NOU 2021: 2

Kompetanse, aktivitet og inntektssikring— Tiltak for økt sysselsetting

Til innholdsfortegnelse

10 En arbeidsorientert uføretrygd

Andelen av befolkningen i alderen 18–66 år som mottar uføretrygd er betydelig høyere enn på begynnelsen av 1990-tallet. Andelen har steget noe de siste ti årene, og særlig har det vært en bekymringsfull økning blant de yngre aldersgruppene. Andelen uføre er høyest blant de eldre aldersgruppene, men her har det vært en betydelig nedgang.

Sammenlignet med andre land er det en høy andel av den voksne befolkningen i Norge som mottar uføreytelser. I en rekke andre land er det en større andel som mottar sosialhjelp eller arbeidsledighetstrygd, eller som har svært lav eller ingen inntekt. Det er også flere som forsørges av familien eller er på ulike førtidspensjoneringsordninger.

Forskning og erfaring viser at arbeid kan være helsebringende ved vanlige årsaker til uføretrygding. Arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde. Dersom flere uføretrygdede kommer i arbeid, vil det være til stor gevinst både for dem selv og samfunnet.

Om lag 1/4 av nye mottakere av uføretrygd får gradert ytelse. I underkant av 20 prosent av alle uføre er registrert med et arbeidsforhold. Uførereformen i 2015 skulle blant annet gjøre det enklere for uføre å ta i bruk sin arbeidsevne, men andelen som kombinerer arbeid og uføretrygd har ikke økt.

Det er behov for tiltak for å redusere tilstrømmingen til uføretrygd og for at flere kan få brukt sin arbeidsevne. Det må legges stor vekt på tiltak innenfor utdannings-, helse- og arbeidsmarkedspolitikken, slik at færrest mulig kommer i en situasjon der uføretrygd er aktuelt. Det er viktig med godt forebyggende arbeid på arbeidsplassen, samt tidlig og tett oppfølging av de som har falt ut av arbeidslivet.

Høy etterspørsel etter arbeidskraft er trolig en av de viktigste faktorene for inkludering av personer med helseutfordringer i arbeidslivet. Men det er også behov for tiltak som gjør det enklere og mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer med redusert arbeidsevne, herunder legge bedre til rette for at gradert uføretrygd blir mer brukt.

En hovedutfordring med dagens uføreordning er at den legger for liten vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedspolitikken har tradisjonelt lagt mest vekt på tilbudssiden, gjennom kvalifisering, arbeidstrening og i noen grad på økonomiske insentiver, med sikte på at personer med nedsatt arbeidsevne skal kunne få jobb i det ordinære arbeidsmarkedet. Derimot er det lite omfang av effektive tiltak som gjør at arbeidsgivere faktisk vil ansette arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne.

Utvalgets flertall foreslår et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd, som vil bidra til at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet. Forsøket bør omfatte nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, for eksempel som er 30 år eller yngre på innføringstidspunktet. Et sentralt element er innføring av trygdejustert lønn, som vil redusere lønnskostnadene for arbeidsgiver ved ansettelse av en person med arbeidsorientert uføretrygd. Samtidig bør det også gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med trygdejustert lønn i offentlig sektor.

Forsøket må være klart avgrenset i tid og etterfølges av en evaluering organisert som et forskningsprosjekt. Partene i arbeidslivet skal involveres i utformingen av både forsøket og evalueringskriteriene, og delta i en referansegruppe som følger prosjektet fra start til ferdigstillelse. Det må være et krav at avlønningen tar utgangspunkt i tariffestede lønnssatser. Det bør vurderes om det skal være en avgrensing til tariffbundne virksomheter.

Omfanget av uutnyttet arbeidsevne blant personer med uføretrygd er usikkert. Et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd, med økte jobbmuligheter for denne gruppen, vil kunne gi viktig kunnskap om dette.

Nedgangen i økonomien under koronapandemien innebærer at mange virksomheter ikke har kapasitet til å øke satsingen på inkludering. Etter hvert vil økonomien likevel bli mer normalisert. Erfaringer fra Norge og andre land taler for at omfanget av utenforskap øker i lavkonjunkturer. Det vil forsterke behovet for effektive tiltak for å få flere i jobb når økonomien bedres.

Utvalget foreslår en omlegging av fribeløpet i uføretrygden som vil gjøre det mer lønnsomt å arbeide ut over dagens fribeløp.

Dette kapitlet fokuserer på situasjonen til personer som får et uførevedtak og som i dagens system mottar uføretrygd. Avsnitt 10.1.1 beskriver mottak av uføretrygd i Norge og sammenligner med andre land. Uføretrygdordningen beskrives i avsnitt 10.1.2, herunder virkninger av reformen i 2015. Avsnitt 10.1.3 belyser i hvilken grad mottakere av uføretrygd er i arbeid og har arbeidsinntekt. Avsnitt 10.1.4 peker på forhold som tyder på at det kan være betydelig uutnyttet arbeidsevne blant uføre.

Avsnitt 10.2 presenterer forslaget om arbeidsorientert uføretrygd, og mulige konsekvenser av forslaget belyses basert på erfaringer med fleksjobb-ordningen i Danmark og bruk av lønnstilskudd i Norge. Avsnitt 10.3 presenterer andre forslag knyttet til uføretrygd, med vekt på mulige endringer i reglene for avkorting av uføretrygd mot arbeidsinntekt. Utvalgets vurderinger og forslag presenteres i avsnitt 10.4.

Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd må ses i sammenheng med annen innsats for at flest mulig skal komme inn og forbli i arbeidslivet på ordinære vilkår uten trygd. Det vises blant annet til tiltak i kapittel 6 om kompetanse og kvalifisering, kapittel 8 om forebyggende arbeidsmiljøarbeid, kapittel 9 om sykepenger og oppfølging av sykmeldte, og kapittel 11 om oppfølging, tiltak og ytelser for unge under 30 år.

10.1 Situasjonsbeskrivelse

10.1.1 Mottakere av uføretrygd

Andelen mottakere av uføretrygd i alderen 18–66 år økte fra begynnelsen av 1990-tallet fram til 2003, for så å avta fram til 2009 (NOU 2019: 7). Nedgangen hadde sammenheng med at man i denne perioden hadde en ordning med tidsbegrenset uførestønad, som i mange tilfeller ble brukt istedenfor uføretrygd. I en periode etter 2009 var uføreandelen relativt stabil, men den har igjen økt de siste årene. Andelen mottakere av uføretrygd er nå betydelig høyere enn i første halvdel av 1990-tallet, og nådde i juni 2020 et historisk høyt nivå på 10,5 prosent. Noe av økningen de siste par årene kan knyttes til redusert varighet for arbeidsavklaringspenger fra 2018 (Kann og Dokken 2019; Lima og Grønlien 2020).

Uføretilbøyeligheten øker med alder, og om lag halvparten av alle nye uføretrygdede i 2019 var over 50 år. Uføreandelen blant 60-åringer er nær fire ganger høyere enn blant 40-åringer, se figur 10.1. Blant unge under 30 år er uføreandelen høyere blant menn. For de over 30 år er uføreandelen høyere for kvinner, og forskjellen mellom kjønnene øker med alder. Totalt var om lag 58 prosent av de uføre ved utgangen av 2019 kvinner.

Figur 10.1 Antall mottakere av uføretrygd som andel av befolkningen. Etter alder og kjønn. Prosent. Utgangen av 2019

Figur 10.1 Antall mottakere av uføretrygd som andel av befolkningen. Etter alder og kjønn. Prosent. Utgangen av 2019

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Utviklingen i mottak av uføretrygd varierer mellom ulike aldersgrupper. I aldersgruppene over 55 år falt tilgangen av nye mottakere mye fram til 2013, men har deretter vært relativt stabil, se figur 10.2. Flere studier finner at reformer på 1990-tallet som ga økt mulighet til å ta ut AFP fra 62 år, har ført til redusert mottak av uføretrygd, se for eksempel Willén m.fl. (2020) og Vestad (2013). Hernæs m.fl. (2016) finner at mottak av uføretrygd ble redusert for dem som fikk mulighet til å ta ut alderspensjon fra 62 år etter pensjonsreformen fra 2011. Derimot økte mottak av uføretrygd for dem som mistet muligheten til uttak av full tidligpensjon fra 62 år. Jacobsen (2018) peker på at pensjonsreformen har bidratt til nedgangen i andelen mottakere av uføretrygd og arbeidsavklaringspenger ved at flere har fått adgang til å ta ut alderspensjon fra 62 år, men at nedgangen trolig også har sammenheng med underliggende trender som bedret helse, høyere utdanningsnivå, samt bedret arbeidsmiljø og endrede holdninger til seniorer i arbeidslivet.

Figur 10.2 Nye mottakere av uføretrygd per 1000 ikke-ufør person i samme aldersgruppe. 1995–2019

Figur 10.2 Nye mottakere av uføretrygd per 1000 ikke-ufør person i samme aldersgruppe. 1995–2019

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

For yngre aldersgrupper, under 40 år, har derimot antall nye mottakere av uføretrygd steget mye de siste ti årene. Selv om uføreandelen i befolkningen samlet har vært relativt stabil, og det sammenlignet med andre land er relativt få unge som står utenfor arbeid og utdanning, gir økningen for yngre grupper grunn til uro. Noe av denne økningen skyldes at flere med alvorlige lidelser blir uføretrygdet som 18- og 19-åringer. Se nærmere omtale i kapittel 11.

Det er usikkert om økningen i uføreratene blant yngre aldersgrupper de senere årene etter hvert vil videreføres oppover i aldersfordelingen, slik at uføreratene blant de over 40 år igjen vil øke. Framskrivinger av antall mottakere av uføretrygd er avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn. En beregning basert på en ren framskriving av dagens uføreandeler for ulike aldersgrupper i befolkningen, vil legge liten vekt på eventuelle endringer i tilgangsmønstre de senere årene. På den annen side vil man ved å basere seg kun på dagens tilgangsmønstre kunne komme til å overdrive betydningen av kortvarige endringer. Basert på konstante uføreandeler for de ulike aldersgruppene har Arbeids- og velferdsdirektoratet (Dahl og Flatabø 2018) beregnet at antall uføre vil øke med om lag 30 prosent fra 2016 til 2060, dvs. fra 318 000 til om lag 414 000 mottakere. Basert på tilgangsrater for de ulike aldersgruppene for perioden 2015–2017, har Arbeids- og velferdsdirektoratet senere beregnet antall uføre i 2060 til om lag 500 000 mottakere. Forskjellen mellom estimatene understreker betydningen av valg av metode.

Siste tilgjengelige opplysninger om diagnoser blant uføretrygdede er fra 1. halvår 2016. Den største gruppen, med 36 prosent av alle nye uføretrygdede i 1. halvår 2016, er diagnoser i kategorien psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser, se figur 10.3. Dernest kommer sykdommer i muskel-, skjelett- og bindevev, med 26 prosent. En økende andel av nye uføre har en diagnose innenfor psykiske lidelser, mens andelen uføre med muskel- og skjelettsykdommer er blitt noe redusert.

Figur 10.3 Nye uføre etter diagnose. Prosent. 1. halvår 2016

Figur 10.3 Nye uføre etter diagnose. Prosent. 1. halvår 2016

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Det er store forskjeller i type diagnose mellom aldersgrupper, jf. figur 10.4. Muskel- og skjelettsykdommer er hyppigst blant eldre nye mottakere av uføretrygd. Psykiske lidelser er klart mest vanlig blant yngre mottakere, men gjør seg også gjeldende i eldre aldersgrupper. Psykiske lidelser har over tid blitt mer vanlig i de aller fleste aldersgrupper, og sammen med økningen i tilgangen blant unge fører det til at den totale andelen uføre med psykiske lidelser har økt over tid. Psykiske lidelser er vanligst blant menn, mens for kvinner er muskel- og skjelettsykdommer den hyppigste diagnosekategorien.

Figur 10.4 Nye uføre etter utvalgte diagnose- og aldersgrupper. Prosent. 1. halvår 2016

Figur 10.4 Nye uføre etter utvalgte diagnose- og aldersgrupper. Prosent. 1. halvår 2016

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 10.5 viser nye uføretrygdede i 2019 etter kjønn og næring i tidligere eller nåværende arbeidsforhold. Rundt 38 prosent av de nye uføre kom fra næringene helse- og sosialtjenester og varehandel. Det tilsvarer omtrent sysselsettingsandelen til disse næringene, på 36 prosent av alle arbeidstakere i aldersgruppen 18–66 år ved inngangen til 2019. Om lag 1/4 av nye uføretrygdede i 2019 har eller har hatt arbeid i helse- og sosialtjenester. De aller fleste av disse var kvinner, og en del er trolig fortsatt delvis i arbeid. Ifølge Proba samfunnsanalyse er gradert uføretrygd mer vanlig for personer i kvinnedominerte næringer som helse- og sosialarbeid (Berg m.fl. 2014). 14 prosent av de nye uføre i 2019 kom fra kategorien varehandel mv. Kvinner utgjorde 48 prosent av sysselsatte i denne kategorien i 2019, men var i flertall blant nye uføre med slik bakgrunn.

Figur 10.5 Nye uføre etter næring og kjønn. Prosent. 2019

Figur 10.5 Nye uføre etter næring og kjønn. Prosent. 2019

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Sammenlignet med andre land er det en høy andel av den voksne befolkningen i Norge som mottar uføreytelser, se figur 10.6. Forskjeller i trygdeordninger gjør det vanskelig med slike sammenligninger, og det må gjøres en skjønnsmessig vurdering av hvilke ytelser som skal inkluderes i sammenligningen. Mange som får uføretrygd i Norge ville fått en annen ytelse i andre land, eller ville blitt forsørget av familien. Blant personer som oppgir at de har en alvorlig kronisk sykdom, er andelen uføremottakere høyere i Norge enn i andre europeiske land. Samtidig mottar denne gruppen i større grad andre livsoppholdsytelser i andre europeiske land enn i Norge (MacDonald m.fl. 2020).

Figur 10.6 Antall mottakere av uføreytelser som andel av befolkningen 20–64 år. Prosent. 2017 eller siste tilgjengelige år

Figur 10.6 Antall mottakere av uføreytelser som andel av befolkningen 20–64 år. Prosent. 2017 eller siste tilgjengelige år

Tall fra nasjonale administrativ registre. Figuren inkluderer andelen mottakere av både varige og midlertidige uføreytelser, samt mottakere av sykepenger over to år. For Norge er uføretrygd og arbeidsavklaringspenger inkludert. For Sverige er sjukersättning og aktivitetsersättning inkludert. For Danmark viser figuren kun førtidspensjon, mens uføreytelsene WAO, Wajong, IVA og WGA er inkludert for Nederland.

Kilde: OECD

Om lag en tredel av de uføretrygdede i Norge er i aldersgruppen 60–67 år. Noe av forklaringen på den høye uføreandelen i Norge kan være at personer som blir uføre i den eldste aldersgruppen i Norge, i stedet ville havnet på ulike førtidspensjonsordninger i andre land. Figur 10.7 viser imidlertid at andelen mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte ytelser er høyere i Norge enn i Sverige, Danmark og Nederland for alle aldersgrupper mellom 20 og 64 år.

Figur 10.7 Antall mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte ytelser som andel av befolkningen. Etter alder. Prosent. Utgangen av 2019

Figur 10.7 Antall mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte ytelser som andel av befolkningen. Etter alder. Prosent. Utgangen av 2019

Figuren inkluderer ikke mottakere av sykepenger. For Norge består andre helserelaterte ytelser av arbeidsavklaringspenger. For Sverige består uføretrygd av sjukersättning og andre helserelaterte ytelser består av aktivitetsersättning. For Danmark består uføretrygd av førtidspension, mens andre helserelaterte ytelser inkluderer ytelsene revalidering, forrevalidering, jobafklaringsforløb, ressourceforløb, ledighetdsydelse og fleksjob. For Nederland består uføretrygd av ytelsene WAO, IVA, WAZ og Wajong. Andre helserelaterte ytelser inkluderer WGA.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistikmyndigheten SCB, Danmark Statistik og Statistics Netherlands CBS

Til tross for den høye uføreandelen er det ingenting som tyder på at den generelle helsetilstanden er dårligere i Norge enn i andre land (Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – Fordeling og sosial bærekraft). Det tyder på at det er institusjonelle forskjeller som forklarer forskjellene i uføreandeler. I land som Sverige, Danmark og Nederland er det blitt gjennomført omfattende reformer de siste tiårene for å redusere tilstrømmingen til uføretrygd, se nærmere diskusjon i NOU 2019: 7.

Økningen i antall unge som får innvilget uføretrygd i Norge skiller seg fra utviklingen i våre naboland. I Sverige og Danmark er det innført særskilte regler knyttet til innvilgelse av varig uføretrygd for unge. I Sverige er vilkårene for å få innvilget varig uføretrygd for personer under 30 år langt strengere enn for øvrige aldersgrupper, mens det i Danmark som hovedregel ikke innvilges varig uføretrygd til personer under 40 år. Som figur 10.8 viser, er det svært få mottakere av uføretrygd under 30 år i Sverige, mens antall unge uføre i Danmark har falt kraftig siden 2013.

Som vist i kapittel 11, er andelen som mottar en inntektssikringsytelse i denne aldersgruppen om lag den samme i Norge, Sverige og Danmark. De fleste unge som får innvilget uføretrygd i Norge, ville trolig fått innvilget en annen ytelse dersom de hadde bodd i Sverige eller Danmark. Andelen unge som mottar helserelaterte ytelser er imidlertid betydelig høyere i Norge enn i våre naboland. I Norge har andelen uføre i aldersgruppen 20–29 år økt kraftig, og er nå på nivå med andelen som mottar alle typer helserelaterte ytelser i Sverige og Danmark, se figur 10.8A og B.

