NOU 2021: 2

Kompetanse, aktivitet og inntektssikring— Tiltak for økt sysselsetting

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning og oppsummering

Høy sysselsetting er et hovedmål i norsk politikk. Det er viktig for den enkeltes velferd, for verdiskapingen og for finansiering av våre velferdsordninger. Sysselsettingen i Norge er relativt høy sammenlignet med mange andre land. Nesten 80 prosent av befolkningen mellom 20 og 64 år er sysselsatt.

Samtidig er det også utviklingstrekk som bekymrer. Skillet mellom de som er innenfor og de som er utenfor arbeidsmarkedet er blitt skarpere over tid. Blant unge har andelen som mottar langvarige helserelaterte ytelser fra det offentlige økt. Norge har stort behov for arbeidskraft i årene som kommer, men samtidig er det flere utfordringer knyttet til å øke sysselsettingen.

I 2020 har koronapandemien preget arbeidsmarkedet i hele verden, også i Norge. Ved starten på 2021 er det nye utfordringer knyttet til smittebildet og redusert aktivitet i noen bransjer. Midlertidige tiltak for å dempe skadevirkningene drøftes og besluttes i andre prosesser, og utvalget har derfor ikke drøftet slike tiltak. Når samfunnet gradvis åpnes opp, vil aktiviteten øke og arbeidsledigheten reduseres. Men vi må også regne med at pandemien vil ha langvarige utslag i arbeidsmarkedet. Hvor langvarige og hvor store utslagene vil bli er usikkert. Det kan forsterke flere av de strukturelle utfordringene som er bakgrunnen for at Sysselsettingsutvalget ble opprettet.

Sysselsettingsutvalget har fått i mandat å foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne og at færre får unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet på en varig stønad. Det krever en bredt anlagt politikk. Inngangen til arbeidslivet må bli lettere for de som står utenfor og frafallet fra arbeidslivet må reduseres.

Økt sysselsetting kan bare skje i kombinasjon med en god utvikling i norsk økonomi. Det må bygge på en velfungerende lønnsdannelse, et levedyktig arbeids- og næringsliv og at den generelle økonomiske politikken bidrar til et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel.

Kravene til kompetanse i norsk arbeidsliv har økt over tid. Det er viktig at flere av de unge fullfører videregående opplæring, og at yrkesfaglig utdanning styrkes. Det er også økende behov for opplæring og kompetanseutvikling i arbeidslivet. Tilbudet av etter- og videreutdanning må være relevant og fleksibelt, og partene i arbeidslivet må være med i utviklingen av tilbudet.

Utvalget mener det bør føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere enn i dag får tett oppfølging og tilbud om arbeidsmarkedstiltak. Det er særlig viktig å øke innsatsen for unge, gjennom økt satsing på kvalifisering, utdanning og opplæring, samt økte ressurser til oppfølging og arbeidsrettede tiltak. Bruken av lønnstilskudd bør øke betydelig, og skal være målrettet mot grupper med særskilte problemer med å få innpass i arbeidslivet.

En god sykepengeordning med hovedsakelig statlig finansiering er et viktig velferdsgode og et sentralt element i den norske modellen. Norge har høyt sykefravær sammenlignet med andre land, men samtidig færre arbeidsledige, færre på sosialstøtte og færre familieforsørgede. Sykefravær innebærer store kostnader for arbeidstakere, arbeidsgivere og samfunnet for øvrig. Langvarig sykdom med fravær fra arbeidet kan føre til at arbeidstakere kommer over på andre helserelaterte ytelser og etter hvert mister tilknytningen til arbeidslivet.

Utvalget har diskutert en modell som tar sikte på å redusere sykefraværet, og særlig langtidsfraværet, og dermed også redusere risikoen for frafall fra arbeidsmarkedet. Modellen innebærer synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt, forslag for å styrke samspillet mellom arbeidstaker, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen, samt en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær, samtidig som arbeidsgiver betaler mindre for korttidsfravær. Utvalgets flertall foreslår at denne modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering. Modellen utgjør en helhetlig løsning, noe som gjenspeiler at arbeidet for å redusere sykefravær og bidra til inkludering er et felles ansvar for arbeidsgiver, arbeidstaker, sykmelder og NAV.

Et flertall i utvalget foreslår et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for unge søkere til uføretrygd. Forsøket innebærer trygdejustert lønn som reduserer lønnskostnadene for arbeidsgiver, kombinert med andre tiltak for å bedre jobbmulighetene. Hensikten er å styrke uføretrygdedes muligheter i arbeidsmarkedet, til fordel både for dem selv og samfunnet for øvrig.

