NOU 2021: 2

Kompetanse, aktivitet og inntektssikring— Tiltak for økt sysselsetting

Til innholdsfortegnelse

13 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet vurderes økonomiske og administrative konsekvenser av Sysselsettingsutvalgets forslag. Noen av forslagene innebærer større endringer, mens andre er mindre enkeltstående forslag. På flere områder kommer utvalget med forslag som peker på en retning, men der de tilhørende kostnadene vil være avhengig av den konkrete utformingen av forslaget. Samlet sett innebærer utvalgets forslag økte offentlige utgifter, særlig til kompetanse og arbeidsmarkedspolitikk. Formålet med forslagene er at de skal bidra til at flere inkluderes i arbeidslivet og at flere får beholde arbeidet. Det vil være bra for dem som dermed får delta aktivt i arbeidslivet, og det vil bidra til å redusere utgiftene på stønadsbudsjettet og øke skattegrunnlaget. Effektive tiltak for å øke sysselsettingen kan derfor også bidra til økt handlingsrom i offentlige budsjetter. Tiltak som bidrar til å øke sysselsettingen og verdiskapingen, vil kunne gi god samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

I mandatet til Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe står det at ekspertgruppen skal vurdere samfunnsøkonomiske, statsfinansielle og administrative konsekvenser av sine forslag, samt konsekvenser sett fra et brukerperspektiv, i tråd med kravene i utredningsinstruksen. Minst ett av ekspertgruppens forslag skal kunne gjennomføres innenfor uendrede budsjettrammer. Sysselsettingsutvalget fase to skal i sitt arbeid legge mandatet for ekspertgruppen til grunn.

Sysselsettingsutvalget har kommet med en rekke forslag til tiltak for å øke sysselsettingen. I dette kapitlet vurderes økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. Avsnitt 13.1 har noen overordnede vurderinger. Avsnitt 13.2 består av regneeksempler som illustrerer den samfunnsøkonomiske og budsjettmessige gevinsten av å øke sysselsettingen. Avsnitt 13.3 omtaler tiltak for å redusere deltidsarbeid, avsnitt 13.4 vurderer tiltak for økt kompetanse, avsnitt 13.5 vurderer tiltak for lettere innpass i arbeidslivet, avsnitt 13.6 vurderer tiltak for å redusere sykefraværet, avsnitt 13.7 vurderer arbeidsorientert uføretrygd, avsnitt 13.8 vurderer tiltak for unge og avsnitt 13.9 vurderer tiltak for seniorer og eldre.

13.1 Overordnede vurderinger

Formålet med forslagene til Sysselsettingsutvalget er at de skal bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte og øke sysselsettingen blant utsatte grupper. Det vil kreve innsats fra den enkelte, arbeidsgivere og fra NAV, og i mange sammenhenger også samarbeid med helse- og utdanningsmyndigheter, integreringsansvarlige i kommuner mv. Der Sysselsettingsutvalget gir konkrete anbefalinger, er økonomiske konsekvenser belyst ved beregninger basert på nærmere forutsetninger. Andre forslag er mer generelt utformet og har som mål å angi en retning. En nærmere konkretisering, inklusiv vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene, vil være en naturlig del av det videre arbeidet med oppfølgingen av Sysselsettingsutvalgets anbefalinger. Samlet sett innebærer forslagene en betydelig økning i ressursbruken på kompetanse- og arbeidsmarkedspolitikken. Samtidig er tiltakene rettet mot å inkludere flere i arbeidslivet og øke samlet verdiskaping, noe som isolert sett vil bidra å øke handlingsrommet i offentlige budsjetter.

13.2 Gevinst av å øke sysselsettingen

Hovedmålet med utvalgets forslag er å øke sysselsettingen. Økt sysselsetting gir store samfunnsmessige gevinster og kan gi økt handlingsrom på statsbudsjettet. Mange av utvalgets forslag innebærer økte offentlige utgifter til blant annet tettere oppfølging, arbeidsmarkedsmarkedstiltak og kompetansetiltak. Samtidig gir økt sysselsetting økte skatteinntekter og reduserte trygdeutgifter. Konsekvensene for offentlige finanser avhenger av størrelsen på disse effektene.

Et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom de samfunnsøkonomiske gevinstene ved tiltaket er høyere enn de samfunnsøkonomiske kostnadene av tiltaket, uavhengig av virkningene for offentlige budsjetter. Økt sysselsetting vil i all hovedsak gi samfunnsøkonomiske gevinster i form økt produksjon av varer eller tjenester. I tillegg vil flere i arbeid gi andre gevinster som er vanskelig å kvantifisere i en samfunnsøkonomisk analyse. Blant annet har arbeid en verdi i seg selv, ved at det gir muligheter til selvrealisering og sosial inkludering.

