NOU 2021: 2

Kompetanse, aktivitet og inntektssikring— Tiltak for økt sysselsetting

Til innholdsfortegnelse

7 Lettere innpass i arbeidslivet

Til tross for et relativt høyt sysselsettingsnivå, er det mange som står utenfor arbeidsmarkedet. Å få flere i jobb vil bidra til økt verdiskaping, bedre offentlige finanser og et mer robust velferdssystem. Den samlede økonomiske politikken må støtte opp under målet om høy sysselsetting, ikke minst gjennom å sørge for et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel. Det lave rentenivået gir mindre rom for pengepolitisk stimulans og finanspolitikkens rolle blir viktigere.

Det er mange ulike barrierer som kan forhindre deltakelse i arbeidslivet. Det er derfor viktig med en bredt anlagt strategi for å øke sysselsettingen. Et høyt lønnsnivå med relativt små lønnsforskjeller er tegn på en sunn økonomi, med høyt produktivitetsnivå og relativt jevn fordeling av verdiskapingen. Det er viktig å bevare. Samtidig kan en lønnsstruktur med relativt små lønnsforskjeller, der de laveste lønningene er relativt høye, gjøre det vanskelig for personer med svake kvalifikasjoner eller redusert arbeidsevne å få innpass i arbeidslivet. En mulig vei kunne være å øke lønnsforskjellene, slik at lønningene blir lavere for arbeidstakere med lav kompetanse eller redusert arbeidsevne. Lavlønnsjobber vil imidlertid kunne svekke arbeidsgivers insentiv til produktivitets- og kompetanseutvikling. Større lønnsforskjeller vil også kunne lede til større inntektsulikhet og økt fattigdom. Dersom lønningene blir for lave i forhold til trygdeytelsene, kan det svekke insentivene til å ta de dårligst betalte jobbene. Etter utvalgets vurdering er en generell strategi for større lønnsforskjeller derfor ikke en hensiktsmessig vei å gå for å øke sysselsettingen.

For grupper som stiller svakt i arbeidsmarkedet, er det viktig å se på andre tiltak som kan gjøre arbeidsgivere mer villige til å ansette dem. Lønnstilskudd som midlertidig reduserer arbeidsgivers lønnskostnader som kompensasjon for lav, variabel eller usikker produktivitet, er et virkemiddel for å få flere utsatte grupper inn i jobb. I en del tilfeller kan det også være behov for innsats i forkant eller samtidig for å forbedre den enkeltes kompetanse eller helse. Utvalget foreslår en betydelig økning i bruken av lønnstilskudd. Lønnstilskudd skal være målrettet mot utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet, og ordningen må følges tett opp av arbeidsgiver og NAV. Tillitsvalgte bør også involveres i samsvar med det som er vanlig praksis ved ordinære ansettelser.

Støtte til egenetablering for arbeidsledige kan være et nyttig supplement til tradisjonelle arbeidsmarkedstiltak. Det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte som et virkemiddel for arbeidsledige eller rettet mot gründervirksomhet mer generelt. Det er behov for mer kunnskap om effekter av etablererstøtte. Det kan også være behov for å vurdere utformingen av etablererstøtte nærmere. Dette er et område som kan være godt egnet for forsøk.

Hovedregelen i det norske arbeidslivet er at ansettelser skal være faste. Det fremmer trygge og stabile arbeidsforhold og bidrar til langsiktig kompetansebygging på arbeidsplassen. Samtidig vil det være endringer i virksomhetenes behov for arbeidskraft, blant annet på grunn av endringer i etterspørselen etter virksomhetens produksjon, og behov for å dekke opp for ulike typer fravær blant de ansatte. Et sterkt stillingsvern kan gjøre arbeidsgivere mer forsiktige med å ansette jobbsøkere som de er usikre på hvordan fungerer i arbeidet, for eksempel på grunn av lite erfaring, helseproblemer eller kompetanse som er vanskelig å vurdere. Flere studier viser at midlertidige ansettelser eller arbeid gjennom vikarbyrå kan hjelpe grupper med svake jobbmuligheter inn på arbeidsmarkedet, men slike ansettelsesformer har samtidig andre ulemper i form av midlertidighet og usikkerhet.

For å øke muligheten til fast ansettelse for jobbsøkere som sliter i arbeidsmarkedet, er det ønskelig å redusere bedriftenes risiko ved ansettelser. Trolig kan en del virksomheter benytte prøvetiden bedre enn de gjør i dag.

Utvalget mener det er behov for å se nærmere på handlingsrommet arbeidsgivere har i prøvetiden, og klargjøre og eksemplifisere hva regelverket skal innebære. Det bør også gis bedre veiledning om hvilke muligheter og forventninger som stilles til arbeidsgivere innenfor gjeldende regelverk, både fra myndigheter og partene i arbeidslivets side.

For å styrke utsatte gruppers mulighet til å oppnå fast ansettelse og samtidig redusere arbeidsgivers risiko ved faste ansettelser, foreslår utvalget å utrede mulighetene til å forlenge prøvetiden der det for eksempel foreligger store inkluderingsutfordringer, store helseproblemer eller manglende kompetanse og det er i arbeidstakers interesse at prøvetiden forlenges. Utvalget foreslår også å utrede muligheten for en mer automatisk forlengelse av prøvetiden ved sykdomsfravær. Dette for at arbeidstaker og arbeidsgiver skal ha mer tid til tilrettelegging og til utprøving av arbeidstakers tilpasning til arbeidet i prøvetiden. Forslagene må utredes nærmere og ligge innenfor rammen av det som følger av EU/EØS-retten.

Bedre oppfølging og tilrettelegging og økt satsing på hjelpemidler kan være nødvendig for å få flere med funksjonsnedsettelser og andre utsatte grupper i arbeid. Nødvendige hjelpemidler og tilrettelegging bør kunne ordnes relativt raskt og med lite byråkrati, slik at det ikke oppstår unødvendig lange venteperioder fra ansettelse til dette er på plass. Raskere bruk av hjelpemidler og tilrettelegging krever økt prioritering av dette området, bedre samarbeid mellom relevante aktører og bedre kunnskap om ordningene både i NAV-systemet og på arbeidsplassen. Tilrettelegging og oppfølging av arbeidsgiver er viktig for å redusere arbeidsgivers risiko ved ansettelser av personer med bistandsbehov.

I mandatet er utvalget blant annet bedt om å analysere forhold som gjør det krevende å inkludere særskilte grupper i arbeidslivet eller utfordrer muligheten til samtidig å opprettholde høy sysselsetting og et høyt lønnsnivå, og vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen i disse gruppene. Dette kapitlet vurderer mulige tiltak for å stimulere etterspørselen etter utsatte gruppers arbeidskraft, som kan gjøre innpass i arbeidslivet lettere for disse gruppene. Avsnitt 7.1 redegjør kort for enkelte utfordringer knyttet til etterspørselen etter utsatte grupper, mens avsnitt 7.2 redegjør for betydningen av den makroøkonomiske utviklingen for etterspørselen etter arbeidskraft. De etterfølgende avsnittene drøfter ulike spesifikke virkemidler for å få flere grupper i arbeid. Avsnitt 7.3 vurderer lønnstilskudd og avsnitt 7.4 ser på ordninger for å støtte egenetablering. Avsnitt 7.5 drøfter stillingsvernsreglene, med særlig vekt på prøvetidsreglene. Avsnitt 7.6 inneholder en omtale av tilrettelegging og hjelpemidler, og avsnitt 7.7 oppsummerer utvalgets forslag.

7.1 Etterspørselen etter utsatte grupper i arbeidsmarkedet

Bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft avhenger av en rekke ulike faktorer, se NOU 2019: 7. Den samlede etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien har stor betydning. I en nedgangskonjunktur der samlet etterspørsel faller, vil bedriftene redusere sin produksjon slik at behovet for arbeidskraft vil falle.

Etterspørselen etter arbeidskraft vil også avhenge av produksjonsforholdene, og i hvilket omfang bedriftene velger å bruke arbeidskraft i produksjonen. Teknologisk framgang kan føre til at bedriftene erstatter arbeidskraft med realkapital gjennom automatisering og digitalisering.

Organiseringen av arbeidstiden for de enkelte arbeidstakere kan også påvirke arbeidsgivers etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidstidsbestemmelser og variasjon i behovet for arbeidskraft over tid er viktige betingelser for arbeidsgivers planlegging av bemanningen. Deltidsproblematikken er nærmere omtalt i kapittel 5.

Lønnskostnader har stor betydning for etterspørselen etter arbeidskraft. Et høyt lønnsnivå gjør arbeidskraften dyrere og det kan bidra til at bedriftene velger produksjonsmetoder med mindre bruk av arbeidskraft.

Lønnsstrukturen i Norge, med relativt små lønnsforskjeller hvor de laveste lønningene er forholdsvis høye, kan gjøre det vanskeligere for personer med svake kvalifikasjoner å få innpass i arbeidslivet. Det kan utfordre mulighetene til å kombinere høy sysselsetting med et høyt lønnsnivå med små lønnsforskjeller. Tilstrømming av innvandrergrupper med svake kvalifikasjoner kan forsterke disse utfordringene. Den teknologiske utviklingen kan også bidra til å forsterke problemene med å få utsatte grupper inn i arbeidsmarkedet.

En mulig vei kunne være å øke lønnsforskjellene i arbeidsmarkedet, slik at lønningene blir lavere for arbeidstakere med lav kompetanse. Lavere lønninger i jobber med lave kompetansekrav vil øke tilgangen på slike jobber, og flere arbeidstakere med lav kompetanse vil kunne komme i jobb. Lavlønnsjobber vil imidlertid kunne svekke arbeidsgiveres insentiv til produktivitets- og kompetanseutvikling. Større lønnsforskjeller vil også kunne lede til større inntektsulikhet og økt fattigdom. Dersom lønningene blir for lave i forhold til trygdeytelsene, kan det svekke insentivene til å ta de dårligst betalte jobbene. Det kan svekke sysselsettingen. Etter utvalgets vurdering er en generell strategi for større lønnsforskjeller ikke en hensiktsmessig vei å gå for å øke sysselsettingen.

For grupper som stiller svakt i arbeidsmarkedet, er det viktig å se på andre tiltak som kan gjøre arbeidsgiverne mer villige til å ansette dem. Utvalgets forslag om arbeidsorientert uføretrygd, som foreslås i kapittel 10, kan være et viktig tiltak for å øke etterspørselen etter personer der helseproblemer gir varig nedsatt arbeidsevne.

Lønnstilskudd for å redusere arbeidsgivers lønnskostnader som kompensasjon for lav, variabel eller usikker produktivitet er også et virkemiddel for å få flere utsatte grupper i jobb. Bruk av lønnstilskudd som innebærer at flere kommer i jobb, kan føre til økt sysselsetting og verdiskaping. Økt bruk av lønnstilskudd vil innebære økte utgifter som isolert sett vil svekke offentlige finanser. Samtidig vil offentlige finanser kunne styrkes dersom flere kommer i jobb, jf. kapittel 13.

Tiltak for økt og mer effektiv bruk av lønnstilskudd er nærmere omtalt i avsnitt 7.3. Bruk av lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne eller som har særskilte problemer med å komme i jobb, krever tett oppfølging og tilrettelegging på arbeidsplassen, for eksempel ved hjelp av mentorordningen. For at sysselsettingen skal bli varig kan det også i noen tilfeller være nødvendig med samtidig innsats for å heve den enkeltes kompetanse eller for å forbedre helsen.

Enkelte grupper har større problemer enn andre med å få innpass i arbeidslivet. Fevang m.fl. (2020) viser at denne utfordringen er blitt forsterket over tid, ved at en langvarig periode uten å være i arbeid er blitt en stadig større barriere for mulighetene til å komme i arbeid, se kapittel 4. En mulig årsak til slike barrierer er de kostnadene en arbeidsgiver kan få ved å ansette en person som viser seg å fungere dårlig i jobben. For å unngå slike kostnader kan mange virksomheter være forsiktige med å ansette jobbsøkere som har lav, variabel eller usikker produktivitet på grunn av svake språkferdigheter, manglende kompetanse, helseutfordringer, eller lite yrkeserfaring. For bedriftene er det viktig å ha mulighet til å vurdere en kandidat gjennom praksis og utprøving, og spesielt viktig når det gjelder kandidater som ikke har formelle kvalifikasjoner eller har svake norskferdigheter (Proba samfunnsanalyse 2018).

I dette kapitlet drøftes muligheten for at prøvetiden ved ansettelser kan gjøres mer fleksibel, slik at arbeidsgivere i større grad blir villige til å ansette personer som har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet, se avsnitt 7.5.

Funksjonshemmede og personer med varig nedsatt arbeidsevne kan møte ulike strukturelle barrierer som hindrer deltakelse i arbeidslivet. Mange personer med nedsatt arbeids- eller funksjonsevne vil ha behov for særlig tilrettelegging, oppfølging eller hjelpemidler for å kunne jobbe. Tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen, og tilgang til nødvendige hjelpemidler, er viktig for å gjøre det lettere å ansette utsatte grupper, og for å beholde ansatte, se avsnitt 7.6.

Koronapandemien i 2020 har gitt store utslag i arbeidsmarkedet. Det er knyttet stor usikkerhet til de langsiktige effektene av pandemien. Utsatte grupper som ungdom med mangelfull utdanning, innvandrergrupper og personer med helseproblemer kan komme til å møte økte utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, se kapittel 4. Det er viktig å unngå at disse gruppene varig mister fotfestet i arbeidsmarkedet.

