11 Oppfølging, tiltak og ytelser for unge under 30 år

Unge personer som ikke kommer inn og får fotfeste i arbeidsmarkedet, risikerer å bli stående varig utenfor. Mange år uten inntektsgivende arbeid innebærer et stort tap, både for den enkelte og samfunnet. Det er derfor viktig at utdanningssystemet setter unge best mulig i stand til å møte arbeidslivets krav, og at de unge som likevel møter vanskeligheter i arbeidsmarkedet, raskest mulig får hensiktsmessig hjelp. Denne hjelpen kan omfatte tjenester fra NAV og helsevesenet. Unge personer uten arbeid bør få hjelp tilpasset individuelle behov, uavhengig av hvilken offentlig inntektssikring de eventuelt mottar.

Utfordringene for unge i arbeidsmarkedet må ses i sammenheng med endringer i jobbmulighetene for gruppen. Særlig ser det ut til å ha blitt et mer krevende arbeidsmarked for de som ikke fullfører videregående opplæring. Som følge av koronapandemien er det enda vanskeligere for unge å komme inn i arbeidsmarkedet. Det forsterker behovet for økt innsats for denne gruppen.

For å styrke sysselsettingen blant unge, og redusere tilstrømmingen til helserelaterte ytelser, er det viktig med økt satsing på kompetanse og kvalifisering, herunder å redusere frafallet i videregående opplæring. Utvalget har omfattende forslag om styrking av kvalifisering, utdanning og opplæring, samt økte ressurser til oppfølging og arbeidsrettede tiltak.

Sysselsettingen er redusert blant unge i perioden etter 2006.Det skyldes i stor grad konjunkturelle forhold, men det har også vært en økning i andelen unge som er i utdanning. I 2019 var sysselsettingsandelen blant unge i Norge lavere enn i Nederland, høyere enn i Sverige og Danmark, og klart høyere enn gjennomsnittet i EU.

Andelen utenfor jobb, utdanning eller opplæring (NEET) er lav i internasjonal sammenheng. Samtidig er gruppen mer marginalisert i Norge enn i andre OECD-land, noe som blant annet henger sammen med at gruppen er relativt liten.

Sammenlignet med andre land er det en relativt stor andel unge i Norge som mottar helserelaterte ytelser. Økonomisk sosialhjelp og stønader til arbeidsledige er en viktigere kilde til inntektssikring i andre land. Andelen unge i Norge som mottar enten arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, har økt. Det kan i noen grad være et uttrykk for at det skjer en medikalisering, det vil si at hendelser eller tilstander som i utgangspunktet ikke har en helsebegrunnelse omgjøres til medisinske problemer. Det er bekymringsfullt, fordi det øker sannsynligheten for å bli stående varig utenfor arbeidsmarkedet.

For å sikre at flere unge mottakere av arbeidsavklaringspenger kommer i arbeid, er det viktig med økte ressurser til oppfølging og tiltak. Innsatsen må være tilpasset den enkeltes behov. Arbeidsmarkedstiltak og oppfølgingsmetodikk med dokumentert effekt må prioriteres. Det bør derfor satses mer både på opplæringstiltak og lønnstilskudd. Mange har sammensatte problemer, og det kan gi behov for koordinerte og til dels samtidige tjenester, med tiltak som innebærer samarbeid mellom NAV, utdanningssektoren og helsetjenesten.

For å motvirke medikalisering er det ønskelig at flere unge som i dag mottar arbeidsavklaringspenger i stedet kan motta en ytelse som ikke krever en medisinsk diagnose. Kvalifiseringsstønad er en slik ytelse. Den forutsetter deltakelse i kvalifiseringsprogrammet, og det programmet bør benyttes mer for unge med nedsatt arbeidsevne.Uavhengig av ytelse er det viktig at unge med nedsatt arbeidsevne får hensiktsmessig oppfølging med sikte på å komme i arbeid. Utvalgets flertall foreslår at det for personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode, og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G, skal det være en innsatsperiode på ett år før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. Innsatsperioden regnes fra det er fastslått at arbeidsevnen er nedsatt av helsemessige årsaker. Det må finnes mulighet for annen inntektssikring gjennom aktivitet, og gjøres unntak i tilfeller der en medisinsk vurdering tilsier at personen ikke kan være i aktivitet. Den konkrete utformingen av et slikt unntak må vurderes nærmere.

For å begrense omfanget av varig uføretrygd blant unge, bør det ved første vedtak om uføretrygd gjøres en eksplisitt vurdering av om det er muligheter for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. I tilfeller der det vurderes som realistisk, bør det inngå i uførevedtaket at uføretrygden, herunder graderingen, skal bli vurdert på nytt etter et visst antall år.

Utvalget er bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Utvalget er også bedt om å vurdere om offentlige overføringer og støtteordninger til personer i yrkesaktiv alder er tilstrekkelig formålsrettet og egnet til å støtte opp under økt sysselsetting.

Dette kapitlet drøfter mulige tiltak for å styrke sysselsettingen blant unge og redusere andelen som mottar ytelser. Avsnitt 11.1.1 beskriver sysselsetting og mottak av ytelser blant unge i Norge og sammenligner med situasjonen for unge i nærliggende land. Avsnitt 11.1.2 handler om oppfølging og aktive virkemidler overfor unge med utfordringer i arbeidsmarkedet. Avsnitt 11.1.3 drøfter problemstillinger knyttet til medikalisering og økt bruk av helserelaterte ytelser. Avsnitt 11.2 inneholder utvalgets vurderinger og forslag.

I tillegg til forslagene som presenteres i dette kapitlet, er også flere av utvalgets øvrige forslag relevante for unge mennesker. I kapittel 6 foreslås styrking av kvalifisering, utdanning og opplæring, samt økte ressurser til oppfølging og arbeidsrettede tiltak. I kapittel 7 foreslås tiltak for lettere innpass i arbeidslivet, herunder økt satsing på lønnstilskudd og ulike former for tilrettelegging. Tiltak for at flere kan kombinere uføretrygd og arbeid drøftes i kapittel 10 om arbeidsorientert uføretrygd.

11.1 Situasjonsbeskrivelse

11.1.1 Sysselsetting og inntektssikring blant unge

Sysselsettingen i Norge har falt blant unge i perioden etter 2006 (figur 11.1). Det skyldes både konjunkturer og at flere unge tar utdanning. Andelen som er utenfor både arbeid og utdanning (NEET) har svingt noe med konjunkturene, men holdt seg stabil på et relativt lavt nivå i hele denne perioden (figur 11.2). Samtidig er det tegn til at de unge som er utenfor, havner lenger unna arbeidsmarkedet. Det gjelder særlig for personer som ikke har fullført videregående opplæring, et kompetansenivå som ser ut til å bli viktigere over tid.

I 2019 var sysselsettingsandelen blant unge i Norge lavere enn i Nederland, på om lag samme nivå som i Tyskland, høyere enn i Sverige, Danmark og Finland og klart høyere enn gjennomsnittet i EU.

Under første del av koronakrisen økte ledigheten særlig mye for unge (se også kapittel 4). Det må blant annet ses i sammenheng med et høyt antall permitteringer innenfor varehandel og overnatting og servering, der mange unge er sysselsatt. I normale tider har mange unge en kort periode som arbeidsledig i overgangen mellom utdanning og arbeidsliv, men noen får langvarige problemer. En lang ledighetsperiode i ungdommen vil kunne ha langvarige negative virkninger på framtidig sysselsetting og lønnsutvikling. Unge personer som ikke kommer inn i og får fotfeste i arbeidsmarkedet, risikerer å bli stående varig utenfor.

Kilde: Eurostat

Utdanning styrker mulighetene for arbeid senere i livet. Dermed kan det være positivt med den nedgang i sysselsettingen blant unge som skyldes at flere tar utdanning. Andelen utenfor arbeid, utdanning og opplæring (NEET-raten) er derfor en bedre indikator for utenforskap i denne aldersgruppen.

Andelen personer i alderen 20–29 år som verken er i jobb, utdanning eller opplæring (NEET-gruppen), utgjorde i overkant av 8 prosent i 2019. Det er noe høyere enn i den sterke oppgangskonjunkturen i 2006–2008, men noe lavere enn i perioden 2013–2018. Andelen i NEET-gruppen øker med alder, særlig for kvinner, noe som trolig har sammenheng med at flere kvinner i de eldre aldersgruppene er hjemme med barn. Om lag én av fire kvinner i NEET-gruppen i alderen 25–29 år er hjemmearbeidende. Andelen av NEET-gruppen som ikke søker jobb har økt med 10 prosentpoeng de siste ti årene, til over 70 prosent. Innvandrere har om lag dobbelt så stor sannsynlighet for å havne i NEET-gruppen som ungdom født i Norge.

Sammenlignet med andre land er NEET-andelen i Norge relativt lav. Den er på om lag samme nivå som i Nederland og Sverige, og betydelig lavere enn gjennomsnittet i EU, se figur 11.2. Ifølge OECD er imidlertid gruppen av unge som står utenfor arbeid og utdanning mer marginalisert i Norge enn i andre OECD-land, noe som blant annet kan ses i sammenheng med at gruppen er relativt liten i internasjonal sammenheng. For eksempel er sannsynligheten for selvrapporterte helseproblemer mer enn ni ganger så høy for unge i denne gruppen som for andre unge. Forskjellen i selvrapporterte helseproblemer mellom NEET-gruppen og andre grupper er betydelig større enn gjennomsnittet i OECD (2018c).

Basert på AKU-tall. Det er et brudd i statistikken for Danmark i 2016 til 2017. Tallene fra Eurostat viser en sterk økning fra 2016, mens registerdata viser en nedgang i antall NEET i samme periode.

Kilde: Eurostat

Utfordringene for unge i arbeidsmarkedet må ses i sammenheng med endringer i jobbmulighetene for gruppen. Særlig ser det ut til å ha blitt et mer krevende arbeidsmarked for de som ikke fullfører videregående opplæring, se omtale i kapittel 4 og kapittel 6.

Mottak av ytelser blant unge

Ved utgangen av 2019 mottok om lag 90 000 unge i alderen 18–29 år en livsoppholdsytelse fra NAV. For 66 prosent var det en helserelatert ytelse, mens 15 prosent mottok dagpenger eller tiltakspenger, se figur 11.3 A. For befolkningen som helhet har andelen som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd økt med om lag 7 prosent siden 2000. For unge under 30 år har denne andelen økt med over 50 prosent, fra 3,4 til 5,2 prosent, se figur 11.3 B. Økningen gir grunn til bekymring. Det er sterke indikasjoner på at mottak av arbeidsavklaringspenger innebærer økt risiko for å bli stående varig utenfor arbeidslivet med uføretrygd, sammenlignet med om de samme personene i utgangspunktet hadde mottatt en ytelse som ikke krevde en medisinsk diagnose, se avsnitt 11.1.3.