Reduserte trygdeutgifter som følge av økt sysselsetting er omfordeling som reduserer offentlige utgifter, men innebærer ikke samfunnsøkonomiske gevinster i seg selv. Den samfunnsøkonomiske kostnaden av et tiltak beregnes ved den verdien disse ressursene har i beste alternative anvendelse (alternativkostnaden). For tiltak som finansieres over offentlige budsjetter kommer det i tillegg en skattefinansieringskostnad, som følge av administrasjonskostnader ved skatteinnkreving og ved at skatter påvirker bruken av ressurser og kan føre til at det oppstår et effektivitetstap. Tiltak som reduserer offentlige utgifter, som for eksempel utgifter til uføretrygd, vil på samme måte gi gevinster i form av reduserte skattefinansieringskostnader. Nytte- og kostnadsvirkningene vil bæres i ulik grad av forskjellige aktører og grupper. Fordelingsvirkninger vil derfor også være relevante å synliggjøre i en samfunnsøkonomisk analyse.

Om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt vil derfor avhenge av tiltakets ressursbruk, økningen i sysselsettingen, verdien av den økte produksjonen av varer og tjenester, varigheten på den økte sysselsettingen og hva personene ellers ville gjort, inklusiv hvordan livsoppholdet da ville blitt finansiert.

Tabell 13.1 viser noen regneeksempler som illustrerer den samfunnsøkonomiske gevinsten av å sysselsette én person som ellers ville falt utenfor arbeidslivet. Verdien er størst når personen blir værende i arbeidslivet i mange år, noe som tilsier at gevinsten av å hindre frafall blant unge er større enn for andre aldersgrupper. Den prissatte samfunnsøkonomiske gevinsten av å holde en ung person i arbeidslivet i 40 år, gitt at alternativet er full uføretrygd uten arbeid, er beregnet til 14,7 mill. kroner. Den samlede budsjettgevinsten for det offentlige er anslått til 9,2 mill. kroner. Dersom en person holdes i arbeidslivet i ti ekstra år, er den samfunnsøkonomiske gevinsten beregnet til 5,5 mill. kroner, med en offentlig budsjettgevinst på 3,5 mill. kroner.

Beregningene er basert på forutsetninger som framgår av note til tabell 13.1. Personer som står i fare for å falle utenfor arbeidslivet, vil trolig som gruppe gi lavere produksjon enn gjennomsnittet, enten som følge av lavere produktivitet eller stillingsandel. Det legges derfor til grunn at årslønnen tilsvarer 75 prosent av gjennomsnittlig årslønn. I tillegg vil det være andre gevinster ved å være i arbeid, som for eksempel bedre helse og økt livskvalitet, som ikke er inkludert i regneeksemplene. Samlet vil det være betydelig usikkerhet i slike beregninger, og i praksis vil konsekvensene naturligvis variere fra person til person.

Tabell 13.1 Gevinster av økt sysselsetting per person. Millioner 2021-kroner i nåverdi

Antall flere år sysselsatt

Gevinst produksjon

Gevinst redusert skattefinansiering av uføretrygd

Samlet samfunnsøkonomisk gevinst

Budsjettgevinst

40 år

13,3

1,3

14,7

9,2

30 år

11,4

1,1

12,5

7,8

20 år

8,7

0,9

9,5

6,0

10 år

5,0

0,5

5,5

3,5

1 år

0,6

0,1

0,6

0,4

Produksjon antas å være lik lønnskostnadene dvs. lønn inklusiv skatt, arbeidsgiveravgift og sosiale kostnader. Det legges til grunn at lønnen er 75 prosent av gjennomsnittlig årslønn, og at arbeidsgiveravgift og sosiale kostnader samlet tilsvarer 30 prosent av lønnen. Det legges til grunn en gjennomsnittlig uføreytelse, og den samfunnsøkonomiske kostnaden av uføretrygd tilsvarer skattefinansieringen av utbetalt uføretrygd (20 prosent). Budsjettgevinsten er summen av direkte skatter og avgifter av arbeid (37,2 prosent av årslønn) og netto uføreytelse (uføretrygd fratrukket 18,7 prosent skatt). I beregningene benyttes det en kalkulasjonsrente på 4 prosent, i tråd med Finansdepartementets rundskriv om «Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomisk analyse». Lønnskostnader og uføreytelse realprisjusteres med 0,8 prosent, som tilsvarer det langsiktige anslaget for vekst i BNP per innbygger i Perspektivmeldingen 2017.

13.3 Tiltak for å redusere deltidsarbeid

I kapittel 5 foreslås tiltak for å øke andelen sysselsatte i heltidsstillinger. Dersom flere som nå jobber deltid øker sin stillingsprosent, vil det føre til bedre utnyttelse av arbeidskraften og gi grunnlag for økt produksjon og verdiskaping. Flere arbeidstimer gir mer skatteinntekter og flere fellesgoder til alle. Velferdsstatens utfordringer er avhengig av hvor mye vi velger å jobbe i framtiden. Tiltak som bidrar til å øke arbeidstiden er gunstig for å møte det framtidige inndekningsbehovet i offentlige budsjetter.

Som påpekt i kapittel 5 er arbeidstidsordninger og heltidskultur viktige utfordringer som må møtes av arbeidslivets parter i de ulike sektorene. Partene må samarbeide og bidra til å utvikle tiltak som gjør det mulig med større stillinger i virksomhetene. Det gjelder spesielt i helse- og omsorgssektoren.