7.2 Betydningen av generell økonomisk politikk

Den makroøkonomiske utviklingen og den generelle økonomiske politikken har stor betydning for etterspørselen etter arbeidskraft. Kapittel 4 drøfter utfordringer knyttet til den makroøkonomiske utviklingen, mens betydningen av den økonomiske politikken blir omtalt her.

Utformingen av den økonomiske politikken påvirker den økonomiske utviklingen. I perioder med svake konjunkturer kan pengepolitikken og finanspolitikken brukes for å stabilisere produksjon og sysselsetting. Og motsatt kan det føres en strammere økonomisk politikk for å unngå press i økonomien i oppgangsperioder. Den økonomiske politikken påvirker også økonomiens vekstevne på lang sikt, gjennom rammevilkårene for vekst i verdiskaping som påvirkes blant annet av skattesystemet, stønadsordninger, reguleringer, infrastruktur og kompetanseskapende tiltak.

I Norge har det vanligvis blitt lagt stor vekt på at den økonomiske politikken skal understøtte høy sysselsetting. Samtidig er det viktig at finanspolitikken er bærekraftig på lengre sikt, i tråd med handlingsregelen for finanspolitikken.

Pengepolitikken skal sørge for en lav og stabil inflasjon på mellomlang sikt. Pengepolitikken har også en viktig rolle i konjunkturstyringen. I forskriften for pengepolitikken som kom i mars 2018, ble målet om stabil produksjon og sysselsetting utvidet til også være et mål om et høyt nivå. Inflasjonsstyringen skal være framoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. En fleksibel pengepolitikk som bidrar til at hele produksjonskapasiteten i økonomien utnyttes, ved å stimulere økonomien når det er ledig kapasitet, og dempe aktiviteten når det er press i økonomien, vil bidra til høy sysselsetting over tid. Statistisk sentralbyrå har beregnet at reduksjonen i renten i Norge i perioden 2011–2018 isolert sett førte til at sysselsettingen i 2018 var nesten en prosent høyere enn den ville vært uten reduksjonen i renten (Berg m.fl. 2020).

Varig høy sysselsetting bygger på et godt samspill mellom etterspørsel og tilbud i økonomien. Sysselsettingsutvalgets mandat omhandler i stor grad tiltak for å øke det effektive arbeidstilbudet i økonomien, ved å legge til rette for at flere personer i arbeidsdyktig alder kan komme i jobb. Et høyt nivå på samlet etterspørsel vil føre til at sysselsettingen øker, slik at perioder med arbeidsledighet og utstrømming fra arbeidsstyrken blir begrensede og kortvarige. Men dersom etterspørselen blir for lav, vil det bli for få jobber totalt, og økt arbeidstilbud vil da i liten grad bidra til høyere sysselsetting. I så fall vil tiltak for å kvalifisere og motivere arbeidssøkere i liten grad føre til økt sysselsetting, fordi arbeidssøkerne vil konkurrere om et for lavt totalt antall jobber. En god politikk for å oppnå høy og stabil samlet etterspørsel er derfor en grunnleggende forutsetning for å kunne holde varig høy sysselsetting.

Det siste tiåret har høy sparetilbøyelighet og lave investeringer i mange land ført til lavere samlet etterspørsel. Sentralbankene har svart med å senke styringsrenten for å stimulere økonomien. I flere land har likevel rentereduksjonen blitt mindre enn ønsket fordi det er begrensninger på hvor langt styringsrenten kan senkes under null. Når sentralbanken ikke kan senke styringsrenten så mye som den ønsker, innebærer det en risiko for at samlet etterspørsel blir for lav, slik at sysselsettingen svekkes. Etter virusutbruddet har Norges Bank ført en svært ekspansiv pengepolitikk for å motvirke tilbakeslaget i økonomien. Styringsrenten er satt ned i flere omganger og er nå null prosent. Dermed er det lite rom for ytterligere stimulans gjennom pengepolitikken, noe som kan bli problematisk dersom arbeidsledigheten forblir høy og sysselsettingsnivået ikke tar seg opp.

Når handlingsrommet i pengepolitikken er begrenset, vil det være viktig med andre kilder til etterspørsel som kan støtte opp under veksten i økonomien. Når rentenivået er lavt, vil kostnadene ved investeringer være lavere. I Norge innebærer gode offentlige finanser gjennom Statens pensjonsfond utland at vi har betydelig finanspolitisk handlekraft i en nedgangskonjunktur.

Norge har gode velferdsordninger med omfattende inntektssikring i forbindelse med ledighet, sykdom eller omsorg for barn. I tillegg blir skatteinnbetalingene mindre når inntektene for personer og bedrifter faller. Automatiske stabilisatorer, som inntektssikringsordningene og skattesystemet, bidrar dermed til å dempe svingningene i konjunkturene. Under tilbakeslaget som følge av koronapandemien i 2020 er de automatiske stabilisatorene uvanlig store, og bidrar til å kompensere for mye av inntektsbortfallet i privat sektor.

For å dempe de negative konsekvensene av pandemien har myndighetene i tillegg vedtatt flere ekstraordinære og midlertidige tiltak for å motvirke inntektsbortfall for bedrifter og personer, og offentlige utgifter har økt kraftig gjennom 2020. Samlet har den ekspansive pengepolitikken og den kraftige finanspolitiske responsen gitt betydelige bidrag til å holde aktiviteten oppe i norsk økonomi gjennom den første fasen av koronapandemien.

Når økonomien er rammet av tilbakeslag, som i dagens situasjon, er det viktig at finanspolitikken brukes aktivt for å dempe utslagene i økonomien, med sikte på å opprettholde både aktivitetsnivå og sysselsetting. Samtidig må finanspolitikken være bærekraftig over tid. Det innebærer at det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet over tid må tilpasses den langsiktige rettesnoren på tre prosent av fondsverdien, i tråd med handlingsregelen for finanspolitikken. I denne prosessen er det viktig å legge vekt på sysselsettingsvirkningene, for å unngå at nedgangen i sysselsettingen blir langvarig.

Innvandring innebærer utfordringer for den økonomiske politikken, lønnsdannelsen og sysselsettingen

Endringer i arbeidsmarkedet knyttet til innvandring og et felles europeisk arbeidsmarked har viktige konsekvenser for den økonomiske politikken. Arbeidsinnvandring kan redusere flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet og dermed dempe lønnspresset i økonomien i oppgangsperioder, slik vi så i perioden forut for finanskrisen. Gevinsten ved arbeidsinnvandring, både for innvandrerne selv og det norske samfunnet, avhenger imidlertid av at de kommer og forblir i produktive jobber.

Det åpne europeiske arbeidsmarkedet vil også kunne begrense penge- og finanspolitikkens evne til å stimulere innenlandsk sysselsetting. Med ledig arbeidskraft i andre europeiske land kan økt etterspørsel i Norge gi økt arbeidsinnvandring og økt sysselsetting av utenlandsk arbeidskraft, og i mindre grad føre til økt sysselsetting av innenlandske grupper. Denne mekanismen forsterkes jo mindre tilgjengelig den norske arbeidskraftreserven er, se omtale i kapittel 4 hvor det pekes på at de som står utenfor arbeidsmarkedet ser ut til å stå lenger unna arbeidsmarkedet enn tidligere. I en slik situasjon kan det bli vanskeligere for innenlandske grupper å nå opp i konkurransen om de ledige jobbene. Det innebærer at det må legges vekt på å stimulere tilbudet av arbeidskraft. Ved å styrke innenlandske gruppers kompetanse, arbeidsevne og motivasjon, kan flere nå opp i konkurransen om de ledige jobbene.

Koronapandemien har ført til lavere arbeidskraftmobilitet mellom land. Lavere arbeidsinnvandring vil isolert sett kunne føre til at det blir lettere for innenlandske grupper å komme i jobb, og finanspolitikkens betydning for å øke sysselsettingen av innenlandske grupper kan i så fall øke. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til hvor lenge pandemien vil vare og hvordan mobiliteten av arbeidskraft på tvers av land vil påvirkes framover.

Høy innvandring bidrar også til utfordringer for lønnsdannelsen og sysselsettingen. Lønnsveksten har vært lavere i næringer med mange innvandrere, både fordi innvandrere i gjennomsnitt har lavere lønninger, og fordi konkurransen om jobbene er større. Arbeidsinnvandring kan også innebære økt konkurranse for lokal arbeidskraft, både norske arbeidstakere og tidligere innvandrere. Arbeidstakere med liten kompetanse eller kompetanse i yrker med mange arbeidsinnvandrere, er særlig utsatt, se kapittel 4.

Norge har ingen direkte virkemidler til å styre arbeidsinnvandringen fra EØS-land. Det bor 400–500 millioner mennesker i EU/EØS-området og svært mange kan få en betydelig forbedring i levestandarden ved å jobbe i Norge. For Norge er det viktig at de som kommer får gode jobber, ikke blir værende i jobber med lav produktivitet og dårlig betaling, eller at de raskt kommer over i en trygdeordning. Allmenngjøring av tariffavtaler kan være et viktig virkemiddel for å motvirke uheldige konsekvenser som følge av arbeidsinnvandring. Allmenngjøringen bidrar til å holde lønningene oppe og sikre innvandrere avlønning mer på linje med innenlandske arbeidstakere. Det kan begrense arbeidsinnvandringen til lavproduktive jobber, og dermed øke jobbmulighetene for innenlandsk arbeidskraft som konkurrerer om jobbene. Høyere lønninger kan imidlertid også bidra til at det blir færre jobber med lave kvalifikasjonskrav. Det kan blant annet ramme flere innvandrergrupper, herunder flyktninger.

7.3 Lønnstilskudd

Lønnstilskudd kan brukes for å redusere arbeidsgivers lønnskostnader knyttet til enkeltpersoner eller spesifikke grupper, for å kompensere for lav, variabel eller usikker produktivitet, se NOU 2019: 7. Ordningen kan omfatte både ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Tiltaksdeltakeren kan ansettes i en offentlig eller privat virksomhet, i hel- eller deltidsstilling, og skal utføre ordinære arbeidsoppgaver.

Boks 7.1 Forslag i NOU 2019: 7 for lettere innpass i arbeidslivet

I NOU 2019: 7 ble det foreslått flere tiltak for å gjøre det lettere å få innpass i arbeidslivet og dermed øke sysselsettingen for utsatte grupper.

Lønnstilskudd

Ekspertgruppen foreslo en betydelig økning i bruken av lønnstilskudd for å inkludere flere i arbeidslivet. For å motvirke utilsiktede virkninger mente ekspertgruppen det var viktig at tilskuddet ble målrettet mot utsatte grupper som har særlige vanskeligheter med å komme i jobb. Det ble samtidig påpekt at lønnstilskudd burde være tidsavgrenset.

Etablererstøtte

Ekspertgruppen mente at det burde vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte og andre virkemidler som oppmuntrer til entreprenørskap blant arbeidsledige. Ekspertgruppen pekte på at etablererstøtte kunne være særlig aktuelt i områder og perioder med svak tilgang på ledige jobber relativt til antallet jobbsøkere. De mente samtidig at det var behov for mer kunnskap om effekter, og at dette var et område som kunne være godt egnet for forsøksvirksomhet.

Prøvetid ved fast ansettelse

Ekspertgruppen pekte på at stillingsvernet bidrar til å trygge ansettelsesforholdene i arbeidslivet. Samtidig kan et strengt stillingsvern gjøre arbeidsgiverne mer forsiktige ved nyansettelser, og det kan svekke sysselsettingen for utsatte grupper. Midlertidig ansettelse kan fungere som et springbrett inn i arbeidslivet, men det er ikke ønskelig at omfanget av midlertidige stillinger blir for stort. Som et alternativ til midlertidige stillinger, mente ekspertgruppen at prøveperioden ved nyansettelser burde gjøres mer reell, ved en oppmykning av de særskilte kravene som gjelder for begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden, eller en noe lengre prøvetid enn de nåværende seks månedene. En mer reell prøveperiode vil kunne gjøre arbeidsgivere mer villige til å ansette personer med usikker produktivitet, fordi produktiviteten kan vurderes i prøveperioden.

I Norge skilles det mellom midlertidig og varig lønnstilskudd. Midlertidig lønnstilskudd skal bidra til at tiltaksdeltakere blir fast ansatt i ordinære virksomheter, og hindre utstøting av personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Tilskuddet er en individrettet økonomisk støtte til arbeidsgiver der den ansatte har ordinære lønns- og arbeidsvilkår, dvs. tilskuddet gis i forbindelse med en ordinær ansettelse etter arbeidsmiljølovens bestemmelser. Midlertidig lønnstilskudd skal kompensere for lavere produktivitet i en tilpasnings- og opplæringsfase. Tilskuddet kan gis i inntil ett år for ordinære arbeidssøkere og i inntil to år for personer med nedsatt arbeidsevne.

I 2019 ble det innført et standardisert lønnstilskudd som erstattet individuell utmåling av lønnsrefusjonen. Hensikten var å gjøre den midlertidige lønnstilskuddsordningen enklere å bruke, og dermed legge til rette for at flere kan innvilges lønnstilskudd. De nye faste støttesatsene utgjør 40 prosent av lønn og sosiale utgifter for ordinære arbeidssøkere, og 60 prosent for personer med nedsatt arbeidsevne. Støttesatsene trappes ned gjennom tiltaksperioden. De fastsatte støttesatsene ligger noe over det NAV tidligere gjennomsnittlig utbetalte i lønnsrefusjon.