Forstørr bilde

Det er mulig å motta flere ytelser samtidig, tallene er justert for slike dobbelttellinger. Andelene gjelder ved utgangen av året, og er beregnet av antall bosatte i de ulike aldersgruppene. I panel A er ytelsene rangert etter følgende prioritet: uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, sykepenger, dagpenger, overgangsstønad, kvalifiseringsstønad, tiltakspenger, sosialhjelp og introduksjonsstønad. I panel B utgjør arbeidsavklaringspenger før 2010 forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad).

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

I perioden fra 2000 til 2010 var det en liten nedgang i andelen mottakere av uføretrygd i aldersgruppen 18–29 år, men samtidig en betydelig økning i andelen mottakere av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, dvs. forløperne til arbeidsavklaringspenger. Bragstad (2018) peker på at endringer i regelverket har hatt betydning for utviklingen. Fra 2004 til 2010 var det en ordning med tidsbegrenset uførestønad, og i denne perioden fikk de fleste unge over 20 år slik stønad når de søkte om uføretrygd. I tillegg har økt bruk av unntak fra varighetsbegrensningene i rehabiliteringspenger fram til 2004 trolig utsatt tidspunktet for søknad om uføretrygd. Bragstad (2018) viser også til at selve overføringen av mottakere fra forløperne til den nye ordningen arbeidsavklaringspenger i 2010, ga mulighet for ekstra lange forløp før avklaring mot uføretrygd.

Fra 2010 til 2019 har andelen uføre økt med om lag 1,3 prosentpoeng, mens andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger er blitt redusert med om lag 0,8 prosentpoeng. Særlig har det vært en økning i overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd i perioden etter 2014.

Det har vært en betydelig økning i uføretrygding av 18-åringer (Bragstad 2018). Brage og Thune (2015) viser til at flere barn med alvorlige helseproblemer vokser opp og når voksen alder, blant annet som følge av medisinske framskritt. I 2016 utgjorde personer som ble uføretrygdet som 18-åringer 44 prosent av alle uføre under 30 år.

Dersom vi ser på de eldste i aldersgruppen, blir bildet likevel et annet. Av 29-åringene som var uføretrygdet eller mottok arbeidsavklaringspenger i 2019, var det bare om lag én av ti som ble uføre før de ble 20 år. I 2019 mottok 6,6 prosent av 29-åringene uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger. Det innebærer en økning siden år 2000 på nær 30 prosent, fra 5,1 prosent, se figur 11.4. Økningen var sterk fram til en topp i 2010. Deretter har en reduksjon i andelen med arbeidsavklaringspenger blitt motsvart av økning i andelen med uføretrygd, slik at andelen totalt er om lag den samme i 2019 som i 2010. Om lag 70 prosent av nye mottakere av uføretrygd i alderen 18–29 år kommer fra arbeidsavklaringspenger.

Se note til figur 11.3.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Andelen unge som mottar en inntektssikringsytelse utenom sykepenger, er noe høyere i Norge enn i Sverige og Nederland og marginalt lavere enn i Danmark, se figur 11.5. Andelen unge ytelsesmottakere økte i alle landene etter finanskrisen, med en særlig sterk økning i Danmark. Siden 2012 har andelen unge mottakere falt i alle landene, men reduksjonen har vært særlig sterk i Sverige og Danmark. Andelen unge ytelsesmottakere i disse landene samsvarer i stor grad med andelen utenfor arbeid, utdanning og opplæring. Norge skiller seg ut ved at en langt større andel unge mottar helserelaterte ytelser, mens økonomisk sosialhjelp og stønader til arbeidsledige er en viktigere kilde til inntektssikring i Sverige og Danmark. Nederland har høyere andel unge mottakere av helserelaterte ytelser enn Sverige og Danmark, men lavere enn i Norge. Ulikheter i utformingen av inntektssikringsordningene gjør at sammenligninger på tvers av land er heftet med usikkerhet. For eksempel blir lønnstilskudd mer brukt i Sverige enn i de andre landene, noe som ikke blir fanget opp i figuren. Ulik maksimal varighet i sykepengeordningene påvirker også hvor mange som går over på andre helserelaterte ytelser. Se NOU 2019: 7 for en nærmere omtale av inntektssikringsordningene i Sverige, Danmark og Nederland.

Forstørr bilde

Helserelaterte ytelser inkluderer arbeidsavklaringspenger og uføretrygd (Norge), aktivitetserstatning og sjukersättning (Sverige) og førtidspensjon, fleksjobb, ledighetsytelse, ressursforløpsytelse, jobbavklaringsforløp og revalideringsytelse (Danmark). Stønader til arbeidsledige inkluderer dagpenger, overgangsstønad og tiltakspenger (Norge), grunn- og inntektsforsikring, aktivitetsstøtte og utviklingserstatning (Sverige) og dagpenger inkl. dagpengemottakere på tiltak (Danmark). Sosialhjelp inkluderer økonomisk sosialhjelp og kvalifiseringsstønad (Norge), økonomisk bistand (Sverige) og kontanthjelp, integrasjonsytelse og utdanningshjelp, inkl. kontanthjelpmottakere på tiltak (Danmark). Introduksjonsstønad inkluderer introduksjonsstønad (Norge) og etableringsersättning (Sverige). For Danmark og Nederland er ytelser til nyankomne flyktninger inkludert i andelen sosialhjelpsmottakere.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Socialstyrelsen, Jobindsats.dk og CBS Nederland

11.1.2 Oppfølging og aktive virkemidler

Mer enn to av tre unge opplever en periode utenfor arbeid og utdanning i perioden mellom de er 16 og 24 år (OECD 2018c). Det er med andre ord ikke uvanlig å oppleve perioder med ledighet mellom utdanning og arbeid. Det er imidlertid stor forskjell på de som har fullført videregående opplæring og de som ikke har det. Mens de som har fullført i stor grad har korte perioder utenfor, hadde de som ikke hadde fullført da de var 24 år mer enn tre ganger så ofte vært utenfor arbeid og utdanning i mer enn ett år.

Mange unge som over tid står utenfor arbeid og utdanning har sammensatte problemer. De har ofte lite arbeidserfaring, lite formell utdanning, og mange av de som mottar helserelaterte ytelser har psykiske problemer. Det kan derfor i mange tilfeller kreve relativt mye ressurser fra NAV og andre offentlige etater for at de skal komme i arbeid. Samtidig er dette en gruppe med mange potensielle år foran seg i arbeidslivet, og gevinsten med å lykkes er derfor stor.

OECD (2018c) trekker fram frafall fra videregående opplæring som den viktigste risikofaktoren for å havne i gruppen utenfor arbeid, utdanning og opplæring (NEET) i Norge. Det er derfor viktig tidlig å gripe fatt i elever som står i fare for å falle fra, og å få flere unge til å fullføre videregående opplæring. Se nærmere omtale av betydningen av opplæring og kompetanse i kapittel 6. I tillegg er det mange som har helseutfordringer, noe som fordrer samarbeid på tvers av arbeidsmarkeds-, utdannings- og helsetjenestene.

Unge under 30 år er en prioritert gruppe for oppfølging i NAV, og arbeidet organiseres ofte med egne tverrfaglige ungdomsteam eller ungdomskontakter på NAV-kontorene. Det skal bidra til at ungdomsveiledere har færre brukere i sin portefølje enn veiledere generelt, og at det er samordning av ulike satsinger for unge, herunder ungdomsinnsatsen og aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere. Innsatsen overfor de unge innebærer også økt samarbeid med andre relevante aktører. Det inkluderer utdanningssektoren, fylkeskommunens oppfølgingstjeneste og karrieresentre, helsetjenesten og andre kommunale tjenester og arbeidsgivere.

Ungdomsinnsatsen ble introdusert i 2017 og er rettet mot personer under 30 år som enten er arbeidsledige eller har nedsatt arbeidsevne, og som etter åtte uker ikke er i arbeid, utdanning eller annen aktivitet. Målet med satsingen er å sikre at unge får tilbud om en individuelt tilpasset og forsterket arbeidsrettet oppfølging fra NAV, slik at de skal komme raskt over i arbeid, utdanning eller annen hensiktsmessig aktivitet. Strand m.fl. (2020) har evaluert den første implementeringsfasen, og finner at veiledere på NAV-kontorene selv oppgir at 93 prosent i målgruppen blir fulgt opp innen åtte uker. De finner ingen effekt på overgang til arbeid, men en positiv effekt på overgang til utdanning.

I 2017 innførte NAV en digital aktivitetsplan for arbeidsrettet oppfølging, og NAV rapporterer at det har åpnet for mer dialog og løpende kontakt med brukerne. Det gjør det mulig for NAV å følge opp bedre underveis og evaluere framdriften sammen med bruker (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2019b). Med digital aktivitetsplan vil alle som henvender seg til NAV og ber om bistand for å komme i jobb, automatisk få utarbeidet en aktivitetsplan.

Ungdom er også en prioritert gruppe i NAV ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak, sammen med innvandrere fra land utenfor EØS-området og langtidsledige. I 2019 var det i gjennomsnitt i løpet av året 23 prosent av arbeidsledige under 30 år som deltok på et arbeidsmarkedstiltak.

Norske og internasjonale studier tyder på at unge arbeidsledige generelt har mindre utbytte av å delta på arbeidsmarkedstiltak enn andre (von Simson 2019). Det gjelder spesielt deltakelse på arbeidspraksis. Det gjelder både med hensyn til varighet av ledighet og overgang til jobb. Samtidig finner studier økt overgang til utdanning for ungdom som deltar i arbeidspraksis. Det kan ha sammenheng med at dette tiltaket kan benyttes til andre formål enn direkte overgang til arbeid, for eksempel som ledd i avklaring, eller at tiltaket motiverer deltakerne til å ta mer utdanning.

Blant tiltakene som tilbys unge som er arbeidsledige, ser opplæringstiltak, lønnstilskudd og forsterket aktivering ut til å gi best resultater (Hardoy m.fl. 2017). På tross av en innlåsingseffekt i tiltaksperioden har opplæringstiltak god effekt på overgang til jobb etter avsluttet tiltak, se von Simson (2019) for flere detaljer. Vikarbyråarbeid ser også ut til å fungere bra for ungdom, både sammenlignet med ordinære arbeidsmarkedstiltak og med det å gå arbeidsledig i samme periode (von Simson 2012 og 2016), jf. kapittel 7.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger

Nær halvparten av mottakerne av arbeidsavklaringspenger under 30 år har ikke fullført videregående opplæring.1 Personer uten fullført videregående opplæring er også overrepresentert i den videre gruppen av unge som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV (Bragstad og Sørbø 2014).2 I denne gruppen er det mange som har avbrutt utdanning, lite arbeidserfaring, psykiske- og kanskje også sosiale problemer. De kan dermed ha behov både for medisinsk behandling, og for å fullføre en utdanning. Cools m.fl. (2018) finner at unge som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV, skiller seg signifikant fra andre i samme aldersgruppe. De har i større grad foreldre med lav utdanning, lav yrkesinntekt og større grad av stønadsmottak, og de har i mindre grad selv fullført videregående eller høyere utdanning. Mandal m.fl. (2015) finner at i tillegg til unge mennesker uten opptjent inntektsgrunnlag, så var etablerte rusbrukere og hjemmeværende kvinner med svake norskkunnskaper nye grupper som kom inn på arbeidsavklaringspenger da ordningen ble innført.

