gellerup. Utvalget var også på befaring i bydelen Gellerup. Videre holdt professor Anna Piil Damm en presentasjon om effekter nabolag kan ha på skole, arbeid og kriminalitet.

Under besøket i Århus møtte utvalget stadsdirektør Niels Højberg og programleder Per Frølund, Borgmesterens Afdeling, og Anne Marie Frederiksen, Sociale Forhold og Beskæftigelse, alle tre fra Århus kommune. Utvalget møtte også professor Anna Piil Damm, Aarhus Universitet.

I København

I København fikk utvalget presentasjoner av parallellsamfunnsinnsatsen, av boligsosialt arbeid i Danmark og av forskningsbasert kunnskap om utsatte boligområder, gettoer og harde gettoer. Utvalget fikk også presentert organisasjonen Bydelsmødre og arbeidet deres.

Under besøket i København møtte utvalget sjefkonsulent Mikael Lynnerup Kristensen og fullmektig Mads-Peter Birkelund, Transport- og Boligministeriet, seniorkonsulent Nana Øland Frederiksen, Center for Boligsocial Udvikling (CFBU), Mai-Britt Haugaard Jeppesen, leder for Bydelsmødrenes sekretariat og sjefanalytiker Gunvor Christensen, Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for velfærd (VIVE).

I Malmö

I Malmö fikk utvalget presentert Malmö kommunes arbeid med prosjektet «Communities that Care», som har som mål å skape gode oppvekstvilkår for barn og unge, og kommunens innsats i skolen. Videre holdt professor Christofer Edling en presentasjon om «Våldsbejakande extremism och organiserad brottslighet i Sverige». Utvalget besøkte kvinnekooperativet Yalla Trappan og fikk en orientering om virksomheten.

Under besøket i Malmö møtte utvalget enhetssjef Beata Engels Andersson, utviklingssekretær Elma Radovac og Mats Glans, Malmö kommune, representanter for Yalla Trappan og professor Christofer Edling, Institutet för Framtidsstudier og Lunds universitet.

Utredninger utvalget har bestilt

Utvalget har bestilt følgende utredninger og analyser:

• Oppvekstmiljø i utsatte byområder. Resultater fra Ungdata-undersøkelser i seks utvalgte kommuner. Andersen, P.L. og Bakken, A. NOVA notat nr. 1/20. OsloMet, NOVA.

  På oppdrag fra utvalget har OsloMet/NOVA kartlagt faktorer ved oppvekstmiljøet, basert på resultater fra Ungdata-undersøkelser i utvalgte kommuner. De seks kommunene er Oslo, Bergen, Drammen, Fredrikstad, Kristiansand og Skedsmo. I kartleggingen er det brukt data fra Ungdata Junior-undersøkelsen blant femte- til sjuendeklassinger i Oslo og data fra undersøkelser på åttende til tiende trinn i alle seks kommuner. På videregående trinn, Vg1–Vg3, er det data kun fra Oslo. Studien omhandler barn og unges selvbilde, relasjoner til foreldre og venner, skoletrivsel, tidsbruk på lekser, tanker om framtiden, opplevelse av nærmiljø, hva elevene gjør på fritiden av organiserte og uorganiserte aktiviteter samt problematferd og regelbrudd.

• Erfaringer fra tre utsatte byområder. Hvilke erfaringer har personer som bor eller jobber i byområder med levekårsutfordringer? Proba samfunnsanalyse. Rapport 2020-07.

  Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra utvalget gjennomført en undersøkelse av erfaringer hos personer som bor og jobber i områder med levekårsutfordringer. I undersøkelsen kartla de erfaringer, opplevelser, oppfatninger og meninger hos lokale aktører som beboere, næringslivsaktører, ansatte i offentlige etater og personer engasjert i frivillig arbeid. Sentrale temaer er oppvekst- og nærmiljøkvaliteter, bomiljø og omdømme. Undersøkelsen er en sammenliknende casestudie med tre byområder. Den er hovedsakelig basert på kvalitative metoder, men inkluderer også en kvantitativ spørreundersøkelse med standardiserte spørsmål. Oppdragstaker valgte tre caseområder fra analyseområdene som framkom i den første fasen av utvalgets arbeid med levekårsstatistikk (omtalt nedenfor). Områdene er Grorud delbydel i Oslo, Slettheia i Kristiansand og Holmen–Trosvik-området i Fredrikstad.

• Ressursbruk i levekårsutsatte byområder. Iversen, J.M., Haraldsvik, M. og Nyhus, O.H. SØF-rapport nr. 04/20.