Midlertidig lønnstilskudd kan brukes for personer som søker arbeid, altså som et rekrutteringsvirkemiddel. Lønnstilskudd kan også gis til arbeidsgivere som beholder arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne som står i fare for å falle ut av arbeidslivet etter tolv måneder med full eller gradert sykmelding. NAV må gjennomføre en behovs- eller arbeidsevnevurdering før lønnstilskudd kan innvilges. Det er kun personer som har fått vurdert at de har et bistandsbehov for å komme i, eller beholde en jobb, som kan få midlertidig lønnstilskudd.

Lønnstilskudd kan etter gjeldende regelverk gis både ved faste og midlertidige ansettelser. Dersom det er behov for en særlig utprøving av arbeidsevnen, kan arbeidstakeren tilsettes midlertidig i hele eller deler av tiltaksperioden. Muligheten for fast ansettelse skal vurderes fortløpende. En del arbeidsgivere erfarer at NAV bare vil bruke lønnstilskudd ved fast ansettelse, men utvalget har fått informasjon fra NAV om at det ikke er lagt noen begrensninger eller føringer til NAV-kontorene om dette. Selv om målet er fast ansettelse, kan midlertidig ansettelse gi flere mulighet til å få en tilknytning til arbeidslivet. Utvalget foreslår derfor ingen endringer i regelverket her.

Varige lønnstilskudd har til formål å kompensere arbeidsgiveren for redusert produktivitet for en person med varig nedsatt arbeidsevne. Hensikten er å motvirke overgang til uføretrygd. Som hovedregel skal tilskuddet brukes for personer med nedsatt arbeidsevne som søker arbeid, men kan unntaksvis gis til arbeidsgivere som har ansatte med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne som står i fare for å falle ut av arbeidslivet etter tolv måneders sykmelding. Midlertidig lønnstilskudd eller annet arbeidsrettet tiltak skal være forsøkt før det kan innvilges et varig lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne. Tilskuddet skal vurderes minst hvert halvår av NAV i samarbeid med arbeidsgiver. Ved endringer i arbeidsevnen eller når andre tiltak vurderes som mer hensiktsmessige, skal tilskuddet reduseres eller falle bort. Varig lønnstilskudd kan maksimalt utgjøre 75 prosent av refusjonsgrunnlaget det første året og 67 prosent av refusjonsgrunnlaget de påfølgende årene. Refusjon kan ikke overstige 5 G per år.

Mindre bruk av lønnstilskudd i Norge enn i Sverige

Lønnstilskudd benyttes i langt større omfang i Sverige enn i Norge. Sverige har et bredt spekter av ulike former for subsidieordninger rettet mot arbeidsgivere.1 Antallet deltakere i subsidierte stillinger i Sverige har økt markert siden 2000. Det skyldes i stor grad utvidelse av målgruppene, særlig etter innføringen av nystartjobb i 2007. I 2019 var det i gjennomsnitt per måned registrert vel 120 000 deltakere på slike arbeidsmarkedstiltak. Det tilsvarte 2,2 prosent av arbeidsstyrken i 2019.

I Norge er bruken av lønnstilskudd betydelig lavere. I 2019 var det i gjennomsnitt i underkant av 1 900 ordinære arbeidssøkere og om lag 7 100 personer med nedsatt arbeidsevne på lønnstilskudd. Til sammen tilsvarer det samlede antallet på lønnstilskudd i 2019 0,3 prosent av arbeidsstyrken i Norge.

Figur 7.1 Antall deltakere på lønnstilskudd i Sverige. 2000–2019. 1 000 personer

Figur 7.1 Antall deltakere på lønnstilskudd i Sverige. 2000–2019. 1 000 personer

Kilde: Arbetsförmedlingen Sverige

Figur 7.2 Antall deltakere på lønnstilskudd i Norge. 2000–2019. 1 000 personer

Figur 7.2 Antall deltakere på lønnstilskudd i Norge. 2000–2019. 1 000 personer

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Det større omfanget av lønnstilskudd i Sverige henger sammen med omfattende satsing på dette virkemiddelet for utsatte grupper som personer med nedsatt funksjonsevne. I noen grad kan det også skyldes lavere barrierer for arbeidsgivere til å benytte lønnstilskudd i Sverige enn i Norge, for eksempel på grunn av større muligheter for midlertidig tilsetting eller høyere tilskudd sammenlignet med Norge. I Norge har en vært opptatt av stor bredde i tiltakstilbudet, inkludert utdanning, opplæring og utbygging av skjermede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Forskjellen må også ses i lys av at Sverige generelt bruker mer ressurser på arbeidsmarkedstiltak enn Norge, jf. figur 3.5, samt at arbeidsledigheten er høyere i Sverige.

Målgrupper og satser i regelverket er mer differensierte med mulighet for høyere tilskudd i Sverige. Sverige har både lønnstilskudd som krever individuelle vurderinger, slik som i Norge, og mer rettighetsorienterte ordninger som utløser tilskudd når vilkår til aktuell målgruppe er oppfylt (nystartjobb). Den store økningen i lønnstilskudd siden begynnelsen av 2000-tallet skyldes i stor grad nystartjobb. Nystartjobb er de senere årene strammet inn og blitt mer innrettet mot personer som står lengre fra arbeidsmarkedet. Antall lønnstilskuddsordninger som krever individuelle vurderinger, ble slått sammen, forenklet og regelverket er utformet mer standardisert etter en reform i 2018. Det vises til NOU 2019: 7 for en mer detaljert gjennomgang av ulike lønnstilskuddsordninger i Sverige.

Effekter av lønnstilskudd

Resultater fra ulike empiriske studier for Norge og andre land viser at bruk av lønnstilskudd gjennomgående har positiv effekt på jobbmulighetene til personer som deltar på slike tiltak. I en kunnskapsoversikt over effekter av lønnstilskudd basert på erfaringer fra Norge, peker von Simson (2019) på at lønnstilskudd har overveiende positive resultater på overgang til ordinær jobb. I en rapport fra Oslo Economics om NAVs arbeid med langtidsledige framhever intervjuede NAV-veiledere at lønnstilskudd virker klart best på overgang til jobb (Oslo Economics 2016).

Lønnstilskudd kan også ha utilsiktede effekter. Slike effekter kan være at tilskuddet gis for en person som arbeidsgiver ville ansatt selv uten lønnstilskudd, eller at lavere lønnskostnader medfører at bedriften ansetter billigere, subsidierte arbeidstakere i stedet for ordinære arbeidstakere. Forslund (2018) oppsummerer i sin kunnskapsgjennomgang om lønnstilskuddsordninger at målgruppen for lønnstilskudd bør være smal og at ordningen bør være rettet mot personer som står langt fra arbeidsmarkedet. Selv om også det kan føre til substitusjons- eller fortrengningseffekter på bekostning av andre arbeidstakere, kan samlet sysselsetting likevel øke som følge av at de som ikke deltar på lønnstilskuddsordningen har bedre mulighet til å finne andre jobber i det ordinære arbeidsmarkedet.

For en nærmere omtale av effekter av lønnstilskudd vises det til omtale i NOU 2019: 7.

Utvalgets vurderinger og forslag til tiltak for å øke omfanget av lønnstilskudd

Terskelen for å komme inn i arbeidslivet kan være høy for personer med lav, variabel eller usikker produktivitet. Empiriske studier finner støtte for at lønnstilskudd øker deltakernes jobbmuligheter. Utvalget mener bruken av midlertidige lønnstilskudd bør økes betydelig, for å styrke utsatte gruppers muligheter på arbeidsmarkedet. Gjennom lønnstilskuddsordningen kan arbeidsgivere få testet kompetansen og produktiviteten til tiltaksdeltakeren, samtidig som deltakeren får opplæring og tilegner seg arbeidserfaring. Det kan bidra til at flere inkluderes i arbeidslivet.

Det kan være ulike forhold som er med på å forklare at nivået på lønnstilskudd i Norge holder seg relativt lavt.

I en undersøkelse fra Proba samfunnsanalyse (2018) svarer NHOs medlemsbedrifter at arbeidssøkeres motivasjon og mulighet for utprøving er de viktigste faktorene ved beslutninger om å ansette personer med ekstra oppfølgings- og tilretteleggingsbehov. En tredel av bedriftene svarer at økonomisk tilskudd fra NAV er viktig.

Undersøkelsen fra Proba samfunnsanalyse viser også at blant arbeidsgivere som har benyttet seg av lønnstilskuddsordningen, er det flere som peker på at varigheten på tilskuddet ikke er hensiktsmessig. Særlig er det en ulempe for arbeidsgiverne at tilsagn om tilskudd bare gis for tre måneder av gangen. Det kan føre til usikkerhet om hvor lenge tiltaksperioden varer, fordi tilsagnsperioden forstås som varigheten av tiltaket. Det er en usikkerhet som kan dempe bruken av lønnstilskudd. Det arbeides i NAV med å rette opp dette, blant annet er det innført en ny digital avtale mellom NAV og arbeidsgiver som klargjør reglene for bruk av lønnstilskudd.

Erfaringer fra arbeidsgivere kan indikere et behov for administrative forenklinger. Utvikling av digitale løsninger kan gjøre rutinene for refusjon mer brukervennlige.

En svensk undersøkelse viser at en stor andel av arbeidsgiverne ikke kjente til muligheten for å benytte seg av tiltaket (Calmfors m.fl. 2018b). Det kan tilsi at bruk av lønnstilskudd krever god informasjonsspredning og at NAV har god kjennskap til arbeidsgivernes rekrutteringsbehov. Undersøkelsen fra Sverige tyder videre på at økte muligheter for utprøving før ansettelse med lønnstilskudd kunne føre til økt bruk av tiltaket.

En annen faktor som kan være med på å begrense bruken av lønnstilskudd er at tiltaket primært benyttes i privat sektor. Offentlig sektor gir lite rom for direkte subsidierte ansettelser blant annet som følge av krav til offentlig utlysning og kvalifikasjonsprinsippet. Det bør ses nærmere på mulighetene for å øke bruken av lønnstilskudd i offentlig sektor.

Utvalget mener det bør etableres tettere kontakt mellom NAV og arbeidsgivere, slik at lønnstilskudd kan knyttes mer opp mot bedriftenes rekrutteringsbehov. Tillitsvalgte på arbeidsplassen bør også trekkes med i arbeidet med å legge til rette for bruk av lønnstilskudd. Tillitsvalgte kan være nøkkelpersoner og bidragsytere i inkluderingsarbeidet dersom de blir involvert. Involvering av tillitsvalgte bidrar for eksempel til at bedriftens arbeid med inkludering forankres bedre. Arbeidsgiver har ansvar for involvering av tillitsvalgte og verneombud i henhold til det som er vanlig praksis ved ordinære ansettelser.

Det er viktig for vellykket bruk av lønnstilskudd å finne arbeidsgivere som både har behov for arbeidskraft i den aktuelle situasjonen, og som ønsker å inkludere ansatte med behov for bistand. Det er behov for å kunne synliggjøre mulighetene for å få tilskudd til lønn på en bedre måte både for arbeidsgiver og for mulige kandidater. I denne sammenhengen er lett og tilgjengelig informasjon samt veiledning fra NAV nødvendig.

Økt bruk av lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne eller som har særskilte problemer med å komme i jobb, krever tett oppfølging og tilrettelegging på arbeidsplassen, både fra bedriften og NAV, for eksempel ved hjelp av ulike oppfølgings- og tilretteleggingstiltak som mentorordningen. I en del tilfeller kan det også være behov for innsats i forkant eller samtidig for å forbedre den enkeltes kompetanse og helse.

Usikkerhet rundt produktiviteten til den aktuelle kandidaten for å delta på lønnstilskudd kan trekke i retning av at arbeidsgivere har behov for utprøving. Selv om målet bør være fast ansettelse bør lønnstilskudd, som i dagens ordning, også kunne brukes i tilfeller der dette ikke er det mest sannsynlige utfallet. Dersom det er særlig behov for å vurdere arbeidsevnen, bør det fortsatt være mulig å benytte lønnstilskudd ved midlertidige ansettelser. Men også i disse tilfellene bør det være et mål om fast ansettelse.

For å unngå at lønnstilskudd innebærer subsidiert ansettelse av personer som uansett ville fått jobb i det ordinære arbeidsmarkedet, må tilskuddene være målrettet mot utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet. Aktuelle grupper kan være personer med lite utdanning, langtidsarbeidsledige, grupper av ungdom, flyktninger og personer med nedsatt arbeidsevne. Lønnstilskudd er ikke ment som en ordning for å gi bedriftene billig arbeidskraft, men som et tiltak for å inkludere utsatte grupper i arbeidslivet. En målrettet og individrettet lønnstilskuddsordning med tett oppfølging fra NAV, og at arbeidsgiver involverer tillitsvalgte, vil begrense utilsiktede effekter ved en økning av bruken av ordningen. NAV har ansvar for å undersøke om bedriftene er egnet til å motta midlertidig lønnstilskudd og at det brukes på en hensiktsmessig måte. Det er av avgjørende betydning at oppskalering av bruken av lønnstilskudd ikke medfører framvekst av fortrengningseffekter og at det utvikles et lavtlønnssegment i arbeidsmarkedet.

Hensikten med lønnstilskuddet er å kompensere for lavere produktivitet i en periode. I denne perioden kan arbeidstakeren øke sin produktivitet gjennom arbeidserfaring, eventuelt i kombinasjon med kompetanse- eller helsefremmende innsats, samtidig som arbeidsgiveren kan vurdere arbeidstakerens produktivitet. Arbeidsgiver har dessuten et selvstendig ansvar for opplæring av arbeidstaker.