Det antas at en stor del av de unge som i dag mottar arbeidsavklaringspenger, har lidelser som kan behandles kombinert med arbeid eller utdanning. Arbeid og aktivitet kan i mange tilfeller være helsefremmende, blant annet når det gjelder rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser. Se oversikt i Waddel og Burton (2006), Schafft (2008), OECD (2008), Van der Noordt m.fl. (2014) og Nøkleby m.fl. (2015).

I Mandal m.fl. (2015) ble ordningen med arbeidsavklaringspenger kritisert for at mange mottakere blir langvarige og passive trygdemottakere fordi NAV-kontorene ikke har ressurser til å gi tett oppfølging. Beregninger foretatt av Arbeids- og velferdsdirektoratet indikerer at veiledere ved NAV-kontorene som jobbet med oppfølging av brukere med nedsatt arbeidsevne i gjennomsnitt hadde om lag 78 brukere i sin portefølje i 2019. Det var en nedgang fra 106 brukere per veileder i 2013. Til sammenligning varierer antall deltakere i kvalifiseringsprogrammet per veileder fra 20 til 40 ved noen av landets største NAV-kontor.

Aktivitetene som avtales mellom bruker og NAV, og som inngår i brukers aktivitetsplan, er styrende for oppfølgingen som gis. Aktivitetsplanen kan inneholde både medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak som er nødvendige for å komme tilbake i arbeid. Erfaring tilsier likevel at det særlig tidlig i forløpet kan være vanskelig å være konkret nok i planen, særlig hvis helsesituasjonen er uavklart. Riksrevisjonen (2018) fant at i perioden 2010–2016 var det om lag 45 prosent av tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne som manglet aktivitetsplan ved oppstart på arbeidsmarkedstiltak. Fra 2017 får alle som ber om bistand for å komme i jobb, automatisk en aktivitetsplan.

Arbeidsrettede tiltak for unge med nedsatt arbeidsevne

I 2019 var i gjennomsnitt 39 prosent av personer med nedsatt arbeidsevne under 30 år på et arbeidsmarkedstiltak. Selv om unge med nedsatt arbeidsevne deltar på tiltak i større grad enn andre, kan andelen virke lav når ett av hovedmålene med arbeidsavklaringspenger er at mottakerne skal delta i arbeidsrettet aktivitet. Noen unge kombinerer arbeidsavklaringspenger med deltakelse i ordinært arbeid, men i mindre grad enn eldre. Om lag 30 prosent av mottakerne av arbeidsavklaringspenger i 2018 i aldersgruppen 18–29 år var i jobb en gang i løpet av året, mot 45 prosent for alle 18–66 år (Faggruppen for IA-avtalen 2019).3

Mange personer med nedsatt arbeidsevne må vente lenge på å delta på arbeidsmarkedstiltak. Lande og Selnes (2017) finner at om lag en tredel av personer med nedsatt arbeidsevne var registrert med nedsatt arbeidsevne i mer enn ett år før de startet i et arbeidsmarkedstiltak. De gjorde en systematisk gjennomgang av 47 saker for å se nærmere på hva som kunne ligge bak dette. Undersøkelsen viser at sen oppstart av tiltak stort sett skyldes at personene ikke ble vurdert som aktuelle for slike tiltak, fordi de var for syke og deltok i medisinsk behandling, eller fordi de hadde en arbeidsgiver de skulle tilbake til. De fant imidlertid også syv tilfeller der lang tid før tiltaksstart skyldtes svak oppfølging fra NAV, og seks tilfeller med mer enn tre måneders ventetid fra personen var søkt inn på et tiltak til tiltaket startet. Statistikk fra Arbeids- og velferdsdirektoratet for 1. tertial 2020 viste at for personer under 30 år som mottok arbeidsavklaringspenger tok det i gjennomsnitt 334 dager fra de fikk et vedtak om oppfølging fra NAV til de startet i et arbeidsrettet tiltak.

Bragstad (2017) finner at over halvparten av mottakerne av arbeidsavklaringspenger deltar i medisinsk behandling det første halve året, mens bruken av arbeidsrettede tiltak øker senere i perioden. Galaasen m.fl. (2017) finner imidlertid at over halvparten av de som var i medisinsk behandling hadde kontakt med sin behandler månedlig eller sjeldnere. Oppfølging fra helsevesenet bør derfor i mange tilfeller ikke være noe hinder for å komme tidligere i gang med arbeidsrettet aktivitet. For mange i denne gruppen er det grunn til å tro at det vil være gunstig å kombinere behandling og arbeidsrettet aktivitet. Det underbygges av de positive erfaringene med Individual Placement and Support (IPS). IPS innebærer individuelt tilrettelagt bistand og består blant annet av ordinært arbeid i kombinasjon med medisinsk behandling og tett oppfølging fra jobbspesialist både før og etter jobbstart, se NOU 2019: 7 for nærmere beskrivelse.

Flere randomiserte studier har vist at Individual Placement and Support (IPS) har god effekt på arbeidsdeltakelsen til personer med moderate til alvorlige psykiske lidelser (se for eksempel Reme m.fl. (2016), Nøkleby m.fl. (2017), Holmås m.fl. (2019) og Lesner (2019)). En randomisert studie fra Norge, Sveinsdottir m.fl. (2019), tyder på at denne tilnærmingen kan ha god effekt for unge med nedsatt arbeidsevne. Studien ser på unge i alderen 18–29 år som er i risikosonen for å få innvilget varig uføretrygd, og finner at sannsynligheten for å komme inn i et ordinært arbeidsforhold er seks ganger så høy for brukere som fikk oppfølging gjennom IPS sammenlignet med tiltaket arbeidspraksis i skjermet virksomhet. Arbeidstilknytning er målt etter tolv måneder, og selv om foreløpige resultater er svært positive gjenstår det å se om langtidsvirkningene av tiltaket er like sterke.

For personer med nedsatt arbeidsevne finner von Simson (2019) at norske studier som differensierer på alder, gir noe varierende resultater. Utbyttet av arbeidspraksis ser ut til være svakere for unge enn eldre, mens ungdom ser ut til å ha større utbytte av opplæring, både i form av ordinær utdanning og deltakelse på arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO-kurs).

Cools m.fl. (2018) fokuserer på unge 18–29 år med nedsatt arbeidsevne, og finner at tiltaksdeltakelse jevnt over har positive effekter på overgang til jobb for denne gruppen. I sum har alle tiltak positive effekter på overgang til jobb. Salvanes m.fl. (2018) finner indikasjoner på at ordinær utdanning har positiv effekt på sysselsetting for unge på mellomlang sikt, men effekten er borte på lang sikt.

Kvalifiseringsprogrammet er et rettighetsbasert program i kommunen som består av statlige og kommunale arbeidsmarkedstiltak og ulike former for motivasjons- og mestringstrening. Målgruppen er personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Programmet er ressurskrevende, men studier tyder på at det har positiv effekt på overgangen til arbeid (Markussen og Røed 2016; Lima og Furuberg 2018). OECD (2018c) framhever det som et virkemiddel som har vist god effekt for personer som står langt fra arbeidslivet, og trekker fram styrking av kvalifiseringsprogrammet som et tiltak som kan sikre bedre oppfølging av unge mottakere av sosialhjelp.

Aktivitetskrav og veiledning

Regjeringen innførte i 2017 krav om at alle kommuner skal stille vilkår om aktivitet for sosialhjelpsmottakere under 30 år med mindre tungtveiende grunner taler imot slike vilkår. Mange kommuner hadde allerede før det tidspunktet benyttet mulighet i gjeldende regelverk til å stille vilkår om aktivitet for mottak av sosialhjelp. Noen studier finner at strengere aktivitetskrav for unge sosialhjelpsmottakere kan bidra til å øke gjennomføringen av videregående skole, til at færre mottar ytelser fra NAV og til å øke sysselsettingen og inntekten til personer i den nedre delen av lønnsfordelingen (Hernæs 2018, Hernæs m.fl. 2017 og Bratsberg m.fl. 2019). En delrapport fra evalueringen av reformen finner at aktivitetsplikten trolig har bidratt til bedre oppfølging av brukergruppen, men at det varierer i hvor stor grad NAV-kontorene evner å gi en meningsfull og velegnet aktivitet til hele brukergruppen (Lidén og Trætteberg 2019).

Som et ledd i innsatsen for å øke gjennomføringen i videregående opplæring, ble det fra 2013 startet forsøk med NAV-veiledere i videregående skole. Forsøket har bestått i utprøving av modeller for samordning av tjenester og tiltak mellom NAV-kontor, andre kommunale tjenester, videregående opplæring og oppfølgingstjenesten. Det ble gjort landsdekkende i 2015, og avsluttet i 2019. En rapport fra 2019 fant at det var lite som tydet på at tilstedeværelsen av NAV-veileder hadde noen effekt på deltakelsen i videregående opplæring, eller at elever som slutter i større grad fanges opp av NAV eller kommer over i arbeid (Reiling m.fl. 2019). Det påpekes at manglende effekt kan ha sammenheng med at rapporten kun ser på de to første kullene som omfattes av ordningen. Det kan ha vært for kort tid til at ordningen var godt nok innarbeidet. Evalueringen ser også på effekten av ordningen med sosialfaglig rådgiver på videregående skoler i Østfold som startet opp betydelig tidligere. Det var en ordning med klare likhetstrekk med ordningen med NAV-veileder i videregående skole. Resultatene var imidlertid de samme, bortsett fra at ordningen med sosialfaglig rådgiver førte til større progresjon gjennom videregående skole på kort sikt. Reiling m.fl. (2019) konkluderer med at denne type tverrsektorielt samarbeid kan ha positiv effekt på andelen som blir værende i videregående opplæring, i det minste på kort sikt.

11.1.3 Medikalisering og økt bruk av helserelaterte ytelser for unge

Samlet sett har bruken av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd som inntektssikring for unge mennesker økt over tid. Det kan i noen grad være et uttrykk for at det skjer en medikalisering. Medikalisering vil si at hendelser eller tilstander som i utgangspunktet ikke har en helsebegrunnelse omgjøres til medisinske problemer. Det kan særlig gjelde unge med svak tilknytning til arbeidslivet.

Medikalisering kan innebære at arbeidsledighet blir gjort til et helseproblem, der den enkelte og omgivelsene får en forståelse av at problemer på flere livsområder har medisinske årsaksforhold som kan behandles av helsevesenet. En diagnose og en langvarig helseytelse kan påvirke brukerens selvforståelse og omgivelsenes oppfatning av personen. Grødem m.fl. (2014) peker på at problemer i arbeidsmarkedet da lett kan oversettes til å bli helseproblemer hos den enkelte.