Unge personer som ikke kommer inn og får fotfeste i arbeidsmarkedet, risikerer å bli stående varig utenfor. Utdanningssystemet må sette unge i stand til å møte arbeidslivets krav, og de unge som likevel møter vanskeligheter i arbeidsmarkedet, må få hensiktsmessig hjelp raskest mulig. Hjelpen bør være tilpasset individuelle behov, uavhengig av hvilken offentlig inntektssikring de eventuelt mottar, med sikte på å komme i arbeid. For å motvirke medikalisering er det viktig at det er et godt aktivitetstilbud uavhengig om den enkelte har nedsatt arbeidsevne eller ikke, og det er ønskelig at flere unge som i dag mottar arbeidsavklaringspenger i stedet kan motta en ytelse som ikke krever en medisinsk diagnose.

For å øke sysselsettingen blant eldre må det arbeides for at færre skal slutte i den jobben de har, samtidig som det må bli lettere for seniorer som er ledige å få jobb. Et flertall i utvalget mener det bør legges bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen for stillingsvern. Da bør også aldersgrensen i arbeidsmiljøloven senkes til 70 år. I så fall kan bedriftsinterne aldersgrenser med krav om konsekvent praktisering fjernes, noe som også vil gjøre det lettere for arbeidstakere å jobbe etter fylte 70 år. Utvalgets flertall mener at en heving av øvre aldersgrense i staten til 72 år kan ha negative konsekvenser både for statlige virksomheter og ansatte.

1.1 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring

Høy sysselsetting er et hovedmål i norsk politikk. Sysselsettingen er relativt høy sammenlignet med mange andre land, og i 2019 var nesten 80 prosent av befolkningen mellom 20 og 64 år sysselsatt. De siste to tiårene har utviklingen i sysselsettingsandelen vært svakere i Norge enn i mange av landene rundt oss. Det må blant annet ses i lys av at mange andre land har hatt vekst i sysselsettingen etter å ha startet fra et lavere nivå, og at oljeprisfallet i 2014 svekket sysselsettingen i Norge.

Sysselsettingsutvalget har fått i mandat å foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne og at færre får unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet på en varig stønad. Utvalget er også bedt om å vurdere og foreslå tiltak som kan bidra til å bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte, og se på om offentlige overføringer og støtteordninger til personer i yrkesaktiv alder er tilstrekkelig formålsrettet og egnet til å støtte opp under økt yrkesdeltakelse og sysselsetting.

Sysselsettingsutvalgets arbeid har skjedd i to faser. I fase én foreslo en ekspertgruppe en rekke tiltak for å øke sysselsettingen og redusere unødig langvarige stønadsforløp, se NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring. Tiltak for økt sysselsetting. I fase to har partene i arbeidslivet og fagekspertene drøftet de store og omfattende forslagene fra NOU 2019: 7 og andre forslag som er fremmet i fase to.

Utvalget anbefaler en bredt anlagt politikk, slik at inngangen til arbeidslivet blir lettere for de som står utenfor og frafallet fra arbeidslivet reduseres. Utvalget har forslag og vurderinger på en rekke områder for å bidra til dette:

  • Kompetanse og kvalifisering, slik at framtidige og nåværende arbeidstakere blir bedre kvalifisert til å ta del i arbeidslivet og gjøre sine arbeidsoppgaver.

  • Oppfølging og aktivisering, for å styrke den arbeidsrettede aktiviteten blant de som er utenfor arbeidslivet.

  • Innpass og inkludering, for at utsatte grupper lettere skal komme i jobb.

  • Arbeidsmiljø og forebygging, for å forebygge og redusere sykefravær og frafall og legge til rette for inkludering og forlengede yrkeskarrierer.

  • En sykepengeordning og tiltak knyttet til oppfølging av sykmeldte, som bidrar til å redusere sykefraværet og fremmer inkludering.

  • En arbeidsorientert uføretrygd, for å redusere tilstrømmingen til uføretrygd og for at flere uføretrygdede kan få brukt sin arbeidsevne.

  • Tiltak for unge utenfor arbeid, utdanning eller opplæring, for å motvirke at de blir stående varig utenfor.

  • Tiltak for økt sysselsetting blant seniorer og eldre.