Utvalget mener, i tråd med dagens regelverk, at det bør balanseres mellom standardisering og individuelle vurderinger knyttet til opprettelse av lønnstilskudd, utmåling av tilskuddet og varighet. NOU 2019: 7 gjennomgår erfaringer med opptrapping av lønnstilskuddsordninger i Sverige, der bruk lønnstilskudd i større grad har vært rettighetsorientert og utløst når bestemte vilkår er oppfylt, framfor individuelle vurderinger. Det har forenklet muligheten for opptrapping av lønnstilskudd, men kan også ha ført til mindre treffsikkerhet og dermed lavere effekt på overgangen til jobb. Utvalget mener at tildeling av lønnstilskudd fortsatt bør være basert på en individuell behovs- og arbeidsevnevurdering, men er klar over at det samtidig krever administrative ressurser som kan begrense muligheten for rask opptrapping av lønnstilskudd. Dagens ordning med et standardisert lønnstilskudd som har erstattet individuell utmåling av lønnsrefusjonen bør videreføres da dette bidrar til forenkling som legger til rette for økt bruk av lønnstilskudd.

Utvalget mener samtidig at varigheten av lønnstilskuddet bør praktiseres fleksibelt og være basert på individuelle vurderinger tilpasset den enkeltes situasjon, slik dagens regelverk legger opp til. Varigheten av lønnstilskuddet bør ikke være lenger enn det som er nødvendig for at arbeidstakeren skal få den nødvendige produktiviteten. På bakgrunn av dette foreslår utvalget derfor ingen endringer i regelverket for lønnstilskudd.

Utvalget ønsker en betydelig økning i bruken av midlertidig lønnstilskudd, ved å øke ressursinnsatsen og redusere barrierene nevnt over. Det vil innebære betydelige kostnader for statskassen, men samtidig også bidra til økt sysselsetting. Utvalget vil ikke foreslå en generell utvidelse i bruken av varig lønnstilskudd. Innenfor begrensede budsjettrammer framstår midlertidig lønnstilskudd som et mer kostnadseffektivt virkemiddel, ved at en midlertidig støtte gir brukeren mulighet til å etablere seg på arbeidsmarkedet. For personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne vil det likevel fortsatt kunne være mulig å benytte varig lønnstilskudd. For grupper som omfattes av arbeidsorientert uføretrygd, vil arbeidsorientert uføretrygd kunne være et mer egnet virkemiddel enn varig lønnstilskudd, jf. forslag og diskusjon i kapittel 10.

Økt satsing på lønnstilskudd må ses i sammenheng med det generelle forslaget om økt satsing på oppfølging og arbeidsmarkedstiltak i kapittel 6. Det innebærer at det bør prioriteres å trappe opp bruken både av opplæringstiltak og lønnstilskudd, tilpasset individuelle behov. Økt bruk av slike arbeidsmarkedstiltak overfor personer med sammensatte bistandsbehov krever også bedre koordinering mellom utdannings-, helse- og arbeidsmarkedsmyndighetene. Satsingen på lønnstilskudd kommer i tillegg til forslag om styrket opplæring i kapittel 6. Det vil også fortsatt være behov for varig tilrettelagt arbeid for uføretrygdede med behov for spesiell tilrettelegging og oppfølging.

Utvalget mener det er behov for å øke kunnskapen om effekter av lønnstilskudd. Økt bruk av lønnstilskudd må evalueres, og det bør legges større vekt på samfunnsøkonomiske analyser av lønnstilskudd hvor kostnadene veies opp mot nytten. Slike analyser vil kunne gi viktig kunnskap for framtidig arbeidsmarkedspolitikk. I slike analyser bør man ta hensyn til at ulike tiltak kan være egnet for ulike grupper, man bør vurdere effekten av kombinasjoner av tiltak, og fange opp eventuelle fortrengningseffekter. Den nyinnførte ordningen med standardisert lønnstilskudd må også evalueres.

Mindretallsmerknad fra Lars Calmfors: Utredningen föreslår att användningen av anställningsstöd (lønnstilskudd) ökas kraftigt. Det sker bland annat mot bakgrund av att anställningsstöd nyttjas i långt mindre grad i Norge än i Sverige. Jag står helt bakom detta förslag.

I Sverige är det mest använda anställningsstödet – nystartsjobben – en rättighet vilken alla som uppfyller villkoren (i huvudsak viss tid utan arbete eller nyanländ) har rätt till. Det har sannolikt inneburit mindre träffsäkerhet för programmet och att målgruppen därför blivit alltför bred. Det är ett argument för att anställningsstöd i stället ska kräva anvisning från arbetsmarknadsmyndigheterna. Detta är också fallet för de så kallade introduktionsjobben i Sverige. Men om man har beviljats en sådan subventionerad anställning är såväl ersättningsnivå som tidslängd standardiserade och inte föremål för individuell prövning.

Utredningen tar ställning för att «dagens ordning med et standardisert lønnstilskudd som har erstattet individuell utmåling av lønnsrefusjonen bør videreføres da dette bidrar til forenkling som legger til rette for økt bruk av lønnstilskudd». Däremot menar utredningen samtidigt «at varigheten av lønnstilskuddet bør praktiseres fleksibelt og være basert på individuelle vurderinger tilpasset den enkelte situasjon, slik dagens regelverk legger opp til». Enligt min uppfattning talar samma skäl för standardiserade tidslängder för anställningsstöd som för en standardiserad kompensationsnivå. Jag känner stor oro för att individuell prövning av stödperiodens längd ska leda till för stor arbetsbelastning och därför hämma användningen av anställningsstöd, särskilt som utredningen har många andra förslag som lägger en väsentligt större arbetsbörda på NAV.

Mindretallsmerknad fra Hans-Christian Gabrielsen: Utvalget mener bruken av midlertidig lønnstilskudd bør økes betydelig. Med en betydelig økning av dette tiltaket mener LO det er et klart behov for å sikre involvering av tillitsvalgte på arbeidsplassene som tar i bruk lønnstilskudd. Involvering av tillitsvalgte er allerede forskriftsfestet i Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften) ved oppretting av arbeidstreningsplasser og ved bruk av varig lønnstilskudd, hvor det tydelig fremkommer at disse tiltakene skal drøftes med tillitsvalgt. Dette står dog ikke omtalt under bruk av midlertidig lønnstilskudd i forskriften. LO mener det må fremkomme i forskriften at også bruk av midlertidig lønnstilskudd må drøftes med tillitsvalgt.

Inkluderingsprosjekter, som for eksempel det pågående prosjektet «Vi inkluderer», viser at det er positivt at de tillitsvalgte blir involvert tidlig i inkluderingsprosessen på arbeidsplassen, og at det bidrar til å forankre bedriftens arbeid med inkludering.

Tillitsvalgte kan være en nøkkelperson og bidragsyter i inkluderingsarbeidet dersom de blir involvert. De kan også ha en sentral rolle i å trygge øvrige ansatte om at dette ikke vil påvirke deres arbeidssituasjon negativt, noe som erfaringsmessig er svært viktig. De kan ha en viktig funksjon som pådriver for kompetanseutvikling.

De tillitsvalgte har dessuten en viktig rolle i å forhindre fortrenging av ordinær arbeidskraft og konflikter knyttet til dette på arbeidsplassen.

Mindretallsmerknad fra Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Tor Arne Gangsø og Ivar Horneland Kristensen: Mindretallsmerknaden til Hans-Christian Gabrielsen tar til orde for å forskriftsfeste at arbeidsgiver må drøfte bruk av midlertidig lønnstilskudd med tillitsvalgte. Både prinsipielt og praktisk mener vi dette er uhensiktsmessig. En samlet arbeidsgiverside mener derfor at flertallets innstilling på dette punktet er dekkende: «Utvalget mener det bør etableres tettere kontakt mellom NAV og arbeidsgivere, slik at lønnstilskudd kan knyttes mer opp mot bedriftenes rekrutteringsbehov. Tillitsvalgte på arbeidsplassen bør også trekkes med i arbeidet med å legge til rette for bruk av lønnstilskudd. Tillitsvalgte kan være nøkkelpersoner og bidragsytere i inkluderingsarbeidet dersom de blir involvert. Involvering av tillitsvalgte bidrar for eksempel til at bedriftens arbeid med inkludering forankres bedre. Arbeidsgiver har ansvar for involvering av tillitsvalgte og verneombud i henhold til det som er vanlig praksis ved ordinære ansettelser.»

Mindretallsmerknad fra Ivar Horneland Kristensen: Varig lønnstilskudd vil i noen tilfeller være å foretrekke over gradert uføre for et fåtall arbeidstakere som har særlige kroniske lidelser med varierende produktivitet, men som tidvis kan jobbe mellom 50 og 100 prosent. Virke mener derfor dette fortsatt bør være en ventilordning basert på skjønn hos NAV. Vi opplever at virksomhetene strekker seg for å finne gode løsninger i tett dialog med den ansatte og NAV. Det er 3 484 i varig lønnstilskudd i dag.

7.4 Tilrettelegging for egenetablering

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken er dominert av tiltak for å få arbeidsledige i fast ansettelse. Støtte til egenetablering for arbeidsledige kan være et nyttig supplement til tradisjonelle arbeidsmarkedstiltak, se NOU 2019: 7. Flere land, blant annet Tyskland, Storbritannia, Finland og Frankrike, bruker dette i et visst omfang, mens det er lite brukt i Norge. Det typiske er at mottakerne får en garantert inntekt under planlegging av etablering og i den første driftsfasen. Mindre lån gis også i enkelte land.

I Norge kan dagpengemottakere beholde dagpengene under etablering av egen virksomhet. I 2016 ble perioden man kan få innvilget dagpenger under etablering utvidet fra ni til tolv måneder. Fram til 2018 var det en inndeling i en etableringsperiode på åtte måneder og en oppstartperiode på fire måneder. Denne ble opphevet i 2018, blant annet fordi inndelingen i en utviklings- og en oppstartsfase var lite hensiktsmessig. Endringen innebærer at næringsdrivende kan motta dagpenger samtidig som de tjener penger på næringsvirksomhet i inntil tolv måneder uten at dagpengene avkortes. Bruken av ordningen har vært relativt stabil de siste årene. I 2018 og 2019 var det i gjennomsnitt mellom 900 og 1000 personer som benyttet ordningen.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger og overgangsstønad kan også oppfylle kravet om yrkesrettet aktivitet gjennom egenetablering, på tilsvarende vilkår som dagpengemottakere.

Det er gjennomført flere studier av etablererstøtte til arbeidsledige. I Storbritannia har det siden 1980-tallet vært en ordning med støtte for egenetablerere («Enterprise allowance scheme»). En undersøkelse basert på data fra 1980-tallet viser blant annet at en forholdsvis stor andel av bedriftene opphørte når støtten ble borte. Det oppsto også fortrengning ved at bedrifter med støtte utkonkurrerte bedrifter som ikke fikk støtte (Storey og Green 2010). Disse erfaringene tilsier at det kan være knyttet noen utfordringer til slike støtteordninger.

Caliendo (2016) gir en oversikt over internasjonale studier av etablererstøtte til arbeidsledige. Ifølge Caliendo er overlevelsesraten for etableringene oppsiktsvekkende høy, men en svakhet ved flere av disse studiene er at man ikke har vurdert hva effekten ville blitt uten etablererstøtten. En studie basert på erfaringer fra Tyskland viser langvarige positive effekter på sysselsettingen av etablererstøtte. Effekten ser videre ut til å være særlig god for eldre og lavt kvalifisert arbeidskraft (Caliendo og Tubbicke 2019).

En norsk studie av Røed og Skogstrøm (2014) viser at det gjennomgående går ganske bra med virksomheter som startes opp av personer som har blitt arbeidsledige som følge av nedleggelse eller nedbemanning av arbeidsplassen de tidligere jobbet på. Ikke bare oppnår mange av dem en høyere inntekt enn det de hadde før de ble oppsagt, de bidrar også til å skape nye arbeidsplasser for andre.

Utvalgets vurderinger

Sysselsettingsutvalget mener det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte som et virkemiddel for arbeidsledige eller rettet mot gründervirksomhet mer generelt. Det er positivt at enkeltpersoner starter egen virksomhet. Det kan bidra til å øke sysselsettingen.

Området egenetablering er uoversiktlig og sammensatt, med mange involverte aktører. Det bør lages en oversikt over virkemidler og hva slags bistand man kan få fra de ulike offentlige aktørene. Det bør etableres en informasjonskanal for gründere.

Det er behov for mer kunnskap om effekter av etablererstøtte. Det kan også være behov for å vurdere utformingen av etablererstøtte nærmere. Dette er et område som kan være godt egnet for forsøk.

Det kan ofte ta betydelig tid før det oppnås lønnsomhet i nyetablerte virksomheter. Det tilsier at det kan være behov for å vurdere en forsøksordning med utvidet varighet på etableringsperioden, for eksempel tilpasset varigheten som det er mulig å motta dagpenger. Det vil isolert sett kunne bidra til økte utbetalinger av dagpenger. Økte muligheter for å motta dagpenger vil også kunne øke risikoen for dødvektstap ved at en finansierer arbeidsplasser som ville ha funnet sted selv uten støtte. I en eventuell forsøksordning med utvidet varighet vil det derfor være særlig viktig å avdekke effekter på jobbsannsynligheten av økt støtteperiode. Det bør også vurderes nærmere om det er spesielle målgrupper som tiltaket bør rettes inn mot, eller om det skal gjelde generelt. Det kan for eksempel være aktuelt å benytte støtten for arbeidsledige uten dagpengerettigheter eller andre grupper som står uten arbeid. En slik utvidelse kan for eksempel være begrenset til områder med særlig lav etterspørsel etter arbeidskraft.