Figur 10.8 Antall mottakere av uføretrygd og helserelaterte ytelser som andel av befolkningen 20–29 år. Prosent. 2010–2019

Figur 10.8 Antall mottakere av uføretrygd og helserelaterte ytelser som andel av befolkningen 20–29 år. Prosent. 2010–2019

Panel A: Uføretrygd inkluderer mottakere av sjukersättning i Sverige og førtidspension i Danmark. Mellom 2003 og 2017 var det ikke adgang til å innvilge sjukersättning til personer under 30 år i Sverige. Inngangsvilkårene for førtidspension i Danmark for personer under 40 år ble strammet inn i 2013. Panel B: Helserelaterte ytelser viser mottakere av uføretrygd og arbeidsavklaringspenger i Norge, sjukersättning og aktivitetsersättning i Sverige og førtidspension, fleksjob, ressourceforløb, jobafklaringsforløb, revalideringsydelse og forrevalideringsydelse i Danmark.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Försäkringskassan og Jobindsats.dk

Den høye uføreandelen i Norge henger delvis sammen med at vi har et godt og omfattende trygdesystem. I en rekke andre land er det en større andel som mottar sosialhjelp eller arbeidsledighetstrygd, eller som har svært lav eller ingen inntekt. Familieomsorg er også mer utbredt i mange andre land. Det samme gjelder ulike førtidspensjonsordninger for eldre som faller ut av arbeidslivet. Et godt og omfattende trygdesystem er en sentral del av det norske velferdssamfunnet.

Høy uføreandel kan ha sammenheng med lav arbeidsledighet og høy deltakelse i arbeidslivet. Sysselsettingen blant personer med helseutfordringer synes imidlertid ikke å være spesielt høy i Norge, se boks 10.2. Tilsvarende problemstilling drøftes i kapittel 9 om sykefravær, med utgangspunkt i spørsmålet om det høye målte sykefraværet i Norge sammenlignet med andre land kan forklares med sammensetningseffekter. Det konkluderes der med at forskning ikke har klart å slå fast hvorvidt individer med særskilt høyt sykefravær i større grad kan være inkludert i arbeidsstyrken i Norge enn i andre land. Tilgjengelig statistikk tyder ikke på at personer med helseutfordringer i større grad er inkludert i arbeidslivet i Norge enn i andre europeiske land.

Den høye uføreandelen representerer samtidig et stort tap av arbeidskraft. Den enkelte uføre får også et inntektstap sammenlignet med å være i arbeid, og noen vil kunne komme under grensene for det som defineres som lavinntekt. Se for eksempel SSBs analyse Økonomi og levekår for lavinntektsgrupper (Omholt 2019).

Forskning og erfaring viser at arbeid kan være helsebringende ved vanlige årsaker til uføretrygding som rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser, se oversikt i Waddel og Burton (2006), Schafft (2008), OECD (2008), Van der Noordt m.fl. (2014) og Nøkleby m.fl. (2015). Mange helseutfordringer er plagsomme enten man jobber eller ikke, samtidig som arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde. Dersom flere uføretrygdede kunne komme i arbeid, vil det være til stor gevinst både for dem selv og samfunnet som helhet.

Gevinstene ved økt yrkesdeltakelse og redusert trygdebruk går via flere kanaler. Flere forskningsrapporter finner at bruk av trygdeordninger kan være selvforsterkende, ved at sannsynligheten for trygdebruk øker når det er trygdebruk i nærmiljøet, se referanser i NOU 2019: 7. Dahl og Gielen (2018) og Bratsberg m.fl. (2015) finner at mottak av uføretrygd bidrar til økt sannsynlighet for at trygdemottakerens barn også mottar trygd når de blir voksne.

10.1.2 Uføretrygdordningen

Uføretrygd skal sikre inntekt dersom inntektsevnen blir varig nedsatt med minst halvparten på grunn av varig sykdom, skade eller lyte.1 Ytelsen tilsvarer normalt 66 prosent av tidligere inntekt. Personer som ikke har mistet hele inntektsevnen, får en gradert uføretrygd tilsvarende den delen av inntektsevnen som er tapt. Se NOU 2019: 7 for en nærmere beskrivelse av regelverket for uføretrygd.

I 2015 ble det gjennomført en uførereform, med formål å gjøre det enklere for uføre å ta i bruk sin restarbeidsevne, blant annet gjennom innføring av nye regler for å kombinere uføretrygd med arbeid. Eksisterende uføre ved utgangen av 2014 ble overført til nytt regelverk, med enkelte overgangsordninger.

I den tidligere uførepensjonsordningen var det en friinntektsgrense på 1 G. Ved overskridelse av denne ble uførepensjonen redusert og uføregraden skulle revurderes. Ved revurderingen ble også friinntekten medberegnet. Det ga dårlige insentiver til å øke inntekten ut over grensen. Etter reformen er det et fribeløp på 0,4 G. Ved inntekt ut over dette reduseres uføretrygden, men fribeløpet medregnes ikke når reduksjonen fastsettes. Så langt ser reformen ut til å ha hatt liten effekt på uføres arbeidstilbud, se avsnitt 10.1.3.

Med nye regler fra 2015 avkortes utbetalt uføretrygd automatisk dersom inntekten overstiger en inntektsgrense, men uten at uføregraden revurderes. Graderte uføre får ingen avkorting i uføretrygden dersom de jobber tilsvarende uføregraden. Det innebærer store forskjeller i insentiver til arbeid avhengig av uføregrad. Se boks 10.1 for nærmere beskrivelse av forskjeller i lønnsomhet ved å kombinere uføretrygd og arbeidsinntekt mellom personer med full og gradert uføretrygd.

Boks 10.1 Uføregrad og insentiver til arbeid

Figur 10.9 viser hvordan den effektive skattesatsen (panel A) og samlet kompensasjonsgrad etter skatt (panel B) utvikler seg etter hvert som inntekten øker, for en enslig person som er innvilget henholdsvis 100 prosent uføretrygd eller 50 prosent uføretrygd. I figuren tas både trygde- og skatteregler med i beregning. Uføretrygden avkortes når inntekten overstiger en inntektsgrense. For 100 prosent uføre vil grensen være 0,4 G (40 540 kroner). For uføre som er innvilget gradert uføretrygd, vil inntektsgrensen være den inntekten som følger fra anslått restinntektsevne, såkalt inntekt etter uførhet, pluss fribeløpet. For en 50 prosent ufør med tidligere inntekt på 4 G, vil inntekt etter uførhet være drøyt 200 000 kroner. Dette inntektsnivået er illustrert med en svart heltrukken linje i figur 10.9.

Hvis inntekten overstiger grensen, avkortes uføretrygden med en sats lik den enkeltes kompensasjonsgrad, som typisk vil være om lag 66 prosent. Når man også tar skatt med i beregningen, vil den effektive skattesatsen typisk bli nærmere 80 prosent. Graderte uføre får ingen avkorting av uføretrygden inntil inntekten overstiger grensen, slik at den effektive skattesatsen er mye lavere. Det er illustrert i panel A i figur 10.9. Personer med gradert uføretrygd har dermed langt sterkere økonomiske insentiver til arbeid enn personer med full uføretrygd.

Fribeløpet er 0,4 G uavhengig av uføregrad, men en person med gradert uføretrygd vil ikke få utnyttet fribeløpet før inntekten overstiger det som er lagt til grunn som inntekt etter uførhet. En person med gradert uføretrygd med en inntekt tilsvarende anslått restinntektsevne, får dermed ikke utnyttet fribeløpet. En person som er innvilget 100 prosent uføregrad, men som arbeider like mye som den med gradert uføretrygd, vil få høyere kompensasjonsgrad, siden denne får utnyttet fribeløpet. Det vises i panel B som forskjellen mellom den stiplede og heltrukne linjen ved en arbeidsinntekt på 50 prosent av tidligere inntekt. Se NOU 2019: 7 for mer utfyllende beskrivelse av kompensasjonsgrader i inntektssikringssystemet.

Figur 10.9 Effektiv skattesats og kompensasjonsgrad etter skatt ved kombinasjon av uføretrygd og arbeidsinntekt. Prosent av tidligere inntekt

Figur 10.9 Effektiv skattesats og kompensasjonsgrad etter skatt ved kombinasjon av uføretrygd og arbeidsinntekt. Prosent av tidligere inntekt

Beregningene bruker skatte- og trygdereglene for 2020. Figuren gjelder en enslig person uten barn med 100 prosent uføregrad eller 50 prosent uføregrad, og med tidligere inntekt som yrkesaktiv på 4 G. Kun reglene for avkorting av uføretrygd og skatteregler er hensyntatt i beregningene. I panel A er effektiv skattesats beregnet for hver tusen kroners økning i arbeidsinntekten. I panel B er det forutsatt at timelønnen er den samme som lå til grunn for beregning av ytelsen, og at mottaker var i fulltidsarbeid før mottak av uføretrygd.

10.1.3 Uføre i arbeid

Det store flertallet av uføretrygdede har 100 prosent uføretrygd og jobber ikke. Men det er også en del uføretrygdede som kombinerer trygd med betalt arbeid. Ved utgangen av 2019 var 18 prosent av alle mottakere av uføretrygd registrert i arbeid, se figur 10.10. Av de uføre med gradert uføretrygd var det 71 prosent som var i arbeid, mot om lag 5 prosent for de med 100 prosent uføregrad. Om lag 4 av 5 uføre i arbeid var innvilget en gradert uføretrygd.

Figur 10.10 Andel av uføre som har et arbeidsforhold. 100 prosent uføregrad og gradert uføretrygd. Prosent. 2009–2019

Figur 10.10 Andel av uføre som har et arbeidsforhold. 100 prosent uføregrad og gradert uføretrygd. Prosent. 2009–2019

Arbeidsforhold gjelder uføre oppført i aa-registeret per måned i perioden. Det er brudd i statistikken i forbindelse med innføring av a-ordningen i 2015 og det har betydning for andelen i arbeid fra siste kvartal i 2014.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 10.11 viser andelen uføre i arbeid etter alder, for alle uføre. Det er mest vanlig å kombinere uføretrygd og jobb for kvinner i alderen 40–59 år.

Figur 10.11 Andel uføre som har et arbeidsforhold. Etter kjønn og alder. Prosent. Utgangen av 2019

Figur 10.11 Andel uføre som har et arbeidsforhold. Etter kjønn og alder. Prosent. Utgangen av 2019

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Andelen graderte uføre blant kvinner er om lag 30 prosent, 10 prosentpoeng høyere enn for menn. Proba samfunnsanalyse finner at forskjeller i sannsynlighet for å få gradert uføretrygd mellom kjønn forsvinner når man tar hensyn til andre kjennetegn som næring, yrke, arbeidstid og diagnose (Berg m.fl. 2014).

Andelen med gradert uføretrygd har sunket noe over tid, se figur 10.12. I 2019 fikk om lag hver fjerde nye uføretrygdede en gradert uføretrygd. Den mest vanlige uføregraden blant de som graderes, er 50 prosent. Mange uføre med gradert ytelse får senere økt uføregraden til 100 prosent. Andelen graderte blant alle uføretrygdede er derfor lavere enn andelen blant nye mottakere. Blant alle uføretrygdede var andelen med gradert uføretrygd om lag 17 prosent ved utgangen av 2019.

Figur 10.12 Andel uføre med gradert uføretrygd. Nye uføre og alle uføre. Prosent. 2009–2019

Figur 10.12 Andel uføre med gradert uføretrygd. Nye uføre og alle uføre. Prosent. 2009–2019

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Bruk av gradert uføretrygd varierer med alder, se figur 10.13. Bildet er om lag det samme som for uføre med et arbeidsforhold etter alder i figur 10.11. Det gjenspeiler at de fleste som får gradert ytelse er i jobb. Bruk av gradert uføretrygd er særlig lite brukt blant uføre under 30 år. Også blant uføre i alderen 30–39 år er det en lavere andel med gradert uføretrygd enn i eldre aldersgrupper. Det kan skyldes at en større andel av de unge har alvorlige diagnoser og omfattende funksjonsnedsettelser, men kan også skyldes liten arbeidserfaring i aldersgruppen. Proba samfunnsanalyse finner at uføre med et arbeidsforhold har større sannsynlighet for å få gradert uføretrygd enn uføre uten et arbeidsforhold (Berg m.fl. 2014). Rapporten slår også fast at rygglidelser gir høy sannsynlighet for å få gradert uføretrygd, og at psykiske lidelser gir lavere sannsynlighet for å få gradert uføretrygd. En høy andel med psykiske lidelser blant uføre under 40 år kan derfor være med på å forklare den lave andelen graderte i denne aldersgruppen.

Figur 10.13 Nye uføre etter uføregrad og alder. Prosent. 2019

Figur 10.13 Nye uføre etter uføregrad og alder. Prosent. 2019

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Det er så langt lite som tyder på store endringer i uføres arbeidstilbud som følge av endrede insentiver etter uførereformen, se figur 10.10. Alne (2016) viser til at uførereformen bedret de økonomiske insentivene til arbeid kun for den gruppen som tidligere tilpasset sin arbeidstid for å holde seg under inntektsgrensen på 1 G. For andre grupper fører reformen til uendrede eller svakere insentiver til arbeid. Foreliggende studier av reformen finner liten eller ingen effekt på arbeidsdeltakelsen til de uføre (Alne 2018a; Alne 2016; Bråthen og Nielsen 2016). De positive effektene som finnes, er knyttet til en økning i antall arbeidstimer blant uføre som var i jobb før reformen. Man finner ingen effekt på andelen uføre i jobb. Det er i tråd med Riksrevisjonens funn (Riksrevisjonen 2017) om at andelen som kombinerer uføretrygd og arbeid ikke har økt etter reformen, men at gjennomsnittlig arbeidstid har økt blant de som var i arbeid.

Figur 10.14 viser inntekt ved siden av uføretrygd i perioden 2011–2018. Figuren tyder heller ikke på store endringer i uføres arbeidstilbud som følge av uførereformen. Alne (2018b) finner likevel at mange tilpasset seg til nye inntektsgrenser som kom med uførereformen.

I 2018 hadde i overkant av 20 prosent av de uføre med 100 prosent uføregrad pensjonsgivende inntekt ved siden av uføretrygden. Denne størrelsen har vært ganske stabil over tid. En del av disse er trolig deltakere i tiltaket varig tilrettelagt arbeid, og inntekten for denne gruppen stammer trolig i stor grad fra såkalt bonuslønn fra tiltaksarrangør. Tall for 2017 viste at det gjaldt om lag 16 prosent av gruppen uføre med 100 prosent uføregrad og inntekt ved siden av uføretrygden.

Andelen av de uføre som har pensjonsgivende inntekt i figur 10.14, er betydelig høyere enn andelen som er registrert i arbeid i figur 10.10. Det er flere årsaker til det. En årsak er at figur 10.14 gjelder hele året, mens 10.10 viser ett tidspunkt, ved utgangen av året, slik at personer som hadde sin inntekt tidligere i året ikke kommer med. Det vil også være noen uføre som har pensjonsgivende inntekt fra næring, oppdrag, verv e.l. uten å være registrert med et arbeidsforhold. Om lag 7 prosent av graderte uføre hadde næringsinntekt i 2016 (Riksrevisjonen 2017). Uføretrygd er ikke pensjonsgivende inntekt, i motsetning til flere andre ytelser som er pensjonsgivende inntekt. Pensjonsgivende inntekt kan derfor også være utbetaling av andre ytelser, som eksempelvis etterbetaling av arbeidsavklaringspenger.

Figur 10.14 Uføre etter uføregrad og pensjonsgivende inntekt ved siden av uføretrygd. Prosent. 2011–2018

Figur 10.14 Uføre etter uføregrad og pensjonsgivende inntekt ved siden av uføretrygd. Prosent. 2011–2018

Figuren viser pensjonsgivende inntekt for uføre som hadde vedtak om uføretrygd både i januar og desember det enkelte år. Uføretrygd inngår ikke i pensjonsgivende inntekt.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Blant graderte uføre hadde over 90 prosent inntekt ved siden av uføretrygden i 2018. Om lag 80 prosent av de graderte uføre hadde inntekt over 1 G.

10.1.4 Uutnyttet arbeidsevne hos uføre

Saksbehandleres vurderinger

I Dokument 1 (2018–2019) viser Riksrevisjonen til at det ikke ble merkbart flere nye med gradert uføretrygd etter at uførereformen ble innført. Om lag 1/4 av nye mottakere av uføretrygd får gradert ytelse.

Riksrevisjonens egne undersøkelser (Riksrevisjonen 2017) viser at om lag 2/3 av NAVs saksbehandlere mener at flere uføre burde hatt gradert uføretrygd. Riksrevisjonen peker på at det ofte foreligger mangelfull dokumentasjon og vurdering av arbeidsevne og arbeidsmuligheter når vedtak om uføretrygd skal fattes. Noen årsaker som trekkes fram er manglende tiltak for personer med lav restarbeidsevne, manglende kapasitet til tilstrekkelig oppfølging og begrenset kapasitet på rådgivende leger.

Det blir også pekt på arbeidsmarkedets betydning for innvilgelse av gradert uføretrygd. Det vises til at det er avgjørende at en persons restarbeidsevne er «omsettelig» i arbeidsmarkedet for at man skal kunne fatte et vedtak om gradert uføretrygd. Det pekes også på manglende tilgang på deltidsjobber i stillingsbrøker under 50 prosent, og flere saksbehandlere trekker fram at brukere innvilges 100 prosent uføretrygd fordi arbeidslivet ikke er tilpasset dem som «yter redusert».