Det helsefremmende og forebyggende arbeidsmiljøet bør styrkes for å gjøre det ønskelig og mulig for flere å jobbe heltid. Kostnader og konsekvenser knyttet til dette avhenger av nærmere utforming og bør være en del av vurderingen i den videre oppfølgingen.

Utvalget peker på at familiepolitikken må fortsette å legge til rette for heltidsarbeid. Da kan forhold som tilgjengelige barnehageplasser, åpningstider, løpende barnehageopptak og foreldrebetaling ha betydning. Dette må ses i sammenheng med kvalitet og kostnader, som vil avhenge av den konkrete og praktiske utformingen av endringer som gjøres. Løpende barnehageopptak finansiert av det offentlige vil ha betydelige budsjettmessige konsekvenser. Barnefamilieutvalget (NOU 2017: 7) anslo for eksempel at budsjetteffekten av å innføre kvartalsvise opptak til å være 2,8 mrd. kroner. Samtidig vil løpende barnehageopptak medføre lavere utgifter til kontantstøtte og til at foreldre kommer raskere tilbake i arbeid.

Utvalget foreslår at kontantstøtte bare skal gis for barn der foreldre har søkt, men fått avslag på barnehageplass. Budsjettvirkningene av dette forslaget ble beregnet i NOU 2019: 7. Det ble da lagt til grunn en utforming der den avgrensede kontantstøtten gjelder f.o.m. kalendermåneden etter måneden barnet fyller ett år. Det innebærer at alle barn som er 13 måneder eller eldre vil ha rett på kontantstøtte inntil retten til barnehageplass inntreffer. Barn født i perioden august til og med november måned vil dermed i praksis ikke kunne få kontantstøtte, fordi de vil få rett til barnehageplass fra den måneden de fyller ett år. Barn født i perioden desember til og med juli måned vil kunne få kontantstøtte etter fylte ett år og fram til retten til barnehage inntreffer i august måned. Det ble beregnet å gi en innsparing i 2019 på om lag 1 mrd. kroner. Samtidig antas det at etterspørselen etter barnehageplasser vil øke, noe som gir merutgifter på om lag 800 mill. kroner per år i økt rammetilskudd til kommunene. Netto innsparing av forslaget er dermed anslått til å være om lag 200 mill. kroner per år. Dersom det samtidig innføres kvartalsvise opptak til barnehager vil antallet med rett til kontantstøtte med dette forslaget reduseres ytterligere.

13.4 Tiltak for økt kompetanse

Kravene til kompetanse i arbeidslivet øker, og særlig har det blitt større forskjell på de med og uten videregående opplæring. Et arbeidsliv i endring, hvor det også er viktig at flere jobber lenger, øker behovet for gode ordninger for etter- og videreutdanning. Sysselsettingsutvalget mener denne utviklingen setter større krav til arbeidsmarkeds-, utdannings og integreringspolitikken, blant annet å sørge for at personer som står utenfor arbeidslivet får opplæring som er nødvendig for å styrke deres muligheter i arbeidslivet. Utvalget har flere forslag for økt kunnskap og kompetanse med sikte på å øke sysselsettingen i kapittel 6. Også i flere andre kapitler er det lagt vekt på betydningen av økt kompetanse for å styrke arbeidsmulighetene, herunder kapittel 11 om unge og kapittel 12 om seniorer og eldre.

Gjennomføring i videregående opplæring

Sysselsettingsutvalget understreker at det er viktig å øke gjennomføringen i videregående opplæring. Tidlig innsats og bedre læring i grunnskolen er sentralt for å lykkes med dette. I tillegg må tilgangen på læreplasser økes, og matchingprosessen mellom elever og bedrifter som kan tilby læreplasser bør bedres. Det er varslet en stortingsmelding i 2021 som skal gi en gjennomgang av videregående opplæring. Her bør både tiltak for å øke gjennomføring og de økonomiske og administrative konsekvensene gjennomgås.

Utvalget støtter forslag fra Liedutvalget om å gi alle unge rett til å få opplæring til man har fullført videregående opplæring, at elever som ikke har godt nok faglig nivå fra ungdomsskolen skal få innføringsfag i norsk, engelsk og matematikk, og at man må styrke programfagene, programrette fellesfagene og tydeliggjøre formålet med yrkesfaglig fordypning. Innføring av opsjonsavtaler i dimensjoneringen av videregående opplæring, slik Liedutvalget foreslår, bør også vurderes. Liedutvalget anslår at innføringsfag vil ha en kostnad på om lag 700 millioner kroner, mens økte kostnader knyttet til rett til opplæring til man har fullført videregående estimeres til 55 millioner kroner i året. Samtidig vil det potensielt bli store gevinster dersom tiltakene får flere i arbeid. Liedutvalget viser til forskning og anslår at sannsynligheten for å falle utenfor arbeid og opplæring faller med 12 prosent om man fullfører videregående opplæring. De beregner derfor at dersom tiltakene de foreslår fører til at 900 flere elever fullfører videregående opplæring, vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Sysselsettingsutvalget foreslår at lærlingtilskuddet endres fra dagens ordning hvor man skiller på lærlinger over og under 21 år, til en ordning hvor man skiller på om lærlingen har fagbrev eller ikke fra før. Det innebærer at lærlinger som jobber med å få sitt første fagbrev vil havne under basistilskudd I, uavhengig av alder. I 2019 var det 15 850 lærlinger som var 21 år eller eldre. Om man for et maksimumsanslag antar at alle disse tar sitt første fagbrev, ville forslaget koste om lag 280 millioner kroner i året, gitt samme differanse mellom basistilskudd I og basistilskudd II som i 2020. Trolig vil merutgiftene være noe lavere siden en del lærlinger, både over og under 21 år, har fagbrev fra før.