Eventuelle utvidelser av etablererstøtte må belyses nærmere, og det er behov for å innhente mer informasjon om slike ordninger. I denne sammenhengen vil det være behov for å vurdere både avgrensning og koordinering mot det øvrige virkemiddelapparatet og i sammenheng med næringspolitikken generelt. For å vurdere eventuelle forbedringer har Regjeringen fått utarbeidet en helhetlig gjennomgang av organiseringen av det næringsrettede virkemiddelapparatet (Deloitte 2019).

Økt satsing på etablererstøtte i arbeidsmarkedspolitikken kan på kort sikt føre til økte utgifter, hvis dagpengeperiodene eller perioder på andre ytelser blir lengre. Dersom det bidrar til økt sysselsetting, vil det føre til økt verdiskaping og utgiftene til disse ytelsene vil kunne reduseres.

7.5 Stillingsvern og prøvetid

Reglene om stillingsvern skal bidra til å sikre trygge og forutsigbare ansettelsesforhold i arbeidslivet. Stillingsvernet har også betydning for beslutninger om ansettelser og varighet av arbeidsforhold, og dermed strømmene inn og ut av sysselsetting. Et sterkt stillingsvern kan føre til at arbeidsgivere blir mer forsiktige ved ansettelser, fordi de kan frykte at de blir sittende igjen med en arbeidstaker som ikke oppleves å være lønnsom for virksomheten. Det kan gjøre det vanskelig for utsatte grupper å komme inn i arbeidsmarkedet. Samtidig vil et sterkt stillingsvern gi større trygghet for arbeidstakere og dempe nedbemanning i nedgangskonjunkturer.

Flere empiriske studier tyder på at et strengt stillingsvern fører til mindre mobilitet i arbeidsmarkedet, både i form av mindre risiko for å miste jobben og mindre sannsynlighet for ledige i å finne en jobb, men at stillingsvernet ikke har noen entydig virkning på sysselsettingsnivået samlet sett (OECD 2020a).

OECD har utarbeidet en indeks for stillingsvern, det vil si reguleringen av og kostnader ved oppsigelse av fast ansatte og reguleringen av midlertidige ansettelser og ansettelser i bemanningsforetak (OECD Employment Protection Legislation Index). Indeksen er oppdatert i 2020 (OECD 2020a).

Norge ligger nær gjennomsnittet i OECD når det gjelder stillingsvern for fast ansatte. Virksomhetene har færre økonomiske forpliktelser sammenlignet med andre land, mens vi ligger noe over gjennomsnittet når det gjelder arbeidstakernes rettigheter, blant annet vernet mot usaklig oppsigelse. Når det gjelder midlertidige ansettelser og innleie fra bemanningsforetak har Norge strengere regler enn gjennomsnittet for OECD-landene.

Midlertidige ansettelser

Sysselsetting i form av midlertidige ansettelser eller utleie fra bemanningsforetak har begrenset utbredelse i Norge, men i enkelte yrker og næringer har bruken av innleide arbeidstakere fått større omfang. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) er om lag 8 prosent av alle lønnstakere midlertidig ansatt, mens gjennomsnittet for OECD-området er om lag 12 prosent. Om lag 1,5 prosent er utleid fra bemanningsforetak (Strøm og von Simson 2020).

Studier av midlertidige ansettelser viser ulike resultater. I en del tilfeller kan midlertidig ansettelse fungere som en vei til fast ansettelse. Studier fra Sverige tyder på at dette har særlig betydning for utenlandsfødte arbeidstakere (Calmfors m.fl. 2018a). Også OECDs gjennomgang av forskningen på området viser at en midlertidig ansettelse kan føre til fastere tilknytning til arbeidslivet, men kan også lede til marginalisering i arbeidsmarkedet dersom arbeidstakere blir værende på en midlertidig ansettelse eller gående mellom arbeidsledighet og kortvarige tilknytningsformer i lengre tid (OECD 2013b; OECD 2014).

Også flere norske studier finner at midlertidige ansettelser kan fungere som en vei inn i arbeidslivet for noen grupper (Engebretsen m.fl. 2012; Svalund og Berglund 2018). En undersøkelse fra Institutt for samfunnsforskning fant få tegn til at den utvidede adgangen til midlertidige ansettelser som ble innført i 2015 bidro til økt sysselsetting totalt sett, eller at de med svakere tilknytning til arbeidsmarkedet fikk bedret sin situasjon (Strøm m.fl. 2018).

En høy andel av de midlertidig ansatte er unge på vei inn i arbeidsmarkedet. Nærmere halvparten av de midlertidig ansatte går over i fast jobb i løpet av ett år, men utsatte grupper på arbeidsmarkedet, som innvandrere og personer med grunnskole som høyeste utdanning, har lavere sannsynlighet for å gå fra midlertidig jobb til fast jobb (Strøm og von Simson 2020).

Midlertidige ansettelser og arbeid gjennom vikarbyrå kan innebære risiko for en løsere tilknytning til arbeidslivet. Enkelte studier viser imidlertid at arbeid gjennom vikarbyrå kan øke sannsynligheten for å oppnå ordinært arbeid for ikke-vestlige innvandrere og unge uten fullført videregående opplæring (von Simson 2009; von Simson 2016).

Den generelle adgangen til midlertidig ansettelse i inntil ett år som ble innført i 2015, ble begrunnet med at det ville kunne lette adgangen til arbeidsmarkedet for personer som tilhører grupper hvor arbeidsgiver kan oppleve at det er risiko knyttet til ansettelsen, og at den også kunne gi virksomheter noe mer fleksibilitet, for eksempel virksomheter i oppstartfasen, jf. Prop. 39 L (2014–2015). For å forhindre uheldige effekter ble det samtidig innført enkelte begrensninger, blant annet en karantene dersom en midlertidig ansatt ikke får videre ansettelse, som innebærer et forbud i en periode på tolv måneder mot å ansette noen midlertidig på generelt grunnlag for å utføre arbeid av samme art. Mange kommuner valgte å ikke benytte seg av den nye adgangen. Kartlegginger som er gjort etter regelendringen, tyder på at bruken av midlertidig ansettelse og sammensetningen av de midlertidig ansatte har endret seg lite (Nergaard 2018).

Fast ansettelse og prøvetid

Det relativt strenge regelverket for midlertidige ansettelser i Norge er begrunnet med et klart mål om at faste stillinger skal være hovedregelen i arbeidslivet. For mange arbeidstakere innledes en fast ansettelse med prøvetid. Hensikten med å ha en prøvetid er at arbeidsgiver i en tidsbegrenset periode skal kunne vurdere om arbeidstakeren kan utføre arbeidet i stillingen slik som forventet. Prøvetid kan avtales for en periode på inntil seks måneder. I denne perioden gjelder en kortere gjensidig oppsigelsesfrist enn ellers. Oppsigelsestiden i prøvetiden er på 14 dager, med mindre annet er avtalt. Oppsigelsesfristen løper fra det tidspunktet oppsigelsen er kommet fram. Både arbeidsmiljøloven og statsansatteloven har bestemmelser om prøvetid. Her bygger framstillingen på arbeidsmiljølovens regler.

Dersom arbeidsgiver ønsker å gå til oppsigelse i prøvetiden, må det begrunnes i arbeidstakers tilpasning til arbeidet, faglige dyktighet eller pålitelighet. Høyesterett har uttalt at terskelen for oppsigelse i prøvetiden er «noe – ikke helt ubetydelig – lavere enn det som ellers gjelder» (jf. blant annet Rt. 2011 s. 74). Samtidig må arbeidsgiver ta hensyn til arbeidstakers manglende erfaring i stillingen. I prøvetiden skal arbeidstaker gis instruksjon, veiledning og opplæring. Det stilles til dels strenge krav til den oppfølging og opplæring som forventes gitt. Dersom arbeidsgiver ikke kan dokumentere at dette er gitt, vil det kunne medføre at en oppsigelse blir vurdert som usaklig. Bestemmelsene om prøvetid begrenser ikke arbeidsgivers rett til å si opp arbeidstaker på andre grunnlag enn de som gjelder i prøvetiden spesielt. En ansatt som sies opp i prøvetiden har ikke rett til å fortsette i stilling under en eventuell rettslig konflikt, slik hovedregelen ellers er.

I NOU 2019: 7 argumenterte ekspertgruppen for å vurdere endringer i bestemmelsene om prøvetid for å tydeliggjøre prøvetidsperiodens særskilte funksjon og gjøre den mer reell enn i dag. Gruppen nevnte muligheter for å myke opp de særskilte kravene som gjelder for begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden eller en noe lengre prøvetidsperiode, jf. boks 7.1. Etter at NOU 2019: 7 ble lagt fram har EU vedtatt et nytt direktiv om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår (arbeidsvilkårsdirektivet). Maksimal varighet av prøvetid kan etter direktivet settes til seks måneder med mulighet for forlengelse tilsvarende arbeidstakers fravær. Lengre prøvetid kan også unntaksvis tillates dersom det er begrunnet i arbeidets art eller er i arbeidstakers interesse. Selv om direktivet foreløpig ikke er tatt inn i EØS-avtalen, framstår det likevel som lite aktuelt å vurdere en lengre prøvetidsperiode enn dagens seks måneder.

Utvalgets vurderinger og forslag

Faste ansettelser er hovedregelen i norsk arbeidsliv. Utvalget ønsker at det fortsatt skal være slik. Faste ansettelser gir en stabilitet og trygghet som er til fordel for arbeidstakere og arbeidsgivere. Det gir også det beste grunnlaget for utvikling av arbeidstakeres kompetanse.

Ansettelser innebærer likevel en risiko for arbeidsgivere, og det kan føre til at de blir mer tilbakeholdne med å ansette jobbsøkere med usikker produktivitet i fast jobb. Det kan for eksempel gjelde arbeidssøkere og personer som er nykommere i arbeidsmarkedet med få eller ingen referanser og som kan ha problemer med å dokumentere sin kompetanse.

I mange tilfeller vil det å få en sjanse til å prøve seg i arbeidslivet gi gode muligheter for å oppnå en mer fast tilknytning. For utvalget er det viktig å identifisere tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid og får utnyttet sin arbeidsevne i stedet for å falle utenfor arbeidslivet. Kartlegginger viser at midlertidige ansettelser og formidling av arbeid gjennom vikarbyråer kan gi enkelte arbeidstakere mulighet til å oppnå fast ansettelse. Men midlertidige ansettelser og vikarbyråer har viktige ulemper sammenlignet med fast ansettelse. De vil opphøre etter en bestemt tidsperiode og medfører derfor usikkerhet for arbeidstakere. Det kan også ha konsekvenser for deres livssituasjon og muligheter til blant annet å kunne ta opp lån for å etablere seg i boligmarkedet.

Utvalget mener det er ønskelig å øke mulighetene for å oppnå fast ansettelse for jobbsøkere med usikker produktivitet. Ulike typer arbeidsmarkedstiltak og oppfølging gjennom NAV spiller en viktig rolle, jf. kapittel 6, men det er også ønskelig at arbeidsgivere stimuleres til å ansette flere direkte i virksomhetene, slik at ikke NAV overbelastes.

Dersom arbeidsgivere er usikre på hva loven krever av dem, kan det føre til at flere blir mer tilbakeholdne med å inngå ansettelser. En prøvetidsperiode som oppleves som mer reell enn i dag, vil kunne bidra til å redusere risikoen for arbeidsgiver, og legge til rette for at unge og personer fra utsatte grupper kan styrke sine muligheter til å komme inn i arbeidsmarkedet. Det vil også kunne begrense behovet for midlertidige ansettelser.

De særskilte kravene som i dag gjelder til begrunnelse for oppsigelse under prøvetiden, kan oppleves som en terskel for å tilby ansettelse i enkelte tilfeller. Risiko ved ansettelse er noe arbeidsgivere alltid må forholde seg til, men denne risikoen kan oppleves som større når det gjelder arbeidstakere med helseutfordringer og/eller lite arbeidserfaring. På mange arbeidsplasser har arbeidsgiver mindre løpende oversikt over den enkelte arbeidstakers innsats og jobbutøvelse, og det kan ta tid å oppdage svak eller mangelfull innsats samt å gi nødvendig opplæring. I praksis oppleves nok også den reelle forskjellen mellom stillingsvernet i prøvetiden og ellers som nokså begrenset. Bestemmelsen er skjønnsmessig utformet og domstolene stiller ofte strenge krav til både bevis for opplæring og mangler ved arbeidsutførelsen.

Mye tyder på at mange virksomheter kan benytte den ordinære prøvetiden bedre enn i dag når det gjelder å avklare om ansettelsen skal videreføres etter prøvetiden. Utvalget viser til Høyesteretts uttalelser om at terskelen for oppsigelse i prøvetiden er lavere enn det som ellers gjelder. Samtidig stilles det etter loven krav til at arbeidsgiver skal kunne dokumentere at det er gitt tilstrekkelig instruksjon, veiledning og opplæring til arbeidstaker.

Det vil også være situasjoner der det kan være særlig vanskelig for arbeidsgiver å utnytte prøveperioden på en god måte. Hvis en nyansatt blir sykmeldt gjentatte ganger i prøvetiden, kan det være mer utfordrende å få vurdert den ansattes reelle kvalifikasjoner i gjenværende periode. Etter dagens regler forutsetter en eventuell forlengelse av prøvetiden på grunn av sykefravær at arbeidstaker er blitt orientert skriftlig om dette ved ansettelsen, for eksempel ved at det tas inn i arbeidsavtalen ved ansettelse.