Om lag fem prosent av unge under 30 år mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Problemstillingen knyttet til mulig medikalisering gjennom mottak av disse ytelsene omfatter dermed en relativt liten andel av de unge. Økningen i bruken av helserelaterte ytelser for unge er likevel bekymringsfull. Det er vanskelig å vite med sikkerhet hvor mye av økningen som skyldes at helsetilstanden blant unge reelt sett er dårligere enn tidligere, og hvor mye som skyldes en form for medikalisering.

Det er ikke grunn til å anta at helsetilstanden i befolkningen generelt er blitt dårligere de seneste tiårene. Det er derimot indikasjoner på det motsatte, for eksempel økt levealder. Mange sykdommer kan også behandles mer effektivt og med bedre resultat. Enkelte faktorer, slik som økt overlevelse blant nyfødte og økt alder blant fødende kvinner, kan samtidig ha ført til økt forekomst av visse medfødte tilstander.

I en kunnskapsoppsummering om trender og miljømessige forklaringer til endringer i omfanget av psykiske helseplager blant ungdom finner Sletten og Bakken (2016) at det er relativt god dokumentasjon fra nordiske og europeiske studier for at det har vært en økning i psykiske vansker i løpet av en 30-årsperiode, særlig blant unge jenter. Rapporten peker på at det langt på vei er i tråd med resultater fra norske ungdomsundersøkelser, som har vist en økning i psykiske plager blant ungdom fra tidlig 1990-tallet og framover. Nyere undersøkelser tyder på at denne trenden har fortsatt (Bakken 2019; Rangul og Kvaløy 2020). Sletten og Bakken (2016) viser samtidig til at bildet ikke er helt entydig, da noen studier viser større grad av stabilitet, spesielt på 2000-tallet. Oslo Economics (2019a) finner at internasjonal forskning tyder på at den psykiske helsen blant unge hadde blitt dårligere mot årtusenskiftet, med mer uklar evidens for utviklingen videre. Målt ved psykiske plager, diagnostiserte lidelser i helsevesenet, medikamentbruk og behandling mener Oslo Economics det kan det se ut som om psykisk helse hos unge voksne ble ytterligere forverret de siste ti årene i Norge. Både Sletten og Bakken (2016) og Oslo Economics (2019a) peker på at det er uklart hvorvidt økningen i psykiske helseplager speiler at unge er blitt sykere reelt sett, eller om det skyldes andre faktorer, som for eksempel økt åpenhet og lavere terskel for å rapportere psykiske lidelser mv. I Oslo Economics (2020) antydes det at økt kapasitet psykiatrien i seg selv har betydning for økningen.

Endringer i arbeidslivet innebærer at en del jobber krever andre egenskaper enn tidligere. Ifølge Oslo Economics (2019a) virker det som om det foreløpig er lite forskning som undersøker om slike endringer har gjort det vanskeligere for personer med sviktende psykisk helse å fungere i arbeidslivet, men selve endringene i arbeidslivet er godt dokumentert. Dersom det har medført mindre rom for arbeidstakere med psykiske lidelser, kan det bidra til å forklare den økende andelen unge som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, og som har en diagnostisert psykisk lidelse

Blant mottakere av arbeidsavklaringspenger i aldersgruppen 18–29 år, hadde 70 prosent en psykisk lidelse i 2019. For uføre er siste diagnoseoversikt fra juni 2016. Da hadde 64 prosent av de uføre i aldersgruppen 18–29 år en psykisk lidelse. Andelene er høyere enn i eldre aldersgrupper, og andelene har økt i likhet med andelene for hele befolkningen.

Sintefs evaluering av arbeidsavklaringspenger fra 2015 (Mandal m.fl. 2015) påpeker at unge som mottar arbeidsavklaringspenger ofte har en diffus eller sammensatt problematikk som er vanskelig å diagnostisere, og at de unge i mange tilfeller får en psykisk diagnose. Inngangskriteriet til arbeidsavklaringspenger ble i 2018 presisert til å gjelde personer der helseproblemer er en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. Ordningen kan likevel fortsatt romme mange unge som primært har andre utfordringer.

Det er isolert sett bra at helseplager diagnostiseres, og at riktig medisinsk behandling dermed kan gis. Problemet er at kravet om en medisinsk diagnose for å få inntektssikring i mange tilfeller kan føre til fokus på helsemessige begrensninger framfor muligheter med tanke på arbeid. En stor del av de som i dag mottar midlertidige ytelser som sykepenger og arbeidsavklaringspenger, har lidelser som med fordel kan behandles kombinert med arbeid. Arbeid kan i mange tilfeller være helsefremmende.

Utformingen av inntektssikringsordningene kan bidra til medikalisering

Det er flere faktorer som kan bidra til at unge med svak tilknytning til arbeidslivet kommer inn på en helserelatert ytelse, først og fremst arbeidsavklaringspenger. En årsak er at mangel på arbeid i seg selv kan være sykeliggjørende, slik at noe som kan begynne som en ledighetssituasjon, utvikler seg til et helseproblem. Svak oppfølging eller manglende tiltak for ordinære arbeidsledige kan for eksempel bidra til langvarig ledighet, og dermed økt risiko for å komme over i en situasjon med mottak av arbeidsavklaringspenger.

Det kan også være av betydning at arbeidsavklaringspenger vil være det økonomisk gunstigste alternativet for mange unge som ikke finner jobb. Det gir noe høyere og mer varig inntekt enn dagpenger4, og for personer uten rett til dagpenger, vil det i mange tilfeller være det eneste alternativet til inntektssikring utenom økonomisk sosialhjelp. Fevang m.fl. (2017) viser at høyere stønad fører til lavere sannsynlighet for at mottakere av midlertidige helserelaterte ytelser kommer i jobb. For saksbehandlere i NAV kan mangelen på like gode alternative ytelser trekke i retning av å innvilge en helserelatert ytelse. For kommunen gir det besparelser dersom marginale grupper mottar arbeidsavklaringspenger finansiert av staten framfor en kommunal ytelse (som økonomisk stønad og kvalifiseringsstønad).

Fevang m.fl. (2016) finner at det har skjedd en utvikling i retning av at personer som tidligere ville fått dagpenger eller økonomisk sosialhjelp, i større grad får arbeidsavklaringspenger (eller en av forløperne før 2010). Ifølge forfatterne foreligger det en uforklart økning i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på arbeidsavklaringspenger, og en uforklart reduksjon i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på dagpenger, i perioden fra 1993 til 2007. Med forbehold om at det kan ha skjedd en forverring av helsetilstand på individnivå, tolker Fevang m.fl. (2016) disse uforklarte endringene som en vridning i ytelsestildeling fra dagpenger og økonomisk sosialhjelp til arbeidsavklaringspenger over perioden. Noe av vridningen fra dagpenger til arbeidsavklaringspenger kan ha vært drevet av endrede konjunkturforhold. Når det kontrolleres for det, finner de fortsatt en vridning mellom ytelsene, men noe svakere.

Fevang (2020) drøfter mulige årsaker til at det er en høy andel på helserelaterte ytelser i Norge, og at denne andelen er høyere nå enn den var for noen tiår tilbake. Den høye andelen skjuler etter forfatterens syn til en viss grad et ledighetsproblem. Ettersom sykdom og ledighet kan gli inn i hverandre, er det imidlertid ikke mulig å gi et eksakt svar på hvor stor andel av mottaket av helserelaterte ytelser som er skjult ledighet. Forfatteren peker på at et mer turbulent arbeidsmarked, med økt fokus på produktivitet og effektivitet, kan øke risikoen for å utvikle helseproblemer samtidig som det kan bety at det blir vanskeligere å være i jobb med et gitt helseproblem. Forfatteren viser videre til at det i løpet av de siste tiårene har vært stadige innstramminger i dagpengerettighetene, og mener at det har bidratt til at flere mottar helserelaterte ytelser.

Mandal m.fl. (2015) peker på at innføringen av arbeidsavklaringspenger medførte at nye grupper oppfyller vilkårene for å motta ytelse sammenlignet med de tre forutgående ordningene (attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Dermed økte andelen nye mottakere som ikke kom fra sykepenger, betydelig, og den har økt ytterligere de påfølgende årene. Andelen var om lag 30 prosent ved utgangen av 2009 og 46 prosent ved utgangen av 2019. Økningen var særlig markant blant mottakere under 30 år. I denne gruppen var det 77 prosent som ikke kom fra sykepenger ved utgangen av 2019, en økning fra 67 prosent i 2011.

Mandal m.fl. (2015) påpeker at gjennom innføringen av arbeidsavklaringspenger har nye grupper fått rett på en statlig ytelse. Det gjelder særlig unge mennesker uten opptjent inntektsgrunnlag, etablerte rusbrukere og hjemmeværende kvinner med svake norskkunnskaper. Mandal m.fl. (2015) argumenterer for at arbeidsavklaringspenger ikke burde gis til unge brukere uten at det er snakk om alvorlig sykdom, og at inngangsvilkårene derfor burde praktiseres strengere. Videre peker Mandal m.fl. på at hvis unge uten alvorlig sykdom fikk sosialhjelp istedenfor arbeidsavklaringspenger, ville det gi kommunene sterkere insentiver til å forebygge at unge havner utenfor skole og arbeidsliv.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2017) påpeker også at arbeidsavklaringspenger i noen grad erstatter sosialhjelp og kvalifiseringsprogrammet som fattigdomsreduserende tiltak og økonomisk sikkerhetsnett.

Kann og Kristoffersen (2015) finner at en mulig årsak til økningen i antallet som kommer inn på en midlertidig helserelatert ytelse uten å ha vært i jobb, er at det ved innføring av arbeidsavklaringspenger ikke lenger ble stilt krav om en forutgående periode med arbeidsuførhet dersom vedkommende ikke har rett på sykepenger. Det var en endring sammenlignet med rehabiliteringspenger, som først kunne gis etter at retten til sykepenger var oppbrukt, eller etter en periode på 52 uker som minst 50 prosent arbeidsufør dersom vedkommende ikke hadde rett på sykepenger.

Vogt m.fl. (2020) følger tre kohorter som ikke hadde fullført videregående da de var 21 år (1978-, 1983- og 1988-kohorten), fram til de er 26 år. De finner en markert økning i andelen som faller utenfor arbeidslivet og/eller mottar helserelaterte ytelser fra 26 prosent for de to eldste kohortene til 32 prosent i den yngste kohorten, og en tilsvarende reduksjon i andelen i utdanning eller med arbeidsinntekt, som ikke mottar en helserelatert ytelse. Den samlede økningen på om lag 6 prosentpoeng bestod av økning i mottak av helserelaterte ytelser på om lag 10 prosentpoeng, samtidig som andelen som falt utenfor arbeidslivet uten å motta helserelaterte ytelser sank med om lag 3 prosentpoeng. Forfatterne skriver at denne økningen må ses i lys av innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010, som hadde bredere inngangskriterier enn de ytelsene som den erstattet. De viser også til at arbeidsmarkedet kan ha forverret seg for grupper som mangler formelle kvalifikasjoner.