Sysselsettingsutvalget foreslår å vurdere å øke tilskuddet til lærlinger med særskilte behov, bruke erfaringene fra «Samfunnskontrakt for flere læreplasser» som grunnlag for nye tiltak for å øke antallet læreplasser, samt utvide bruke av praksisbrev og lærekandidatordningen. Økt tilskudd til lærlinger med særskilt behov vil også gi økte utgifter for fylkeskommunene, avhengig av hvor stor økningen er og hvor mange som omfattes av ordningen. Ifølge statsbudsjettet for 2021 har det de siste årene vært søkt om rundt 950 tilskudd for lærlinger og lærekandidater med særskilte behov. En økning av tilskuddet vil altså koste om lag 950 000 per 1 000 kr i økt tilskudd, uten atferdsendringer.

Tettere oppfølging og mer bruk av arbeidsmarkedstiltak

Sysselsettingsutvalget mener det er viktig at det føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere får tett oppfølging og tilbud om arbeidsmarkedstiltak enn det som har vært tilfellet de siste årene.

I 2019 hadde veiledere i NAV som jobbet med oppfølging av arbeidssøkere eller brukere med nedsatt arbeidsevne, i gjennomsnitt om lag 80 brukere hver. Det begrenser hvor tett oppfølging det er mulig å gi til den enkelte. Med en årsverkskostnad på om lag 850 000 kroner vil det koste om lag 85 millioner per 100 ekstra veiledere. Skulle man i 2019 ha fått ned gjennomsnittlig antall brukere per veileder fra om lag 80 til om lag 70, ville det krevd om lag 500 flere veiledere, eller 425 millioner kroner. For å styrke oppfølgingen på en effektiv måte, er det viktig å gjennomføre planlagt digitalisering samt utvikle egnede profileringsverktøy i NAV.

Sysselsettingsutvalget mener at flere enn i dag bør få tilbud om arbeidsmarkedstiltak. Utvalget mener også at flere grupper enn i dag i større grad bør vurderes for arbeidsmarkedstiltak, blant annet sykmeldte som har liten mulighet for å returnere til sin arbeidsgiver og personer som mottar arbeidsavklaringspenger og er under medisinsk behandling som kan kombineres med annen aktivitet. Med samme månedspris for arbeidsmarkedstiltak som i 2020, vil man ved å bevilge 1 mrd. ekstra til arbeidsmarkedstiltak få om lag 7 000 flere tiltaksplasser. Det vil i tillegg gi behov for om lag 180 mill. kroner til å dekke administrative ressurser i NAV.

Regjeringen arbeider nå med å utforme forslag til nytt permanent regelverk for å kunne ta utdanning mens man mottar dagpenger. Sysselsettingsutvalget støtter at det blir bedre muligheter til å kombinere dagpenger med utdanning, men vil understreke at forsøk eller endringer i dette regelverket må gjennomføres slik at det kan evalueres. Det er særlig viktig at arbeidsledige uten fullført videregående opplæring stimuleres til å ta mer utdanning. Kostnader og administrative konsekvenser vil avhenge av den konkrete utformingen av forsøket eller endringen. Kostnader vil knytte seg til en eventuell økt varighet med dagpenger (innlåsingseffekt), driftskostnader knyttet til opplæring og administrative kostnader ved et eventuelt forsøk. På sikt vil endringer kunne gi gevinster ved økt overgang til jobb og økt sysselsetting blant arbeidsledige som følge av at de får økt sin kompetanse, noe som reduserer offentlige overføringer og øker skatteinntektene.

Andre forslag for økt kompetanse i befolkningen

Utvalget foreslår å styrke innsatsen på en rekke områder for å få økt kunnskap og kompetanse i befolkningen, herunder økt utdanningskapasitet innenfor yrker hvor det er vedvarende mangel på arbeidskraft, bedre finansieringsordninger for å stimulere arbeidstakere og arbeidsgivere til å investere i opplæring, og å styrke den arbeidslivsdrevne kompetansebyggingen. Dette er generelle tiltak, hvor administrative og økonomiske konsekvenser avhenger av konkret utforming av de enkelte forslagene. Det må utredes nærmere i oppfølgingen av denne utredningen og innenfor de prosessene hvor sakskomplekset hører naturlig hjemme.