  Senter for økonomisk forskning har på oppdrag fra utvalget undersøkt utgiftsforskjeller mellom områder med levekårsutfordringer og andre områder i de fire største byene. Undersøkelsen er særlig konsentrert om utgifter til skoler og barnehager. I tillegg er det også gjort undersøkelser av utgifter til blant annet kultur- og fritidstilbud, og de har tatt for seg bruken av statlige tilskudd gjennom områdesatsinger og andre tilskuddsordninger. Undersøkelsen ser dessuten på forskjeller og utviklingen i lærertetthet i områder med levekårsutfordringer sammenliknet med andre områder.

  For Bergen, Trondheim og Stavanger er analyseområdene de samme som i utvalgets analyser av levekårsstatistikk (omtalt nedenfor). Fra Oslo er 27 av de 51 analyseområdene tatt med, skjønnsmessig valgt ut basert på levekårsindikatorene. Ved hjelp av kartdata er skoler og barnehager koplet til analyseområdene. De kvantitative undersøkelsene er supplert med intervjuer av nøkkelpersoner i de tre største byene.

Utvalgets arbeid med levekårsstatistikk

Utvalget har hentet inn data fra Statistisk sentralbyrå og fått utført to analyser av omfanget av geografisk konsentrasjon av levekårsutfordringer i norske byer og omegnskommuner.

• En oppdatert analyse av delområders levekår i 26 kommuner. Fase 1 av oppdrag for By- og levekårsutvalget. Aarland, K.

• Analyser av levekår og demografi for levekårsutsatte byområder. Fase 2 av oppdrag for By- og levekårsutvalget. Aarland, K. og Brattbakk, I.

Formålet har vært både å kartlegge omfanget av geografisk konsentrasjon av levekårsutfordringer i og rundt de større byene, men også å kunne gi et bredt og sammensatt bilde av utfordringene i områdene og av utviklingen over tid.

Videre har utvalget sett særlig på hvordan fordelingen av levekårsutfordringer i de store byene sammenfaller med bosettingsmønstret til personer med innvandrerbakgrunn.

Første fase av statistikkinnhentingen – kartlegge omfanget av opphoping av levekårsutfordringer

I den første fasen av statistikkinnhentingen valgte utvalget ut noen få sentrale levekårsindikatorer. Disse ble valgt fordi utvalget mente de samlet sett ville gi et godt og overordnet bilde av hvilke områder i byene som har en viss opphoping av levekårsutfordringer.

Indikatorene var

• andel barn i lavinntektsfamilier16

• andel 20–29 år utenfor arbeid og utdanning

• andel 30–59 år utenfor arbeid og utdanning

• andel 21–29 år som ikke har fullført videregående skole

• andel 30–59 år med lav eller ingen utdanning

I tillegg ble det bestilt demografiske variabler (folketall og andel og antall innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre).

Det ble innhentet statistikk fra til sammen 26 store og mellomstore kommuner.17 Dette er kommuner som har over 30 000 innbyggere (kommuneinndeling fra før 1. januar 2020). I tillegg ble Hamar tatt med for å få med en innlandskommune. Kommunene Tromsø og Rælingen har over 30 000 innbyggere, men ble ikke tatt med fordi de i liten grad har opphoping av levekårsproblemer.

For å gi et bilde av hvordan levekårsutfordringer fordeler seg internt i byene, ble det hentet inn statistikk på et lavere geografisk nivå enn kommunenivå, men på et høyere nivå enn grunnkretsnivå. I denne første fasen ble 299 områder inkludert i analysen.

I utgangspunktet ble statistikken hentet inn på delområdenivå, som er en geografisk enhet bygd opp av flere grunnkretser. Det viste seg imidlertid at å bruke denne enheten i analysene ga uheldige utslag fordi delområdene hadde svært ulik størrelse. For 11 kommuner18 har utvalget justert den geografiske inndelingen noe for å få mer sammenliknbare enheter etter folketall (hovedparten mellom 5000 og 10 000 innbyggere). Områder i disse 11 kommunene som viste seg ikke å ha noen særlig konsentrasjon av levekårsproblemer, ble utelatt.

For Oslo kommune ble delområder erstattet med delbydeler. Fra Oslo er alle delbydeler i åtte bydeler inkludert. Det er de åtte bydelene som hadde de tydeligste tegnene på konsentrasjon av levekårsproblemer. Mer spesifikt er dette de tre sentrumsbydelene Gamle Oslo, Grünerløkka og Sagene, de fire bydelene i Groruddalen – Bjerke, Grorud, Stovner og Alna – samt bydelen Søndre Nordstrand.