Utvalget vil understreke at en vellykket strategi for å få flere inn i arbeidsmarkedet må bygge på en velfungerende lønnsdannelse, et levedyktig arbeids- og næringsliv og at den økonomiske politikken bidrar til et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel. Det krever en aktiv og godt avveid penge- og finanspolitikk. Det er også viktig å bevare en jevn inntektsfordeling, inklusiv en stabil funksjonell inntektsfordeling, for å understøtte privat konsum, sikre skattegrunnlag for offentlige inntekter, og forhindre sosial dumping og svart arbeid som kan undergrave etterspørselen etter arbeidskraft på det ordinære arbeidsmarkedet. Dersom næringslivet svekkes, eller samlet etterspørsel blir for lav, vil det bli for få jobber totalt, og tiltak for å kvalifisere og motivere arbeidssøkere vil i liten grad føre til økt sysselsetting. I så fall vil arbeidssøkerne konkurrere om et for lavt antall jobber. Ut fra vårt mandat har utvalget imidlertid i liten grad drøftet rammebetingelsene for næringslivet eller den økonomiske politikken mer generelt.

Utvalgets forslag innebærer økte offentlige utgifter, særlig til kompetanse og arbeidsmarkedspolitikk. Formålet med forslagene er at de skal bidra til at flere inkluderes i arbeidslivet og at flere får beholde arbeidet. Det vil være bra for dem som dermed får delta aktivt i arbeidslivet, og det vil bidra til å redusere utgiftene på stønadsbudsjettet og øke skattegrunnlaget. Effektive tiltak for å øke sysselsettingen kan derfor også bidra til økt handlingsrom i offentlige budsjetter. Tiltak som bidrar til å øke sysselsetting og verdiskaping, vil kunne gi god samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Økonomiens evne til å håndtere kriser er viktig for å opprettholde høy sysselsetting. Erfaringene fra koronapandemien viser at uforutsette hendelser kan føre til en rask økning i arbeidsledigheten. Erfaringer fra tidligere kriser viser at økonomiske tilbakeslag kan ha langvarig negativ effekt på sysselsettingen. Den økonomiske politikken må innrettes slik at den motvirker de negative virkningene av slike kriser. Det lave rentenivået gir mindre rom for pengepolitisk stimulans og andre politikkområder, ikke minst finanspolitikken, blir viktigere. Det er særlig viktig å hindre at utsatte unge og andre marginaliserte grupper støtes ut av arbeidslivet på varig basis. Den norske modellen har så langt vist god evne til å håndtere kriser, tilbakeslag og omstilling.

Den norske modellen er avhengig av høy sysselsetting for å kunne finansiere velferdsordningene framover. Det er også nødvendig å ha høy sysselsetting for å bevare tillit og samhold i samfunnet. Dersom enkeltgrupper av eksempelvis unge, innvandrere, lavt utdannede eller personer med helseutfordringer opplever permanent utenforskap, kan det undergrave tilliten til både myndighetene og til den norske modellen.

Høy velferd i framtiden er avhengig av at det tilbys nok arbeidskraft. I tillegg til å få flere i jobb, er det viktig at vi utnytter den arbeidskraften som allerede er i jobb på en god måte. Da er det også nødvendig at flere arbeidstakere kan jobbe i hele stillinger. Familiepolitikken må fortsette å legge til rette for heltidsarbeid og partene må bidra med tiltak for større/hele stillinger i virksomhetene. Samtidig må arbeidslivet også være åpent for personer som av ulike grunner har behov for å jobbe færre timer i uka.

Kompetanse og kvalifisering

Relevant og oppdatert kompetanse er viktig for sysselsettingen. Kravene til kompetanse i norsk arbeidsliv har økt over tid. Flere analyser viser et større skille i arbeidsmarkedet mellom de som har fullført videregående opplæring og de som ikke har det. Samtidig er det fortsatt høyt frafall i videregående opplæring, særlig i yrkesfag. Det høye frafallet må ses i sammenheng med at mange elever går ut av grunnskolen uten det faglige grunnlaget som trengs i videregående opplæring. Det er viktig at flere kommer gjennom videregående opplæring. Utvalget har flere forslag for å bidra til det. Tilgangen på læreplasser må økes og matchingprosessen mellom elever og bedrifter som kan tilby læreplasser bør bedres. Utvalget støtter forslaget fra Liedutvalget om å gi ungdom en rett til å fullføre videregående opplæring.