Mer kunnskap om hvordan kunnskap og kompetanse kan styrkes og hvordan virkemidler virker

Gjennom arbeidet med denne utredningen har utvalget på flere områder sett at det er behov for mer kunnskap. I tillegg kommer at flere av forslagene bør utprøves gjennom forsøk som evalueres. Utvalget vil derfor understreke behovet for mer forskning og forsøk på arbeids- og velferdsområdet, og at det prioriteres midler til dette. Utvalget har ikke tallfestet hvor mye bevilgningene til dette formålet bør øke.

13.5 Lettere innpass

Sysselsettingsutvalget foreslår flere tiltak for å gjøre det lettere å delta aktivt i arbeidsmarkedet for dem som nå står utenfor.

Utvalget foreslår en betydelig økning i bruken av midlertidige lønnstilskudd, ved å øke ressursinnsatsen og redusere barrierer som kan dempe bruken. Denne satsingen følger også av en generell økning i bruken av arbeidsmarkedstiltak, som nevnt i forrige avsnitt. I 2019 var det i gjennomsnitt om lag 5 700 deltakere på midlertidig lønnstilskudd, i tillegg til at om lag 3 200 mottok varig lønnstilskudd. Med faste refusjonssatser vil en økning av bevilgningen til lønnstilskudd på eksempelvis 1 mrd. kroner, fordelt på 0,5 mrd. kroner til lønnstilskudd for ordinære ledige og 0,5 mrd. kroner til lønnstilskudd rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne, gi om lag 4 000 flere plasser til lønnstilskudd. I Sverige utgjorde antall deltakere på lønnstilskudd om lag 2,2 prosent av arbeidsstyrken, mens nivået i Norge tilsvarte om lag 0,3 prosent. En økning av nivået i Norge til 1 prosent av arbeidsstyrken ville isolert sett innebære i underkant av 30 000 tiltaksplasser til lønnstilskudd. Det er om lag 20 000 flere plasser enn det faktiske antallet deltakere i 2019, tilsvarende om lag 4,6 mrd. kroner årlig.

Flere på lønnstilskudd kan redusere antallet som mottar tiltakspenger, dagpenger eller arbeidsavklaringspenger. Det kan også redusere antallet som deltar på andre tiltak. Flere på lønnstilskudd vil innebære betydelige kostnader for statskassen, men samtidig også bidra til økt sysselsetting, selv om det trolig også vil være tilfeller der arbeidstakeren ville ha blitt ansatt selv uten lønnstilskuddet, eller der en annen arbeidssøker fortrenges.

Sysselsettingsutvalget mener det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte som et virkemiddel for arbeidsledige eller rettet mot gründervirksomhet mer generelt. Økt satsing på etablererstøtte kan på kort sikt føre til økte utgifter til livsoppholdsytelser, men utgiftene vil kunne reduseres på sikt dersom økt satsing på etablererstøtte bidrar til økt sysselsetting.

Utvalget mener mange virksomheter kan benytte den ordinære prøvetiden bedre enn i dag, samtidig som det er behov for å se nærmere på det handlingsrommet arbeidsgivere har i prøvetiden og klargjøre og eksemplifisere hva regelverket innebærer.

For å styrke utsatte gruppers mulighet til å oppnå fast ansettelse og samtidig redusere arbeidsgivers risiko ved faste ansettelser, foreslår utvalget å utrede mulighetene til å forlenge prøvetiden der det for eksempel foreligger store inkluderingsutfordringer, store helseproblemer eller manglende kompetanse og det er i arbeidstakers interesse at prøvetiden forlenges. Utvalget foreslår også å utrede muligheten for en mer automatisk forlengelse av prøvetiden ved sykdomsfravær. Dette for at arbeidstaker og arbeidsgiver skal ha mer tid til tilrettelegging og til utprøving av arbeidstakers tilpasning til arbeidet i prøvetiden.

En prøvetidsperiode som oppleves som mer reell enn i dag, vil kunne bidra til å redusere risikoen for arbeidsgiver, og legge til rette for at unge og personer fra utsatte grupper kan styrke sine muligheter til å komme inn i arbeidsmarkedet. Det kan føre til økt sysselsetting. Forlenget prøvetid vil trolig ha lite administrative kostnader.

Funksjonshemmede og personer med varig nedsatt arbeidsevne kan møte ulike barrierer som hindrer deltakelse i arbeidslivet. En styrket oppfølging både fra arbeidsgiver og fra NAV vil kunne føre til økt yrkesdeltakelse. Å redusere barrierene omfatter tiltak for bedre tilrettelegging og lettere tilgang på hjelpemidler og bedre kunnskap om disse ordningene, noe som blant annet vil gi behov for økt administrativ oppfølging i NAV. Disse kostnadene må veies opp mot at flere personer med nedsatt funksjonsevne vil kunne komme i jobb.