I de resterende 15 mellomstore kommunene19 er alle delområder inkludert. I disse kommunene er delområdene fra Statistisk sentralbyrå benyttet. Delområdene i disse 15 kommunene er dermed ikke justert for å gjøre dem mer sammenliknbare.

Det som omtales som analyseområder i utredningen, er derfor enten delområder etter SSBs inndeling, delbydeler i Oslo eller egendefinerte områder bygd opp av grunnkretser.

Den andre fasen av statistikkinnhentingen – situasjonen og utviklingen i utvalgte analyseområder

For å kunne gi et mer inngående bilde av situasjonen og utviklingen i et utvalg analyseområder, har utvalget innhentet ytterligere levekårsstatistikk. Dette var den andre fasen i utvalgets arbeid med å innhente statistikk.

Statistikken som ble innhentet i den første fasen, ga et godt grunnlag for å velge ut analyseområder i denne andre fasen. Analyseområdene ble valgt ut fra 11 kommuner (de 13 største kommunene med unntak av Tromsø og Rælingen) og basert på de tidligere omtalte levekårsindikatorene. Analyseområdene ble valgt ut på bakgrunn av at de hadde høy andel barn i lavinntektsfamilier og flere indikatorer som overlappet, eller de skåret særskilt høyt på de andre indikatorene.

Alle de 51 delbydelene i de 8 tidligere nevnte bydelene i Oslo ble inkludert i den andre fasen.

Utvelgelsen av områder ga til sammen 99 analyseområder fordelt på de 11 kommunene. Disse ble analysert med utgangspunkt i nærmere 30 indikatorer.20

Det er verdt å merke seg at i den oppsummerende delen av analysen er 11 delbydeler i Oslo tatt ut, slik at oppsummeringen kun inkluderer 88 analyseområder fra de 11 kommunene.

Analyseområdene er ikke omtalt ved navn i rapporten. Utvalget viser til rapportene som analyserer levekårene i områdene (Aarland 2020, Aarland og Brattbakk 2020).

Annet arbeid

Utvalget har hatt en nettside med informasjon om utvalget, utvalgets medlemmer, mandatet, korte stikkord fra utvalgets møter og aktiviteter og informasjon om referansegruppa. På nettsiden var det også mulig å gi innspill til utvalget.

Utvalget henvendte seg til åtte utvalgte kommuner og spurte om det er tendenser til barnehage- og skolesegregering i deres respektive kommune. Bakgrunnen for bestillingen var at det er lite kunnskap og statistikk å finne om tendenser til segregering i barnehager og skoler, og at den kunnskapen som fantes, var fra Oslo. De åtte kommunene er Bergen, Trondheim, Stavanger, Drammen, Tromsø, Fredrikstad, Kristiansand og Skien.

Videre har utvalgets sekretariat hatt møter med og innhentet innspill fra relevante departementer, direktorater og andre statlige aktører til bruk i utvalgets arbeid.

Sekretariatet har fått god hjelp med litteratursøk fra ansatte på biblioteket til Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS).

For å beskrive situasjonen i utsatte byområder har utvalget, i tillegg til de utredningene utvalget selv har bestilt, brukt stedsanalyser og evalueringer av områdesatsinger i byer. Stedsanalyser er rapporter som ofte er bestilt av kommuner. De er enten bestilt som en oppstartsdokumentasjon før det settes inn innsats, for eksempel områdeløft eller områdesatsing, eller de gjennomføres for å følge utviklingen i et område hvor det er konkret innsats. Videre har utvalget brukt levekårsanalyser og undersøkelser som kommuner har utført. Stedsanalysene især, men også til dels levekårsanalysene, er brukt for å illustrere situasjonen i utsatte byområder.

De fleste stedsanalyser er gjennomført i Oslo. Det er verdt å nevne at funn fra Oslo ikke nødvendigvis gir et godt bilde av utsatte områder i andre byer. Andre begrensninger ved slike stedsanalyser er at de ikke gir grunnlag for å generalisere – de gir et bilde av situasjonen kun på stedet de er gjennomført. I tillegg er mye av informasjonen basert på kvalitative intervjuer. Innholdet og formen i de ulike stedsanalysene kan også være svært ulik. Stedsanalyser er dermed ikke en kilde til systematisk informasjon om utsatte områder. Sammen med statistikken utvalget har innhentet og annen eksisterende kunnskap, kan de imidlertid bidra til å gi et godt samlet bilde av noen utsatte byområder.