Riksrevisjonens funn ligner konklusjonene i en rapport fra Sintef som har fokus på prosessen rundt saksbehandlingen av krav om uføretrygd (Mandal 2012). Her kommer det fram at over 60 prosent av spurte saksbehandlere i NAV mente at andelen graderte kunne vært høyere dersom kvaliteten på arbeidsevnevurderinger og legeerklæringer hadde vært bedre. Saksbehandlerne etterlyser blant annet medisinsk begrunnede funksjonsvurderinger, som i større grad sier noe om helsemessige muligheter og begrensninger opp mot ulike yrker. Det blir også trukket fram at det er krevende å finne jobb til personer med lav restarbeidsevne, særlig når de ikke har et arbeidsforhold i utgangspunktet.

Selvrapportert arbeidskraftpotensiale hos uføre

Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) gir tall for hva de uføre selv sier om sitt arbeidskraftpotensiale, dvs. om de ønsker å komme i arbeide eller ønsker å arbeide mer. Slik informasjon er viktig, men den bør likevel ikke regnes som en fasit for arbeidskraftpotensialet blant uføre. Det er for eksempel rimelig å anta at de uføre har hatt dagens arbeidsmarked i tankene da spørsmålene om ønske om arbeid ble besvart, og det kan innebære at tallene undervurderer potensialet i en arbeidsorientert uføretrygd som presenteres i avsnitt 10.2. Et ønske om arbeid behøver ikke bety at det er realistisk å være i arbeid, samtidig som det også kan være uføre som kan jobbe, men som ikke ønsker det.

Tabell 10.1 viser antall uføre i 2017 som ikke var i arbeid, etter ulike aldersgrupper og arbeidsønske. Om lag 9 prosent av de uføretrygdede uten arbeid – om lag 23 000 personer – oppgir at de ønsker arbeid. Det er relativt store forskjeller mellom aldersgrupper, og andelen som ønsker arbeid faller med økende alder. Blant uføre under 40 år uten arbeid svarte om lag 18 prosent at de ønsker arbeid, mens tilsvarende andel i aldersgruppene 40–54 år og 55–66 år var henholdsvis 12 prosent og 5 prosent. Det er noe flere uføre kvinner enn menn som ønsker arbeid. De fleste uføre som ønsker arbeid, har ikke søkt om arbeid siste fire uker. Det kan være fordi de anser det som lite realistisk at de vinner fram i en søknadsprosess i konkurranse med personer uten helseutfordringer.

Tabell 10.1 Uføre uten arbeid etter arbeidsønske og alder. Andel og antall i tusen. 2017

Ønsker arbeid

Ønsker ikke arbeid

Sum andel

Sum antall (i tusen)

Alder

Har søkt arbeid

Har ikke søkt arbeid

18–39 år

6

12

82

100

33

40–54 år

2

9

88

100

85

55–66 år

1

4

95

100

142

I alt

2

7

91

100

260

Kilde: Statistisk sentralbyrå, AKU

Tabell 10.2 viser uføre etter arbeidsmarkedsstatus, ønske om arbeid og høyeste fullførte utdanning. Andelen i arbeid øker med utdanningsnivå. Om lag 8 prosent av de uføre med kun grunnskole, dvs. 10 000 personer, oppgir at de ønsker arbeid. Blant uføre med videregående som høyeste utdanning ønsker om lag 6 prosent, eller 9000 personer, å komme i arbeid. Blant uføre med universitets- og høyskoleutdanning ønsker om lag 10 prosent, eller 5000 personer, arbeid. Andelen av de uføre som ønsker arbeid er dermed høyest blant uføre med utdanning på universitets- eller høyskolenivå. I antall er det likevel flere uføre med videregående skole eller lavere som høyeste fullførte utdanning, som ønsker arbeid.

Tabell 10.2 Uføre etter arbeidsmarkedsstatus, arbeidsønske og utdanningsnivå. Andel og antall i tusen. 2017

I arbeid

Ikke i arbeid

Sum andel

Sum antall (i tusen)

Ønsker arbeid

Ønsker ikke arbeid

Har søkt arbeid

Har ikke søkt arbeid

Grunnskolenivå

16

2

6

77

100

128

Videregående skolenivå

23

1

5

71

100

140

Universitets- og høgskolenivå

25

2

8

65

100

52

Uoppgitt eller ingen fullført utdanning

0

0

0

100

100

5

Utdanningsnivå i alt

21

2

6

72

100

327

Kilde: Statistisk sentralbyrå, AKU

Ønsket om arbeid synker med lengde på mottak av uføretrygd (ikke vist i tabell). 11 prosent av de som har mottatt uføretrygd i mindre enn to år ønsker arbeid. Blant uføre som har mottatt ytelsen i to til fem år, ønsker åtte prosent arbeid, mens for uføre som har mottatt uføretrygd i mer enn fem år er andelen fem prosent. Blant uføre som arbeider under 20 timer per uke, ønsker om lag tre prosent flere arbeidstimer.

Sysselsetting blant uføre og personer med helseutfordringer i Europa

Boks 10.2 belyser sysselsettingen blant personer med helseutfordringer og uføre i Europa. De tilgjengelige dataene viser at sysselsettingen blant personer som rapporterer om helseutfordringer ikke er spesielt høy i Norge. Når det gjelder sysselsettingen blant uføretrygdede er vi blant landene i øvre halvdel, men det er også flere land som har høyere sysselsetting enn Norge. Det er imidlertid stor variasjon i andelen som oppgir at de har helseutfordringer og andelen uføretrygdede på tvers av land. En betydelig del av forskjellen i oppgitt helsetilstand skyldes trolig andre forhold enn faktiske forskjeller i helse. I land hvor det er en høy andel personer med helseutfordringer eller uføretrygdede kan en forvente at sysselsettingsandelen blant disse er høy, fordi en stor gruppe tilsier at flere i gruppen er nær arbeidsmarkedet. Sammenligninger av sysselsettingsandelen blant disse gruppene bør derfor ta hensyn til størrelsen på gruppene i de ulike landene.

Boks 10.2 Sysselsetting blant uføre i Europa

MacDonald m.fl. (2020) bruker tall fra EU-SILC for å belyse sysselsettingen blant uføremottakere og personer med helseutfordringer i europeiske OECD-land. EU-SILC er en spørreundersøkelse som gjennomføres på en enhetlig måte i land i EU og EFTA. Undersøkelsen inneholder blant annet spørsmål om helsetilstand, mottak av ytelser og sysselsetting, som kan brukes til å beregne sysselsetting blant personer med helseutfordringer og uføretrygdede. Helseutfordringer er her definert ved at personen har svart at helsetilstanden skaper begrensninger i å utføre alminnelige hverdagsaktiviteter. Ved tolkning av resultatene bør man ta hensyn til at forskjeller i holdninger, oppfatninger og tolkning kan føre til forskjeller i hvordan spørsmålene besvares i ulike land. En svakhet med EU-SILC er at andelen som opplyser om helseutfordringer varierer mye fra år til år, men tall fra undersøkelsen i 2017 og 2018 gir i all hovedsak det samme bildet.

Figur 10.15 viser sammenhengen mellom personer med helseutfordringer og uføremottakere som andel av befolkningen. I lys av at uføreytelser gis til personer som har nedsatt inntektsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte, er det forbausende liten sammenheng mellom andelen uføremottakere og andelen av befolkningen som svarer at helsetilstanden skaper begrensninger i å utføre alminnelige aktiviteter. Den svake sammenhengen tyder på at forskjeller i helsetilstand mellom land bare kan forklare noe av forskjellene i uføreandel. Trolig avhenger uføreandelen også av utformingen av inntektssikringsordningene i ulike land. Samtidig må vi regne med at den store variasjonen mellom land i andelen av befolkningen som oppgir at de har helseutfordringer også kan skyldes andre forhold enn faktiske forskjeller i helsetilstand, som for eksempel hvordan spørsmålet oppfattes i det enkelte land.

Norge har en relativt lav andel personer med helseutfordringer, noe som trolig indikerer både god helsetilstand i befolkningen og lav tilbøyelighet til å svare at helsetilstanden gir begrensninger. Samtidig har vi høy uføreandel. Det tyder på at en større andel med helseutfordringer får innvilget uføretrygd i Norge enn i de fleste andre europeiske land. Som omtalt under 10.1.1, får en høyere andel av personer med en alvorlig kronisk sykdom innvilget uføretrygd i Norge enn i andre europeiske land.

Figur 10.15 Antall med helseutfordringer og uføremottakere som andel av befolkningen 18–64 år. Prosent. 2018

Figur 10.15 Antall med helseutfordringer og uføremottakere som andel av befolkningen 18–64 år. Prosent. 2018

Personer med helseutfordringer er her respondenter i EU-SILC som svarte enten «Ja, begrenset» eller «Ja, svært begrenset» på spørsmål om «De har begrensninger i utføring av alminnelige aktiviteter grunnet helseutfordringer.» Uføremottakere er personer som har svart at de mottar en uføreytelse. Uføreytelse inkluderer uføretrygd for egen uførhet, men kan også inkludere ytelser for omsorg av funksjonshemmede.

Kilde: EU-SILC, OECD

Figur 10.16 viser at det er en positiv sammenheng mellom andelen personer med helseutfordringer i befolkningen og sysselsettingsandelen blant personer med helseutfordringer. Det støtter opp under at det er forskjeller mellom land i hvordan spørsmålet besvares, og at i land der det er mange som svarer at de har helseutfordringer, vil gjennomsnittlig helsetilstand i denne gruppen være bedre enn i land der det er få som svarer dette. I land med høy andel personer med helseutfordringer finner vi dermed en høyere sysselsettingsandel blant personer med helseutfordringer.

Norge har, som nevnt, en relativt lav andel personer med helseutfordringer i denne undersøkelsen. Dersom man tar hensyn til den lave andelen personer med helseutfordringer, viser figur 10.16 at sysselsettingsandelen blant personer med helseutfordringer er på samme nivå som gjennomsnittet i Europa.

Figur 10.16 Antall med helseutfordringer og sysselsettingsandelen blant personer med helseutfordringer 18–64 år. Prosent. 2018

Figur 10.16 Antall med helseutfordringer og sysselsettingsandelen blant personer med helseutfordringer 18–64 år. Prosent. 2018

Figuren viser sysselsettingsandelen blant personer som rapporterer at helseutfordringer begrenser deltakelse i ordinære aktiviteter. Se også note til figur 10.15.

Kilde: EU-SILC, OECD

Figur 10.17 viser at det også er en positiv sammenheng mellom andelen mottakere av uføreytelser i befolkningen og sysselsettingsandelen blant mottakere av uføreytelser (som for Norge inkluderer både uføretrygd og arbeidsavklaringspenger). Også her er det grunn til å anta at gjennomsnittlig helsetilstand blant uføremottakere er bedre i land med en høy andel uføremottakere enn i land med en lav andel uføremottakere. Det er konsistent med at sysselsettingsandelen blant uføremottakerne er høyere i land med høy andel uføremottakere.

Norge har, som vi har sett, en høy andel uføremottakere. Sysselsettingsandelen blant uføremottakere er høyere i Norge enn gjennomsnittet i Europa, men dersom vi tar hensyn til den høye andelen uføremottakere, viser figur 10.17 at sysselsettingsandelen blant uføremottakere ikke er spesielt høy i Norge. Andre land med høy andel uføremottakere som Irland, Estland og Litauen har markert høyere sysselsettingsandel blant uføremottakerne enn Norge. Land som Sveits, Italia, Slovenia og Sverige har relativt lav uføreandel, men relativt høy sysselsetting blant uføremottakere. Ifølge MacDonald m.fl. (2020) bidrar moderat avkorting ved arbeidsinntekt og aktivitetskrav til uføre med restarbeidsevne til den høye yrkesdeltakelsen blant uføre i Estland. OECD viser også til at den høye sysselsettingen blant uføre i Slovenia kan skyldes moderat avkorting ved arbeidsinntekt og at personer med funksjonshemming har prioritet i ansettelser dersom de er kvalifisert for jobben.

Figur 10.17 Antall uføremottakere og uføremottakeres sysselsettingsandel 18–64 år. Prosent. 2018

Figur 10.17 Antall uføremottakere og uføremottakeres sysselsettingsandel 18–64 år. Prosent. 2018

Figuren viser sysselsettingsandelen blant personer som oppgir at de mottar en uføreytelse.

Kilde: EU-SILC, OECD

En svakhet ved EU-SILC sin definisjon av uføreytelser er at den inkluderer både ytelser som mottas på grunn av egen uførhet og ytelser som mottas grunnet omsorg for personer med funksjonsnedsettelser. Selv om det er betydelig færre mottakere av omsorgsytelser enn mottakere av uføretrygd, kan det ha konsekvenser av betydning for uføreandelene i enkelte land. Dette kan kontrolleres for ved å kun se på uføremottakere som rapporterer om helseutfordringer. Det gir i all hovedsak det samme bildet som i figur 10.17.

Figur 10.18 viser at det er en klar sammenheng mellom samlet sysselsetting og sysselsettingsandelen blant personer med helseutfordringer. Det tyder på at sysselsettingen blant personer med helseutfordringer påvirkes av den generelle etterspørselen i økonomien. Høy etterspørsel etter arbeidskraft er trolig ett av de viktigste tiltakene for å inkludere personer med helseutfordringer i arbeidslivet. Norge har noe lavere sysselsetting blant personer med helseutfordringer enn den samlede sysselsettingen skulle tilsi, men som omtalt over har det trolig sammenheng med at det er en relativt liten andel av befolkningen i Norge som rapporterer om helseutfordringer.

Figur 10.18 Samlet sysselsettingsandel og sysselsettingsandelen blant personer med helseutfordringer 18–64 år. Prosent. 2018

Figur 10.18 Samlet sysselsettingsandel og sysselsettingsandelen blant personer med helseutfordringer 18–64 år. Prosent. 2018

Figuren viser sysselsettingsandelen blant personer som rapporterer at helseutfordringer begrenser deltakelse i ordinære aktiviteter.

Kilde: OECD, EU-SILC, Eurostat og MacDonald m.fl. (2020)

Når det tas hensyn til at det er en relativt lav andel av befolkningen i Norge som rapporterer om helseutfordringer, er sysselsettingen i denne gruppen på samme nivå som gjennomsnittet i Europa. Derimot er sysselsettingen blant mottakere av uføreytelser relativt lav i Norge, når det på tilsvarende måte tas hensyn til at Norge har en høy andel uføre. Det kan tyde på at den høye uføreandelen i Norge isolert sett bidrar til å trekke ned sysselsettingsandelen i landet.

Resultater fra utvalgsundersøkelser som EU-SILC må tolkes med forsiktighet, særlig når det gjelder vurderinger av egen helse. Den store variasjonen mellom land kan likevel indikere at det er mulig å øke sysselsettingen blant uføre og personer med helseutfordringer. Den positive sammenhengen mellom samlet sysselsetting og sysselsetting blant personer med helseutfordringer tyder på at høy etterspørsel etter arbeidskraft er viktig for å inkludere personer med helseutfordringer i arbeidslivet.

Manglende etterspørsel i arbeidsmarkedet etter personer med nedsatt arbeidsevne

Det er betydelig konkurranse om jobbene i det norske arbeidsmarkedet, og personer med helseutfordringer vil lett kunne tape i denne konkurransen. En arbeidstaker med nedsatt arbeidsevne som gir grunnlag for gradert uføretrygd på for eksempel 50 prosent, må konkurrere om jobber på lik linje med friske arbeidstakere for de resterende 50 prosent. Selv om arbeidstakeren kan ha en betydelig arbeidsevne, vil produktiviteten per time kunne være lavere enn for en frisk person. I så fall kan det bli vanskelig å konkurrere med friske personer om en deltidsjobb med ordinære lønns- og arbeidsvilkår.

Problemene som personer med gradert uføretrygd kan ha på arbeidsmarkedet, vises ved at gradering i all hovedsak – om lag 70 prosent – gjelder personer som har et arbeidsforhold ved innvilgelse av uføretrygd. Blant de som fikk gradert uføretrygd uten å ha et arbeidsforhold ved innvilgelsen av trygd, var det etter ett år bare 12 prosent som hadde startet et arbeidsforhold (Berg m.fl. 2014). Etter tre år var det omtrent 20 prosent, og etter fem år knapt 25 prosent. Tre av fire personer som får gradert uføretrygd uten å ha arbeidsforhold har dermed ikke jobb i løpet av fem år. I lys av de sterke økonomiske insentivene til å få en betalt jobb som gjelder for en person med gradert uføretrygd, er det en klar indikasjon på at det er vanskelig å få jobb på ordinære vilkår for en person med gradert uføretrygd.

Flere studier viser at tap av arbeid gir en kraftig økning i risikoen for å bli uføretrygdet, og at risikoen er større jo vanskeligere det er å skaffe nytt arbeid, se for eksempel Rege m.fl. (2009) og Bratsberg m.fl. (2010). Det er også en indikasjon på en betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede, samtidig som etterspørselen i arbeidsmarkedet er viktig for at de skal kunne få jobb.

Vanskene som personer med uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger møter på arbeidsmarkedet, taler for at økt sysselsetting for denne gruppen krever tiltak som gjør disse personene mer attraktive for arbeidsgiverne. For noen personer i gruppen vil bedre oppfølging eller bedre kompetanse være riktig og viktig for å bedre mulighetene til å komme i jobb. Men for personer med vedtak om uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger er det en forutsetning for vedtaket at inntektsevnen/arbeidsevnen er vesentlig redusert på grunn av sykdom, skade eller lyte. Selv om arbeidsrettede tiltak og eventuelt omskolering til annet arbeid er viktig for å forhindre at personer blir uføretrygdet, er det i mange tilfeller ikke tilstrekkelig. I så fall vil det være behov for andre virkemidler for å gjøre slike personer mer attraktive for arbeidsgiverne.