Enkelte typer tiltak er forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne, herunder mottakere av arbeidsavklaringspenger, og kan ikke tilbys ordinære arbeidssøkere. Høyere utdanning som tiltak er for eksempel begrenset til de med nedsatt arbeidsevne, se kapittel 6. Dersom mottakere av helserelaterte ytelser får tilgang til et bedre tilbud om oppfølging og tiltak enn andre ytelsesmottakere med tilsvarende utfordringer, kan det bidra til medikalisering gjennom at for mange søker seg mot en helserelatert ytelse.

Arbeidsevnevurderingene i NAV har en sentral plass i beslutningsgrunnlaget for vedtak om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Disse vurderingene er mer helhetlige og relasjonelle enn legeerklæringene, i den forstand at brukerens arbeidsevne blir vurdert mot mulighetene i arbeidsmarkedet. I en slik prosess kan det blant annet avdekkes om personen primært har et helse- eller et kompetanseproblem. I mange tilfeller er det likevel vanskelig å skille mellom slike årsaksforhold, særlig for personer som mangler arbeidserfaring eller har vært lenge ute av arbeidslivet.

Ett av målene med å innføre arbeidsevnevurderinger var å legge større vekt på ressurser og muligheter, og mindre vekt på sykdom. Lima og Nicolaisen (2016) viser at legeerklæringen og sykdom likevel ofte er det som tillegges mest vekt ved innvilgelse av arbeidsavklaringspenger, og mener at dette trolig vektlegges mer ensidig enn det som NAVs retningslinjer for arbeidsevnevurdering og arbeidsavklaringspenger tilsier.

Mandal m.fl. (2015) viser til at NAV kan få en vanskelig jobb med å gjøre en reell arbeidsevnevurdering fordi brukeren allerede er innstilt på å motta en ytelse. I legeerklæringen er det i dag et felt der det skal krysses av for hvilken ytelse erklæringen gjelder, blant annet arbeidsavklaringspenger. Legen skal også i legeerklæringen gi forslag til tiltak som bør gis utover medisinsk behandling. Der kan de også krysse av for arbeidsavklaringspenger. Forfatterne mener at dersom NAV ikke ønsker at legen skal gjøre denne vurderingen, må disse feltene fjernes fra skjemaet.

Uheldige konsekvenser av medikalisering for tilknytning til arbeidslivet

Studier tyder på at helserelaterte ytelser kan svekke mulighetene for senere tilknytning til arbeidslivet, sammenlignet med å motta andre typer ytelse: «Å sette en diagnose kan gi en form for innlåsing i trygdesystemet på noe som i realiteten er et inntekts- eller arbeidsledighetsproblem» (Kann m.fl. 2016).

Schreiner (2019) undersøker effekten på tilknyttingen til arbeidsmarkedet av at unge personer får arbeidsavklaringspenger i stedet for dagpenger eller økonomisk sosialhjelp. Studien utnytter at tilbøyeligheten til å tildele arbeidsavklaringspenger (og de tidligere ytelsene) har økt over tid, og at denne utviklingen har vært sterkere i noen kommuner enn i andre. Resultatene antyder at inntektssikringssystemet gjennom de siste to tiårene har bidratt til en medikalisering av unge personer til arbeidsavklaringspenger. Ifølge studien har det bidratt til en reduksjon i senere deltakelse i arbeidsmarkedet, og økt sannsynlighet for å bli uføretrygdet. Det samsvarer med en evaluering fra Danmark som tyder på at å få innvilget en helserelatert ytelse istedenfor andre ytelser reduserer den senere tilknytningen til arbeidslivet og utdanningssystemet (Philip m.fl. 2016).

Markussen og Røed (2020) utnytter geografisk variasjon i diagnosepraksis, og finner indikasjoner på at høy lokal tilbøyelighet til å diagnostisere/utrede/behandle unge for psykiske lidelser har negative effekter på skoleresultater og jobbsannsynlighet og gir høyere risiko for å være trygdemottaker i voksen alder.

11.2 Utvalgets vurderinger

11.2.1 Oppfølging og tiltak for unge

Unge personer som ikke kommer inn i og får fotfeste i arbeidsmarkedet, risikerer å bli stående varig utenfor. Mange år uten inntektsgivende arbeid innebærer et stort tap, både for den enkelte og samfunnet. Det er derfor viktig at unge blant annet gjennom det ordinære utdanningssystemet settes best mulig i stand til å møte arbeidslivets krav, og at de som likevel møter vanskeligheter i arbeidsmarkedet raskest mulig får hensiktsmessig hjelp. Denne hjelpen kan omfatte tjenester fra NAV og helsevesenet.

Som nærmere omtalt i avsnitt 11.1.1, var det ved utgangen av 2019 om lag 90 000 unge i alderen 18–29 år som mottok en livsoppholdsytelse fra NAV. Dette er en sammensatt gruppe med ulike utfordringer og behov. En del av disse mottar ytelsen basert på at NAV har vurdert at de har nedsatt arbeidsevne. Denne nedsettelsen kan i større eller mindre grad skyldes helseutfordringer, og være mer eller mindre varig. En del mottar sykepenger. De fleste av disse har et arbeidsforhold og vil komme tilbake i arbeid etter kortere eller lengre tids fravær, men mange står også i fare for å bli stående mer varig utenfor. I tillegg er det en betydelig gruppe arbeidsledige som mottar dagpenger, tiltakspenger eller økonomisk sosialhjelp.

Utvalget mener innsatsen for å motvirke at unge blir stående varig utenfor arbeidslivet må ha et forebyggende perspektiv. Det gjelder tidlig innsats allerede fra barnehagealder og gjennom hele utdanningsløpet. Det er viktig å redusere frafallet fra videregående skole og øke kompetansen og kvalifikasjonene hos de unge. Det kan også ha betydning for tilstrømmingen av unge til helserelaterte ytelser. Sysselsettingsutvalget har i kapittel 6 en rekke forslag om styrking av kvalifisering, utdanning og opplæring, samt økte ressurser til oppfølging og arbeidsrettede tiltak, se boks 11.3.

Unge personer uten arbeid må få hjelp tilpasset deres individuelle behov, uavhengig av hvilken offentlig inntektssikring de eventuelt mottar. Det må ikke være nødvendig å motta en helserelatert ytelse, eller bli klassifisert hos NAV med nedsatt arbeidsevne av andre grunner, for å få hjelp. Utvalget er særlig bekymret for en medikalisering knyttet til mottak av helserelaterte ytelser, se avsnitt 11.1.3.

Utvalget mener at det må settes av tilstrekkelige ressurser i NAV til tiltak og oppfølging for unge ledige, slik at disse ikke blir gående lenge passive. Langvarig passivitet vil kunne føre til nedsatt arbeidsevne og eventuelt økende helseutfordringer. Det er en utfordring som er blitt forsterket av koronapandemien fra mars 2020.

Det foreligger mange satsinger, prosjekter og innsatser overfor unge, både i utdanningssystemet, i regi av NAV og i arbeidslivet. Men som nevnt i kapittel 6 er eksisterende kunnskap om gjennomføring og effekter mangelfull. Utvalget mener at det er behov for mer kunnskap om effekter av arbeidsmarkedstiltak og voksenopplæringstiltak, blant annet hvilke tiltak som virker for hvem, og hvilke rammebetingelser som må være på plass for at de skal virke. Det bør legges bedre til rette for mer systematiske utprøvinger med mål om å få testet nye ideer og tiltak som gir grunnlag for kunnskapsbasert politikkutvikling. Innretning og tilbud av innsats overfor unge er også ulikt organisert på de ulike NAV-kontorene. Det kan være behov for å få en bedre oversikt og gjennomgang om hva som virker for hvem.

Utvalget mener det bør legges vekt på bistand til å gjennomføre utdanning og formell kvalifisering, eventuelt i kombinasjon med helsemessig oppfølging dersom det er behov for det. For å sikre at flere unge kommer i arbeid, er det viktig med økte ressurser til arbeidsrettet oppfølging og arbeidsmarkedstiltak. Utvalget mener også at det bør satses mer på lønnstilskudd, jf. kapittel 7.

Trygdesystemet bør bli mer aktivitetsbasert, slik at personer i mindre grad er passive mens de mottar ytelser fra NAV. Det fordrer tettere oppfølging og økte ressurser til NAV. Det er viktig at aktiviteten sikres et godt innhold, blant annet ved god kvalitet i arbeidsmarkedstiltakene og økt bruk av de tiltakene som viser god effekt. Krav om aktivitet kan bidra til at flere kommer i jobb, og at færre er avhengige av ytelser fra NAV. Samtidig har de ulike inntektssikringsordningene ulik karakter og ulike målgrupper, noe det må tas hensyn til når aktivitetskravene utformes. I enkelte tilfeller kan økte aktivitetskrav i en ordning føre til økt press mot andre ordninger. Det er derfor viktig å se de ulike ordningene i sammenheng.

I tillegg til å øke ressursinnsatsen mener utvalget det er viktig å se på hvordan den arbeidsrettede oppfølgingen av unge er innrettet. Behovet til den enkelte vil avhenge blant annet av kompetanse og helsetilstand. Den arbeidsrettede innsatsen må være tilpasset den enkeltes behov, og arbeidsmarkedstiltak og oppfølgingsmetodikk med dokumentert effekt for ulike brukergrupper må prioriteres. Det er derfor viktig at det foreligger tilbud som gir tidlig og samordnet innsats, som for eksempel Senter for jobbmestring, se nærmere omtale nedenfor. Det bør gjøres forsøk med tettere oppfølging for noen grupper.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2016) har foretatt en analyse av bruken av kvalifiseringsprogrammet og arbeidsavklaringspenger. Ifølge direktoratet ville oppfølgingen som gis i kvalifiseringsprogrammet vært mer hensiktsmessig for mange unge som i dag får innvilget arbeidsavklaringspenger.

Kvalifiseringsprogrammet er forbeholdt personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne. Det er imidlertid ikke krav om en medisinsk diagnose. Ordningen er ment å treffe en målgruppe som er særlig avhengig av individuelt tilpassede tiltak og som ikke får tilstrekkelig hjelp av andre eksisterende tilbud. Kvalifiseringsprogrammet består av et program og en tilhørende stønad (kvalifiseringsstønaden).