Et arbeidsliv i endring øker betydningen av etter- og videreutdanning gjennom yrkeslivet. Voksne i Norge deltar i utdanning og opplæring i større grad enn i de fleste andre land, men det er en utfordring at de som trolig trenger det mest, er de som deltar minst. For å stimulere arbeidstakere og arbeidsgivere til å investere i opplæring, bør finansieringsordninger forbedres. Voksnes muligheter til å finansiere opplæring gjennom Lånekassen bør styrkes, særlig for dem som skal fullføre videregående opplæring. Tilbudet av etter- og videreutdanning må være relevant og fleksibelt, og arbeidslivets parter må være med å utvikle dette tilbudet.

Det organiserte arbeidslivet legger til rette for kompetanseutvikling blant annet gjennom bestemmelser i hovedavtaler, tariffavtaler og framforhandlede fondslignende ordninger for etter- og videreutdanning, men det mangler et godt system for å vurdere realkompetanse i Norge. Et slikt system vil kunne bidra til mer effektiv utnyttelse av kompetansen i arbeidsmarkedet.

Utdanningskapasiteten bør økes for yrker hvor det er vedvarende mangel på arbeidskraft. For mer kortsiktig mangel som oppstår i noen regioner, bør man vurdere om kapasiteten til opplæring og etter- og videreutdanning bør styrkes.

Oppfølging og aktivisering

Utvalget er opptatt av at det skal føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere enn i dag får tett oppfølging og tilbud om arbeidsmarkedstiltak. Det vil kreve økte ressurser til NAV. Innenfor en styrket bevilgning til arbeidsmarkedstiltak bør det prioriteres å trappe opp bruken av opplæringstiltak og lønnstilskudd. Empiriske studier tyder på at disse arbeidsmarkedstiltakene er blant de mest effektive for å øke sysselsettingen. Bruken av arbeidsmarkedstiltak må også tilpasses konjunktursituasjonen.

Flere grupper enn i dag bør vurderes for arbeidsmarkedstiltak, for eksempel sykmeldte med små muligheter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver, og personer på arbeidsavklaringspenger som er under medisinsk behandling som kan kombineres med annen aktivitet. Et bedre samarbeid mellom NAV og helsemyndigheter vil også kunne hjelpe disse brukerne.

Arbeidsmarkedspolitikken skal være kunnskapsbasert, og NAV må produsere og tilrettelegge data som muliggjør analyser og evalueringer av virkemiddelbruken. Det er også viktig at NAV får kunnskap om hvordan tiltakene fungerer ut til alle sine veiledere. Det bør utvikles profileringsverktøy i NAV, som kan bidra til mer effektiv oppfølging og bruk av arbeidsmarkedstiltak tilpasset individuelle behov.

Arbeidet med å systematisere og gi et helhetlig og profesjonelt tilbud om karriereveiledning til hele befolkningen må fortsette. Det kan bidra til et mer effektivt arbeidsmarked, ved at karrierevalg knyttes bedre mot arbeidslivets behov.

Innpass og inkludering

Det er mange ulike barrierer som kan forhindre deltakelse i arbeidslivet. Et høyt lønnsnivå med relativt små lønnsforskjeller er tegn på en sunn økonomi, med høyt produktivitetsnivå og relativt jevn fordeling av verdiskapingen. Det er viktig å bevare. Samtidig kan en lønnsstruktur med relativt små lønnsforskjeller, der de laveste lønningene er relativt høye, gjøre det vanskelig for personer med svake kvalifikasjoner eller redusert arbeidsevne å få innpass i arbeidslivet. En mulig vei kunne være å øke lønnsforskjellene, slik at lønningene blir lavere for arbeidstakere med lav kompetanse eller redusert arbeidsevne. Lavlønnsjobber vil imidlertid kunne svekke arbeidsgivers insentiv til produktivitets- og kompetanseutvikling. Det kan også lede til større inntektsulikhet og økt fattigdom. Dersom lønningene blir for lave i forhold til trygdeytelsene, kan det svekke insentivene til å ta de dårligst betalte jobbene. Etter utvalgets vurdering er en generell strategi for større lønnsforskjeller derfor ikke en hensiktsmessig vei å gå for å øke sysselsettingen.