Proba samfunnsanalyse rapporter resultater fra en spørreundersøkelse blant NHOs medlemsbedrifter om hvilke barrierer som står i veien for å inkludere personer fra utsatte grupper, og hvilke tiltak som kan være nyttige i arbeidet med inkludering (Staalesen m.fl. 2018). Om lag halvparten av bedriftene svarer at de jobber aktivt/konkret med inkludering. For arbeidsgiverne er det kandidatenes motivasjon for jobben, og mulighet til å vurdere kandidaten gjennom praksis og utprøving som er de viktigste faktorene. Om lag 1/3 oppgir også at økonomisk tilskudd fra NAV er en viktig grunn til at bedriftene har ansatt personer med ekstra oppfølgings- eller tilretteleggingsbehov.

Den sterke betydningen av etterspørselssiden betyr likevel ikke at økonomiske insentiver er uten betydning. Basert på analyse av en endring i regelverket for uføretrygd i Norge tidlig på 2000-tallet, finner Kostøl og Mogstad (2014) at sterkere økonomiske insentiver fører til at en viss andel av unge uføretrygdede kommer i jobb. Kostøl og Mogstad finner at i gjennomsnitt for personer under 50 år vil en reduksjon i effektiv skattesats på en prosent føre til en økning i andelen uføre som jobber mer enn friinntekten på om lag to prosent.2 Effekten er sterkere for menn, personer med høy utdanning og de som bor i kommuner med lav arbeidsledighet. Kostøl og Mogstad finner ingen virkning for uføre over 50 år.

10.1.5 Den danske fleksjobbordningen

Den danske fleksjobbordningen har mange likhetstrekk med forslaget om arbeidsorientert uføretrygd som presenteres i avsnitt 10.2 nedenfor. Begge ordninger er rettet mot personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. I begge ordninger åpnes det for at arbeidsgivere kan betale en lavere lønn til personer med nedsatt arbeidsevne, og at det kombineres med en ytelse fra staten. Samtidig er det også viktige forskjeller i det formelle regelverket, som henger sammen med at fleksjobbordningen er tilpasset det danske trygdesystemet, som på flere områder skiller seg fra det norske.

Dette avsnittet beskriver erfaringer med fleksjobbordningen i Danmark som kan være relevante for å vurdere forslaget om arbeidsorientert uføretrygd. Fleksjobbordningen er en arbeidsrettet trygdeordning for personer med vesentlig og varig nedsatt arbeidsevne. Personer i ordningen må benytte seg av sin restarbeidsevne gjennom å være i en såkalt fleksjobb. En fleksjobb er en type tilrettelagt arbeid, der arbeidstid og arbeidsoppgaver er tilpasset arbeidstakerens arbeidsevne. Et vilkår for å få innvilget fleksjobb er at alle muligheter for arbeid på ordinære vilkår skal være utprøvd. Fleksjobb innvilges for fem år av gangen, men mottakere over 40 år kan få innvilget varig fleksjobb etter den første femårsperioden. Av denne grunn er det trolig få som har blitt ansatt i varig fleksjobb etter reformen i 2013.

Personer som arbeider i fleksjobb mottar en fleksjobbytelse i tillegg til lønn fra arbeidsgiver. Størrelsen på fleksjobbytelsen er et fast beløp og uavhengig av tidligere inntekt. Beløpet tilsvarer om lag satsen for en enslig mottaker av førtidspensjon (uføretrygd). Tilskuddet avkortes mot arbeidsinntekt. Sum av lønn og tilskudd kan ikke overstige lønnen til en fulltidsarbeider i samme stilling. Ledige som oppfyller vilkårene for fleksjobb har rett til en ledighetsytelse med noe lavere sats enn fleksjobbtilskuddet. Ledighetsytelsen innebærer blant annet krav til aktiv jobbsøking.

Jobbsentrene har en aktiv rolle i å finne en konkret jobb for en person som er klarert for en fleksjobb. Jobbsentrene bistår også brukerne og virksomheten til å finne egnede arbeidsoppgaver, vurdere tilretteleggingsbehov og hvor mange timer som skal jobbes. Arbeidsgiver og arbeidstaker blir enige om lønn innenfor tariffsystemet. Jobbsentrene gjør også en vurdering av hvilken arbeidsintensitet arbeidstakeren forventes å ha i den konkrete jobben. Dersom jobbsenteret vurderer at arbeidsintensiteten er lavere enn 100 prosent, kan arbeidsgiver og arbeidstaker avtale at det skal betales for antall effektive arbeidstimer, noe som kan være lavere enn det faktiske antall timer som arbeidstakeren jobber. Formelt sett er det ikke timelønnen som blir justert, men antall timer det betales for.

I vurderingen av den danske fleksjobbordningen framheves det at prinsippet om at det kun skal betales for det arbeidet som utføres, er viktig for arbeidsgivernes trygghet. Det er imidlertid bare en begrenset del av jobbene der effektive timer er lavere enn faktiske, slik at timelønnen er redusert. Det store flertallet av fleksjobbene er deltidsjobber som er tilpasset fleksjobbernes «skånehensyn», og hvor det betales ordinær tarifflønn. Det pekes samtidig på at lønnsspennet innenfor tariffavtalene gir mulighet til å tilpasse lønn til produktivitet.

Erfaringene fra Danmark tyder på at arbeidsmarkedsmyndighetene (Jobbsentrene) har en viktig oppgave i å skape etterspørsel etter disse arbeidstakerne. Jobbsentrene har egne virksomhetskonsulenter og fleksjobbambassadører som jobber aktivt ut mot virksomhetene. Virksomhetskonsulenter kan foreslå helt konkrete arbeidsoppgaver som fleksjobbdeltakere kan ansettes til å gjøre. Det kan være oppgaver som virksomhetens øvrige medarbeidere ellers løser ved siden av deres kjerneoppgaver, som for eksempel opprydding, lettere rengjøring og andre serviceoppgaver. Noen av fleksjobbene krever en viss faglig bakgrunn uten nødvendigvis å utgjøre en fulltidsstilling. Det kan for eksempel være i en mindre nyoppstartet virksomhet som har behov for mer arbeidskraft, men som ikke har råd til å ansette noen i en fulltidsstilling.

Brukerens eget nettverk kan også være en viktig kilde til å finne en egnet fleksjobb. En del finner også fleksjobb ved å søke på ordinære deltidsjobber eller ved å oppsøke virksomheter selv, men jobbsentrene vil som regel ha hjulpet brukeren med å identifisere relevante virksomheter først. Det har i tillegg blitt mer vanlig at virksomhetene med erfaringer fra ordningen selv kontakter jobbsentrene fordi de ønsker å ansette flere i fleksjobb. Ordningen har også bevisstgjort arbeidsgivere om potensialet til denne arbeidskraften, og det har blitt en viktig del av virksomhetenes sosiale ansvar.

Jobbsentrene spiller en viktig rolle i etableringen av fleksjobber. De fleste virksomheter får hjelp til å utarbeide arbeidsavtalen og imøtekomme eventuelle behov for tilpasninger på jobben. Flere jobbsentre tilbyr også mentorer til arbeidstakere med kognitive eller psykiske problemer i startfasen av et arbeidsforhold. Denne gruppen kan ofte ha behov for hjelp til å skape struktur i hverdagen. Ved behov kan det etableres en mer varig mentorordning. De fleste virksomhetene er fornøyde med oppfølgingen de får av jobbsentrene ved etablering av fleksjobb. Virksomhetene blir fulgt opp relativt hyppig de første månedene, men behovet for fast oppfølging faller i de fleste tilfellene ganske raskt bort. Virksomhetene rapporterer om at det viktigste er at det er lav terskel for å kontakte jobbsentrene når det er behov. Virksomhetene mener at hurtig og fleksibel oppfølging fra jobbsentrene er langt viktigere enn den lovpålagte oppfølgingen etter 2,5 år (DISCUS 2017).

Erfaringene fra fleksjobbordningen i Danmark viser at det er mulig å finne jobber til et stort antall personer med varig nedsatt arbeidsevne. I desember 2019 var over 80 000 personer i fleksjobb, en betydelig økning fra 2013 da i overkant av 50 000 personer var i fleksjobb, se figur 10.19. Økningen skyldes i hovedsak en reform av ordningen i 2013. De fleste som blir klarert for fleksjobbordningen er i jobb, og i 2018 var det kun 17 prosent som var arbeidsledige og dermed mottok ledighetsytelse istedenfor. Ifølge Deloitte (2018) hadde 63 prosent av deltakerne fått fleksjobb innen ett år fra innvilgelse, mens 83 prosent av deltakerne hadde fleksjobb innen to år. Tilknytning til arbeidslivet har mange positive effekter, og 85 prosent av personer som får innvilget fleksjobb er tilfreds eller meget tilfreds med ordningen.

Figur 10.19 Personer i fleksjobb og ledighedsytelse. Antall i tusen. Desember 2004–2019

Figur 10.19 Personer i fleksjobb og ledighedsytelse. Antall i tusen. Desember 2004–2019

Kilde: Jobindsats.dk

Om lag 70 prosent av fleksjobbene i Danmark er i privat sektor, mens 30 prosent er i offentlig sektor, noe som innebærer at de er overrepresentert i privat sektor. Ukentlig arbeidstid er imidlertid høyere i offentlig sektor. Fleksjobbene er noe overrepresentert i virksomheter med ti eller færre ansatte, og noe underrepresentert i virksomheter med over 300 ansatte. Om lag en tredel av fleksjobbene er i handel og transport, mens en annen tredel er ansatt i offentlig administrasjon, undervisning og helse. Når det gjelder arbeidsfunksjoner jobber 20 prosent med service og salgsarbeid, mens 14 prosent jobber med annet manuelt arbeid. 10 prosent har arbeidsfunksjoner som krever høy eller middels kompetanse på området, mens om lag 10 prosent jobber med alminnelig kontor- og kundeservicearbeid. For om lag 40 prosent av fleksjobbene er arbeidsfunksjonen ukjent, noe som særlig gjelder arbeidsforhold på under ti timer (Styrelsen for arbejdsmarked og rekruttering 2017).

Selv om det ikke er et krav om at den nedsatte arbeidsevnen skal skyldes helseutfordringer, er det anslått at 60 prosent av mottakerne har helseutfordringer som største utfordring. Personer uten fullført videregående opplæring og personer med yrkesutdanning er overrepresentert i ordningen, og utgjør om lag 80 prosent av mottakerne. Det er anslått at 24 prosent av mottakerne er enslige menn med lav utdanning (Deloitte 2018).

I 2013 ble det iverksatt en stor reform av førtidspensjonsordningen (uføretrygd) og fleksjobbordningen. Som følge av reformen skulle personer under 40 år som hovedregel ikke lenger få innvilget førtidspensjon, men i stedet delta på et individuelt tilrettelagt ressursforløp. Fleksjobbordningen ble også betydelig endret, blant annet ved å legge til rette for at personer med svært lav arbeidsevne også kunne delta i ordningen. Evalueringer har vist at antall stønadsmottakere har stabilisert seg siden iverksettingen av reformen, mot en økning i årene før. Reformen har ført til færre mottakere av førtidspensjon og flere mottakere av fleksjobb. Det har dermed vært en forskyving fra passive ytelser til stønader med en viss tilknytning til arbeidslivet. Det har særlig vært en økning i antall fleksjobber med lav arbeidstid. Det tyder på at flere med lav arbeidsevne bruker fleksjobb som et alternativ til varig uføretrygd (Deloitte 2018).

Gjennomsnittlig effektiv arbeidstid i fleksjobbene er relativt lav, med ti timer i uken, se figur 10.20. Gjennomsnittlig faktisk arbeidstid er noe høyere, men det har man ikke tall for. Det er heller ikke særlig progresjon i arbeidstiden over tid, noe som blant annet kan skyldes at oppfølgingen av personer i fleksjobb er varierende.

Figur 10.20 Fleksjobb, fordelt på effektiv arbeidstid. Prosent. Desember 2019

Figur 10.20 Fleksjobb, fordelt på effektiv arbeidstid. Prosent. Desember 2019

Kilde: Jobindsats.dk

Styrelsen for arbeidsmarked og rekruttering (STAR) har iverksatt et prøveprosjekt med tettere og mer målrettet oppfølging av personer i fleksjobb, der målet er bedre progresjon i ordningen. Første del av prosjektet hadde ingen effekt på antall arbeidstimer. Evalueringen av prosjektet pekte på flere barrierer som hindrer progresjon, blant annet manglende muligheter til økt arbeidstid i samme virksomhet, helseutfordringer, svake økonomiske insentiver og at brukerne opplever at det er tilstrekkelig med lav arbeidstid for å oppnå de positive effektene av å være i jobb (DISCUS 2018). STAR har iverksatt del to av prosjektet der målet er at enda tettere oppfølging av brukere og virksomheter, samt mer fokus på progresjon, skal gi bedre resultater enn i første del av prosjektet.

Dansk Arbejdsgiverforening har uttrykt bekymring for at endringen i fleksjobbordningen i 2013 har gjort det for attraktivt å jobbe få timer. I den gamle ordningen var det ikke lønnsomt for arbeidsgivere å ansatte fleksjobbere med arbeidstid under 12 timer i uken. Endringen førte til at nye mottakere med lav arbeidstid kom inn i ordningen. Det førte til at gjennomsnittlig arbeidstid falt. Arbeidsgiverforeningen peker på at de økonomiske insentivene for å øke antall timer for lavlønnede er svake i ordningen. Dersom timelønnen for eksempel er 140 kroner vil ikke fleksjobberen tjene på å øke arbeidstiden ut over 10 effektive arbeidstimer i uken. Arbeidsgiverforeningen peker på at fleksjobbytelsen er høy og ikke graderes etter arbeidsevne. For å bedre de økonomiske insentivene i ordningen, foreslår de blant annet at fleksjobbordningen integreres i førtidspensjonsordningen og at ytelsen skal kunne graderes etter arbeidsevne (Høeg 2018).

Forskjellen mellom norsk og dansk trygdesystem innebærer at innvendingene fra arbeidsgiverforeningene er mindre relevante for forslaget om arbeidsorientert uføretrygd. Arbeidsorientert uføretrygd er foreslått å være en integrert del av uføreordningen, på en slik måte at det vil være sterke økonomiske insentiver til å øke arbeidsinntekten. Så lenge en person med arbeidsorientert uføretrygd har en arbeidsinntekt som er lavere enn det som NAV har vurdert som gjenværende inntektsevne (pluss et eventuelt fribeløp), vil uføretrygden ikke bli avkortet.

Selv om det er lite som tyder på et stort omfang av fleksjobber med redusert arbeidsintensitet, har det blitt pekt på at ordningen kan misbrukes. Interesseorganisasjoner har også hevdet at det finnes flere eksempler der kommunen og arbeidsgivere har fastsatt en redusert arbeidsintensitet uten en konkret og individuell vurdering, noe som har ført til flere tilfeller med svært lav lønn (Lykkegård m.fl. 2019). Danske LO, Forbundet for Tjænestemænd (FTT) og Akademikerne har pekt på flere utfordringer i ordningen og kom i 2017 med tre forslag til endringer i fleksjobbordningen. Endringsforslagene vil imidlertid ikke endre på hovedelementene ved ordningen. Det første forslaget er å gjøre det lettere å fortsette på samme arbeidsplass med fleksjobb, såkalt fastholdsfleksjobb. Fagforeningenes andre forslag er knyttet til lønns- og ansettelsesforhold. De foreslår at lønn- og ansettelsesforhold som minimum skal følge overenskomsten i overenskomstområdet selv om virksomheten ikke er dekket av en tariffavtale. De foreslår også at relevante fagforeninger skal høres før en fleksjobb etableres. Forslagene innebærer en gjeninnføring av regler som gjaldt før 2013. Det tredje forslaget er en mer transparent modell for vurdering av fleksjobberens arbeidsintensitet. Forslaget innebærer tydeligere kriterier for vurdering av arbeidsintensiteten og systematisk involvering av brukeren i arbeidsevnevurderingen (Fagbævegelsens Hovedorganisation 2017).

10.2 Arbeidsorientert uføretrygd

10.2.1 Hovedtrekk ved forslaget

En hovedutfordring med dagens uføreordning er at den legger for liten vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedspolitikken har tradisjonelt lagt vekt på tilbudssiden, gjennom kvalifisering, arbeidstrening og i noen grad på økonomiske insentiver, med sikte på at personer med nedsatt arbeidsevne skal kunne få jobb i det ordinære arbeidsmarkedet. Derimot er det lite omfang av effektive tiltak som gjør at arbeidsgivere faktisk vil ansette arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne. Det innebærer at disse personene til syvende og sist kan bli stående uten arbeid, uansett hvor motiverte de er.

På den bakgrunn foreslo ekspertgruppen i NOU 2019: 7 at uføretrygden gjøres mer arbeidsorientert, ved en omlegging som bidrar til at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet, se boks 10.3.

Boks 10.3 Forslag i NOU 2019: 7 om forsøk med arbeidsorientert uføretrygd

I NOU 2019: 7 ble det foreslått at uføretrygden gjøres mer arbeidsorientert, ved en omlegging som bidrar til at personer mer gradert uføretrygd blir mer attraktive på arbeidsmarkedet. Et hovedelement i forslaget er innføring av det ekspertgruppen kalte «helsejustert lønn», der et uførevedtak innebærer et anslag på reduksjonen i produktivitet per time. Arbeidsgivere betaler en timelønn som bygger på ordinær lønn, justert for reduksjonen i produktivitet. En slik justert lønn vil redusere lønnskostnadene for arbeidsgiver, slik at det kan bli lønnsomt å ansette arbeidstakeren selv om arbeidsevnen er nedsatt på grunn av helseutfordringer. Arbeidstakeren mottar uføretrygd som kompensasjon for at lønnsinntekten er lavere. Ekspertgruppen mente at det også bør gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med helsejustert lønn i offentlig sektor.