13.6 Tiltak for å redusere sykefraværet

Sykefravær innebærer store kostnader for arbeidsgivere, arbeidstakere og samfunnet for øvrig. Langvarig sykdom med fravær fra arbeidet kan føre til at arbeidstakere kommer over på andre helserelaterte ytelser og etter hvert mister tilknytningen til arbeidslivet. God oppfølging og tiltak som bidrar til at syke arbeidstakere kommer helt eller delvis tilbake i arbeid kan bidra til å holde arbeidstakere i arbeidslivet. Utvalget har diskutert en modell som tar sikte på å redusere sykefraværet, og særlig langtidsfraværet, og dermed også redusere risikoen for frafall fra arbeidsmarkedet. Modellen innebærer synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt, forslag for å styrke samspillet mellom sykmeldte, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen, samt en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær. Det er usikkert hvilken betydning en slik forskyvning vil kunne få for inkluderingsarbeidet. Utvalgets flertall foreslår derfor at denne modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering.

Modellen for forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar som utvalgets flertall ønsker å vurdere videre, innebærer at virksomhetene ved uendret sykefravær i gjennomsnitt betaler en mindre del av sykepengeutgiftene, mens folketrygden vil betale tilsvarende mer. Hvis sykefraværet reduseres, vil det bidra til lavere kostnader. Modellen vil imidlertid kunne innebære en betydelig økonomisk belastning for en liten virksomhet dersom den får flere langtidssykmeldte. Utvalgets flertall legger til grunn at den eksisterende forsikringsordningen i NAV for små virksomheter blir tilpasset slik at den ivaretar forsikringsbehovet ved en endret finansieringsmodell. Det er viktig både av hensyn til virksomhetene, og for å hindre at disse bedriftene blir vesentlig mer forsiktige med å ansette personer de opplever har høyere risiko for lange sykefravær. Det må også foretas en nærmere vurdering og konkretisering av behovet for endringer i skjermingsordningene for personer med særskilte helseutfordringer. De samlede økonomiske og administrative konsekvensene av en eventuell ny sykepengeordning må utredes nærmere når de ulike elementene i ordningen er konkretisert.

Både forskyvning av finansieringsansvaret og de øvrige elementene i modellen vil kunne kreve økte ressurser i NAV og hos andre aktører i sykefraværsoppfølgingen, men det er ikke mulig å tallfeste dette før modellen er nærmere utredet og konkretisert.

Målet med modellen er økt overgang til arbeid og reduserte utgifter til sykepenger. Disse effektene er vanskelige å anslå.

13.7 Arbeidsorientert uføretrygd

Den høye uføreandelen i Norge representerer et stort tap av arbeidskraft. Arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde. Dersom flere av de uføretrygdede kan komme i arbeid, vil det være til stor gevinst både for dem selv og samfunnet ellers.

Arbeidsorientert uføretrygd

For å styrke jobbmulighetene for mottakere av uføretrygd, foreslår utvalgets flertall et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd, som vil bidra til at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet. Et sentralt element er innføring av trygdejustert lønn, som vil redusere lønnskostnadene for arbeidsgiver ved ansettelse av en person med arbeidsorientert uføretrygd. Samtidig bør det også gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med justert lønn i offentlig sektor.

Forsøket vil kreve ressurser i NAV til tilrettelegging, oppfølging og bistand til å finne jobb. I tillegg skal NAV bistå i fastsettelse av trygdejustert lønn. Hvor mye ressurser det vil kreve, vil avhenge av hvordan forsøket utformes og avgrenses, og hvor lenge det skal vare. Det å ansette personer med arbeidsorientert uføretrygd vil også kreve tilpasninger og oppfølging hos arbeidsgivere, men samtidig vil trygdejustert lønn innebære at lønnskostnadene blir lavere.

Dersom vi legger til grunn 45 brukere per veileder og en årsverkskostnad på 850 000 kroner, vil 2 000 personer med arbeidsorientert uføretrygd det første året av forsøket gi administrative årlige merkostnader på om lag 37,8 mill. kroner. Forslaget vil også kunne ha andre administrative kostnader for NAV, for eksempel knyttet til å utvikle arbeidsevnevurderingene til den nye ordningen. Samtidig ville deltakerne motta lønn for sitt arbeid, og mindre uføretrygd, noe som ville gi mindre utgifter for folketrygden.

Det er vanskelig å finne et godt empirisk grunnlag for å anslå den langsiktige effekten av forslaget om en arbeidsorientert uføretrygd på sysselsetting og offentlige budsjetter. I NOU 2019: 7 er det utarbeidet et regneeksempel på de langsiktige budsjettmessige konsekvensene av en mer omfattende innføring av arbeidsorientert uføretrygd, med en årlig innsparing på 17,2 mrd. kroner som følge av redusert tilstrømming og økt gradering.

Omlegging av fribeløpet i uføretrygden

Utvalget foreslår å erstatte fribeløpet på 0,4 G med en reduksjon i avkortningen over et lengre intervall. Utvalget mener at halvert avkorting bør gjelde opp til 1,2 G, dvs. i et noe lengre intervall enn forslaget i NOU 2019: 7 på 1 G. Endringen vil gjelde samtlige mottakere som i løpet av året har inntekt ved siden av uføretrygd. I NOU 2019: 7 ble dette antallet anslått til om lag 75 000 personer. Basert på en forutsetning om uendret atferd anslås forslaget om halv avkorting opp til 1,2 G å gi en innsparing på om lag 250 mill. kroner. Dersom tiltaket fører til økt arbeidstid, vil det føre til økt produksjon og økte inntekter for arbeidstaker, og økte skatteinntekter og reduserte trygdeutgifter for det offentlige.