Personer som har henvendt seg til NAV og fått fastslått at de har et bistandsbehov, har en lovbestemt rett til å delta i utarbeidelsen av en konkret plan (aktivitetsplan). Aktivitetsplanen er en beskrivelse av hvilke virkemidler som anses nødvendige og hensiktsmessige for at brukeren skal kunne nå sitt individuelle mål knyttet til inntektsgivende arbeid. Aktivitetsplanen for en ung mottaker av arbeidsavklaringspenger kan i prinsippet ha samme innhold som et kvalifiseringsprogram. Det tilbudet som gis gjennom kvalifiseringsprogrammet krever imidlertid mer ressurser fra NAV-kontoret enn det som i dag i gjennomsnitt brukes på mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Utvalget mener at det bør vurderes å i større grad benytte metodikken og innsatsen i kvalifiseringsprogrammet også overfor personer som mottar arbeidsavklaringspenger, dersom det anses som egnet for dem, selv om det formelt ikke skjer innenfor rammen av programmet. Det vil kreve økte ressurser.

I Sverige har forsøk med tett oppfølging vist god effekt for langtidsledige og innvandrere (Forslund 2019). I Danmark viser forsøk med tett oppfølging av arbeidssøkere at de kom tre uker tidligere i jobb og sparte offentlige budsjetter for 4 500 euro per arbeidsledig (Maibom m.fl. 2017).

Det er samtidig viktig å understreke betydningen av kvaliteten på og omfanget av behandling i helsevesenet, både for den enkelte bruker og for brukergruppen som helhet, særlig når det gjelder psykisk helsehjelp. Korte og overflatiske behandlingsforløp vil for mange ikke være tilstrekkelig, særlig for unge med mer alvorlige psykiske plager eller lidelser.

For andre grupper, mer i gråsonen mellom å ha psykiske lidelser, sosiale problemer og mestringsproblemer, kan ulike former for lavterskeltilbud være relevante. Det kan også være behov for mer omfattende tilbud. Senter for jobbmestring tilbyr en kombinasjon av kognitiv atferdsterapi og støtte fra en jobbspesialist som bidrar til å finne passende arbeid med supported employment-metodikk. NOU 2019: 7 beskriver resultatene fra forsøket som lovende. Sysselsettingsutvalget støtter en økning i bruken av dette tiltaket.

Bedre samvirke mellom NAV, utdanningssektoren og helsetjenesten er nødvendig for å få flere til å kombinere arbeidsrettede tiltak eller utdanning med medisinsk behandling eller oppfølging. Det bør vurderes hvordan man kan legge til rette for at unge mottakere av arbeidsavklaringspenger kan få arbeidsrettet bistand så tidlig som mulig.

En mulighet kan være å etablere en systematisk dialog mellom NAV-veileder, bruker og brukerens fastlege tidlig i forløpene. Den digitale aktivitetsplanen for arbeidsrettet oppfølging, som NAV innførte i 2017, kan være et utgangspunkt for en slik dialog. Dialogen kan handle om å etablere en samordnet plan for helsemessig behandling og arbeidsrettet oppfølging. En slik dialog vil kreve ressurser både fra NAV og fastlegene, og i utgangspunktet bør unge under 30 år prioriteres. Det må eventuelt vurderes hvordan den rent praktisk skal innrettes. Herunder må det vurderes hvordan fastlegenes arbeidssituasjon i så fall vil bli påvirket, for å unngå at det medfører uforholdsmessig stor belastning. I 2019 var det om lag 9 000 nye mottakere av arbeidsavklaringspenger som var under 30 år. Det antallet kan ses i sammenheng med at det er i underkant av 5 000 fastleger.

11.2.2 Forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og andre ytelser

En av utfordringene med medikalisering knytter seg til unge med svak tilknytning til arbeidslivet, i hovedsak nye mottakere av arbeidsavklaringspenger som ikke kommer fra sykepenger. Det er en gruppe som har hatt lite arbeidsinntekt før de ble syke, og arbeidsavklaringspenger med en minsteytelse vil være økonomisk gunstig sammenlignet med andre mulige alternativer. Som påpekt i avsnitt 11.1.3 førte innføringen av arbeidsavklaringspenger til at nye grupper med svak eller ingen arbeidsmarkedstilknytning kunne få rett til en slik helserelatert ytelse. Kann m.fl. (2016) viser at det innebar en økning i nye mottakere av arbeidsavklaringspenger blant personer med mindre enn 2 G i inntekt, som dermed ville få mer stønad som mottakere av arbeidsavklaringspenger enn med sykepenger. For mottakere av arbeidsavklaringspenger under 25 år, ble minsteytelsen redusert til 2/3 av 2 G fra 1. februar 2020.

Arbeidsavklaringspenger gir også mulighet til å få en helserelatert ytelse for en person som ikke hadde noen inntekt før han eller hun fikk vedtak om nedsatt arbeidsevne. I slike tilfeller vil arbeidsavklaringspenger dermed ikke gis som erstatning for bortfall av inntekt, og personen vil komme betydelig bedre ut økonomisk enn om vedkommende ikke hadde blitt syk, og likevel fortsatt hadde vært uten arbeidsinntekt.

Økt bruk av kvalifiseringsprogrammet framfor helserelaterte ytelser

Sysselsettingsutvalget mener at flere av de unge som nå mottar arbeidsavklaringspenger i stedet burde være på kvalifiseringsprogrammet, og dermed motta kvalifiseringsstønad. Siden det ikke er krav om medisinsk diagnose for å få denne stønaden, er risikoen for medikalisering mindre. Trolig vil også den oppfølgingen som gis i kvalifiseringsprogrammet være mer hensiktsmessig for mange unge som nå får innvilget arbeidsavklaringspenger.

Flere faktorer kan bidra til den lave bruken av kvalifiseringsprogrammet:

• Programmet er subsidiært til de statlige ytelsene. Inntektsmuligheter gjennom arbeid og økonomiske rettigheter etter andre ordninger må avklares før vedtak om kvalifiseringsprogram blir fattet.

• Programmet er ressurskrevende, og hensynet til kommunal økonomi kan trekke i retning av at brukere blir ledet inn mot arbeidsavklaringspenger eller statlige tiltakspenger, framfor kvalifiseringsprogrammet.

Utvalget mener at det enkelte individ i størst mulig grad bør få det tilbudet som er best egnet for individet. Det nåværende regelverket der kvalifiseringsprogrammet er subsidiært til andre ordninger framstår derfor som lite hensiktsmessig. Det bør endres, slik at rett til statlige ytelser ikke forhindrer deltakelse på kvalifiseringsprogrammet, hvis dette programmet vurderes som det mest hensiktsmessige.

Mer bruk av kvalifiseringsprogrammet vil kreve økte veilederressurser ved NAV-kontorene og økte ressurser til kommunale og statlige tiltak i programmet. Kostnader ved å øke bruken av kvalifiseringsprogrammet vil avhenge av hvilke tiltak som settes i verk innenfor programmet og hvilke brukergrupper som vil bli omfattet.

Kommunene har ansvaret for kvalifiseringsprogrammet og økonomisk sosialhjelp, mens arbeidsavklaringspenger og uføretrygd dekkes av staten gjennom folketrygden. Kommunen har det fulle finansielle ansvaret for stønaden, mens innholdet i programmet også kan bestå av statlige tiltak og ressurser. Ekspertgruppen pekte på at når mange brukere befinner seg i gråsonen mellom arbeidsavklaringspenger og ytelser finansiert av kommunen, er det en risiko for overvelting av kostnader fra kommune til stat. Inngangsvilkårene til arbeidsavklaringspenger er skjønnsbaserte, og NAV-veileder vil dermed kunne ha innflytelse på om brukeren velger å søke om en statlig trygdeytelse eller kvalifiseringsprogrammet.

Det øremerkede tilskuddet til kvalifiseringsprogrammet ble i 2011 innlemmet i kommunenes rammetilskudd, og i de påfølgende årene falt antall deltakere betydelig. Ved utgangen av 2010 var det om lag 9 000 deltakere. Fra 2013 har antallet ligget mellom 5000 og 6 000. Nedgangen fra 2011 var særlig stor for unge. Fra 2018 til 2019 steg totalt antall deltakere fra 5 500 til 6 700. Ved utgangen av 2019 var det om lag 750 deltakere under 25 år. Økningen fra 2018 til 2019 kan ses i sammenheng med endringer i regelverket for kvalifiseringsprogrammet. Blant annet er aldersgrensen senket til 18 år og ordningen er ikke lenger en engangsrett, slik at det er mulig å få flere program om man fyller inngangsvilkårene. Det bør vurderes ytterligere endringer i regelverket som kan føre til at flere unge som ellers ville fått arbeidsavklaringspenger i stedet deltar i kvalifiseringsprogrammet.

Utvalget mener at ansvarsfordelingen mellom stat og kommune må være ordnet på en måte som ikke begrenser bruken av kvalifiseringsprogrammet. Utvalgets flertall, alle utenom Tor Arne Gangsø, vurderer at det trolig vil måtte innebære endringer i ansvarsfordelingen. Forsøk med mulige ordninger kan være egnet. Det vil være mulig å gi kommunene et medfinansieringsansvar for arbeidsavklaringspenger. Det vil også være mulig at staten tar et økt ansvar, for eksempel ved en refusjonsordning, ved å gjeninnføre øremerking av midler til kvalifiseringsprogrammet, eller ved at kvalifiseringsstønaden gjøres til en statlig ytelse.

Med refusjonsordning eller øremerking vil kvalifiseringsprogrammet fortsatt være et kommunalt ansvar, noe det er argumenter for. Kvalifiseringsprogrammet er et virkemiddel i den praktiske oppfølgingen av de forpliktelsene kommunene har etter lov om sosiale tjenester i NAV. Kommunalt eierskap kan gi bedre forutsetninger for å dra veksler på andre relevante tjenester innenfor eksempelvis helse og opplæring, samtidig som forankringen i NAV-kontoret gir et godt utgangspunkt for å benytte statlige arbeidsmarkedstiltak innenfor rammene av programmet.

I tillegg til endringer i de økonomiske og juridiske rammene for kvalifiseringsprogrammet, mener utvalget at det bør vurderes om programmets innhold i større grad kan tilrettelegges mot gruppen av utsatte unge. Dersom programmet skal favne en betydelig større gruppe av unge mennesker med behov for inntektssikring og oppfølging med sikte på arbeid, kan det også være behov for andre tilbud enn det som i dag gis til en snevrere målgruppe. Ungdomsgruppen trenger en litt annen tilnærming enn andre grupper. Det dreier seg for eksempel om tett og rask oppfølging, overtalelse, motivasjon og «realitetsorientering», samt koordinerte tverrfaglige tjenester (Strand m.fl. 2015). I Lov om sosiale tjenester heter det at innholdet i kvalifiseringsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger.