I tillegg ble det foreslått en inntektssikring ved arbeidsledighet for de som får arbeidsorientert gradert uføretrygd, for å øke bruken av gradering kombinert med økonomisk trygghet for den uføre.

Ekspertgruppen foreslo at arbeidsorientert uføretrygd innføres gradvis, i første omgang for tre målgrupper:

  • Systemet gjøres fullt ut gjeldende for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, for eksempel 1990. Varig passivitet er særlig belastende for unge mennesker, og det er viktig å gjøre endringer der den potensielle gevinsten er størst. For denne gruppen ble det anbefalt at arbeidsorientert uføretrygd med helsejustert lønn suppleres med et mer forpliktende arbeid for å framskaffe egnede ordinære arbeidsplasser.

  • Målgruppe to er nye søkere til uføretrygd som på grunn av helseutfordringer har redusert arbeidsevne/produktivitet i sitt opprinnelige yrke, men der søkeren likevel ikke vurderes å ha bedre inntektsevne i andre yrker eller jobber. I slike tilfeller kan det helsebaserte anslaget på produktivitet, og den samlede uføregraden, baseres på søkerens arbeidsevne i sitt yrke, og det vil i større grad være mulig å gi et meningsfylt anslag på reduksjonen i arbeidsevnen. Også her kan det være behov for bistand fra NAV for å styrke jobbmulighetene, men uten samme forpliktelse for NAV til å finne en jobb som for de yngre kohorten.

  • Målgruppe tre er personer som har uførevedtak under den nåværende trygdeordningen. For denne gruppen foreslo ekspertgruppen en frivillig ordning med helsejustert lønn. Innføringen ble forslått å være avgrenset, eventuelt i form av et forsøk.

Det ble presisert at innfasing av arbeidsorientert uføretrygd reiser mange ulike typer spørsmål, og at det ikke hadde vært mulig å utrede alle disse i detalj. Det vises til en mer detaljert omtale i NOU 2019: 7. Ekspertgruppen understreket at en implementering av forslaget fordrer ytterligere utredninger, og også drøfting med arbeidslivets parter.

Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd må ses i sammenheng med annen innsats for at flest mulig skal komme inn og forbli i arbeidslivet på ordinære vilkår uten trygd. Utdannings-, helse- og arbeidsmarkedspolitikken må ta sikte på at færrest mulig kommer dit at uføretrygd blir aktuelt. Oppfølgingen i perioder med sykepenger og arbeidsavklaringspenger er særlig viktig. Det vises blant annet til tiltak i kapittel 6 om kompetanse og kvalifisering, kapittel 8 om arbeidsmiljø og forebygging, kapittel 9 om sykepenger og oppfølging av sykmeldte og kapittel 11 om oppfølging, tiltak og ytelser for unge under 30 år.

I utgangspunktet er tanken at personer med arbeidsorientert uføretrygd skal kunne få jobber i det ordinære arbeidsmarkedet, selv om de da vil bli ansatt på justerte lønnsbetingelser. Men det kan også være hensiktsmessig å opprette egne stillinger beregnet for arbeidstakere med justert lønn. Dette kan være helt ordinære jobber av mange ulike typer, der en arbeidstaker med nedsatt arbeidsevne kan gjøre en meningsfylt jobb, men arbeidspresset og lønnsomheten er for lav til å kunne forsvare en ordinær lønn.

For at en arbeidsorientert uføretrygd skal fungere godt, er det viktig at den oppfattes som en god ordning blant arbeidsgivere som er villige til å bidra til inkludering. Dersom justert lønn oppfattes som stigmatiserende eller som et signal om alvorlige problemer, kan arbeidsgivere i stedet velge andre arbeidssøkere. Derfor er det viktig med oppslutning og forståelse hos arbeidsgiverne.

I offentlig sektor gjelder kvalifikasjonsprinsippet, som forutsetter at det er den best kvalifiserte arbeidssøker som skal tilbys en ledig stilling. Dersom arbeidsorientert uføretrygd med justert lønn skal kunne fungere på en god måte, må praktiseringen av dette prinsippet tilpasses en eventuell innføring av justert lønn, slik at kvalifikasjonene vurderes relativt til lønnskostnaden, for å kunne gi innpass i arbeidslivet for unge mennesker som ellers ville blitt stående helt utenfor arbeidsmarkedet.

Hensikten med arbeidsorientert uføretrygd er å oppnå større yrkesdeltakelse for personer med helseutfordringer som gir grunnlag for uføretrygd. I tillegg til bistand fra NAV i form av oppfølging og hjelp til å finne egnet jobb, kan det gi økt behov for hjelpemidler, tilrettelegging på arbeidsplassen, transport til arbeidsplassen, funksjonsassistenter mv. Derfor er det viktig at myndighetene følger opp med mer ressurser på disse områdene, se kapittel 7.

Arbeidsorientert uføretrygd forutsetter at det åpnes for at arbeidsgivere kan ansette en person som har et vedtak om arbeidsorientert uføretrygd, til en justert lønn som avspeiler reduksjonen i arbeidsevne. Behovet for eventuelle tilpasninger i tariffavtaler og regelverk må vurderes nærmere. Det må også utredes nærmere hvordan en slik løsning vil fungere med tanke på pensjonssparing, AFP og forsikringer.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2019a) har gitt et innspill til utvalget om forslaget i NOU 2019: 7 om et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for unge voksne. Direktoratet viser til at det er et stort og uutnyttet arbeidspotensial i gruppen av unge voksne, som ikke utløses i tilstrekkelig grad nå. Selv om det forebyggende arbeidet blir bedre, flere fullfører videregående opplæring, og innsats fra helsevesenet og NAV i perioden de kan motta arbeidsavklaringspenger blir bedre tilpasset den enkelte, vil det fortsatt være unge voksne som ikke kommer i arbeid på ordinære vilkår. Det vurderes at hovedtrekkene i forslaget i NOU 2019: 7 om at gradering skal være hovedregelen og justert lønn, er et godt utgangspunkt. Konkret skriver direktoratet at et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd bør åpne for justert lønn, og inntektsevnen bør fastsettes med tilpasning til en konkret jobb. Videre bør forsøket omfatte alle som er under 30 år når forsøket starter, uten begrensninger knyttet til geografi eller loddtrekning. Forsøket bør følges opp av prosess- og effektevaluering.

10.2.2 Trygdejustert lønn

En sentral del av forslaget om arbeidsorientert uføretrygd er å åpne for en justert lønn, som skal gjøre det lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer med gradert uføretrygd som ikke ville blitt ansatt på ordinære lønnsvilkår. I NOU 2019: 7 ble en slik justert lønn betegnet som «helsejustert lønn». Utvalget mener at «trygdejustert lønn» er et mer treffende begrep, som tydeliggjør at den justerte lønnen motsvares av at uføretrygd kompenserer for redusert inntektsevne. Hensikten med trygdejustert lønn er å redusere lønnskostnadene for arbeidsgiver som kompensasjon for helseutfordringer som medfører lavere produktivitet.

Trolig vil det være hensiktsmessig at vurderingen av den justerte lønnen gjøres i forhold til en konkret jobb, med spesifiserte arbeidsoppgaver. Vurderingen vil da være hvilken trygdejustert lønn som vil gjøre det økonomisk bærekraftig for arbeidsgiver å ansette personen, til tross for helseutfordringene. Vurderingen må gjøres i forhold til en jobb som kan være egnet for personen til tross for helseutfordringene.

I noen grad vil fastsettelse av trygdejustert lønn bygge på samme type vurdering som når NAV gjør vedtak om nedsatt inntektsevne ved innvilgelse av uføretrygd. Et vedtak om gradert uføretrygd innebærer at trygdemottakeren etter NAVs vurdering har en inntektsevne som kan gi en viss inntekt i arbeidsmarkedet. Til forskjell fra den nåværende ordningen innebærer en arbeidsorientert uføretrygd at den nedsatte inntektsevnen også kan gi utslag i lavere timelønn, slik at personen kan bli mer attraktiv på arbeidsmarkedet. Som nevnt i avsnitt 10.1.4, framhever saksbehandlere at dagens ordning kan innebære at brukere innvilges 100 prosent uføretrygd fordi arbeidslivet ikke er tilpasset dem som yter redusert.

Et sentralt spørsmål er i hvilken grad lavere lønnskostnader vil kunne bidra til at personer med gradert uføretrygd lettere kan få betalt jobb. En indikasjon på dette er de gode erfaringene med den danske fleksjobbordningen, der over fire av fem av de som er klarert for fleksjobb kommer i jobb innen to år. Selv om det store flertallet av fleksjobbmottakerne mottar ordinær tarifflønn, framhever vurderingene at prinsippet om at det kun betales for det arbeidet som utføres, er viktig for arbeidsgiverne.

En annen indikasjon er spørreundersøkelsen blant NHOs medlemsbedrifter gjennomført av Proba samfunnsanalyse, der om lag 1/3 av bedriftene oppgir at økonomisk tilskudd fra NAV er en viktig grunn til at bedriftene ansetter personer med ekstra oppfølgings- eller tilretteleggingsbehov (Staalesen m.fl. 2018).

Samtidig viser både erfaringene med fleksjobbordningen og spørreundersøkelsen at andre faktorer som aktiv innsats fra jobbsentrene, kandidatenes egen motivasjon og mulighet til praksis og utprøving er sentrale faktorer for at personer i målgruppen skal kunne få jobb. Dette vil også være sentrale faktorer for at en arbeidsorientert uføretrygd skal lykkes i målet om at flere uføretrygdede får brukt sin arbeidsevne i betalt arbeid.

Arbeidsorientert uføretrygd med trygdejustert lønn har klare likhetstrekk med lønnstilskuddsordningen, som også tar sikte på å hjelpe personer med nedsatt arbeidsevne i betalt arbeid ved å redusere arbeidsgivers lønnskostnader. Nedenfor vil vi derfor kort omtale relevansen av disse erfaringene.

Erfaringer med lønnstilskudd

Lønnstilskudd kan brukes i ordinære jobber for å redusere arbeidsgivers lønnskostnader som kompensasjon for lav, variabel eller usikker produktivitet hos enkeltpersoner eller spesifikke grupper. I Norge skilles det mellom midlertidig og varig lønnstilskudd. Midlertidig lønnstilskudd skal bidra til at tiltaksdeltakere kan bli fast ansatt i ordinære virksomheter, og hindre utstøting av personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Varig lønnstilskudd har til formål å kompensere arbeidsgiveren for redusert produktivitet for en person med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. Hensikten er å motvirke overgang til uføretrygd. Se nærmere omtale av lønnstilskudd i kapittel 7.

I kapittel 7 vises det til empiriske studier som viser at lønnstilskudd har overveiende positive resultater på overgang til ordinær jobb. Siden både lønnstilskudd og trygdejustert lønn innebærer en reduksjon i lønnskostnadene for arbeidsgiver, er det grunn til å anta at de positive erfaringene med lønnstilskudd når det gjelder å styrke jobbmulighetene for personer med lav, variabel eller usikker produktivitet, i stor grad også vil gjelde i et system med trygdejustert lønn. Målgruppen for arbeidsorientert uføretrygd kan imidlertid skille seg noe fra de gruppene som de nevnte studiene omfatter.

I prinsippet kan lønnstilskudd være et alternativ til trygdejustert lønn. For arbeidsgiver vil de to ordningene kunne gi samme reduksjon i lønnskostnader, og dermed de samme insentivene til å ansette personer med nedsatt arbeidsevne. De to ordningene vil også møte mange av de samme motforestillingene, blant annet når det gjelder mulig fortrengning av andre arbeidstakere. Som en varig ordning for uføre har likevel trygdejustert lønn flere fordeler sammenlignet med lønnstilskudd. Trygdejustert lønn gir en økonomisk gevinst for arbeidstakeren sammenlignet med 100 prosent trygd, men summen av trygd og lønn blir likevel lavere enn full lønn. Det blir dermed en egenandel for arbeidstakeren, som gir arbeidstakeren et insentiv til å komme i en jobb på ordinære vilkår, og det bidrar til å redusere offentlige utgifter.

Lønnstilskudd gis derimot vanligvis slik at mottaker får ordinær tarifflønn, uten noe økonomisk tap. Det kan innebære større risiko for dødvektstap i form av at tilskuddet gis til en person som også ville blitt ansatt uten tilskuddet. Omfattende bruk av varig lønnstilskudd med 100 prosent vil også gi høye utgifter for det offentlige. Det viser seg også ved at NAV i liten grad bruker varig lønnstilskudd, blant annet fordi det ellers over tid ville tatt en stor del av tiltaksbudsjettet.

Økonomiske konsekvenser av trygdejustert lønn for mottakere av arbeidsorientert uføretrygd

En person som får vedtak om arbeidsorientert uføretrygd, og som får en jobb med trygdejustert lønn, vil få en høyere samlet inntekt enn han/hun ville fått med 100 prosent uføretrygd. 100 prosent uføretrygd gir typisk en kompensasjonsgrad på 66 prosent av tidligere inntekt. Til sammenligning gir arbeidsorientert uføretrygd med en uføregrad på 50 prosent, trygdejustert lønn på 70 prosent av normal lønn og i overkant av 70 prosent av vanlig arbeidstid, en samlet inntekt på 83 prosent av tidligere inntekt (0,66*0,5 + 0,7*0,71 ≈ 0,83). Kompensasjonsgrader ved trygdejustert lønn er nærmere belyst i NOU 2019: 7 (boks 8.2).

I tillegg vil det å være i arbeid for de fleste ha en egenverdi, ut over det rent økonomiske, som blant annet illustrert ved høy grad av tilfredshet ved den danske fleksjobbordningen (Deloitte 2018).

En person med arbeidsorientert uføretrygd som ikke har kommet i jobb, vil etter ekspertgruppens forslag motta en form for inntektssikring ved arbeidsledighet. Det forutsetter at vedkommende oppfyller krav til jobbsøking og er villig til å ta imot tilbud om jobb. Dersom det går lang tid uten at det foreligger jobbtilbud, kan det være aktuelt å revurdere uføregraden.

10.2.3 Nærmere om målgruppen og potensialet for arbeidsorientert uføretrygd

Mottakere av uføretrygd har ulike typer helseutfordringer som i ulik grad påvirker muligheten for å delta i arbeidslivet. I dette avsnittet vil vi se nærmere på hvilke diagnosetyper de uføretrygdede har, og hvordan det henger sammen med uføregrad og arbeidsforhold.

Forskning viser at arbeid i mange tilfeller er helsebringende for personer med psykiske lidelser og muskel- og skjelettsykdommer, som omtalt over. Sammen utgjør disse to gruppene nær 2/3 av alle diagnoser blant nye uføre. Selv om arbeidsevnen vil variere innenfor disse brede kategoriene, kan det bety at arbeidsorientert uføretrygd er aktuelt for en betydelig andel uføretrygdede.

Figur 10.21 viser nye uføre i 1. halvår 2016 etter diagnose og om uføretrygden er gradert eller ikke. Figuren viser at uføre med psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser i mindre grad innvilges en gradert uføretrygd, enn ved andre diagnoser. Det er i tråd med funnene til Proba samfunnsanalyse (Berg m.fl. 2014). Forskning viser helsegevinster ved å være i arbeid for personer med psykiske lidelser, jf. omtale over. Det framstår derfor som lite hensiktsmessig, både for den enkelte og for samfunnet, at gradering er sjeldnere for denne gruppen enn for uføretrygdede med andre diagnoser. Når det likevel er slik, kan det være fordi personer med psykiske lidelser har særlige problemer med å komme inn på det ordinære arbeidsmarkedet. Arbeidsorientert uføretrygd, med god tilrettelegging og oppfølging, vil kunne gjøre det lettere å få innpass for denne gruppen.

Figur 10.21 Nye uføre etter uføregrad og diagnose. Prosent. 1. halvår 2016

Figur 10.21 Nye uføre etter uføregrad og diagnose. Prosent. 1. halvår 2016

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 10.22 viser andelen uføre med et arbeidsforhold, etter utvalgte diagnosegrupper og om den uføre i arbeid har gradert eller full uføretrygd. Figuren viser at uføre med psykiske lidelser er sjeldnere i jobb enn andre diagnosegrupper. Om lag 12 prosent med en slik diagnose var i arbeid per juni 2016, mens andelene var henholdsvis 24 prosent og 21 prosent for uføre med muskel- og skjelettsykdommer og gruppen «andre diagnoser».

Figur 10.22 Andel av de uføre som har et arbeidsforhold. Etter utvalgte diagnosegrupper og vedtak om gradert eller 100 prosent uføretrygd. Prosent. Per juni 2016

Figur 10.22 Andel av de uføre som har et arbeidsforhold. Etter utvalgte diagnosegrupper og vedtak om gradert eller 100 prosent uføretrygd. Prosent. Per juni 2016

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Uføre med psykiske lidelser som er i arbeid skiller seg også ut ved at en høyere andel har vedtak om 100 prosent uføretrygd. Om lag 1 av 3 uføre med psykiske lidelser som er i arbeid hadde vedtak om 100 prosent uføretrygd, mens dette gjaldt om lag 1 av 5 blant de med arbeid innenfor de andre diagnosegruppene.