Lønnstilskudd som midlertidig reduserer arbeidsgivers lønnskostnader som kompensasjon for lav, variabel eller usikker produktivitet, kan være et virkemiddel for å få flere utsatte grupper inn i jobb. I en del tilfeller kan det også være behov for innsats i forkant eller samtidig for å forbedre den enkeltes kompetanse eller helse. Utvalget foreslår en betydelig økning i bruken av lønnstilskudd. Lønnstilskudd skal være målrettet mot utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet. Ordningen må følges tett opp av arbeidsgiver og NAV. Tillitsvalgte bør også involveres i samsvar med det som er vanlig praksis ved ordinære ansettelser.

Støtte til egenetablering for arbeidsledige kan være et nyttig supplement til tradisjonelle arbeidsmarkedstiltak. Det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte som et virkemiddel for arbeidsledige eller rettet mot gründervirksomhet mer generelt.

Hovedregelen i det norske arbeidslivet er at ansettelser skal være faste. Det fremmer trygge og stabile arbeidsforhold og bidrar til langsiktig kompetansebygging på arbeidsplassen. Samtidig kan et sterkt stillingsvern gjøre arbeidsgivere mer forsiktige med å ansette jobbsøkere som de er usikre på hvordan fungerer i arbeidet. For å øke muligheten til fast ansettelse for jobbsøkere som sliter i arbeidsmarkedet, er det ønskelig å redusere bedriftenes risiko ved ansettelser. Trolig kan en del virksomheter benytte prøvetiden bedre enn de gjør i dag.

Utvalget mener det er behov for å se nærmere på handlingsrommet arbeidsgivere har i prøvetiden, og klargjøre og eksemplifisere hva regelverket skal innebære. Det bør også gis bedre veiledning om hvilke muligheter og forventninger som stilles til arbeidsgivere innenfor gjeldende regelverk, både fra myndigheter og partene i arbeidslivets side.

For å styrke utsatte gruppers mulighet til å oppnå fast ansettelse og samtidig redusere arbeidsgivers risiko ved faste ansettelser, foreslår utvalget å utrede mulighetene til å forlenge prøvetiden der det for eksempel foreligger store inkluderingsutfordringer, store helseproblemer eller manglende kompetanse, og det er i arbeidstakers interesse at prøvetiden forlenges. Utvalget foreslår også å utrede muligheten for en mer automatisk forlengelse av prøvetiden ved sykdomsfravær. Dette for at arbeidstaker og arbeidsgiver skal ha mer tid til tilrettelegging og til utprøving av arbeidstakers tilpasning til arbeidet i prøvetiden. Forslagene må utredes nærmere og ligge innenfor rammen av det som følger av EU/EØS-retten.

Bedre oppfølging og tilrettelegging og økt satsing på hjelpemidler kan være nødvendig for å få flere med funksjonsnedsettelser og andre utsatte grupper i arbeid. Nødvendige hjelpemidler og tilrettelegging bør kunne ordnes relativt raskt og med lite byråkrati, slik at det ikke oppstår unødvendig lange venteperioder. Raskere bruk av hjelpemidler og tilrettelegging krever økt prioritering av dette området, bedre samarbeid mellom relevante aktører og bedre kunnskap om ordningene. For arbeidsgivere er det viktig at virksomhetene har en kontaktperson i NAV som kjenner bedriften og bedriftens behov, og som har god oversikt over virkemiddelapparatet. Tilrettelegging og oppfølging av arbeidsgiver er viktig for å redusere arbeidsgivers risiko ved ansettelser av personer med bistandsbehov.

Arbeidsmiljø og forebygging

Arbeidsmiljøet er av stor betydning for hverdagen til alle de 2,8 millioner sysselsatte i Norge. Et godt arbeidsmiljø er viktig både for de sysselsattes helse og trivsel og for virksomhetenes produktivitet og resultater. Det er godt dokumentert at arbeidsmiljøet er viktig for sykefravær og uførhet, arbeidsinkludering og tidspunkt for alderspensjonering.

Norge har tradisjonelt hatt gode arbeidsmiljøforhold. Det er en viktig forutsetning for en god samfunns- og velferdsutvikling og et konkurransefortrinn i en tid med høy endringstakt i arbeidslivet. Forebyggende arbeidsmiljøarbeid er et viktig virkemiddel i arbeidet med å styrke arbeidslinjen i Norge. Gjennom samarbeidet om IA-avtalen er det satt i gang en rekke målrettede, kunnskapsbaserte tiltak som vil kunne bidra til å forebygge og redusere sykefravær og frafall og legge til rette for inkludering og forlengede yrkeskarrierer. Dette arbeidet må innrettes og tilpasses de særskilte utfordringene som finnes på den enkelte arbeidsplass.