Mindretallsmerknad fra Lars Calmfors: Utredningen är enig om «at flere av de unge som nå mottar arbeidsavklaringspenger i stedet burde være på kvalifiseringsprogrammet, og dermed motta kvalifiseringsstønad». Användningen av detta program minskade kraftigt sedan tidigare öronmärkta statsbidrag inlemmades i kommunernas ramanslag. Detta är i linje med vad man på teoretiska grunder kan vänta sig, eftersom det blir ekonomiskt mer fördelaktigt för kommunerna om potentiella deltagare i kvalificeringsprogrammet i stället finansieras av staten via «arbeidsavklaringspenger» eller «uføretrygd». Detta är ett starkt argument för att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör ändras. Här uttrycker sig utredningen försiktigt: «Utvalget mener at ansvarsfordelingen mellom stat og kommune må være ordnet på en måte som ikke begrenser bruken av kvalifiseringsprogrammet. Utvalgets flertall vurderer at det trolig (min kursivering) vil måtte innebære endringer i ansvarsfordelingen.» Det är enligt min mening uppenbart att ansvarsfördelningen bör ändras. Såvitt jag kan förstå är de lämpligaste sätten att göra detta på «refusjonsordning eller øremerking» eller att «kvalifiseringsstønaden gjøres til en statlig ytelse».

Mindretallsmerknad fra Tor Arne Gangsø: Innføring av obligatoriske arbeidsevnevurderinger hvor deltakeren måtte fremvise høyere arbeidsevne enn tidligere, samt deltakernes engangsrett til programmet, var viktige for nedgangen i bruken av kvalifiseringsprogrammet. Det er også en betydelig økning i antall deltakere etter regelendringen i 2019, da retten til programmet ble utvidet. Det kan også forventes en ytterligere økning som følge av dette. Dette viser at det er mulig å oppnå økt bruk uten å endre forvaltningsnivå eller finansieringsmodell. Dette medlem viser til at kvalifiseringsprogrammet med gjeldende organisering har svært gode resultater og er kommunenes viktigste virkemiddel/tiltak i arbeidet med de sosiale tjenestene i NAV. Kommunene leverer gode, individtilpassede tjenester som dette medlem frykter vil svekkes til fordel for en mer regelbasert tilnærming ved en eventuell statliggjøring av programmet. Rommet for å øke bruken gjennom endringer i regelverk, forebygging og tidlig innsats bør uttømmes før en eventuelt vurderer å gjøre endringer i finansieringsordningen.

Avgrense inngangen til arbeidsavklaringspenger

I NOU 2019: 7 ble det foreslått at for personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G, skal det kreves at arbeidsevnen må være nedsatt av helsemessige årsaker en viss periode før arbeidsavklaringspenger kan innvilges.

Sysselsettingsutvalget er enig i at det er en utfordring med medikalisering for unge med svak tilknytning til arbeidslivet, i hovedsak nye mottakere av arbeidsavklaringspenger som ikke kommer fra sykepenger. Bredere inngangskriterier ved innføring av arbeidsavklaringspenger i 2010 har åpnet for at nye grupper oppfyller vilkårene for å motta ytelsen (Mandal 2015), og det har vært en betydelig økning i mottak av helserelaterte ytelser blant unge som ikke har fullført videregående skole (Vogt m.fl. 2020). Det er avgjørende at unge med problemer med å komme i arbeid får et godt tilbud om oppfølging og tiltak tilpasset sine behov, og at NAV har ressurser til det. Utvalget foreslår økt innsats overfor unge for å øke sysselsettingen og redusere andelen som mottar inntektssikringsytelser, se blant annet avsnitt 11.2.1. Forslagene innebærer at det på flere samfunnsområder tilføres økte ressurser rettet mot denne gruppen, herunder til oppfølging og tiltak i NAV. Det vil bidra til å styrke sysselsettingen og begrense problemene knyttet til medikalisering blant unge.

Utvalget mener det er behov for ytterligere tiltak for å motvirke medikalisering blant unge mottakere av inntektssikringsytelser. Det er ønskelig at flere av de unge som i dag mottar arbeidsavklaringspenger i stedet kan motta en ytelse som ikke krever medisinsk diagnose. NAV bør se på praktiseringen av inngangsvilkårene, med sikte på å unngå at arbeidsavklaringspenger gis til unge personer dersom annen inntektssikring vil gi bedre muligheter til å komme i jobb.

Forslaget i NOU 2019: 7 om en venteperiode for arbeidsavklaringspenger vil kunne redusere tilgangen til arbeidsavklaringspenger. Utvalgets flertall, alle utenom Hans-Christian Gabrielsen, mener at unge uten forutgående arbeidstilknytning normalt ikke bør få arbeidsavklaringspenger uten at de først har gått gjennom en periode med arbeidsrettet aktivitet hos NAV. Utvalgets flertall foreslår derfor en innsatsperiode på ett år for personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G. Begrepet «venteperiode», som ble benyttet i NOU 2019: 7, kan gi et feilaktig signal om en periode med passivitet. Utvalget mener at det må finnes annen inntektssikring for de som får en slik innsatsperiode, og at dette bør skje gjennom deltakelse. Økonomisk sosialhjelp vil være et siste sikkerhetsnett, men det skal ikke fungere som hovedinntektskilde over lang tid i en innsatsperiode. Andre aktuelle ytelser som knytter inntektssikring til deltakelse, uten at det kreves medisinsk diagnose, er kvalifiseringsstønad og tiltakspenger. Forslaget om innsatsperiode må derfor ses i sammenheng med styrking og økt bruk av kvalifiseringsprogrammet og andre arbeidsrettede tiltak hvor deltakeren kan få tiltakspenger, slik at resultatet blir mer aktivitet enn nå, også i en slik innsatsperiode.

En utfordring med forslaget om deltakelsesbasert inntektssikring for de som får en innsatsperiode, er at noen av de unge som i dag mottar arbeidsavklaringspenger kan være svært syke, og dermed ikke være i stand til å delta i arbeidsrettet aktivitet. Utvalget mener derfor at det bør gjøres et unntak fra innsatsperioden i tilfeller der en medisinsk vurdering tilsier at personen ikke kan være i aktivitet. Den konkrete utformingen av et slikt unntak må vurderes nærmere.

I boks 11.5 presenteres beregninger av hvor mange som ville blitt berørt av ekspertgruppens forslag i NOU 2019: 7. Utvalgets forslag vil innebære at færre berøres, men det er vanskelig å tallfeste.

Boks 11.5 Nærmere om forslag i NOU 2019: 7 om venteperiode for arbeidsavklaringspenger

Tabell 11.1 Nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2018. Personer med og uten venteperiode ved forslag om avgrenset inngang. Prosent

	Venteperiode	Uten venteperiode		Sum andel	Sum antall
		Fra sykepenger	Beregningsgrunnlag ≥ 1,5 G
18–19 år	94	6	0	100	1 162
20–24 år	66	24	10	100	3 420
25–29 år	31	52	18	100	3 013
Andel med venteperiode	56	Andel uten venteperiode	44	100	7 595

Tabellen viser nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2018 under 30 år. Kategorien «fra sykepenger» er prioritert foran kategorien «beregningsgrunnlag på minst 1,5 G» i anslagene for gruppen uten venteperiode. Ved full innfasing av forslaget ville det i tillegg vært en gruppe som hadde fått rett til arbeidsavklaringspenger etter en venteperiode på 12 måneder. Med det eksisterende regelverket vil personer som har fått vedtak om nedsatt arbeidsevne av helsemessige årsaker ha rett til arbeidsavklaringspenger, og derfor vil det ikke finnes noen nye mottakere av arbeidsavklaringspenger som hadde et slikt vedtak ett år tidligere. Denne gruppen er det derfor sett bort fra i tabellen og i figurene nedenfor.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Tabell 11.1 viser anslag på prosentandel nye mottakere av arbeidsavklaringspenger som ville fått venteperiode ved forslaget i NOU 2019: 7 om å avgrense inngangen til arbeidsavklaringspenger for personer under 30 år, etter ulike aldersgrupper. Anslagene er basert på opplysninger om nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2018, totalt 7 595 personer. 44 prosent av disse ville fått innvilget arbeidsavklaringspenger uten en forutgående venteperiode, som følge av at de kommer fra sykepenger eller har et beregningsgrunnlag på minst 1,5 G. I tillegg ville enkelte kunne fått unntak fra venteperioden på bakgrunn av at de hadde vært registrert med nedsatt arbeidsevne av helsemessige årsaker i ett år forut for søknad om arbeidsavklaringspenger. Det er ikke hensyntatt i anslagene, og disse personene vil derfor her inngå i gruppen med venteperiode.

Det anslås at 56 prosent av nye mottakere i 2018, 4 282 personer, måtte hatt en venteperiode før de kunne få arbeidsavklaringspenger. Andelen som ville fått venteperiode synker med økende alder, fra 94 prosent av 18–19 åringene til 31 prosent for 25–29 åringene. Det skyldes at andelen som kommer fra sykepenger og andelen med beregningsgrunnlag over 1,5 G øker med alder.

Anslaget for antall berørte avviker noe fra det som ble presentert i NOU 2019: 7. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet skyldes det hovedsakelig at beregningene i NOU 2019: 7 gjaldt framskrivinger basert på opplysninger om nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i november 2017, mens tallene her er basert på faktiske opplysninger om nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i hele 2018.

Figur 11.6 viser beregning av antall personer med og uten en eventuell venteperiode som andel av alle mottakere i ulike diagnosekategorier. Figuren viser at det ville være en overvekt av personer uten venteperiode i alle diagnosekategorier, med unntak av psykiske lidelser og allment og uspesifisert. Lavest andel med venteperiode ville det være blant personer med muskel- og skjelettlidelser, med om lag 20 prosent. Blant personer med en psykisk lidelser anslås to av tre å få venteperiode. Om lag 2/3 av alle nye mottakere i 2018 under 30 år hadde en diagnose innenfor psykiske lidelser.

Forstørr bilde

Se note til tabell 11.1.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Om lag 40 prosent av nye mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2018 oppga å ikke ha fullført videregående opplæring. Det er beregnet at om lag 65 prosent av disse ville fått en venteperiode med ekspertgruppens forslag. Tilsvarende andeler blant de som oppga å ha fullført videregående og høyere utdanning var om lag 50 prosent.

Nær 90 prosent av nye mottakere av arbeidsklaringspenger i 2018 under 30 år var født i Norge. Det er liten forskjell mellom gruppen som ville fått venteperiode og gruppen uten venteperiode, med hensyn til hvilken verdensregion personene i gruppen er født i. Blant nye mottakere med barn er andelen som ville fått en venteperiode mye lavere enn blant mottakere uten barn, med om lag 30 prosent mot om lag 60 prosent.

Utvalget forutsetter at innsparinger i ytelsesutbetalinger som følge av en eventuell innsatsperiode i sin helhet benyttes til oppfølging og tiltak for unge under 30 år. De som ikke kommer inn på arbeidsavklaringspenger som følge av en slik avgrensning, bør få et minst like godt tilbud om oppfølging og tiltak fra NAV tilpasset sine behov. Uavhengig av ytelse er det viktig at unge med nedsatt arbeidsevne får en hensiktsmessig oppfølging med sikte på å komme i arbeid. Her vil det kunne være hensiktsmessig å bruke tiltak som innebærer et samarbeid mellom NAV, utdanningssektoren og helsetjenesten.