Figur 10.23 viser nye uføre i 2017 etter alder og pensjonsgivende inntekt i 2018. Figuren viser at blant personer med som er innvilget 100 prosent uføregrad er det en høyere andel i yngre (under 40 år) enn eldre aldersgrupper som har pensjonsgivende inntekt over 0,4 G året etter de fikk innvilget uføretrygd. Samtidig viser figur 10.13 at uføre under 40 år sjeldnere får innvilget gradert uføretrygd enn eldre aldersgrupper. Siden personer med full uføretrygd har betydelig svakere økonomiske insentiver til betalt arbeid enn personer med gradert uføretrygd har, er det ønskelig at de som kan få en arbeidsinntekt, får gradert uføretrygd. En ordning med arbeidsorientert uføretrygd vil kunne bidra til bedre jobbmuligheter for yngre personer med uføretrygd, og at flere får en gradert ytelse.

Figur 10.23 Nye uføre i 2017 etter uføregrad, alder og pensjonsgivende inntekt i 2018. Prosent

Figur 10.23 Nye uføre i 2017 etter uføregrad, alder og pensjonsgivende inntekt i 2018. Prosent

Figuren viser pensjonsgivende inntekt for uføre med vedtak om uføretrygd både i januar og desember 2018. Deltakere i tiltaket varig tilrettelagt arbeid er ikke inkludert i figuren. Merk at pensjonsgivende inntekt inkluderer utbetaling av offentlige ytelser, og ikke nødvendigvis stammer fra et arbeidsforhold.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

En høy andel av uføre under 20 år har medfødte sykdommer og omfattende funksjonsnedsettelser, se tabell 10.3. I de aller fleste tilfeller vil uføretrygd da være det åpenbare alternativet. Av nye uføre under 20 år i 2019 var det bare 2 prosent som tidligere hadde mottatt arbeidsavklaringspenger og deltatt på et arbeidsrettet tiltak, se figur 10.24. For de andre nye uføre under 20 år har NAV dermed vurdert at det ikke har vært hensiktsmessig med tiltak for å komme i arbeid. I denne gruppen er derfor trolig få som er aktuelle for arbeidsorientert uføretrygd.

For nye uføre over 20 år er bildet annerledes. Det store flertall har tidligere mottatt arbeidsavklaringspenger og deltatt på arbeidsrettet tiltak, som tyder på et potensiale for arbeidsorientert uføretrygd.

Figur 10.24 Andel av nye uføre som har mottatt arbeidsavklaringspenger og deltatt på arbeidsrettet tiltak. Etter alder. Prosent. 2019

Figur 10.24 Andel av nye uføre som har mottatt arbeidsavklaringspenger og deltatt på arbeidsrettet tiltak. Etter alder. Prosent. 2019

Tidligere mottak av arbeidsavklaringspenger betyr her at den uføre har mottatt arbeidsavklaringspenger minst én gang i løpet av en periode på tre år før tilgang til uføretrygd. Deltakelse i tiltak gjelder minst ett tiltak i samme periode.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Blant 20–24 åringene er det en betydelig andel med medfødte sykdommer, og samlet har nær ¼ en diagnose innen kategoriene psykisk utviklingshemming eller medfødte misdannelser og kromosomavvik. Likevel hadde 70 prosent av nye uføre 20–24 år i 2019 tidligere mottatt arbeidsavklaringspenger og deltatt på arbeidsrettet tiltak. Nær 60 prosent av nye uføre i alderen 20–24 år har en psykisk lidelse som ikke er psykisk utviklingshemming.

Andelen med psykiske lidelser blant 25–29-åringene er nær 70 prosent, hvorav nær halvparten gjelder nevroser og atferdsforstyrrelser. Aldersgruppen skiller seg ellers fra de yngre ved at det er en del flere ulike diagnoser som har forårsaket uførheten. Blant nye uføre 25–29 år var andelen som tidligere hadde mottatt arbeidsavklaringspenger og deltatt på arbeidsrettet tiltak den høyeste blant alle aldersgrupper av nye uføre i 2019, på nær 80 prosent.

Oslo Economics (2020) ser på diagnoser satt i primær- og spesialisthelsetjenesten blant unge som ble innvilget uføretrygd i årene 2007–2017.3 De peker på at det for nye uføre 25–29 år særlig har vært en økning i antallet som uføretrygdes med diagnoser for angst- og depresjonslidelser og atferds-, personlighets- og utviklingsforstyrrelser, inklusiv ADHD.

Oslo Economics viser også til at arbeidsmarkedstilknytningen i årene før uføretrygd innvilges er svak for unge uføre, sammenlignet med andre i samme aldersgruppe. Likevel finner de at nær 90 prosent av 29-åringene og om lag 2/3 av 24-åringene som ble uføre i perioden 2015–2017 har hatt arbeidsinntekt før de ble uføre. Det støtter opp under bildet av at det kan være en betydelig restarbeidsevne i gruppen, og et tilsvarende potensiale for arbeidsorientert uføretrygd.

Mange forhold vil kunne ha betydning for arbeidsmuligheter, og personer som blir uføre i ung alder vil ofte kunne ha sammensatte utfordringer. Basert på intervjuer med saksbehandlere og leger i fire fylker deler Olsen m.fl. (2009) unge uføre inn i tre grove grupper: Den første gruppen omfatter de med klare oftest somatiske diagnoser som medfødte misdannelser, kromosomavvik og alvorlig ulykke. Dette gjelder saker hvor uføretrygd stort sett tilstås ved attenårsdagen. Den andre gruppen beskriver Olsen m.fl. som unge med sosiale og/eller psykiske problemer som kommer til uttrykk i tilpasningsproblemer, rus, angst, spiseforstyrrelser, selvskading og/eller suicidal atferd. I mange av tilfellene preges ung voksen alder av ustabil psykisk helse og kortvarige arbeidsforhold. Denne gruppen er ofte i 20-årene når uføretrygd tilstås. Den tredje gruppen beskriver Olsen m.fl. som ressurssvake personer hvor det er vanskelig å identifisere hva problemet består i. I intervjuene framkommer det at denne gruppen ofte kjennetegnes av diffuse lidelser med mange symptomer. De to siste gruppene beskrives som de største. En del av de som er aktuelle for arbeidsorientert uføretrygd vil ha sammensatte utfordringer, og det vil kunne ha betydning for behovet for tilpasning av arbeidssituasjonen og for hva slags oppfølging som vil kreves.

I NOU 2019: 7 ble det foreslått at arbeidsorientert uføretrygd først innføres for unge uføre under 30 år. Om lag 70 prosent av disse har en diagnose innenfor psykiske lidelser. Selv om en del av de uføre under 30 år står langt fra arbeidslivet, har de fleste nye uføre i alderen 20–30 år som nevnt gjennomgått et oppfølgingsløp med arbeidsavklaringspenger forut for uføretrygd. NAV har altså på et tidspunkt i prosessen vurdert at det har vært et potensiale for bedring i arbeidsevnen. Selv om det store flertall ender opp med 100 prosent uføretrygd, kan det tyde på at mange i aldersgruppen har en uutnyttet arbeidsevne. Grunnen til at potensialet ikke har blitt utløst i form av ordinært arbeid, kan være at det i dagens arbeidsmarked ikke finnes arbeidsgivere som ønsker å ansette dem på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Disse personene vil være målgruppen for en arbeidsorientert uføretrygd. Det underbygges også av at andelen uføre som oppgir at de ønsker arbeid, er høyest blant de yngste aldersgruppene, jf. tabell 10.1.

Tabell 10.3 Nye uføre 18–29 år. Etter diagnose og utvalgte aldersgrupper. Antall og prosent. 1. halvår 2016

18–29 år

18–19 år

20–24 år

25–29 år

Antall

1 613

451

545

617

Prosentfordeling:

Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser

71

66

78

67

Herav

– Organiske psykiske lidelser/schizofrene og paranoide lidelser

7

*

*

12

– Depressive lidelser

1

*

*

3

– Andre affektive lidelser

2

*

*

4

– Nevroser og atferdsforstyrrelser

35

31

44

31

– Personlighetsforstyrrelser

6

*

*

10

– Psykiske lidelser på grunn av rusmiddel- eller tablettbruk

1

*

*

2

– Psykisk utviklingshemming

18

34

19

7

Sykdommer i nervesystemet

11

9

10

12

Sykdommer i muskel-skjelettsystemet og bindevev

3

*

*

5

Medfødte misdannelser og kromosomavvik

8

19

4

4

Skader, forgiftninger, og vold

2

*

*

4

Alle andre diagnoser

4

3

4

5

Diagnose mangler

2

2

2

2

Andeler med færre enn 4 personer er markert med *.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Oppsummering om potensialet for arbeid

Det er stor usikkerhet om hvor stort potensiale for arbeid det er blant mottakere av uføretrygd. Mottakere av uføretrygd har ulike typer helseutfordringer, som vil påvirke mulighetene til å delta i arbeidslivet. Arbeidsevnen vil også avhenge av type jobb. Det er imidlertid flere forhold som peker i retning av en uutnyttet arbeidsevne av et betydelig omfang:

  • Om lag 60 prosent av alle nye uføre har diagnoser innenfor psykiske lidelser eller sykdommer i muskel- og skjelett. Forskning og erfaring viser at arbeid i mange tilfeller kan være helsebringende ved denne typen diagnoser. Likevel er det en relativt lav andel av uføre i disse gruppene som er i arbeid.

  • Det er godt dokumentert at tap av arbeid øker risikoen for å bli uføretrygdet. Det taler for at mange uføre ville kunne jobbe dersom de fikk en egnet jobb.

  • Saksbehandlere av søknad om uføretrygd mener at flere uføre kunne kombinert uføretrygd og arbeid dersom forholdene lå bedre til rette for det.

  • 23 000 uføre i dagens ordning oppgir selv at de ønsker å arbeide mer. I underkant av 20 prosent av de uføre har et arbeidsforhold.

  • Sammenlignet med andre europeiske land er det en høy andel av befolkningen som mottar uføreytelser. Det ser ikke ut til å skyldes at helsetilstanden er dårligere enn i andre land, blant annet fordi det er en relativt lav andel av befolkningen i Norge som svarer at helseutfordringer begrenser utføring av alminnelige aktiviteter.

  • Sysselsettingen blant mottakere av uføretrygd er relativt lav i Norge, dersom man tar hensyn til den høye andelen mottakere i landet. Det taler for at den høye uføreandelen i Norge isolert sett bidrar til å trekke ned sysselsettingsandelen i landet, uten at det skyldes dårligere helsetilstand enn i andre land.

  • De fleste uføre har mottatt arbeidsavklaringspenger og deltatt på arbeidsrettet tiltak før de ble uføretrygdet. Det innebærer at NAV på et tidspunkt i prosessen har vurdert at det med oppfølging og tiltak har vært en viss mulighet for at disse skulle kunne komme i ordinært arbeid. Når likevel de fleste ender opp med 100 prosent uføretrygd, kan det tyde på en uutnyttet arbeidsevne hos et stort antall uføre. De kan ha en betydelig arbeidsevne, selv om arbeidsgivere ikke ser seg tjent med å ansette dem på ordinære lønns- og arbeidsvilkår.

  • Den danske fleksjobbordningen ser ut til å gi langt større muligheter til å komme i jobb: 63 prosent av personer som var klarert for fleksjobb fikk dette innen ett år fra klarering, og 83 prosent innen to år. 85 prosent av personer som får innvilget fleksjobb er tilfreds eller meget tilfreds med ordningen.

Etter utvalgets mening taler disse momentene for at det kan være et betydelig potensiale for arbeid blant mottakere av uføretrygd, selv om det er stor usikkerhet om hvor stort potensialet er. Et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd vil kunne gi viktig kunnskap om dette, samtidig som det gir bedre jobbmuligheter til de som deltar i forsøket.

10.2.4 Virkninger for resten av arbeidsmarkedet

Virkningene av et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd vil avhenge av forsøkets omfang og hvem som er med i forsøket. Et avgrenset forsøk som omfatter et begrenset antall personer, som med dagens ordning har lav yrkesdeltakelse, vil ha begrensede virkninger på resten av arbeidsmarkedet. Et større forsøk som omfatter flere grupper, også grupper som har nærmere kontakt med arbeidsmarkedet, vil kunne ha større virkninger.

Uavhengig av hvor omfattende forsøk som vurderes, er det informativt å drøfte hvilke virkninger en gradvis og mer generell innføring av arbeidsorientert uføretrygd ville kunne ha på resten av arbeidsmarkedet. Det er særlig aktuelt å drøfte om arbeidsorientert uføretrygd kan innebære fortrengningseffekter og negativ virkning på sysselsettingsmulighetene for andre arbeidstakere, og om det kan påvirke lønnsfastsettelsen ellers i arbeidsmarkedet.

Dersom man ser enkelttilfeller isolert, vil fortrengningseffekter være vanskelig å unngå. Dersom trygdejustert lønn innebærer at en virksomhet ansetter en person med arbeidsorientert uføretrygd istedenfor en frisk person, vil det isolert sett være på bekostning av den friske personen som ellers ville blitt ansatt.

Fortrengningseffekter i det enkelte tilfelle gir imidlertid et misvisende bilde av de samlede virkningene. Som drøftet i NOU 2019: 7, vil slike fortrengningseffekter over tid bli borte dersom man ser på økonomien som helhet. Det er flere økonomiske mekanismer som bidrar til at en økning i antall personer som er i stand til og ønsker å jobbe, og som arbeidsgiverne ønsker å ansette, også fører til at antall jobber øker. Når tilgangen på ledig og kvalifisert arbeidskraft øker, blir det lettere å skape nye jobber og virksomheter, så lenge samlet etterspørsel er høy nok. Økt tilgang på ledig arbeidskraft kan dermed bidra til økt verdiskaping, som igjen fører til at etterspørselen øker. I tillegg har Norges Bank et mål om høy sysselsetting, og økt tilgang på ledig arbeidskraft vil derfor føre til at Banken setter en lavere rente for å stimulere økonomien.

Fortrengningseffekter vil også avhenge av konjunktursituasjonen. I en lavkonjunktur vil det være færre ledige stillinger, og økt sysselsetting blant mottakere av uføretrygd kan i større grad gå på bekostning av andre grupper. Koronapandemien har medført en nedgang i sysselsettingen i Norge, og Norges Bank har senket styringsrenten til null. I en slik situasjon vil fortrengningseffekter kunne være større og mer langvarige, samtidig som virksomhetene har mindre kapasitet til å drive aktiv inkludering. Slike omstendigheter er ikke egnet for en omfattende satsing på økt sysselsetting blant uføretrygdede.

Når konjunktursituasjonen etter hvert bedres, vil sammenhengene i arbeidslivet bli mer normale. Da vil vi igjen være i en situasjon der økt arbeidstilbud vil bidra til flere jobber og økt sysselsetting. Selv om økt yrkesdeltakelse for trygdemottakere vil innebære at de på kort sikt får en del av de jobbene som andre ellers ville fått, vil det over tid også føre til flere jobber slik at samlet sysselsetting øker. De personene som ikke får de jobbene som trygdemottakerne får, vil dermed få andre jobber.

En må også vurdere hvilken virkning eksistensen av trygdejustert avlønning kan ha for lønnsdannelsen ellers. I Norge er det gjennomgående mindre lønnsspredning enn i de fleste andre land, og det er bred enighet om at det innebærer betydelige fordeler. Det ville derfor være viktig at et eventuelt forslag gjennomføres på en måte som ikke innebærer et press nedover på lønningene i deler av arbeidsmarkedet der lønnsnivået allerede er lavt.

Siden andelen uføre er høyere blant grupper med lav utdanning, vil man måtte regne med at økt yrkesdeltakelse for trygdemottakere ville føre til større økning i arbeidstilbudet for grupper med lav utdanning enn for andre grupper. Tiltak som bidrar til økt yrkesdeltakelse blant uføre, vil dermed kunne gi økt konkurranse om jobbene for personer med lav utdanning. Det vil isolert sett kunne ha en negativ virkning på sysselsetting og lønn for andre personer med lav utdanning. Det betyr at dersom man setter i gang tiltak som innebærer økt yrkesdeltakelse blant uføre, blir det særlig viktig å motvirke denne effekten med forsterket satsing på utdanning og kompetanse blant arbeidstakere generelt. Se kapittel 6 for nærmere omtale av kompetanse og kvalifisering.

Det bør også nevnes at konsekvensen om at tiltaket vil gi økt konkurranse om jobber for personer med lav utdanning, er en innvending som vil gjelde for de aller fleste tiltakene som tar sikte på å hjelpe marginale grupper inn i arbeidsmarkedet. Svaret kan dermed ikke bli at man unnlater å hjelpe marginale grupper – løsningen må være at man kombinerer tiltaket med satsing for hele gruppen, som nevnt over.

Et aktuelt spørsmål er om det skal være mulig for en arbeidstaker som får nedsatt inntektsevne på grunn sykdom eller skade å gå fra ordinær jobb til arbeidsorientert uføretrygd hos samme arbeidsgiver. Et slikt utfall kan ikke ensidig påtvinges fra arbeidsgiver, siden dette forutsetter et uførevedtak fra NAV, noe som igjen forutsetter at NAV har konkludert at arbeidstakerens inntektsevne er redusert med minst 50 prosent. I noen tilfeller kan dette være den beste løsningen, hvis den eksisterende arbeidsgiver er det beste alternativet for arbeidstakeren, selv om arbeidsevnen er vesentlig redusert. I Danmark har arbeidstakerorganisasjoner foreslått endringer i fleksjobbordningen for å gjøre det lettere å fortsette på samme arbeidsplass med fleksjobb, såkalt fastholdsfleksjobb, se avsnitt 10.3.1. Som en ekstra sikkerhet mot mulig misbruk, ville det være mulig å kreve at arbeidsorientert uføretrygd for en person som tidligere har vært ansatt på ordinære vilkår hos samme arbeidsgiver, bare kan gjøres i tariffbundne virksomheter, og eventuelt også gi lokale tillitsvalgte en rolle i prosessen.