Sykepenger og oppfølging av sykmeldte

En god sykepengeordning med hovedsakelig statlig finansiering er et viktig velferdsgode og et sentralt element i den norske modellen. Det sikrer likebehandling av alle arbeidstakere og beskytter arbeidsgivere mot uforutsette kostnader ved høyt omfang av sykdom og helseproblemer hos de ansatte. Forsikring mot inntektstap ved sykdom kan også være arbeidsrettet ved å gi den sykmeldte tid til å bli frisk, samt gjøre det mer attraktivt å være i arbeid og mindre risikabelt å ansette personer med antatte helseutfordringer. På den annen side vil en sykelønnsordning med langvarige høye ytelser og der folketrygden dekker sykepenger opp til 6 G ved langtidsfravær, kunne svekke insentivene til å motvirke sykefravær både for arbeidstaker og arbeidsgiver.

Norge har høyt sykefravær sammenlignet med andre land. Det er vanskelig å sammenligne mellom land, men det er ikke grunn til å tro at det skyldes at befolkningen har dårligere helse, at arbeidslivet er tøffere enn i andre land eller at nordmenns holdninger til å arbeide er svakere enn i andre land. Individer med særskilte helseutfordringer kan i større grad være inkludert i arbeidsstyrken i Norge enn i andre land, men det foreligger ikke forskning som kan fastslå om det er tilfelle. Utforming og praktisering av sykepengeordningen, og oppfølging av de syke, har betydning. Målemetoder og sammensetning av arbeidsstyrken med hensyn til kjønn og alder har ikke stor betydning for forskjeller i sykefravær.

Sykefravær bør ses i sammenheng med bruk av andre trygdeordninger og andel i arbeid. Sammenlignet med andre land har Norge høyt sykefravær og stor andel uføre, men færre arbeidsledige, færre på sosialstøtte og færre familieforsørgede. Regelverket for stillingsvern kan også påvirke sammensetningen av arbeidsstyrken og dermed sykefraværet.

Sykefravær innebærer store kostnader for arbeidstakere, arbeidsgivere og samfunnet for øvrig. Langvarig sykdom med fravær fra arbeidet kan føre til at arbeidstakere kommer over på andre helserelaterte ytelser og etter hvert mister tilknytningen til arbeidslivet. God oppfølging og tiltak som bidrar til at syke arbeidstakere kommer helt eller delvis tilbake i arbeid kan bidra til å holde arbeidstakere i arbeidslivet.

Gjennom mange år har det vært en sterk og bred satsing på å få ned sykefraværet. NAV, arbeidsgivere og sykmeldere, i hovedsak fastlegene, bruker betydelige ressurser på sykefraværsoppfølging. I tillegg bruker staten betydelige ressurser på sykefraværsoppfølging gjennom virkemidlene i IA-avtalen. Sykefraværet er redusert, men etter 2012 har det vært nokså stabilt, og samlet sett ligger det fortsatt over målet i IA-avtalen. Det er store forskjeller i sykefravær mellom næringer, virksomheter og kjønn. Sykefraværsoppfølgingen kan fortsatt forbedres, og det høye sykefraværet i enkelte næringer kan indikere at det er bransjevise utfordringer.

Forskning viser at økonomiske insentiver for arbeidstakere og arbeidsgivere er viktige for omfanget av sykefravær. I den nåværende sykepengeordningen er arbeidsgivernes direkte lønnskostnader i hovedsak knyttet til korttidsfraværet, samtidig som arbeidsgiverne også kan påvirke langtidsfraværet. Samarbeidet med sykmelder og sykmeldtes egen medvirkning, samt oppfølging og avklaring fra NAV, er også viktig for sykefraværet.

Utvalget har diskutert en modell som tar sikte på å redusere sykefraværet, særlig langtidsfraværet, og dermed også redusere risikoen for utstøting fra arbeidsmarkedet. Modellen innebærer synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt, forslag for å styrke samspillet mellom arbeidstaker, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen, samt en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær, samtidig som arbeidsgiver betaler mindre for korttidsfravær. Utvalgets flertall foreslår at denne modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering.