Inntekt før uførhet (IFU)

Utvalget foreslår å heve det fastsatte beløpet for minste inntekt før uførhet (IFU) for mottakere av uføretrygd med minsteytelse. Det vil innebære at det blir noe mer lønnsomt for denne gruppen å kombinere trygd og arbeid, ved at avkortingssatsen ved arbeidsinntekt reduseres fra 69 prosent for gifte og 71 prosent for enslige til 66 prosent for begge grupper. Endringen vil ikke endre trygdebeløpet for de som ikke jobber. Som en illustrasjon vil en enslig 100 prosent ufør med en arbeidsinntekt lik 20 prosent av dagens minste-IFU, dvs. en inntekt på 0,7 G, få økt sin uføretrygd med 1450 kroner per år som følge av forslaget. Basert på en forutsetning om uendret atferd er endringen beregnet å gi en årlig merutgift i 2020 på om lag 5 mill. kroner (2019-kroner).

13.8 Tiltak for unge

Utvalget foreslår flere tiltak for å styrke sysselsettingen blant unge og redusere andelen som mottar inntektssikringsytelser. Det gjelder blant annet økt satsing på kvalifisering og økte ressurser til arbeidsmarkedstiltak. Utvalget foreslår spesielt økte ressurser i NAV til arbeidsrettet oppfølging av unge, herunder at det gjøres forsøk med tettere oppfølging for noen grupper. Det foreslås at det legges til rette for at unge utenfor arbeid og utdanning kan få arbeidsrettet bistand så tidlig som mulig. Denne satsingen må ses i sammenheng med det generelle forslaget om tettere oppfølging og mer bruk av arbeidsmarkedstiltak, se avsnitt 13.4.

Økonomiske og administrative konsekvenser av forslag om styrking av kvalifisering, utdanning og opplæring, samt økte ressurser til oppfølging og arbeidsrettede tiltak, omtales i avsnitt 13.4. Økonomiske og administrative konsekvenser av tiltak for lettere innpass inn i arbeidslivet omtales i avsnitt 13.5.

Økt bruk av kvalifiseringsprogrammet

Utvalget foreslår å gjennomføre endringer som fører til økt bruk av kvalifiseringsprogrammet for unge med nedsatt arbeidsevne.

Kvalifiseringsprogrammet er ressurskrevende. Økt bruk vil derfor kreve økte ressurser til NAV. Fordelingen av kostnadene mellom stat og kommune vil avhenge av eventuelle endringer i ansvarsfordelingen.

Avgrense inngangen til arbeidsavklaringspenger

Utvalgets flertall foreslår at for personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode, og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G, skal det være en innsatsperiode på ett år før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. Innsatsperioden regnes fra det er fastslått at arbeidsevnen er nedsatt av helsemessige årsaker. Det bør gjøres unntak i tilfeller der en medisinsk vurdering tilsier at personen ikke kan være i aktivitet. Den konkrete utformingen av et slikt unntak må vurderes nærmere. Det må finnes mulighet for annen inntektssikring gjennom aktivitet. Økonomisk sosialhjelp skal ikke fungere som hovedinntektskilde over lang tid i en innsatsperiode.

Den fulle økonomiske virkningen av en slik endring vil inntreffe først etter noen år, og er avhengig av hvordan ordningen konkret utformes. I NOU 2019: 7 ble det presentert noen regneeksempler som viste innsparing i utgiftene til arbeidsavklaringspenger på 250–270 mill. kroner årlig når endringen er fullt innfaset. Den totale effekten vil imidlertid bli en annen, ettersom det er lagt til grunn at det skal finnes mulighet for annen inntektssikring gjennom aktivitet.

Ny vurdering av uføretrygd

Utvalget forslår at ved vedtak om uføretrygd for en person under 30 år, skal det innføres systematisk ny vurdering av vedtak om uføretrygd etter et visst antall år i tilfeller der det på tidspunktet for vedtak vurderes at det er muligheter for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. Unge som har en gjenværende inntektsevne, og som omfattet av utvalgets forslag om en arbeidsorientert uføretrygd, skal ikke omfattes. Det bør utredes hvordan en ny vurdering skal gjøres på en hensiktsmessig måte som ikke er for ressurskrevende.

Forslaget vil kreve ressurser i NAV, både til å vurdere i hvilke tilfeller det er muligheter for at arbeidsevnen skal bli bedre med tiden, og for å følge opp de tilfellene der det skal gjøres en ny vurdering. Det vil også kunne ha betydning for helsesektoren, dersom det stiller andre krav til legeerklæringene enn det som i dag legges til grunn for uførevedtakene. Ressursbruken vil avhenge av hvordan ordningen konkretiseres.