Covid-19-pandemiens konsekvenser for arbeidet

I perioden utvalget har arbeidet, har covid-19-pandemien endret situasjonen i Norge og i verden. For eksempel vil mye av statistikken utvalget har bestilt fra SSB være utdatert, særlig den som gjelder arbeid. Pandemien har også hatt konsekvenser for gjennomføringen av flere av utvalgets møter. Fire av møtene har blitt holdt som videomøter. Det andre og siste møtet med referansegruppa ble holdt som videomøter (i grupper). Utvalgets planlagte besøk til Stavanger i mars 2020 ble avlyst på grunn av pandemiutbruddet.

2.4 Sammendrag

Utredningens del I består av kapitlene 1 og 2. I kapittel 1 beskriver utvalget hvordan det forstår situasjonen og segregeringen, hvilke konsekvenser segregering og selvforsterkende prosesser har, og hvilke aktører som kan påvirke utviklingen. Utvalget presenterer så de viktigste vurderingene sine, og hovedanbefalinger og tiltak. Kapitlet inneholder også en kort omtale av konsekvenser av covid-19-pandemien.

Kapittel 2 gir en oversikt over utvalgets mandat og arbeid.

Del II i utredningen består av kapitlene 3–7 og inneholder utvalgets situasjonsbeskrivelse.

Kapittel 3 beskriver sosioøkonomisk segregering og segregering etter innvandrerbakgrunn i byer i Norge med vekt på Oslo. Situasjonen i Norge er sammenliknet med noen andre byer i andre land. Utvalget redegjør for konsentrasjonen av levekårsutfordringer i norske byer, basert på analyser som utvalget har fått utført. Kapitlet avslutter med en omtale av tendenser til skole- og barnehagesegregering i enkelte byer i Norge.

I kapittel 4 beskriver utvalget trekk ved arbeids- og boligmarkedene som kan påvirke ulikhet i levekår. Det er gjort rede for omfanget av husholdninger med lavinntekt med vekt på barnefamilier og negative konsekvenser av å vokse opp i en lavinntektsfamilie. Kapitlet gir status på levekårsvariabler i analyseområdene på arbeid, lavinntekt og trangboddhet, og det omtaler boligpriser og andelen som eier og leier bolig i disse områdene. Det er så en kort beskrivelse av sosiale helseforskjeller og særskilte helseutfordringer i utsatte områder. Siste del omhandler valgdeltakelse.

Kapittel 5 omhandler bo- og nærmiljøet i utsatte områder. Kapitlet tar opp utfordringer med bo- og nærmiljøkvaliteter og sosiale relasjoner i utsatte områder. Videre beskrives innbyggernes trivsel, opplevelse av nærmiljø og den opplevde tryggheten. Kapitlet beskriver også omfanget av fritidstilbud til barn og unge.

Barn, unge og oppvekst er tema i kapittel 6. Kapitlet beskriver betydningen av foreldre og familie som omsorgsgiverne i barns liv og redegjør for situasjonen i barnehagen, skolen og skolefritidsordningen (SFO) i utsatte områder. Videre beskriver kapitlet barn og unges deltakelse i fritidsaktiviteter og barns helse, selvbilde og framtidstro. Barn og unges møte med tjenesteapparatet, og tjenesteapparatets møte med dem, er omtalt. Kapitlet avslutter med å omtale barn og unge i utsatte situasjoner og posisjoner. Her beskrives utviklingstrekk i ungdomsmiljøer. Videre er unges rusbruk, barn og unge som blir utsatt for vold og unge som er i risiko for å begå kriminalitet omtalt.

Kapittel 7 omhandler kriminalitetsutviklingen. Kapitlet beskriver kriminalitetsbildet i noen byer og utsatte områder, med særlig vekt på barne- og ungdomskriminaliteten. Videre er det redegjort for geografiske forskjeller i kriminalitet, beboernes opplevelse av kriminalitet i nærområdet og barn og unges opplevde trygghet.

Utredningens del III består av kapitlene 8-11. I denne delen drøfter utvalget mulige årsaker til og konsekvenser av segregering og opphoping av levekårsutfordringer og beskriver ulike prosesser som kan virke selvforsterkende. Drøftingen av årsaker og konsekvenser bygger i stor grad på internasjonal forskning.