Utvalgets flertall vil understreke at det er en gjensidig avhengighet mellom de ulike elementene i modellen. Synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt vil styrke sykmeldtes kontakt med arbeidsplassen og gjøre det lettere for arbeidsgiver å drive aktiv oppfølging for at sykmeldte skal kunne komme tilbake i arbeid. Bedre samspill og dialog mellom aktørene vil også kunne gi en mer effektiv oppfølging. Delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger til langtidsfravær vil forsterke arbeidsgivers insentiv til å redusere langtidsfraværet, samtidig som en styrking av medvirkningsplikten og en bedring av dialogen vil kunne legge til rette for god effekt av tiltak for å redusere dette fraværet. Disse grepene vil forsterke arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv.

Utvalgets flertall er enige om at effektene av en slik modell må utredes nærmere. Utredningen må belyse hvilke konsekvenser modellen har for små og mellomstore virksomheter. Videre må utredningen se nærmere på effekter på sysselsetting og sykefravær for ulike typer virksomheter med ulik sammensetning av arbeidsstokken (alder, kjønnsfordeling, dagens sykefraværsfordeling mv.). Det er også avgjørende å utrede hvilken betydning en forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar vil kunne få for inkludering i arbeidslivet.

Forslagene utgjør en helhetlig løsning, noe som gjenspeiler at arbeidet for å redusere sykefraværet og bidra til inkludering er et felles ansvar for arbeidsgiver, arbeidstaker, sykmelder og NAV.

En arbeidsorientert uføretrygd

Andelen av befolkningen i alderen 18–66 år som mottar uføretrygd er betydelig høyere enn på begynnelsen av 1990-tallet. Andelen har steget noe de siste ti årene. Særlig har det vært en bekymringsfull økning blant de yngre aldersgruppene. Andelen uføre er høyest blant de eldre aldersgruppene, men her har det vært en betydelig nedgang.

Det er behov for tiltak for å redusere tilstrømmingen til uføretrygd og for at flere kan få brukt sin arbeidsevne. Det må legges stor vekt på tiltak innenfor utdannings-, helse- og arbeidsmarkedspolitikken slik at færrest mulig kommer i en situasjon der uføretrygd er aktuelt. Det er viktig med godt forebyggende arbeid på arbeidsplassen, samt tidlig og tett oppfølging av de som har falt ut av arbeidslivet.

En hovedutfordring med dagens uføreordning er at den legger for liten vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedspolitikken har tradisjonelt lagt mest vekt på tilbudssiden, gjennom kvalifisering, arbeidstrening og i noen grad på økonomiske insentiver, med sikte på at personer med nedsatt arbeidsevne skal kunne få jobb i det ordinære arbeidsmarkedet. Derimot er det lite omfang av effektive tiltak som gjør at arbeidsgivere faktisk vil ansette arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne.

Utvalgets flertall foreslår et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd, som vil bidra til at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet. Forsøket bør omfatte nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, for eksempel som er 30 år eller yngre på innføringstidspunktet. Et sentralt element er innføring av trygdejustert lønn, som vil redusere lønnskostnadene for arbeidsgiver. Det vil styrke uføretrygdedes muligheter til å nå opp i konkurransen om jobbene. Samtidig bør det også gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med trygdejustert lønn i offentlig sektor.

Forsøket må være klart avgrenset og etterfølges av en evaluering organisert som et forskningsprosjekt. Partene i arbeidslivet skal involveres i utformingen av både forsøket og evalueringskriteriene, og delta i en referansegruppe som følger prosjektet fra start til ferdigstillelse. Det må være et krav at avlønningen tar utgangspunkt i tariffestede lønnssatser.

Unge utenfor arbeid, utdanning eller opplæring

Unge personer som ikke kommer inn i og får fotfeste i arbeidsmarkedet, risikerer å bli stående varig utenfor. Det er viktig at det ordinære utdanningssystemet setter unge best mulig i stand til å møte arbeidslivets krav, og at de unge som likevel møter vanskeligheter i arbeidsmarkedet, raskest mulig får hensiktsmessig hjelp. Unge personer uten arbeid bør få hjelp tilpasset individuelle behov, uavhengig av hvilken offentlig inntektssikring de eventuelt mottar.

For å styrke sysselsettingen blant unge, og redusere tilstrømmingen til helserelaterte ytelser, er det viktig med økt satsing på kompetanse og kvalifisering, herunder å redusere frafallet i videregående opplæring. Utvalget har omfattende forslag om styrking av kvalifisering, utdanning og opplæring, samt økte ressurser til oppfølging og arbeidsrettede tiltak.