Erfaringene fra den danske fleksjobbordningen taler for at mange uføretrygdede vil ha relativt kort arbeidstid. Det er også grunn til å regne med at en økning i yrkesdeltakelsen gjennom arbeidsorientert uføretrygd i stor grad ville skje ved flere deltidsstillinger. Isolert sett vil det føre til en økt deltidsandel i yrkesbefolkningen som helhet. For et arbeidsliv som tar sikte på økt omfang av heltid, kan det være en utfordring å ta imot en økning i antall personer som av helsemessige årsaker bare kan jobbe deltid. Det vil likevel være problematisk å bruke økningen i deltidsandelen som et argument mot arbeidsorientert uføretrygd eller andre tiltak for økt yrkesdeltakelse. Økt yrkesdeltakelse blant personer med helseutfordringer innebærer økt sysselsetting samlet sett, til fordel for dem selv og samfunnet som helhet.

10.3 Mulige endringer i reglene for avkorting av uføretrygd mot arbeidsinntekt

Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd har til hensikt å styrke uføretrygdedes muligheter til å nå opp i konkurransen om jobbene, og dermed styrke sysselsettingsmulighetene for denne gruppen.

Det er imidlertid også en begrensning at personer med 100 prosent uføretrygd i mange tilfeller har lite å tjene økonomisk på å komme i jobb. Arbeidsinntekt ut over fribeløpet på 0,4 G innebærer avkorting av utbetalt trygdeytelse, og etter avkorting av trygd og skatt sitter arbeidstaker i dag igjen bare med i overkant av 20 prosent av arbeidsinntekt ut over fribeløpet. Det er trolig en medvirkende årsak til at mange mottakere av uføretrygd har en arbeidsinntekt som er lavere enn fribeløpet. Selv om det nåværende fribeløpet på 0,4 G (40 540 kroner) gjør det gunstig å jobbe inntil dette beløpet, kan den høye effektive marginalskatten for inntekt ut over dette framstå som en psykologisk barriere mot å arbeide mer.

Forskning basert på en omlegging av regelverket for uføretrygden tidlig på 2000-tallet viser at sterkere økonomiske insentiver kan ha en betydelig positiv virkning på arbeidsinntekten for uføretrygdede, se omtale over.

For å styrke de økonomiske insentivene til arbeid for mottakere av uføretrygd, ble det i NOU 2019: 7 foreslått å erstatte fribeløpet med lavere avkorting over et lengre intervall, se boks 10.4. Mottakere av uføretrygd vil dermed kunne beholde en større del av arbeidsinntekten selv om de jobber betydelig mer enn det nåværende fribeløpet.

Boks 10.4 Andre forslag i NOU 2019: 7 knyttet til uføretrygd

I NOU 2019: 7 ble det foreslått å erstatte fribeløpet i uføretrygden med en lavere avkorting opp til et visst nivå på arbeidsinntekten, for eksempel konkretisert ved at bare halvparten av arbeidsinntekt opp til 1 G legges til grunn for avkorting.

Ekspertgruppen mente at det på prinsipielt grunnlag kan stilles spørsmål om det bør være fribeløp i inntektssikringsordningene. Videre ble det påpekt at et fribeløp har den ulempe at det innebærer at full uføretrygd gir høyere samlet inntekt enn gradert uføretrygd, selv om arbeidsinntekten er den samme. Ekspertgruppen vurderte likevel at det var viktigst å styrke de økonomiske insentivene for uføretrygdede til å ha en arbeidsinntekt, ved å erstatte fribeløpet med lavere avkorting over et lengre intervall.

Det var også et forslag om å heve det fastsatte beløpet for minste inntekt før uførhet (IFU) for de med minsteytelse, for å styrke de økonomiske insentivene til å jobbe for uføre med minsteytelse. Det vil innebære en teknisk endring av beregningen av uføretrygden slik at avkortingssatsen ved arbeidsinntekt reduseres fra 69 prosent for gifte og 71 prosent for enslige til 66 prosent for begge grupper. Uføretrygdede med minsteytelse vil dermed beholde en noe større del av en eventuell arbeidsinntekt. Endringen vil ikke endre trygdebeløpet for 100 prosent uføre som ikke jobber. Graderte uføre som berøres av forslaget vil kunne få en høyere uføregrad, og enkelte uføre som i dag ikke fyller inngangsvilkåret for nedsatt inntektsevne, vil kunne få rett til uføretrygd.

Videre ble det foreslått at det innføres et tak for IFU på 8 G, for å forhindre at arbeidstakere med særlig høy tidligere inntekt kan få uføretrygd selv om de har en relativt høy arbeidsinntekt. Det vil innebære et høyere krav til nedsatt inntektsevne for å komme inn i ordningen enn dagens hovedregel på 50 prosent for uføre med restinntektsevne og IFU på over 8 G. Det vil også medføre en høyere avkortingssats ved arbeidsinntekt for de som berøres.

Ekspertgruppen foreslo dessuten at ved første vedtak om uføretrygd for unge personer, bør det gjøres en eksplisitt vurdering av om det er mulighet for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. I så fall bør det inngå i uførevedtaket at uføretrygden skal blir vurdert på nytt etter et visst antall år. Dette forslaget omtales nærmere i kapittel 11.

Figur 10.25 panel A illustrerer hvordan forslaget om redusert avkorting vil bedre insentivene til å kombinere uføretrygd med arbeidsinntekt utover dagens fribeløp. I figuren er det forutsatt at forslaget innebærer at halvparten av inntekt opp til 1 G legges til grunn ved avkorting. Med en slik modell vil avkorting av uføretrygd og skatteregler til sammen gi en effektiv skattesats på om lag 55 prosent inntil inntekten overstiger 1 G (om lag 100 000 kroner). Med dagens regler avkortes ikke uføretrygd ved arbeidsinntekt under 0,4 G (om lag 40 000 kroner), og den effektive skattesatsen er i dette intervallet lik skattesatsen på om lag 35 prosent. Ved inntekt over 0,4 G er i dag den effektive skattesatsen nærmere 80 prosent. Figuren illustrerer at personer med 100 prosent uføregrad som har arbeidsinntekt, vil få en høyere effektiv skattesats inntil dagens fribeløpsgrense på 0,4 G. Til gjengjeld vil insentivene til å øke inntekten ut over grensen på 0,4 G bli sterkere enn i dagens system. Forslaget innebærer at samlet kompensasjonsgrad blir noe høyere enn med dagens regler for inntekter over 0,8 G, som vist i panel B.

Figur 10.25 Effektiv skattesats og kompensasjonsgrad etter skatt ved kombinasjon av uføretrygd og arbeidsinntekt ved 100 prosent uføregrad. Foreslått fribeløp og dagens regler. Prosent av tidligere inntekt

Figur 10.25 Effektiv skattesats og kompensasjonsgrad etter skatt ved kombinasjon av uføretrygd og arbeidsinntekt ved 100 prosent uføregrad. Foreslått fribeløp og dagens regler. Prosent av tidligere inntekt

Beregningene bruker skatte- og trygdereglene for 2020. Figuren gjelder en enslig person uten barn med 100 prosent uføregrad og med tidligere inntekt som yrkesaktiv på 4 G. Kun reglene for avkorting av uføretrygd og skatteregler er hensyntatt i beregningene. I panel A er effektiv skattesats beregnet for hver tusen kroners økning i arbeidsinntekten. I panel B er det forutsatt at timelønnen er den samme som lå til grunn for beregning av ytelsen, og at mottaker var i fulltidsarbeid før mottak av uføretrygd.

10.4 Utvalgets vurderinger og forslag

Sammenlignet med andre land er det en høy andel av den voksne befolkningen i Norge som mottar uføreytelser. I en rekke andre land er det en større andel som mottar andre ytelser, som sosialhjelp eller arbeidsledighetstrygd, eller som har svært lav eller ingen inntekt. Det er også flere som forsørges av familien, eller er på ulike førtidspensjoneringsordninger.

Andelen på uføretrygd har steget noe de siste ti årene, og det har vært en bekymringsfull økning blant de yngre aldersgruppene. Det er behov for tiltak for å redusere antall nye mottakere av uføretrygd og for å stimulere til at flere uføre kan bruke sin arbeidsevne. Forskning og erfaring viser at arbeid kan være helsebringende ved vanlige årsaker til uføretrygding som rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser. Dersom flere uføretrygdede kunne komme i arbeid, ville det være til stor gevinst både for dem selv og samfunnet som helhet.

Sysselsettingen blant personer med helseutfordringer påvirkes av den generelle etterspørselen i økonomien. Høy etterspørsel etter arbeidskraft er trolig en av de viktigste faktorene for inkludering av personer med helseutfordringer i arbeidslivet. Men det er også behov for tiltak som gjør det enklere og mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer med redusert arbeidsevne, herunder legge bedre til rette for at gradert uføretrygd blir mer brukt.

Sysselsettingsutvalget deler vurderingen i NOU 2019: 7 om at det i mange tilfeller er vanskelig for uføretrygdede å nå opp i konkurransen om jobber på det ordinære arbeidsmarkedet, og at det bør gjøres tiltak for å gjøre gruppen mer attraktive for arbeidsgivere. Det er særlig viktig med gode tiltak for de yngste aldersgruppene, fordi konsekvensene av utenforskap kan være særlig alvorlige og langvarige for dem.

Det vises til kapittel 7 for en bredere drøfting av hva som skal til for å støtte oppunder arbeidsgivers inkluderingsvilje, hvor forhold som lønnstilskudd, prøvetid og støtte til arbeidsgivere og arbeidstakere i form av oppfølging, tilrettelegging og hjelpemidler er diskutert nærmere. Økt yrkesaktivitet blant uføretrygdede som følge av arbeidsorientert uføretrygd kan blant annet føre til økt behov for hjelpemidler og tilrettelegging i arbeidslivet, men kan også øke behovet for oppfølging fra arbeidsgivere. Det er derfor viktig å få mer kunnskap om ordningene og legge til rette for et godt samarbeid mellom NAV og arbeidsgivere på dette området.

Utvalgets flertall, alle utenom Hans-Christian Gabrielsen, støtter tankegangen bak forslaget om arbeidsorientert uføretrygd, samtidig som det også er uavklarte spørsmål om hva som er en egnet gjennomføring. Utvalgets flertall mener derfor det bør gjøres et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd. Forslaget bør følges opp av prosess- og effektevaluering, før det eventuelt blir en permanent ordning.

Utvalget foreslår en omlegging av fribeløpet i uføretrygden som vil gjøre det mer lønnsomt å arbeide ut over dagens fribeløp og endring knyttet til inntekt før uførhet.

Utvalget vil også peke på betydningen av at det prioriteres å iverksette virkemidler innenfor utdannings-, helse- og arbeidsmarkedsmyndighetenes ansvarsområder slik at færrest mulig kommer i en situasjon der det er aktuelt å søke om uføretrygd. Det er viktig at oppfølgingen og innsatsen styrkes for personer som er sykmeldte eller mottar arbeidsavklaringspenger, og for andre grupper som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet. Det er også viktig med det forebyggende arbeidsmiljøarbeidet på arbeidsplassen og de tiltakene som gjennomføres for å lette inngangen til arbeidslivet for utsatte grupper. Det vises blant annet til tiltak i kapittel 6 om kompetanse og kvalifisering, kapittel 7 om lettere innpass i arbeidslivet, kapittel 8 om forebyggende arbeidsmiljøarbeid, kapittel 9 om sykepenger og oppfølging av sykmeldte og kapittel 11 om oppfølging, tiltak og ytelser for unge under 30 år.

Arbeidsorientert uføretrygd

Sysselsettingsutvalgets flertall støtter tankegangen i forslaget om arbeidsorientert uføretrygd. Det er viktig å styrke uføretrygdedes muligheter på arbeidsmarkedet. En trygdejustert lønn vil redusere lønnskostnadene for arbeidsgiver, og styrke den uføretrygdedes mulighet til å få en jobb i konkurranse med andre arbeidstakere. Det bør også gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene for de som er omfattet av arbeidsorientert uføretrygd, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med trygdejustert lønn i offentlig sektor. Det må være reelle jobber, og det vil i mange tilfeller være behov for betydelig bistand fra NAV i forbindelse med formidling, tilrettelegging og oppfølging.

Utvalgets flertall viser til at det er positive erfaringer med fleksjobb-ordningen i Danmark, som har mye til felles med forslaget om arbeidsorientert uføretrygd. Undersøkelser viser at det store flertallet av deltakerne får en fleksjobb innen to år, og at de aller fleste som får jobb er tilfreds eller meget tilfreds med ordningen. Det tyder på at det ligger et betydelig potensial for økt sysselsetting i forslaget om arbeidsorientert uføretrygd.

Samtidig innebærer en arbeidsorientert uføretrygd også elementer som kan være utfordrende, og som må gjennomføres på en god måte. Utvalget vil framheve noen viktige premisser for en arbeidsorientert uføretrygd:

  • Det primære målet for arbeidsmarkedspolitikken må være at flest mulig kommer i jobb med ordinære vilkår. En mulighet for arbeidsorientert uføretrygd må ikke svekke NAVs og brukers innsats med sikte på en vanlig jobb.

  • Ordningen må utformes på en måte som ikke innebærer uheldige virkninger for resten av arbeidsmarkedet. Ordningen må kombineres med økt satsing på utdanning og kompetanse.

  • Ordningen må gi forutsigbarhet og gode rammer for den enkelte, slik at det ikke innebærer risiko for å tape livsoppholdsytelser ved ledighet eller sykdom mv.

  • Ordningen må gi forutsigbarhet og gode rammer for arbeidsgivere, med god bistand fra NAV og muligheter for en periode med utprøving av den enkeltes produktivitet.

  • Det må åpnes for at arbeidsgivere kan ansette en person som har et vedtak om arbeidsorientert uføretrygd til en trygdejustert lønn som avspeiler reduksjonen i arbeidsevne. Behovet for eventuelle tilpasninger i tariffavtaler og regelverk må vurderes nærmere.

Utvalgets flertall mener at arbeidsorientert uføretrygd bør prøves som et avgrenset forsøk, og støtter forslaget om at ordningen bør utprøves for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, for eksempel de som er 30 år eller yngre på innføringstidspunktet. Denne aldersgruppen har et langt liv foran seg, og konsekvensene av å ikke komme inn i arbeidslivet kan bli særlig alvorlige for dem. Gruppen omfatter i hovedsak unge med svak tilknytning til arbeidslivet, og forsøket vil derfor ha begrensede virkninger på arbeidsmarkedet for øvrig. I 2019 var det i alt 4 690 nye uføre under 30 år. Hvis det for eksempel antas at ordningen er aktuell for halvparten av disse, vil det innebære en tilstrømming på om lag 2 350 personer i året. En slik avgrensning vil gi et forsøk som i utgangspunktet omfatter relativt få personer, som er administrativt håndterbart, og som vil ligge godt til rette for evaluering ved å sammenligne med eldre kohorter som er nær i alder.

I tillegg til en slik aldersmessig avgrensing, kan det også være mulig å avgrense forsøket geografisk, eller at ordningen utformes ulikt i ulike geografiske områder. Det kan imidlertid innebære problemstillinger knyttet til likebehandling. Det vil også medføre ulemper med tanke på evaluering. Ved at hele aldersgruppen omfattes, vil det ikke være mulig å velge seg inn eller ut av ordningen ved å flytte eller vente. Dermed sikrer man en reell utprøving av de umiddelbare og de dynamiske virkningene av et nytt system, herunder hvordan bortfall av utsikten til en framtidig arbeidsfri inntekt vil påvirke atferden til ungdom tidligere i stønadsforløpet.

Utvalgets flertall vil understreke betydningen av at arbeidsorientert uføretrygd og trygdejustert lønn ikke skal føre til et press nedover på lønningene, eller et nytt lavlønnssegment i arbeidsmarkedet. For å motvirke en slik effekt er det viktig at tiltaket kombineres med forsterket satsing på utdanning og kompetanse blant arbeidstakere generelt. Se nærmere omtale i kapittel 6. Personer som faller inn under ordningen må ha et uførevedtak fra NAV, som forutsetter at NAV på grunnlag av blant annet en medisinsk vurdering har konkludert at inntektsevnen er redusert med minst 40 prosent4. En videre avgrensing til virksomheter med tariffavtale og et operativt tillitsmannsapparat ville gi økt sikkerhet om at dette gjennomføres på en god måte i virksomheten. Ved utformingen av forsøket bør det vurderes om det skal være en avgrensing til tariffbundne virksomheter. For et forsøk med unge ville en slik avgrensing imidlertid innebære en ulempe ved at det begrenser tilbudet av aktuelle jobber, særlig i aktuelle bransjer for unge som varehandel, detaljhandel og overnatting og servering, der tariffavtaledekningen er relativt lav. Det kan gjøre det vanskeligere å etablere troverdighet om at en kombinasjon av arbeid og uføretrygd vil være hovedregelen for deltakerne i forsøket. Det vil i så fall kunne svekke deltakernes motivasjon og forventning og dermed redusere muligheten for et vellykket resultat. Det må uansett være et krav om at avlønningen tar utgangspunkt i tariffestede lønnssatser.

Utvalgets flertall mener at et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for unge bør konkretiseres videre etter følgende hovedlinjer:

  • Arbeidsorientert gradert uføretrygd blir hovedregelen ved nye uførevedtak for en nærmere avgrenset målgruppe, for eksempel personer som er under 30 år når forsøket starter. Det innebærer en betydelig endring av praktiseringen av folketrygdloven for de som omfattes av forsøket, og det må vurderes om det er behov for endringer i regelverk og styringssignaler til NAV for å understøtte et slikt forsøk.