Kapittel 8 beskriver hvordan attraktiviteten til boligområder ofte har historiske røtter og har utviklet seg fra naturgitte omgivelser. Kapitlet redegjør så for hvordan økonomiske forskjeller sammen med hvor attraktive boligområdene er, danner et grunnlag for segregering og bokonsentrasjon.

Kapittel 9 omtaler attraktiviteten til boligområder, flytting og selvforsterkende prosesser. Videre er boligeie og samspill mellom utfordringer i nabolag med vekt på sosiale problemer, fysisk forfall og kriminalitet behandlet.

I kapittel 10 gjennomgår utvalget litteratur om konsekvenser av bokonsentrasjon for sosial mobilitet, samhold og tillit. Nabolagseffekter som gjelder utdanning, arbeid og kriminalitet, og konsekvenser av segregering mellom skoler, er vektlagt. Siste del av kapitlet gir en oversikt over teorier om hvordan tillit og samhold utvikles og vedlikeholdes i lokalsamfunn og i samfunnet i bredt.

Utvalget gir i kapittel 11 sine vurderinger av situasjonen i Norge og av årsakene til og konsekvensene av bokonsentrasjon.

Del IV består av kapitlene 12–19 og omhandler strategier og tiltak. I denne delen vurderer utvalget politikken og relevante virkemidler. Her anbefaler utvalget endringer i strategier og eksisterende virkemidler og foreslår nye tiltak.

Kapitlene 12–18 er en tematisk gjennomgang av ulike politikkområder. Hvert av kapitlene starter med en faktadel og går deretter over i en del med utvalgets vurderinger og forslag til tiltak.

Kapittel 12 beskriver sentrale kjennetegn ved den norske arbeids- og velferdsmodellen. Kapitlet omtaler arbeidsinkludering og næringsutvikling som virkemidler for å styrke levekårene i utsatte områder, og kommunenes økonomiske forutsetninger for å forebygge og kompensere for opphopning av levekårsutfordringer. Siste del av kapitlet beskriver nordiske strategier mot segregering og utsatte områder.

I kapittel 13 gjennomgår utvalget virkemidler innen barnehage, skole og SFO som kan bidra til å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Kapitlet gir en oversikt over noen tjenester som retter seg mot familier og deres barn for at de skal få den hjelpen de har behov for. Det er skolehelsetjenesten, helsestasjonene, andre forebyggende tjenester i kommunene, familievernkontorene og barnevernet.

Kapittel 14 omhandler byutvikling og bolig. Kapitlet beskriver hvordan arealplanlegging, investeringer i byutvikling og boligsosiale virkemidler kan bidra til å utjevne geografiske forskjeller i levekår, og bidra til gode bo- og nærmiljøkvaliteter i levekårsutsatte områder.

Områdesatsing er tema for kapittel 15. Utvalget gjennomgår her begrunnelser for og innretninger av områdesatsinger. Kapitlet beskriver tidligere og eksisterende områdesatsinger og erfaringer med områdesatsinger både i Norge og internasjonalt. Til sist oppsummerer utvalget undersøkelser av områdesatsingers effekter på levekår, områdekvaliteter og arbeidsmetoder.

Kapittel 16 handler om fritid, deltakelse og lokalsamfunn. Kapitlet beskriver kort frivillige organisasjoners rolle som lokalsamfunnsaktør og som en påvirkningsvei. Videre gjennomgås virkemidler på kultur- og fritidsfeltet og til frivillighet. Kapitlet gir også en oversikt over virkemidler for å inkludere barn og unge, lokalt frivillig integreringsarbeid og god praksis for å øke deltakelsen i lokalsamfunn.

Kapittel 17 gir en oversikt over politikken for bosetting av flyktninger og virkninger av den. Kapitlet beskriver geografisk fordeling av flyktninger og resultater av integrering med vekt på sysselsetting. Videre er flytting blant flyktninger og hvordan det påvirker integreringen omtalt.

Kapittel 18 tar opp kriminalitetsforebygging. Her er først og fremst justissektorens virkemidler for å forebygge kriminalitet beskrevet. Vekten er lagt på politiets kriminalitetsforebyggende arbeid i større byer og byområder, særlig rettet mot barne- og ungdomskriminalitet, men også mot vold mot barn og vold i nære relasjoner.

De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag framgår av kapittel 19. Samfunnsøkonomiske nytteeffekter er omtalt, med vekt på nabolagseffekter, psykisk helse og livskvalitet, og tillit og samhold. Til slutt omtales kort økonomiske og administrative konsekvenser av de enkelttiltakene som utvalget foreslår.