Mindretallsmerknad fra Hans-Christian Gabrielsen: LO går mot forslaget om å gjøre det vanskeligere for unge mennesker å motta arbeidsavklaringspenger i kapittel 11. Oppfølging, tiltak og ytelser for unge under 30 år.

Vi har følgende hovedargumenter mot forslaget:

På et mer overordnet plan advarer vi mot en utvikling av en velferdspolitikk, der arbeidsinsentivene tilsynelatende skal styrkes gjennom innstramminger i ordningene. Stortinget har i de siste periodene vedtatt en rekke forslag, med til dels sterke innstramminger i ordningen med arbeidsavklaringspenger for unge og ofte svært sårbare mennesker. Kompliserte utfordringer knyttet til arbeidsinkluderingen overforenkles da etter vårt syn i en slik måte å forholde seg til sårbare og utsatte grupper på.

Vi ser at det kan være gode grunner for å søke å unngå at grupper av unge mennesker kommer inn på arbeidsavklaringspenger. En hovedgrunn til vår dissens er at vi ikke kan se hvilke ytelser, ordninger og tiltak som kan være aktuelle for denne gruppen i ventetiden før eventuelle arbeidsavklaringspenger. LO frykter at løsningen for mange vil kunne bli økonomisk sosialhjelp som vi ser som en svært dårlig løsning for disse unge menneskene, som også vil kunne forverre deres sosiale og helsemessige situasjon.

LO er enig i at medikalisering er en alvorlig utfordring særlig når det dreier seg om unge mennesker, som da på ugunstige måter utsettes for medisinsk diagnostisering. Den underliggende utfordringen blir da til en helseproblematikk. Men vi mener dette perspektivet trekkes for langt. Det er vanskelig å vite med sikkerhet hvor mye av økningen som skyldes at helsetilstanden blant unge reelt sett er dårligere enn tidligere, og hvor mye som skyldes en form for medikalisering.

11.2.3 Ny vurdering av uføretrygd

Både for den enkelte og for samfunnet er det et stort tap når personer blir stående varig utenfor arbeidslivet allerede fra ung alder. Det er derfor viktig å vurdere tiltak som kan redusere omfanget av uføretrygd blant unge.

I NOU 2019: 7 ble det foreslått mulighet for en ny vurdering av uføretrygd for unge, i tilfeller der det ble vurdert at arbeidsevnen kunne bedres, se boks 11.6. Bakgrunnen for forslaget var blant annet erfaringer fra Danmark og Sverige, hvor man har ordninger som begrenser muligheten for å få varig uføretrygd dersom man er yngre enn 40 (Danmark) og 30 år (Sverige), kombinert med økt oppfølging. Foreløpige erfaringer i Danmark viser en sterkere nedgang i antallet uførepensjonister enn ventet, se NOU 2019: 7. På den andre siden har antall fleksjobbmottakere vært høyere enn forventet.

Ekspertgruppen ville ikke foreslå en tilsvarende nedre aldersgrense for uføretrygd i Norge. En nedre aldersgrense for uføretrygd kan innebære at årene før grensen for noen personer kan fungere som et rent «venterom» for uføretrygd. Erfaringene med tidsbegrenset uførestønad i Norge viser også at det kan være krevende for NAV å opprettholde tett oppfølging og bruk av aktive virkemidler overfor en slik gruppe over en lengre periode (Jentoft og Olsen 2009).

Et mulig alternativ til å heve aldersgrensen for uføretrygd ville være å kreve en ny vurdering på et senere tidspunkt, for de som får uføretrygd før en viss alder, for eksempel 30 år. En ny vurdering innebærer at man signaliserer at uføreytelsen i utgangspunktet ikke er varig for personer under denne alderen, og at man ikke gir opp målet om senere arbeidsdeltakelse på et tidlig tidspunkt.

I Nederland ble uføregraden til alle uføre født etter 1959 revurdert i perioden 2005–2009 etter nye strengere regler. De Jong (2015) fant at om lag 60 prosent av de som mistet retten til uføretrygd eller fikk nedjustert uføregraden sin etter revurderingen, var sysselsatt tre år senere.

Det er flere argumenter mot en automatisk revurdering av alle uføretrygdede ved en bestemt alder. Det vil være ressurskrevende og det kan også framstå som lite hensiktsmessig. Det var også erfaringen fra en nasjonal satsing på å få uføre tilbake i arbeid i Norge igangsatt i 2001, hvor det ble gjennomført oppfølging av en stor mengde av uførepensjonistene. Oppfølgingen krevde omfattende ressurser, og relativt få kom tilbake i arbeid (Dale-Olsen m.fl. 2005).

I noen tilfeller vil en ny vurdering også oppfattes som krenkende, særlig i tilfeller med alvorlig sykdom som med stor sikkerhet kan fastslås som varig og ikke forenlig med arbeid. I andre tilfeller vil en revurdering av uføretrygden kunne svekke arbeidsinsentivene før revurderingen inntreffer, fordi deltakelse i arbeidsmarkedet kan påvirke revurderingen.

Sysselsettingsutvalget støtter forslaget om at det ved et første vedtak om uføretrygd for unge personer, gjøres en eksplisitt vurdering av om det er muligheter for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. I tilfeller der det vurderes at det kan være slike muligheter, bør det inngå i uførevedtaket at uføretrygden, herunder graderingen, skal bli vurdert på nytt etter et visst antall år. En ny vurdering må gjøres på en hensiktsmessig måte som ikke er for ressurskrevende. Det er behov for å vurdere nærmere hvordan innretningen av en slik ordning skal være.

Unge som har en gjenværende inntektsevne, og som omfattes av forslaget om arbeidsorientert uføretrygd, skal ikke omfattes av en slik ny vurdering. For denne gruppen kan det være uheldig om de opplever en fare for redusert uføregrad, eller at uføretrygden faller helt bort, dersom de lykkes med å komme i arbeid.

11.3 Oppsummering av utvalgets forslag

Utvalget er bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Utvalget er også bedt om å vurdere om offentlige overføringer og støtteordninger til personer i yrkesaktiv alder er tilstrekkelig formålsrettet og egnet til å støtte opp under økt yrkesdeltakelse og sysselsetting.

Unge mennesker har potensielt mange år foran seg i arbeidslivet. Det er derfor viktig å bidra til at unge kommer inn i og forblir i arbeid. Utvalget foreslår flere tiltak for å styrke sysselsettingen blant unge og redusere andelen som mottar inntektssikringsytelser. I kapittel 6 foreslås styrking av kvalifisering, utdanning og opplæring, samt økte ressurser til oppfølging og arbeidsrettede tiltak, og i kapittel 7 foreslås tiltak for lettere innpass i arbeidslivet, herunder økt satsing på lønnstilskudd. Disse tiltakene vil være viktige for unge. I kapittel 10 foreslås dessuten forsøk med arbeidsorientert uføretrygd, slik at flere unge kan kombinere uføretrygd og arbeid.

Utvalget foreslår følgende tiltak rettet særskilt mot de under 30 år i dette kapitlet:

• Unge personer uten arbeid må få hjelp tilpasset deres individuelle behov, uavhengig av hvilken offentlig inntektssikring de eventuelt mottar. Det må ikke være nødvendig å motta en helserelatert ytelse, eller bli klassifisert hos NAV med nedsatt arbeidsevne av andre grunner, for å få hjelp.

• Økte ressurser i NAV til arbeidsrettet oppfølging av unge. Innsatsen må være tilpasset den enkeltes behov, og oppfølgingsmetodikk med dokumentert effekt for ulike brukergrupper må prioriteres. Det bør gjøres forsøk med tettere oppfølging for noen grupper.

• Det er behov for mer kunnskap om effekter av arbeidsmarkedstiltak, og hvilke rammebetingelser som må være på plass for at disse skal virke. Det bør i større grad benyttes tiltak som er effektevaluert med gode resultater.

• Legge til rette for at unge kan få arbeidsrettet bistand så tidlig som mulig. De som har sammensatte utfordringer må få en tverrfaglig og helhetlig oppfølging. Det bør i større grad benyttes tiltak som innebærer et samarbeid mellom NAV, utdanningssektoren og helsetjenesten, slik at flere kan kombinere arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling.

• Behovet til den enkelte vil avhenge blant annet av kompetanse og helsetilstand. Det er viktig at det foreligger tilbud som gir tidlig og samordnet innsats, som for eksempel Senter for jobbmestring. Utvalget støtter en økning i bruken av dette tiltaket.

• Gjennomføre endringer som fører til økt bruk av kvalifiseringsprogrammet for unge med nedsatt arbeidsevne. Programmet bør ikke være subsidiært til andre ordninger. Ansvarsfordelingen mellom stat og kommune må være ordnet på en måte som ikke begrenser bruken av kvalifiseringsprogrammet. Utvalgets flertall, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Hans-Christian Gabrielsen, Hilde Høynes, Erik Kollerud, Ivar Horneland Kristensen, Ragnhild Lied, Knut Røed, Kari Sollien, Kristine von Simson, det vil si alle utenom Tor Arne Gangsø, mener det trolig vil måtte innebære endringer i ansvarsfordelingen. Forsøk med mulige ordninger kan være egnet. Det bør også vurderes om programmets innhold i større grad kan tilrettelegges mot gruppen av utsatte unge.

• NAV bør se på praktiseringen av inngangsvilkårene til arbeidsavklaringspenger, med sikte på å unngå at ytelsen gis til unge personer dersom annen inntektssikring vil gi bedre muligheter til å komme i jobb.

• Innføre systematisk ny vurdering av vedtak om uføretrygd etter et visst antall år i tilfeller der det på tidspunktet for vedtak vurderes å være muligheter for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. Unge som har en gjenværende inntektsevne, og som omfattes av forslag om arbeidsorientert uføretrygd, skal ikke omfattes av en slik ny vurdering.

Forutsatt at tiltakene ovenfor følges opp, foreslår utvalgets flertall, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Tor Arne Gangsø, Hilde Høynes, Erik Kollerud, Ivar Horneland Kristensen, Ragnhild Lied, Knut Røed, Kari Sollien, Kristine von Simson, det vil si alle utenom Hans-Christian Gabrielsen, i tillegg:

• For personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode, og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G, skal det være en innsatsperiode på ett år før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. Innsatsperioden regnes fra det er fastslått at arbeidsevnen er nedsatt av helsemessige årsaker. Det bør gjøres unntak i tilfeller der en medisinsk vurdering tilsier at personen ikke kan være i aktivitet. Den konkrete utformingen av et slikt unntak må vurderes nærmere. Det må finnes mulighet for annen inntektssikring gjennom aktivitet. Økonomisk sosialhjelp skal ikke fungere som hovedinntektskilde over lang tid i en innsatsperiode.