13.9 Tiltak for eldre

Dersom flere eldre blir stående i arbeid, vil det gi samfunnsøkonomiske gevinster i form av økt produksjon og bedre offentlige finanser gjennom økte skatteinntekter. Det vil også kunne ha verdi for den enkelte å være i arbeid. I 2019 var det om lag 40 000 sysselsatte 62-åringer. Dersom denne gruppen utsatte avgangen fra arbeidslivet med i gjennomsnitt ett år, ville det gitt en samfunnsøkonomisk gevinst på 25,3 mrd. kroner, gitt forutsetningene i tabell 13.1. Det vil samtidig øke statens inntekter med om lag 4,4 mrd. kroner fra direkte skatter og arbeidsgiveravgift. Som følge av et pensjonssystem med fleksibelt uttak, legges det ikke til grunn at utsatt avgang vil gi endringer i det offentliges utgifter til alderspensjon. Det er ikke inkludert mulige reduserte utgifter til uføretrygd, selv om mange går ut av arbeidslivet gjennom uføretrygd mellom 62 og 66 år.

En god seniorpolitikk der det legges vekt på et godt arbeidsmiljø og muligheter for utvikling av kompetanse kan bidra til at flere seniorer og eldre blir stående i arbeid. Økonomiske og administrative konsekvenser av tiltak for økt kompetanse omtales i avsnitt 13.4.

Eldre arbeidstakere har høyere sykefravær enn yngre arbeidstakere. Et godt sykefraværsarbeid og tilstrekkelig tilrettelegging på den enkelte arbeidsplass vil også virke positivt inn på sysselsettingen blant eldre arbeidstakere.

Flertallet i utvalget foreslår at det legges bedre til rette for at arbeidstakere skal kunne fortsette å jobbe i virksomheten etter at de har nådd aldersgrensen. Ordningen må bygge på frivillighet for begge parter. Når arbeidstakeren har nådd aldersgrensen, står partene fritt til å avtale nye lønns- og arbeidsvilkår. Hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved fastsettelse av lønns- og arbeidsvilkår må ses i sammenheng med det systemet virksomheten er omfattet av. I virksomheter med tariffavtale vil lønns- og arbeidsvilkår settes innenfor den rammen tariffavtalen gir.

I offentlig sektor er det mulig for tidligere ansatte som har gått av med alderspensjon å arbeid med pensjonistlønn. Regelverket innebærer imidlertid flere begrensninger på denne muligheten. Utvalgets flertall mener at regelverket for arbeid med pensjonistlønn bør gjennomgås, for å legge til rette for at flere både kan og vil jobbe mer, hvis forholdene er egnet for det.

Med bedre jobbmuligheter etter aldersgrensen mener flertallet i Sysselsettingsutvalget at aldersgrensen i arbeidsmiljøloven kan reduseres fra 72 til 70 år. Det kan gi sterkere insentiver til å ansette eldre arbeidstakere. I tillegg vil man kunne fjerne muligheten for bedriftsinterne aldersgrenser. Det vil gjøre det lettere for arbeidstakere å jobbe etter 70 år, og det vil være administrativt enklere for bedriftene. En lavere aldersgrense kan også føre til færre konflikter ved avslutning av arbeidskarrieren.

Utvalget foreslår å fjerne begrensningen i aldersgrenseloven om at det ikke er lov til å ansette personer over 70 år i staten.

Det er ikke beregnet økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. Det antas at forslagene ikke har direkte budsjettmessige konsekvenser, men i den grad tiltakene bidrar til økt sysselsetting blant eldre vil det føre til økt verdiskaping og skatteinngang.

Mindretallsmerknad fra Lars Calmfors: Det finns många likheter mellan det statliga utredningsväsendet i Norge och i Sverige. Jag har mångårig erfarenhet av liknande utredningar som denna i Sverige både som ordförande och ledamot. Sysselsettingsutvalgets arbete har bedrivits på ett sätt som inte förekommit i Sverige: i två faser, en första med bara experter och sedan en andra med både experter och företrädare för arbetsmarknadens parter med de senare i majoritet.

Arbetets särskilda uppläggning kan spegla att trepartssamarbete spelar en större roll i den norska än den svenska arbetsmarknadsmodellen. Ett sådant samarbete har uppenbara fördelar. Parterna tillför värdefull kompetens. Beslut blir bredare förankrade och kan därför få större legitimitet. Men en nackdel är samtidigt att strävan efter konsensus kan blockera önskvärda förändringar.

Den beskrivna spänningen har också funnits i utredningens arbete. Parterna har adderat kunskap som gått utöver den som akademiska experter har och därigenom bidragit till förbättringar och tillägg till expertutredningens förslag i fas ett. Men samtidigt har strävan efter konsensus på en del punkter urvattnat förslag som skulle ha kunnat vara mer effektiva för att öka sysselsättningen. Strävan efter konsensus förklarar förmodligen också att utredningens samlade förslag innebär betydande statliga utgiftsökningar i ett perspektiv där man bortser från dynamiska beteendeeffekter. Om man tar hänsyn till de senare, det vill säga till att förslagen kan antas leda till högre sysselsättning, är de statsfinansiella effekterna oklara. Däremot är med all sannolikhet de samhällsekonomiska effekterna i form av högre sysselsättning, högre produktion och större välfärd positiva.

Til dokumentets forside