  • Et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd skal ikke endre hvordan NAV og bruker jobber sammen i perioden med arbeidsavklaringspenger med sikte på at bruker skal komme i arbeid. Mulighetsrommet dagens virkemidler gir, skal være benyttet før det fattes et vedtak om arbeidsorientert uføretrygd. Det er viktig at terskelen for å få uføretrygd ikke senkes.

  • Når det er fattet et vedtak om arbeidsorientert uføretrygd, skal bistanden fra NAV være rettet direkte mot å etablere et arbeidsforhold tilpasset arbeidstakerens produktivitet.

  • Arbeidsgiver, arbeidstaker og NAV må bli enige om en felles vurdering av produktivitet i den aktuelle jobben, som så legges til grunn for fastsettelse av trygdejustert lønn. Arbeidskontrakten inngås mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Dersom partene ikke blir enige, vil det ikke være noe grunnlag for å etablere et arbeidsforhold.

  • Det må være en mulighet for både arbeidsgiver og arbeidstaker til å ta initiativ til en endring av den trygdejusterte lønnen dersom det vurderes at produktiviteten er anslått feil. Det må vurderes nærmere hvordan, og av hvem, en slik vurdering skal gjøres.

  • Det åpnes for en periode med arbeidstrening for å teste ut produktivitet og arbeidsforhold før fast ansettelse. Det kan også være grunn til å vurdere begrensninger i arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger for personer med arbeidsorientert uføretrygd.

  • Personer i arbeid kombinert med arbeidsorientert uføretrygd vil ha inntekt som både består av trygd og arbeidsinntekt. Inntil de kommer i inntektsgivende arbeid, skal de sikres inntekt til erstatning for arbeidsinntekten. Trolig bør dette primært skje ved at eksisterende inntektssikringsordninger gjenbrukes og tilpasses.

  • For personer med arbeidsorientert uføretrygd avkortes trygden mot arbeidsinntekt etter ordinære regler.

  • Personer med helseutfordringer som tilsier at de ikke vil kunne være i arbeid selv med trygdejustert lønn, skal få vedtak om 100 prosent uføretrygd på samme måte som i dag.

  • Forsøket må ikke oppfattes byråkratisk og vanskelig tilgjengelig for arbeidsgivere, og det må legges opp til oppfølging og tilrettelegging.

  • Forsøket må være klart avgrenset i tid og etterfølges av en evaluering organisert som et forskningsprosjekt. Partene i arbeidslivet skal involveres i utformingen av både forsøket og evalueringskriteriene, og delta i en referansegruppe som følger prosjektet fra start til ferdigstillelse.

En mulighet for en trygdejustert lønn er en sentral del av forslaget. Prosess rundt fastsettelse av produktivitet og trygdejustert lønn må vurderes nærmere, men trolig vil det være hensiktsmessig at vurderingen av den trygdejusterte lønnen gjøres i forhold til en konkret jobb som er egnet for den person det gjelder, med spesifiserte arbeidsoppgaver. Vurderingen vil da være hvilken trygdejustert lønn som vil gjøre det lønnsomt for arbeidsgiver å ansette personen, til tross for helseutfordringene. Utvalget legger som sagt til grunn at arbeidsgiver, arbeidstaker og NAV må bli enige om justeringen.

Muligheten for trygdejustert lønn vil styrke konkurransesituasjonen på arbeidsmarkedet for arbeidssøkere med uføretrygd. Noen brukere vil kunne få arbeid ved virksomheter de har vært i kontakt med under attføringsprosessen eller finne arbeid på egen hånd. Overfor disse vil NAVs bistand primært være å finne riktig uføregrad/inntektsevne og eventuelt gi bistand til å fastsette en trygdejustert lønn.

Andre vil kunne ha behov for mer bistand. En mulig modell for den videre innsatsen for å etablere et arbeidsforhold i kombinasjon med uføretrygd, kan være å bygge på de rollene som allerede finnes i NAV, der NAV-veileder sammen med en markedskontakt finner fram til aktuelle jobber. Dersom det er behov for ytterligere oppfølging og tilrettelegging på arbeidsplassen, kan det gjøres ved å utnytte de tilretteleggingsordningene og det hjelpemiddelapparatet som er nærmere omtalt i kapittel 7. Muligheten for å tilrettelegge vil variere ut fra type jobb og arbeidsoppgaver.

Forsøket krever økte administrative ressurser hos NAV, slik at det ikke går utover oppfølgingen av andre brukergrupper.

På et senere tidspunkt kan det være aktuelt å vurdere arbeidsorientert uføretrygd og trygdejustert lønn også for andre grupper. En aktuell gruppe er personer som på grunn av helseutfordringer har redusert arbeidsevne/produktivitet i sitt opprinnelige yrke, men der inntektsevnen ikke vurderes å være bedre i andre yrker. Erfaringene med fleksjobb i Danmark tyder på at en ordning som ligner på arbeidsorientert uføretrygd kan fungere godt også for personer i aldersgrupper over 30 år. Prosessen med å fastsette uføregrad og trygdejustert lønn blir enklere når den kan baseres på at arbeidstaker har erfaring i det aktuelle yrket. Her vil det være mulig for NAV å utarbeide retningslinjer for ulike yrker og helseskader. Dette kan være «levende» dokumenter som justeres når man høster erfaringer. For å forhindre mulig risiko for misbruk bør arbeidsorientert uføretrygd for andre grupper enn unge avgrenses til virksomheter med tariffavtale og et operativt tillitsmannsapparat.

Koronapandemien har ført til en kraftig nedgang i norsk og internasjonal økonomi. I en slik situasjon vil prioriteten være å få økonomien tilbake mot normalt gjenge, og mange virksomheter vil heller ikke ha kapasitet til å øke satsingen på inkludering. Etter hvert vil økonomien likevel bli mer normalisert. Erfaringer fra Norge og andre land taler for at omfanget av utenforskap øker i lavkonjunkturer. Det vil forsterke behovet for effektive tiltak for å få flere i jobb når økonomien bedres.

Et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd må utarbeides mer konkret, langs de linjene som er skissert her, og det er viktig at partene i arbeidslivet er godt involvert i dette arbeidet. Blant annet bør det ses på mulighetsrommet for jobber i både privat og offentlig sektor.

Mindretallsmerknad fra Lars Calmfors: Utredningens majoritet föreslår försök med arbetsorienterad förtidspension (arbeidsorientert uføretrygd) och pensionsjusterad lön (trygdejustert lønn). Gruppen som ska omfattas i starten är «en nærmere avgrenset målgruppe, for eksempel personer som er under 30 år når forsøket starter». Jag vill understryka vikten av ett sådant försök omfattar både företag med och utan kollektivavtal (tariffavtale), eftersom risken annars är stor för att alltför få företag och personer kommer att omfattas: kollektivavtalens täckningsgrad är låg i verksamheter som hotell och restaurang samt detaljhandel vilka anställer många yngre personer.

Utredningen skriver vidare att «På et senere tidspunkt (min kursivering) kan det være aktuelt å vurdere arbeidsorientert uføretygd og trygdejustert lønn også for andre grupper. En aktuell gruppe er personer som på grunn av helseutfordringer har redusert arbeidsevne/produktivitet i sitt opprinnelige yrke, men der inntektsevnen ikke vurderes å være bedre i andre yrker». Jag menar att ett begränsat försök omfattande också denna grupp bör inledas så fort som möjligt. Skälet är att det är bland personer som redan är i arbete hos en arbetsgivare, men vilka får hälsoproblem, som potentialen för detta slags arrangemang är störst. Det beror på att det redan finns en relation mellan arbetsgivaren och arbetstagaren (alltså ingen matchning som behöver komma till stånd) och att det dessutom gör det lättare att värdera arbetstagarens produktivitet (och därmed lämplig grad av förtidspension och lämplig nivå på pensionsjusterad lön).

En begränsning av ett ursprungligt försök till endast yngre personer kommer inte att ge information angående den grupp för vilken en arbetsorienterad förtidspension kan vara mest relevant och intressant. Om relativt få yngre personer omfattas, finns dessutom risken att reformens potential kommer att underskattas med ett försök som begränsas till denna grupp.

Samtidigt är det uppenbart att risken för missbruk av en arbetsorienterad förtidspension är större om redan anställda hos en arbetsgivare omfattas. Arbetsgivare skulle kunna pressa arbetstagare att pensionera sig på deltid men i praktiken fortsätta att arbeta som tidigare. Som utredningen framhåller är det ett argument för att avgränsa försök med redan anställda «til virksomheter med tariffavtale og et operativt tillitsmannsapparat». Ett försök bör utformas så att riskerna för detta kan studeras liksom eventuella undanträngningseffekter på andra gruppers sysselsättning och löner.

Mindretallsmerknad fra Hans-Christian Gabrielsen: LO støtter ikke forslaget om en arbeidsorientert uføretrygd og helsejustert lønn. Vi har følgende hovedargumenter mot forslaget:

  • Det å bestemme en persons arbeidsproduktivitet som grunnlag for den trygdejusterte lønnen, ser vi som en meget komplisert, om ikke umulig oppgave. Denne skal bestemmes av NAV, arbeidsgiver og arbeidstaker i fellesskap, der arbeidstaker kan risikere å bli den svake part. Den uføretrygdete blir den «lille mann eller kvinne» stilt overfor svært mye sterkere organiserte krefter og apparater. Det er også mange kvalitative aspekter involvert i en persons produktivitet, f. eks. hvordan en person med helseutfordringer makter å inngå i ulike relasjoner på arbeidsplassen, ting som ikke kan gis et målbart uttrykk.

  • Vi frykter at arbeidsorientert uføretrygd vil føre til at sårbare personer vil oppleve et press for å jobbe mye til lav lønn. Arbeidsgiver har sterke incentiver til at den trygdede skal ha lang arbeidstid, men skal bare betale den trygdejusterte lønnen.

  • Det er en helt annen vurdering å måle trygdejustert lønn enn å måle ordinær lønn. Det er også svært annerledes enn å måle uføregrad, der arbeidstiden står i forhold til uføregraden. I dette forslaget skal ikke arbeidstiden nødvendigvis påvirkes av den trygdejusterte lønnen. Dette er en måte å måle mennesker på som ordinære arbeidstakere ikke møter.

  • Ordningen kan «smitte» og lede til et press nedover på lønningene for andre sårbare grupper, og til et nytt lavlønnssegment i det norske arbeidsmarkedet, noe som ikke er forenlig med hvordan den norske modellen fungerer.

  • Ordningen med arbeidsorientert uføretrygd vil kunne føre til fortrengningseffekter i arbeidsmarkedet, og dermed til at grupper som i utgangspunktet ikke er uføretrygdete, kan havne på uføretrygd.

  • Utover dette er vårt hovedsynspunkt at den store innsatsen må rettes inn mot de som er på ordninger før uføretrygd blir aktuelt. Her har regjeringen sviktet med en mangelfull satsing, og også direkte undergravende virksomhet, som gjennom de klare innstrammingene i arbeidsavklaringspenger, også spesifikt for unge. Dette har gitt økt overgang til sosialhjelp og uføretrygd, dokumentert av bla. NAV. Det er trolig slik at, pga. sterkere press mot rask avklaring grunnet innstrammingene, kan noen med uavklart restarbeidsevne, ha blitt uføretrygdet. Innsatsen bør rettes inn før personer blir uføre.

Omlegging av fribeløpet i uføretrygden

Utvalget støtter forslaget om å erstatte fribeløpet på 0,4 G med halvert avkortning over et lengre intervall. Det vil innebære at uføretrygdede får beholde en større del av arbeidsinntekten i et lengre intervall, og det vil styrke de økonomiske insentivene til å øke arbeidsinntekten for gruppen. En analyse av endring i regelverket for uføretrygd tidlig på 2000-tallet viser at sterkere økonomiske insentiver gir en økning i antall uføre som jobber mer enn fribeløpet (Kostøl og Mogstad, 2014).

En ulempe med forslaget er at det viderefører en skjevhet som fribeløpet forårsaker i det nåværende regelverket, ved at full uføretrygd med arbeidsinntekt gir høyere samlet inntekt enn gradert uføretrygd. Utvalget mener likevel at hensynet til å styrke arbeidsinsentivene for mottakere av full uføretrygd ved at de får beholde en større del av arbeidsinntekten, er viktigere.

Utvalget mener at halvert avkorting bør gjelde opp til 1,2 G, dvs. i et noe lengre intervall enn forslaget i NOU 2019: 7 på 1 G. De sterkere insentivene til å jobbe vil dermed gjelde for en større arbeidsinntekt, og trolig forsterke den positive sysselsettingseffekten.

Inntekt før uførhet (IFU)

Utvalget foreslår å heve det fastsatte beløpet for minste inntekt før uførhet (IFU) for mottakere av uføretrygd med minsteytelse fra 3,5 G til 3,75 G for enslige og fra 3,3 G til 3,45 G for gifte og samboende. Det vil innebære at avkortingssatsen ved arbeidsinntekt reduseres fra 69 prosent for gifte og 71 prosent for enslige til 66 prosent for begge grupper. Uføretrygdede med minsteytelse vil dermed beholde en noe større del av en eventuell arbeidsinntekt, noe som vil forsterke arbeidsinsentivene for denne gruppen. Endringen vil ikke endre trygdebeløpet for 100 prosent uføre som ikke jobber. Graderte uføre som berøres av forslaget vil kunne få en høyere uføregrad, og enkelte uføre som i dag ikke fyller inngangsvilkåret for nedsatt inntektsevne vil kunne få rett til uføretrygd. I NOU 2019: 7 ble det anslått at nær lag halvparten av de uføre med minsteytelse også hadde minste inntekt før uførhet (IFU). Ved utgangen av 2019 hadde om lag 84 000 uføre en minsteytelse.

Utvalget har også drøftet et mulig tak for IFU. Det er ulike syn på dette forslaget i utvalget, og det er av liten betydning for sysselsettingen. Utvalget har derfor valgt å ikke gå videre med dette.

10.5 Oppsummering av utvalgets forslag

Utvalgets flertall, Steinar Holden, Ole Erik Almlid,Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Tor Arne Gangsø, Hilde Høynes, Erik Kollerud, Ivar Horneland Kristensen, Ragnhild Lied, Knut Røed, Kari Sollien, Kristine von Simson, det vil si alle utenom Hans-Christian Gabrielsen, foreslår at arbeidsorientert uføretrygd prøves ut som et avgrenset forsøk. Forsøket må utredes og konkretiseres nærmere. Forsøket må være klart avgrenset i tid og etterfølges av en evaluering organisert som et forskningsprosjekt. Partene i arbeidslivet skal involveres i både utformingen av forsøket og evalueringskriteriene, og delta i en referansegruppe som følger prosjektet fra start til ferdigstillelse.

Utvalgets flertall har skissert noen rammer som bør legges til grunn for det videre arbeidet, blant annet følgende:

  • Arbeidsorientert gradert uføretrygd blir hovedregelen ved nye uførevedtak for en avgrenset målgruppe, for eksempel personer som er under 30 år når forsøket starter.

  • Forsøket skal ikke endre hvordan NAV og bruker jobber sammen i perioden med arbeidsavklaringspenger med sikte på å komme i arbeid. Terskelen for å få uføretrygd skal ikke senkes.

  • Når det er fattet et vedtak om arbeidsorientert uføretrygd, skal bistanden fra NAV være rettet direkte mot å etablere et arbeidsforhold tilpasset arbeidstakerens produktivitet.

  • Det åpnes for at arbeidsgivere kan ansette en person som har et vedtak om arbeidsorientert uføretrygd til en trygdejustert lønn som avspeiler reduksjonen i arbeidsevne.

  • Arbeidsgiver, arbeidstaker og NAV må bli enige om en felles vurdering av produktivitet i den aktuelle jobben, som så legges til grunn for fastsettelse av trygdejustert lønn.

  • Avlønningen må ta utgangspunkt i tariffestede lønnssatser.

  • Personer med helseutfordringer som tilsier at de ikke vil kunne være i arbeid selv med trygdejustert lønn, skal få vedtak om 100 prosent uføretrygd på samme måte som i dag.

Utvalget foreslår videre:

  • Fribeløpet i uføretrygden på 0,4 G erstattes med halvert avkorting opp til 1,2 G.

  • Det fastsatte beløpet for minste inntekt før uførhet (IFU) for mottakere av uføretrygd med minsteytelse heves fra 3,5 G til 3,75 G for enslige og fra 3,3 G til 3,45 G for gifte og samboende.

Fotnoter

1.

Dersom mottaker kommer inn i ordningen fra arbeidsavklaringspenger, må inntektsevnen være redusert med minst 40 prosent. For uføre med yrkesskade gjelder en grense på 30 prosent.

2.

I den tidligere uførpensjonsordningen kunne man tjene 1 G uten avkorting av uførepensjonen. Gikk man over grensen ble uførepensjonen avkortet/revurdert. Til grunn for avkorting/revurdering lå inntekt fra første krone tjent. I forsøket som Kostøl og Mogstad så på, la man kun inntekt over 1 G til grunn ved avkorting/revurdering. Prinsippet i forsøket er dermed likt som dagens ordning.

3.

I rapporten defineres nye mottakere av ordningen tidsbegrenset uførestønad, som eksisterte fra 2004 til 2010, som en tilgang til uføretrygd. Diagnosestatistikken som benyttes vil kunne avvike noe fra NAVs uførediagnoser i tabell 10.3 som gjelder diagnoser som er hovedårsaken til uførhet.

4.

For rett til uføretrygd må inntektsevnen være nedsatt med minst halvparten. Dersom mottaker kommer inn i ordningen fra arbeidsavklaringspenger er kravet minst 40 prosent nedsatt inntektsevne. For uføre med yrkesskade gjelder en grense på 30 prosent.

Til dokumentets forside