Et annet tilfelle der det kan være vanskelig for arbeidsgiver å benytte prøveperioden til reell utprøving, er dersom problemene gjelder forhold som arbeidsgiver var kjent med på ansettelsestidspunktet. Arbeidsgivere vil da kunne bli møtt med at de vanskelig kan legge vekt på manglende arbeidserfaring, helseutfordringer eller lignende, dersom dette var noe de var kjent med på tidspunktet for ansettelse. Det gjelder også i prøvetiden. Det kan være uklart for arbeidsgivere hvilken adgang de har til å gå til oppsigelse i slike situasjoner.

Utvalget mener det er behov for å se nærmere på handlingsrommet arbeidsgivere har i prøvetiden, og klargjøre og eksemplifisere hva regelverket skal innebære. Det bør også gis bedre veiledning om hvilke muligheter og forventninger som stilles til arbeidsgivere innenfor gjeldende regelverk, både fra myndigheter og partene i arbeidslivets side.

For å styrke utsatte gruppers mulighet til å oppnå fast ansettelse og samtidig redusere arbeidsgivers risiko ved faste ansettelser, foreslår utvalget å utrede mulighetene til å forlenge prøvetiden der det for eksempel foreligger store inkluderingsutfordringer, store helseproblemer eller manglende kompetanse, og det er i arbeidstakers interesse at prøvetiden forlenges. Utvalget foreslår også å utrede muligheten for en mer automatisk forlengelse av prøvetiden ved sykdomsfravær. Dette for at arbeidstaker og arbeidsgiver skal ha mer tid til tilrettelegging og til utprøving av arbeidstakers tilpasning til arbeidet i prøvetiden. Forslagene må utredes nærmere og ligge innenfor rammen av det som følger av EU/EØS-retten.

Mindretallsmerknad fra Lars Calmfors: Utredningen resonerar om att «en prøvetidsperiode som oppleves som mer reell enn i dag, vil kunne bidra til å redusere risikoen for arbeidsgiver, og legge til rette for at unge og personer fra utsatte grupper kan styrke sine muligheter til å komme inn i arbeidsmarkedet». Förslagen är emellertid mycket modesta. Det som sägs är att «det er behov for å se nærmere på handlingsrommet arbeidsgivere har i prøvetiden, og klargjøre og eksemplifisere hva regelverket skal innebære» samt att «det bør også gis bedre veiledning om hvilke muligheter og forventninger som stilles til arbeidsgivere innenfor gjeldende regelverk, både fra myndigheter og partene i arbeidslivets side». Utredningen föreslår «å utrede (min kursivering) mulighetene til å forlenge prøvetiden der det for eksempel foreligger store inkluderingsutfordringer, store helseproblemer eller manglende kompetanse og det er i arbeidstakers interesse at prøvetiden forlenges». Jag menar att utredningen borde lämna ett förslag om att införa en generell möjlighet till provanställning(prøveansettelse) i sex månader där båda parter utan att ange skäl kan avbryta anställningen. Erfarenheterna från Sverige är att sådana provanställningar i hög grad leder vidare till fasta anställningar och därför fungerar väl som språngbräda in på arbetsmarknaden.

7.6 Oppfølging, tilrettelegging og hjelpemidler

Arbeidsmiljøloven og likestillings- og diskrimineringsloven pålegger arbeidsgiver plikter med hensyn til organisering og tilrettelegging av arbeidet. Arbeidstaker har plikt til å medvirke til gjennomføring av HMS og arbeidsmiljøtiltak. Arbeidsmiljøloven inneholder regler som både tar sikte på å forebygge skader og sykdom, og en egen plikt for arbeidsgiver til å følge opp og tilrettelegge arbeidet når arbeidstaker blir syk eller skadet og derfor får redusert sin arbeidsevne. Arbeidsgiver plikter å iverksette tiltak som er nødvendige, primært for at arbeidstaker skal få beholde sitt vanlige arbeid, subsidiært å få et annet passende arbeid i virksomheten.

Det er en stor vilje til inkludering blant bedriftene og det foregår mye tilrettelegging i det norske arbeidslivet. Arbeidskraftundersøkelsen viser for eksempel at nesten 60 prosent av alle funksjonshemmede som er i arbeid oppgir at de har tilpasninger i arbeidssituasjonen. Det kan dreie seg både om fysisk tilrettelegging av arbeidsplassen, endringer i arbeidsoppgavene eller endringer i arbeidstiden.

Arbeidsgivere ser imidlertid behov for et virkemiddelapparat som i større grad møter bedriftenes behov. For arbeidsgiver kan kostnadene ved å ansette personer som stiller svakt i arbeidsmarkedet bli høye. Det knytter seg både til eventuell lavere produktivitet og behov for mer oppfølging. Risikoen må reduseres, og det er behov for tiltak utover økonomiske tilskudd. I tillegg til økonomiske tilskudd er arbeidsgivere opptatt av å kunne få oppfølging og tilrettelegging før, under og etter en ansettelse. NAV kan støtte opp med tilrettelegging, oppfølging og hjelpemidler til bruk i arbeid der det er aktuelt.

Utsatte grupper med helseutfordringer og/eller manglende arbeidserfaring og kompetanse kan ha behov for ulike former for tilrettelegging for å få eller beholde arbeid. Funksjonshemmede og personer med varig nedsatt arbeidsevne kan møte ulike strukturelle barrierer som hindrer deltakelse i arbeidslivet. Helseutfordringer, funksjonshemming eller nedsatte arbeidsevne kan i seg selv skape barrierer. Det store flertallet av sysselsatte med nedsatt funksjonsevne er fornøyde med jobben sin, og har ikke behov for mer tilrettelegging (Bufdir 2020). Men det er også et mindretall med sterkt nedsatt funksjonsevne eller sykdom som opplever problemer på arbeidsmarkedet. Om lag 10 prosent av alle med nedsatt funksjonsevne oppgir å ha blitt diskriminert i arbeidslivet.

Barrierer i arbeidslivet kan møtes på forskjellige måter, herunder gjennom ulike typer tilpasning og tilrettelegging. Universell utforming av samfunnet og arbeidsplasser er et viktig virkemiddel for å forhindre utestenging og oppnå økt deltakelse. Enkelte vil ha behov for individrettede og tilpassede kompenserende tiltak for å kunne delta i arbeidslivet. Forslaget om økt bruk av lønnstilskudd for personer med helseproblemer og forslaget om arbeidsorientert uføretrygd kan medføre økt behov for tilretteleggingsordninger.

Regjeringen har iverksatt en inkluderingsdugnad for å få flere av dem som står utenfor arbeidslivet inn i arbeid. Inkluderingsdugnaden innebærer et samarbeid mellom ulike aktører, både offentlige og private. Målet er å få flere med nedsatt funksjonsevne og/eller hull i CV-en i jobb. I dugnaden er det også lagt vekt på styrking av virkemidler som skal bidra til bedre oppfølging og tilrettelegging på arbeidsplassen for den enkelte.

For at flere personer med tilretteleggingsbehov skal komme i arbeid, er det behov for styrke både NAVs oppfølging av arbeidsgivere og arbeidsgivernes egen oppfølging. Dette avsnittet fokuserer på tilrettelegging og hjelpemidler for at flere skal kunne jobbe, der et godt samarbeid mellom NAV, arbeidsgivere og tillitsvalgte er en viktig forutsetning for optimal bruk av virkemidler.

Erfaringer med arbeidsinkludering fra arbeidsgiversiden

Det finnes flere prosjekter som kombinerer ulike virkemidler, også ikke-økonomiske, blant annet det tidligere prosjektet Ringer i vannet og samarbeidsprosjektet mellom NAV og partene i arbeidslivet, «Vi inkluderer».

Ringer i vannet (RiV) var et prosjekt som tok sikte på å redusere bedriftens risiko ved å ansette utsatte grupper og å få tilgang på kandidater. RiV var et samarbeid mellom NHOs medlemsbedrifter og tiltaksbedrifter som er med i bransjeforeningen Arbeid og Inkludering, og med bistand fra NAV. Prosjektet tok utgangspunkt i bedriftenes behov, med tett oppfølging før, under og etter ansettelse, og åpnet for en kostnadsfri periode uten arbeidsgiveransvar gjennom bruk av arbeidstreningstiltaket. Bedriftene som deltok i ordningen, fikk en fast kontakt og oppfølging og støtte fra arbeids- og inkluderingsbedriftene (Tøssebro m.fl. 2017). Målet var å få flere tilbake i arbeid gjennom fast ansettelse. Evalueringen viste at RiV-bedrifter rekrutterte flere med nedsatt arbeidsevne enn NHO-bedrifter uten RiV-avtale. Arbeids- og inkluderingsbedriftene i NHO følger fremdeles opp bedrifter de har avtaler med og jobber etter RiV-metodikken.

Det pågående prosjektet «Vi inkluderer!» er et samarbeidsprosjekt mellom NAV og partene i arbeidslivet som bygger på erfaringene fra RiV-prosjektet og fra andre inkluderingsprogrammer. I prosjektet skal man utvikle og prøve ut en samlende modell for inkludering i tre pilotfylker.

Suksessfaktorer det pekes på her er

  • tillit mellom arbeidsgiver, arbeidstaker og kontaktperson,

  • trygghet for arbeidsgiver og arbeidstaker om hva som gjelder og hva som er målet, og

  • tilgjengelighet fra kontaktperson med god oversikt over NAVs virkemidler.

Flere undersøkelser tyder på at det er rom for økt bruk av oppfølging og tilrettelegging (Tøssebro m.fl. 2017; Proba samfunnsanalyse 2018). Tilretteleggingsordninger for arbeidssøkere benyttes fortsatt relativt lite i Norge. Det kan blant annet ha sammenheng med at slike virkemidler er for lite kjent hos de ulike aktørene. Det utdypes nærmere i avsnittene om ulike virkemidler nedenfor.

Det er laget flere intensjonsavtaler mellom NAV og NHOs landsforeninger, som for eksempel Norsk Industri, som skal gi en overordnet forankring og legge til rette for lokalt samarbeid mellom virksomheter og NAV.

7.6.1 Innretning av tilretteleggingsordninger

For å sikre arbeidsrettet bistand for dem som har større tilretteleggingsbehov enn det loven krever at arbeidsgiver skal dekke, forvalter NAV flere oppfølgings- og tilretteleggingsordninger der arbeidsgiver, arbeidstaker eller arbeidssøker får tilbud om tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen. Virkemidlene består av ulike rammefinansierte tilskudd til arbeidsgiver, stønader til arbeidssøker og oppfølgingstiltak som NAV kjøper eller tilbyr i egen regi.

For personer som har varig nedsatt funksjonsevne, kan NAV gi ulike typer stønader for at personen skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid. Det kan for eksempel være stønad til hjelpemidler samt tilrettelegging av det fysiske miljøet på arbeidsplassen. Slike hjelpemidler er rettighetsbaserte, gis direkte til den som trenger hjelpemidler, og finansieres gjennom en overslagsbevilgning over statsbudsjettet. I tillegg kan det gis stønad til lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte, tolkehjelp for døve og hørselshemmede og tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde.

Rammefinansierte tilretteleggingsordninger er inkluderingstilskudd, tilskudd til mentor og funksjonsassistanse, arbeids- og utdanningsreiser samt tilskudd til ekspertbistand. Disse tilskuddene skal kompensere for tilleggskostnader virksomhetene har i forbindelse med tilrettelegging av arbeidsplassen. Arbeidsgiver må søke om tilskudd fra NAV for å få disse tilskuddene. Tilskuddene gis ikke dersom utgiftene dekkes gjennom andre tilskuddsordninger. NAV gir retningslinjer for hvordan etaten skal forholde seg til overlappende stønader og tilskudd for å unngå dobbelt finansiering.

Det vil være viktig med dialog om aktuelle virkemidler tidlig i prosessen, slik at mulighetene for bistand i størst mulig grad kan avklares før ansettelse av person med tilretteleggingsbehov. I den forbindelse vil det ha betydning at arbeidsgivere følges opp av en fast kontaktperson i NAV, se avsnitt 7.6.5.

7.6.2 Hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet

Formål, målgruppe og innhold

Folketrygden dekker hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet og arbeidslivet for personer som har fått varig nedsatt evne til å utføre inntektsgivende arbeid på grunn av sykdom, skade eller lyte, eller som har fått vesentlig innskrenket sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass. Formålet er å hindre utstøting fra arbeidslivet, skape et mer inkluderende arbeidsliv og bidra til at flere kommer i arbeid. Hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet kan gis dersom man er arbeidssøker, arbeidstaker, frilanser eller selvstendig næringsdrivende. Det gis hjelpemidler til bruk i arbeidslivet til mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, dersom det er sannsynlig at hjelpemidlene fører til at ytelsen blir redusert eller faller bort.

Det er ingen øvre beløpsgrense for hjelpemidler forutsatt at disse er nødvendige og hensiktsmessige for å få utført arbeidet. Det er en forutsetning at det rimeligste, hensiktsmessige hjelpemiddelet skal velges. Det er ikke noe klart skille mellom hjelpemidler som gis i arbeidslivet og i dagliglivet, og mange hjelpemidler brukes både på jobb og i dagliglivet. Man kan ha hjelpemidlene så lenge arbeidsforholdet varer, eventuelt ta de med til ny arbeidsgiver. Ved nytt arbeidsforhold kan det være aktuelt å få vurdert tilretteleggingsbehov på nytt.