For å sikre at flere unge mottakere av arbeidsavklaringspenger kommer i arbeid, er det viktig med økte ressurser til oppfølging og arbeidsmarkedstiltak. Innsatsen må være tilpasset den enkeltes behov. Arbeidsmarkedstiltak og oppfølgingsmetodikk med dokumentert effekt for ulike brukergrupper må prioriteres. Det bør derfor satses mer både på opplæringstiltak og lønnstilskudd. Mange har sammensatte problemer, og det kan gi behov for koordinerte og til dels samtidige tjenester, med tiltak som innebærer samarbeid mellom NAV, utdanningssektoren og helsetjenesten. Det er viktig at det foreligger tilbud som gir tidlig og samordnet innsats, som for eksempel Senter for jobbmestring. Utvalget støtter en økning i bruken av dette tiltaket.

For å motvirke medikalisering er det ønskelig at flere unge som i dag mottar arbeidsavklaringspenger i stedet kan motta en ytelse som ikke krever en medisinsk diagnose. Kvalifiseringsprogrammet bør benyttes mer for unge med nedsatt arbeidsevne, og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune for dette programmet må være ordnet på en måte som ikke begrenser bruken av det. Uavhengig av ytelse er det viktig at unge med nedsatt arbeidsevne får hensiktsmessig oppfølging med sikte på å komme i arbeid.

Utvalgets flertall foreslår at for personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode, og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G, skal det være en innsatsperiode på ett år før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. Innsatsperioden regnes fra det er fastslått at arbeidsevnen er nedsatt av helsemessige årsaker. I innsatsperioden må det finnes mulighet for annen inntektssikring gjennom aktivitet, som kvalifiseringsstønad eller tiltakspenger, og gjøres unntak i tilfeller der en medisinsk vurdering tilsier at personen ikke kan være i aktivitet. Den konkrete utformingen av et slikt unntak må vurderes nærmere.

For å begrense omfanget av varig uføretrygd blant unge, bør det ved første vedtak om uføretrygd gjøres en eksplisitt vurdering av om det er muligheter for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. I tilfeller der det vurderes som realistisk, bør det inngå i uførevedtaket at uføretrygden, herunder graderingen, skal bli vurdert på nytt etter et visst antall år.

Tiltak for økt sysselsetting blant seniorer og eldre

Sysselsettingen blant seniorer og eldre er høy sammenlignet med andre europeiske land. Sysselsettingen faller likevel raskt med alderen etter fylte 60 år, og det er få sysselsatte over 70 år. Både for den enkelte og samfunnet som helhet er det viktig at flere står lenger i arbeid. Det må legges til rette for at færre slutter i den jobben de har, samtidig som det må bli lettere for seniorer som er ledige å få jobb. Det er også viktig med god mobilitet i arbeidsmarkedet blant seniorer, slik at de lett kan bytte jobb. Det nye pensjonssystemet gir økte insentiver til å stå lenger i arbeid, men fortsatt er det en del grupper der insentivene er svake.

Opplæring og ny kompetanse vil øke sannsynligheten for at eldre arbeidstakere mestrer kravene de møter på arbeidsplassen. Det er viktig at arbeidsgiverne legger til rette for en slik opplæring og at arbeidstakere selv er interessert i å delta i opplæring. Et godt arbeidsmiljø, god tilrettelegging og oppfølging på den enkelte arbeidsplass er også viktige faktorer for å holde på eldre arbeidstakere.

For å få flere eldre til å stå lenger i arbeid, mener flertallet i utvalget det bør legges bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen for stillingsvern. Det vil i så fall være frivillig for begge parter, både arbeidstaker og arbeidsgiver. Da må man bli enige om lønns- og arbeidsforhold som begge parter er tjent med, innenfor de avtalebestemmelsene som finnes i sektoren. Dersom det blir lettere å jobbe etter aldersgrensen, vil flertallet i utvalget foreslå at aldersgrensen i arbeidsmiljøloven senkes til 70 år. I så fall vil man kunne fjerne muligheten for bedriftsinterne aldersgrenser, og dermed også kravet om konsekvent praktisering. Det vil gjøre det lettere for arbeidstakere å jobbe etter 70 år.

Utvalgets flertall mener at en heving av øvre aldersgrense til 72 år i staten kan innebære negative konsekvenser både for statlige virksomheter og ansatte. Også i staten bør det legges bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen, i en ordning som er frivillig for begge parter. Utvalget foreslår å fjerne begrensningen i aldersgrenseloven om at det ikke er lov til å ansette personer over 70 år i staten.

Til dokumentets forside