Dersom man er selvstendig næringsdrivende, kan man ha rett til tilskudd til moderniserings- og effektiviseringstiltak på arbeidsplassen. Tiltaket må være nødvendig for å kunne utføre arbeidet, og utstyret skal heller ikke være vanlig å ha. Det er en egenandel på 40 prosent av kostnaden for disse tiltakene.

Innretning, omfang og resultater

NAV Hjelpemiddelsentral har ansvar for hjelpemidler til både arbeid og dagligliv for personer med varig nedsatt funksjonsevne. Personer utenfor yrkesaktiv alder utgjør en betydelig andel. Hjelpemidler til arbeidsliv utgjør en mindre andel, mens hjelpemidler til daglige behov, blant annet i hjemmet, utgjør en betydelig andel. NAV Hjelpemiddelsentral jobber i økende grad med tilrettelegging av arbeidsplasser.

NAV Hjelpemiddelsentral er også tillagt ansvaret for tilrettelegging- og oppfølgingsavtaler for arbeidsmarkedstiltak. Hovedmålgruppen er arbeidssøkere under 30 år som er registrert i NAV med et spesielt tilpasset behov, og som trenger arbeidsrettet bistand fra NAV for å komme i eller beholde ordinært arbeid. Arbeidsgivere som ansetter eller tar inn arbeidssøkere som nevnt over på tiltak, er også en viktig målgruppe.

Det er et utstrakt samarbeid mellom NAV Hjelpemiddelsentral og ulike deler av NAV for øvrig. NAV Arbeidsrådgivning og NAV Arbeidslivssenter er viktige samhandlingsparter for hjelpemiddelsentralen.

Hjelpemiddelsentralene har hatt en økning av antall brukere som har mottatt arbeidsrettet veiledningstjeneste. I 2019 var det 1 959 slike henvisninger til hjelpemiddelsentralen, og det ble behandlet 1 670 søknader om hjelpemidler i arbeidslivet. Det ble utlevert i alt 2 695 hjelpemidler i arbeidslivet. Gjennomsnittlig kostnad per søknad om hjelpemidler i arbeidslivet var 13 657 kroner i 2019. Noen søknader omfatter mer enn ett hjelpemiddel, slik at gjennomsnittprisen per hjelpemiddel er noe lavere.

Brukerorganisasjoner utvalget har vært i kontakt med har pekt på behovet for at nødvendig tilrettelegging og hjelpemidler kommer på plass til rett tid. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid på hjelpemiddelsentralene for søknader om hjelpemidler i arbeidslivet var 16,9 dager i 2019. I enkelte saker kan det ta lang tid, som i de tilfellene man er avhengig av bistand til utredning fra andre parter som for eksempel arbeidsgivere eller regionkontorer i ulike næringer før avgjørelser kan fattes. Det er ifølge NAV hovedgrunnen til at hjelpemidler til arbeidsliv tar noe lengre tid å behandle enn andre saker på hjelpemiddelområdet. Hjelpemidler som benyttes på arbeidsplassen er sjelden lagervare, og det kan derfor også ta noe lengre tid å få hjelpemidlene på plass sammenlignet med lagerførte hjelpemidler.

Hjelpemiddelområdet har vært vurdert av et eget ekspertutvalg (Arbeids- og sosialdepartementet 2017). I rapporten fra Hjelpemiddelutvalget pekes det på at det er lite kunnskap om hvorvidt manglende tilrettelegging og hjelpemidler utgjør en barriere for å komme i arbeid. Hjelpemiddelutvalget foreslo derfor at det burde gjennomføres mer systematisk forskning på forholdet mellom hjelpemidler/tilrettelegging og arbeidsdeltakelse blant personer med nedsatt funksjonsevne. Lesner (2019) viser til at bruken av avansert hjelpemiddelteknologi for å bedre funksjonsevnen har økt over tid, men at det er begrenset dokumentasjon på effekten av denne økningen på yrkesdeltakelsen for personer med fysiske eller kroniske funksjonsnedsettelser.

7.6.3 Mentortiltaket

Formål, målgruppe og innhold

Mentortiltaket er en tilskuddsordning til arbeidsgiver i regi av NAV, som innebærer at virksomheten kan få tilskudd til å benytte virksomhetens egne ansatte eller eksterne personer som mentor. Mentortiltaket benyttes både til rekruttering, jobbfastholdelse og gjennomføring av tiltak eller utdanning. Tiltaket innebærer at en ansatt bistår i den faglige og sosiale inkluderingen på arbeidsplassen. Mentortiltaket er innrettet som et tilskudd som skal kompensere for tapt arbeidstid og det merarbeidet oppfølgingen påfører den ansatte. Oppfølgingen har også som mål å redusere den risikoen som både arbeidsgiver og tiltaksdeltaker kan oppleve i en situasjon hvor arbeidssøker har behov for ulike former for støtte.

Det framgår av en undersøkelse fra Oxford Research (2018) at om lag 70 prosent av brukerne har nedsatt arbeidsevne. Brukerne er en sammensatt gruppe som kan ha både fysiske og psykiske utfordringer. Det er spredning innenfor ulike næringstyper, der varehandel og helse- og sosialtjenester er de største. I de fleste tilfellene er mentorene på ledernivå i virksomheten, men det er også mange mentorer som er erfarne ansatte og i noen få tilfeller benyttes eksterne mentorer. I utdanningsinstitusjon kan mentorer ofte være studenter.

Innretning, omfang og resultater

Evalueringer av mentortiltaket utført av Oxford Research (2018) og Arbeidsforskningsinstituttet (2019), viser at erfaringene med tiltaket oppleves som positive for alle involverte aktører, men at det er behov for å gjøre tiltaket bedre kjent blant arbeidsgivere, samt å sette i gang kompetansehevingstiltak i NAV for å følge opp mentorer.

Det gjennomføres ulike lokale prosjekter for utvikling av mentornettverk i NAV. Tiltakene som prøves ut er bistand i form av mentor på arbeidsplassen, opplæring og oppfølging av mentorene, og utvikling av mentornettverk. Det er et mål at bedriftene skal dyktiggjøre seg som mentorbedrift gjennom erfaringsutveksling på tvers av både bedrifter og bransjer. Samtidig er dette nye måter å jobbe på for NAV, der blant annet NAV Arbeidslivssenter, NAV-kontor og jobbspesialister deltar. Undersøkelsen fra Oxford Research (2018) viser at om lag 40 prosent av mentorene har fått relevant opplæring. Oxford Research peker på betydningen av at relasjonen mellom mentor og kandidat blir best mulig. Danmark nevnes som et eksempel hvor mentorer deltar i et anbefalt opplæringstilbud.

Sintef har også vurdert mentorordningen som positiv, og konkludert med at en burde se på hvordan bruken av mentor kan økes. Det ble blant annet pekt på behov for å etablere klare krav til opplæring av mentorer (Dyrstad m.fl. 2014).

Det ser ut til å være relativt ukomplisert å søke om å få tilskudd til mentor, ifølge tilbakemeldinger fra virksomhetene (Oxford Research 2018). Samtidig pekes det på punkter som kan forbedres. Ifølge Oxford Research mener flere virksomheter at det refunderte beløpet ikke dekker virksomhetens reelle kostnader. Oxford Research mener at det kan trekke i retning av at NAV bør legge til grunn en reell vurdering av brukerens bistandsbehov og virksomhetens tidsbruk.

Oxford Research peker videre på at manglende kjennskap til tiltaket, og for lite initiativ fra NAV-kontorene, er blant de viktigste årsakene til at tiltaket ikke brukes mer. For bedriftene kan det være utfordrende å sette seg inn i virkemidlene NAV tilbyr.

Bruken av mentortiltaket er relativt begrenset, sammenlignet med antall deltakere i tiltak som arbeidstrening og lønnstilskudd. Det framgår av evalueringen til Oxford Research at mentortiltaket er fordelt på i underkant av 9000 brukere i perioden januar 2012 – juni 2018. Omfanget har økt relativt mye fra innføringen av tiltaket i 2012 til 2017. I 2018 var det i gjennomsnitt i underkant av 1 600 deltakere på mentortiltaket. Ifølge analyser av registerdata er om lag halvparten av kandidatene i jobb etter endt mentortiltak. Det inkluderer også jobber med lønnstilskudd. Det er likevel vanskelig å fastslå en årsakssammenheng mellom tiltaket og ansettelse, særlig fordi mentor ofte kombineres med andre tiltak (Oxford Research 2018).

7.6.4 Inkluderingstilskudd

Formål, målgruppe og innhold

Inkluderingstilskudd benyttes nesten alltid sammen med et annet virkemiddel, hovedsakelig i forbindelse med at en bruker gjennomfører et tiltak. Det kan også benyttes til rekruttering av personer med tilretteleggingsbehov. Målgruppen omfatter både personer med nedsatt arbeidsevne og andre personer med tilretteleggingsbehov som enten deltar i arbeidsmarkedstiltak i ordinært arbeidsliv eller som ansettes som følge av individuell formidlingsbistand fra NAV. Tilskuddsmidlene går hovedsakelig til innkjøp av personlig utstyr, nødvendige arbeidshjelpemidler og kurs og kortere opplæringstiltak som er nødvendige for arbeidet.

Tilskuddet forvaltes av NAV-kontorene og er refusjonsbasert. Virksomhetene sender søknad til NAV, og NAV-kontoret forhåndsgodkjenner tilretteleggingen som skal anskaffes. Arbeidsgiver fremmer deretter refusjonskrav til NAV. Tilskuddet skal dekke faktiske og dokumenterte utgifter til den godkjente tilretteleggingen hos arbeidsgiver opp til et maksimaltak.

Oxford Research har evaluert inkluderingstilskuddet (Oxford Research 2019). Evalueringen viser at det er stor geografisk variasjon i bruken av tilskuddet. Næringene varehandel og bygg- og anlegg har størst andel. Unge menn er i en klar overvekt blant brukerne. De fleste har nedsatt arbeidsevne og er uten arbeid ved oppstart av tilskuddet. Arbeidsavklaringspenger er den vanligste ytelsen blant deltakerne. Vanligste kombinasjonstiltak er arbeidstrening, oppfølging, lønnstilskudd og mentor.

Innretning, omfang og resultater

Det er ifølge Oxford Research (2019) i underkant av 2000 virksomheter som har mottatt inkluderingstilskudd for i overkant av 2200 brukere i perioden januar 2016 til juni 2019. Antallet er økende over tid. Ett år etter bruk av inkluderingstilskudd er om lag halvparten i arbeid uten annen arbeidsrettet bistand fra NAV (med unntak av lønnstilskudd og mentor).

Tilskuddet benyttes i begrenset omfang, men evalueringen viser at virksomhetene som har benyttet tilskuddet i hovedsak har gode erfaringer med NAV-veilederne. De opplever at NAV informerer godt om virkemidlene og tilskuddsordningen. Majoriteten av virksomhetene opplever søknadsprosessen, dialogen med NAV og prosessen fram til godkjenning og senere refusjon som positiv.2 De fleste virksomhetene mener at NAV-kontoret er initiativtaker til bruk av inkluderingstilskudd. Muligheten for å kombinere inkluderingstilskuddet med andre virkemidler setter NAV i stand til å «selge» inn brukere til virksomhetene. Over halvparten av virksomhetene mener at tilskuddet har senket terskelen for å gjøre tilrettelegging på arbeidsplassen og for å ansette arbeidssøkere med tilretteleggingsbehov (Oxford Research 2019).

7.6.5 Vurdering av barrierer

Sysselsettingsutvalget vil peke på at bedre bruk av hjelpemidler og tilrettelegging krever større grad av samarbeid mellom relevante aktører og bedre kunnskap om ordningene både i NAV-systemet og på arbeidsplassen. Kunnskap om disse ordningene bør også inngå som en del av utdanningen til aktuelle yrker, som i sosialfagstudier. Det kan også være aktuelt å trekke inn som en del av det obligatoriske HMS-kurset for ledere og i opplæring av tillitsvalgte, verneombud og HR.

God bruk av hjelpemidler og tilretteleggingsordninger krever en reell vurdering av brukernes og virksomhetenes bistandsbehov.

Rettighetsbaserte hjelpemidler og rammefinansierte tilretteleggingsordninger kan gi tilstøtende og overlappende bistand. Saksbehandlingsprosessen har ulik innretning ved at rettighetsbaserte hjelpemidler gis som stønad til brukeren, mens arbeidsgiver må søke om tilskudd til rammefinansierte tilretteleggingsordninger. Det tilsier at det bør være god kontakt mellom NAV-kontoret og hjelpemiddelsentralen.

Bedre kontakt mellom hjelpemiddelsentralen og NAV-kontoret, og mellom NAV og involverte aktører (arbeidsgiver, kommune, utdanningsinstitusjoner og eventuelt helsetjeneste), kan bidra til bedre samordning av de arbeidsrettede virkemidlene, redusere saksbehandlingstider og bidra til at løsninger kommer raskere på plass for den enkelte. I den forbindelse kan det være behov for å gjennomgå rutinene mellom de involverte aktørene med sikte på mer sømløs saksbehandling. Det er viktig at nødvendige hjelpemidler og tilretteleggingsordninger blir levert raskt, slik at det ikke oppstår unødvendig lange venteperioder fra en blir ansatt til hjelpemidler og tilrettelegging er på plass. Tydeligere informasjon om ansvarsforhold knyttet til tilretteleggings- og oppfølgingsavtaler vil også kunne bidra til bedre bruk av virkemidler.

I mange tilfeller er det en nær sammenheng mellom oppfølging av den enkelte arbeidstaker og tilrettelegging på arbeidsplassen. For at tiltakene skal føre til varige jobber er det viktig å legge vekt på de behovene som arbeidsgivere har i slike situasjoner. For arbeidsgivere som skal ansette personer med tilretteleggingsbehov er det viktig at virksomheten har en fast kontaktperson i NAV som er godt kjent med virkemiddelapparatet, arbeidstaker og virksomhet og som kan følge opp eventuelle praktiske og formelle utfordringer. Det er viktig at NAV-veilederne, eller den som har ansvar for å følge opp bruker og arbeidsplassen fra NAV, har kunnskap om hjelpemidler og ordninger, og kan bidra til å gjøre tjenestene mer koordinert for dem som mottar bistand. NAV-veiledere som bistår virksomheter bør derfor ha relevant kompetanse, for eksempel innenfor HMS-arbeid, slik at det kan gis god informasjon og veiledning i arbeidet med tilrettelegging.

Når det gjelder spesifikke virkemidler ser vi at både inkluderingstilskuddet og mentortiltaket brukes i begrenset omfang. Det kan skyldes manglende kjennskap til tilskuddene blant aktørene. For å øke bruken av inkluderingstilskuddet kan det vurderes om NAV og arbeidsgiverne kan være tydeligere om når tilskuddet kan brukes for rekruttering eller utprøving. Det er også behov for bedre kommunikasjon og veiledning mellom NAV og virksomhetene for å øke bruken av mentortiltaket. Mentortiltaket og inkluderingstilskuddet inngår ofte i kombinasjon med andre virkemidler for å få en person inn i et arbeidsmarkedstiltak, eller en arbeidssøker inn i et arbeidsforhold. En mentor skal gjøre det enklere for brukeren å fungere i et tiltak, før en eventuell ansettelse. Mentor er et virkemiddel som også kan rettes mot personer med psykiske utfordringer.

NAV har utviklet digitale løsninger rettet mot arbeidsgivere for lettere å kunne ta i bruk blant annet lønnstilskudd, mentor og inkluderingstilskudd, men det gjenstår noe for å gjøre hele saksbehandlingen digital på alle områder. NAV bør fortsette arbeidet med å vurdere digitale løsninger som gjøres tilgjengelig for aktuelle aktører og som bidrar til mer sømløs saksbehandling. Eventuelle barrierer som forlenger saksbehandlingstider, bør kartlegges og identifiseres. Forenkling av rapporteringsrutiner bør vurderes.

Det er også behov for å vurdere nærmere om man har de rette virkemidlene innenfor tilretteleggings- og hjelpemiddelområdet. Hjelpemiddelområdet har tradisjonelt vært innrettet mot personer med fysiske utfordringer og problemer. Men mange kan også ha psykiske eller sammensatte utfordringer som gjør det vanskelig å delta i arbeidslivet, og behov for at arbeidet tilpasses dem. For denne målgruppen kan det være behov for bedre individuell tilpasning på arbeidsplassen, for eksempel når det gjelder arbeidstid og oppgaver, og faglig og sosial inkludering.

Sysselsettingsutvalget mener det er behov for mer kunnskap om hvordan hjelpemidler og tilrettelegging påvirker yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne. Mer kunnskap vil gjøre det mulig med bedre og mer effektiv tilrettelegging, og det vil gi bedre grunnlag for å vurdere gevinster mot kostnader. Det bør evalueres hvordan prosessene for tilrettelegging av arbeidsplass for personer med nedsatt arbeidsevne fungerer, herunder koordinering og de involverte aktørenes roller og ansvar.

Det vil være viktig å se tiltak og støtteordninger i lys av de aktuelle søkergruppene, herunder personer med psykiske lidelser, og foreta en nærmere kartlegging av det reelle behovet.

7.7 Oppsummering av utvalgets forslag

I tråd med mandatet skal utvalget vurdere tiltak som kan bidra til at flere kan komme i jobb. Det er viktig at den samlede økonomiske politikken støtter opp under målet om høy sysselsetting. Når økonomien er rammet av tilbakeslag, som i dagens situasjon, er det viktig at penge- og finanspolitikken brukes aktivt for å dempe utslagene i økonomien, slik at både aktivitetsnivå og sysselsetting opprettholdes. Samtidig må politikken være bærekraftig over tid. Det innebærer at det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet over tid må tilpasses den langsiktige rettesnoren på tre prosent av fondsverdien, i tråd med handlingsregelen for finanspolitikken. Da er det viktig å legge vekt på sysselsettingsvirkningene, for å unngå at finanspolitikken bidrar til at nedgangen i sysselsettingen blir vedvarende.

Det kan være ulike barrierer som hindrer at personer i utsatte grupper kommer i jobb. Enkelte grupper har større problemer enn andre med å få innpass i arbeidslivet. Det kan for eksempel være utsatte grupper med lav eller usikker produktivitet på grunn av manglende kompetanse eller helseutfordringer, og personer med lite eller ingen yrkeserfaring.

For at arbeidsgivere skal foreta ansettelser, må inntektene ved produksjonen overstige kostnadene. Lønnsstrukturen i Norge, med relativt små lønnsforskjeller hvor de laveste lønningene er forholdsvis høye, kan gjøre det vanskeligere for personer med lave kvalifikasjoner eller nedsatt arbeidsevne å få innpass i arbeidslivet. Det utfordrer mulighetene til å kombinere høy sysselsetting med et høyt lønnsnivå med små lønnsforskjeller.

En mulig vei ville være å øke lønnsforskjellene i arbeidsmarkedet, slik at lønningene blir lavere for arbeidstakere med lav kompetanse. Lavere lønninger i jobber med lave kompetansekrav vil øke tilgangen på slike jobber og dermed øke etterspørselen etter arbeidstakere med lav kompetanse. Lavlønnsjobber vil imidlertid kunne svekke arbeidsgiveres insentiv til produktivitets- og kompetanseutvikling. Større lønnsforskjeller vil også lede til større inntektsulikhet og økt fattigdom. Dersom lønningene blir for lave i forhold til trygdeytelsene, kan det svekke insentivene til å ta de dårligst betalte jobbene. Det kan svekke sysselsettingen. Etter utvalgets vurdering er en generell strategi for større lønnsforskjeller ikke en hensiktsmessig vei å gå for å øke sysselsettingen.

Utvalget mener derfor det er viktig å vurdere ulike tiltak som kan bidra til å redusere tersklene for å komme i jobb for de med lave kvalifikasjoner eller nedsatt arbeidsevne:

Lønnstilskudd

  • Bruken av midlertidige lønnstilskudd bør økes betydelig ved å øke ressursinnsatsen og redusere barrierer for bruken. Gjennom lønnstilskudd kan arbeidsgivere få testet kompetansen og produktiviteten til tiltaksdeltakeren, samtidig som deltakeren får opplæring og tilegner seg arbeidserfaring.

  • Lønnstilskudd skal være målrettet mot utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet.

  • Varigheten av lønnstilskuddet bør praktiseres fleksibelt og være basert på individuelle vurderinger tilpasset den enkelte situasjon.

  • Økt bruk av lønnstilskudd krever tett oppfølging og tilrettelegging på arbeidsplassen, både fra bedriften og NAV, for eksempel ved hjelp av ulike oppfølgings- og tilretteleggingstiltak, for eksempel mentorordningen i bedrifter. I en del tilfeller kan det også være behov for innsats i forkant eller samtidig for å forbedre den enkeltes kompetanse eller helse.

  • Det bør etableres tettere kontakt mellom NAV og arbeidsgivere, slik at lønnstilskudd kan knyttes mer opp mot bedriftenes rekrutteringsbehov.

  • Det er behov for å synliggjøre mulighetene for å få tilskudd til lønn på en bedre måte med brukervennlige refusjonsløsninger. Lett og tilgjengelig informasjon samt veiledning fra NAV er nødvendig.

  • Økt bruk av lønnstilskudd må evalueres. I denne sammenhengen bør økte administrative kostnader veies opp mot mulige positive effekter av at flere kan komme i jobb. Den nyinnførte ordningen med standardisert lønnstilskudd må også evalueres.

Tilrettelegging for egenetablering

  • Det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte som et virkemiddel for arbeidsledige eller rettet mot gründervirksomhet mer generelt. Enkeltpersoner som starter egen virksomhet kan bidra til å øke sysselsettingen.

  • Området egenetablering er uoversiktlig og sammensatt, med mange involverte aktører. Det bør lages en oversikt over virkemidler og hva slags bistand man kan få fra de ulike offentlige aktørene. Det bør etableres en informasjonskanal for gründere.

  • Det bør vurderes en forsøksordning med utvidet varighet på etableringsperioden, for eksempel tilpasset varigheten som det er mulig å motta dagpenger. Dette er et område som kan være godt egnet for forsøk.

  • Etablererstøtten bør vurderes i sammenheng med det øvrige virkemiddelapparatet og med næringspolitikken generelt.

Stillingsvern og prøvetid

Et godt stillingsvern fremmer trygge og stabile arbeidsforhold og kan bidra til langsiktig kompetanseoppbygging. Men et sterkt stillingsvern kan også føre til at arbeidsgivere blir mer forsiktige til å gi muligheter til jobbsøkere med helseutfordringer og/eller mangelfull bakgrunn, for å unngå risiko for å få en arbeidstaker som ikke fungerer godt i jobben. Dersom arbeidsgivere er usikre på hva loven krever av dem, kan det føre til at flere blir mer tilbakeholdne med å inngå ansettelser. En prøvetidsperiode som oppleves som mer reell enn i dag, vil kunne bidra til å redusere risikoen for arbeidsgiver, og legge til rette for at unge og personer fra utsatte grupper kan styrke sine muligheter til å komme inn i arbeidsmarkedet. Det vil også kunne begrense behovet for midlertidige ansettelser.

  • Det er behov for å se nærmere på handlingsrommet arbeidsgivere har i prøvetiden, og klargjøre og eksemplifisere hva regelverket skal innebære.

  • Det bør gis bedre veiledning om hvilke muligheter og forventninger som stilles til arbeidsgivere innenfor gjeldende regelverk, både fra myndigheter og partene i arbeidslivets side.

  • For å styrke utsatte gruppers mulighet til å oppnå fast ansettelse og samtidig redusere arbeidsgivers risiko ved faste ansettelser, foreslår utvalget å utrede mulighetene til å forlenge prøvetiden der det for eksempel foreligger store inkluderingsutfordringer, store helseproblemer eller manglende kompetanse, og det er i arbeidstakers interesse at prøvetiden forlenges. Utvalget foreslår også å utrede muligheten for en mer automatisk forlengelse av prøvetiden ved sykdomsfravær. Dette for at arbeidstaker og arbeidsgiver skal ha mer tid til tilrettelegging og til utprøving av arbeidstakers tilpasning til arbeidet i prøvetiden. Forslagene må utredes nærmere og ligge innenfor rammen av det som følger av EU/EØS-retten.

Tilrettelegging og hjelpemidler

Bedre tilrettelegging er viktig for å få flere med helseproblemer i arbeid. Økt satsing på hjelpemidler kan spille en viktig rolle, og ny teknologi kan gi nye muligheter.

  • Tilrettelegging og oppfølging av arbeidsgiver er viktig for å redusere arbeidsgivers risiko ved ansettelser av personer med bistandsbehov. For arbeidsgivere som skal prøve ut og ansette personer med tilretteleggingsbehov er det viktig at virksomhetene har en kontaktperson i NAV som kjenner bedriften og bedriftens behov, og som har god oversikt over virkemiddelapparatet. Kunnskapen om ordningene bør styrkes.

  • For brukerne er det viktig at nødvendige hjelpemidler og tilretteleggingsordninger blir levert raskt, slik at det ikke blir en lang venteperiode fra en person blir ansatt til hjelpemidler og tilrettelegging er på plass. Eventuelle barrierer som forlenger saksbehandlingstider bør kartlegges og identifiseres.

  • Det bør legges til grunn en reell vurdering av brukernes og virksomhetenes bistandsbehov ved bruk av hjelpemidler og tilretteleggingsordninger.

  • NAV bør fortsette arbeidet med å vurdere digitale løsninger som gjøres tilgjengelig for aktuelle aktører og som bidrar til mer sømløs saksbehandling. Forenkling av rapporteringsrutiner bør vurderes.

  • Det bør evalueres hvordan prosessene for tilrettelegging av arbeidsplass for personer med nedsatt arbeidsevne fungerer, herunder koordinering og de involverte aktørenes roller og ansvar.

  • Det er behov for mer kunnskap om hvordan hjelpemidler og tilrettelegging påvirker yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne. Mer kunnskap vil gjøre det mulig med bedre og mer effektiv tilrettelegging, samtidig som det også gir bedre grunnlag for å vurdere gevinstene opp mot kostnadene.

Fotnoter

1.

Lønnstilskuddsordninger mellom land er ikke alltid direkte sammenlignbare. Noen land har flere varianter av lønnssubsidier, herunder individrettede og generelle lønnssubsidier, og tilskudd som går til arbeidsgiver eller arbeidstaker, men som i forskningen regnes som lønnstilskudd. Skillet mellom lønnstilskuddsordninger og andre typer sysselsettingstiltak i ordinært eller skjermet arbeidsliv kan også i noen tilfeller være uklart.

2.

I evalueringen framkommer det at søknadsprosessen er blitt noe mer krevende etter innføring av forhåndsgodkjenning i 2017. Tidligere var det en forenklet søknadsprosedyre for mindre utlegg. Endringen var nødvendig for å oppfylle kravene i statsstøtteregelverket.

Til dokumentets forside