NOU 2021: 2

Kompetanse, aktivitet og inntektssikring— Tiltak for økt sysselsetting

Til innholdsfortegnelse

3 Den norske modellen

Den norske modellen er ofte definert som samspillet mellom det organiserte arbeidslivet, brede offentlige velferdsordninger og den økonomiske politikken. God sammenheng og samvirke mellom ulike politikkområder er avgjørende for å ha en samfunnsutvikling med høy sysselsetting og små forskjeller. Organiseringen av velferdsordningene støtter også opp under høy sysselsetting, god omstillingsevne og jevn inntektsfordeling. Men sammenheng og samvirke skapes ikke av seg selv. Den norske modellen med trepartssamarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene, og med etablerte institusjoner som kan håndtere konflikter innenfor samarbeidet, har historisk sett vært en suksess. Kunnskap om de historiske sammenhengene og nysgjerrighet om hvordan utviklingen nasjonalt og internasjonalt påvirker samfunnsmekanismene, er viktig for å kunne videreføre de gode resultatene.

I søken etter nye tiltak for å øke sysselsettingen har utvalget drøftet hva som kjennetegner den norske modellen, hva som kan utfordre modellen og hvordan aktørene innenfor modellen kan bidra til å utforme tiltak som balanserer ulike hensyn og interesser. For at den norske modellen skal levere gode resultater også framover, er utvalgets anbefaling å ha høy oppmerksomhet om balansen i modellen, fortsette å bygge felles virkelighetsforståelse, erkjenne interessekonflikter mellom aktørene, og søke kompromisser.

Kapitlet begynner med en beskrivelse av den nordiske og norske modellen i avsnitt 3.1. Modellen handler om hvordan økonomisk politikk, inntektspolitikk, lønnsdannelse, arbeidslivspolitikk og offentlig velferd spiller sammen, og hvordan dette samspillet gjennom ulike mekanismer har bidratt til høy sysselsetting, god økonomisk utvikling og høy levestandard.

Den økonomiske politikken er avgjørende for sysselsettingsutviklingen. Derfor er det gitt en beskrivelse av ansvarsdelingen mellom de ulike elementene i den økonomiske politikken og strukturpolitikken i avsnitt 3.2. Lønnsdannelsen med frontfagsmodellen er kjernen i den norske modellen, og den er beskrevet i avsnitt 3.3. Avsnitt 3.4 gir en beskrivelse av samspill mellom politikkområder, med særlig vekt på hvordan en koordinert lønnsdannelse gir små lønnsforskjeller og høy produktivitet. Avsnitt 3.5 drøfter hvordan trekk ved samfunnsutviklingen globalt og nasjonalt kan utfordre den norske modellen. Avsnitt 3.6 oppsummerer kapitlet.

3.1 Den nordiske og norske modellen

De nordiske landene har høy sysselsetting og små inntektsforskjeller sammenlignet med de fleste andre OECD-land. Det har vært økonomisk vekst og god utvikling i levestandarden. Landene er små åpne økonomier med omfattende internasjonal handel. I målinger fra OECD av både materiell og ikke-materiell velferd skårer Norge og de andre nordiske landene høyt.

Figur 3.1 Sysselsetting i aldersgruppen 25–64 år i prosent av befolkningen. Nordiske land (unntatt Island) og gjennomsnittet i EU og OECD i 2018

Figur 3.1 Sysselsetting i aldersgruppen 25–64 år i prosent av befolkningen. Nordiske land (unntatt Island) og gjennomsnittet i EU og OECD i 2018

Kilde: OECD

Figur 3.2 Ulikhet i husholdningens disponible inntekt, korrigert for forskjell i husholdningenes størrelse, målt ved gini-koeffisienten. Nordiske land og gjennomsnitt for EU og OECD i 2017

Figur 3.2 Ulikhet i husholdningens disponible inntekt, korrigert for forskjell i husholdningenes størrelse, målt ved gini-koeffisienten. Nordiske land og gjennomsnitt for EU og OECD i 2017

Inntekt er definert som husholdningenes disponible inntekt i et gitt år. Den består av lønnsinntekt, inntekt fra selvstendige, kapitalinntekt og offentlige overføringer. Inntektsskatt og trygdeavgifter betalt av husholdningene er trukket fra. Husholdningenes inntekter er fordelt etter kjennetegn til hvert av familiemedlemmene, justert for forskjeller i behov etter ulike husholdningers størrelse. Gini-koeffisienten er basert på sammenligninger av samlet andel av befolkningen sett opp mot den samlede andelen av inntekten de samme mottar. Den varierer mellom 0 for fullstendig likhet og 1 for fullstendig ulikhet. EU- og OECD-gjennomsnittet er det aritmetiske gjennomsnittet.

Kilde: OECD

De nordiske landene har mange fellestrekk i hvordan de er organisert. De er kjennetegnet med universelle velferdsordninger, både for tjenester og inntektssikringsordninger. I hovedsak ytes velferdstjenestene av det offentlige, men det er også et betydelig innslag av privat leverte tjenester finansiert av det offentlige. Inntektssikringsordningene gir både standardsikring, som bygger på tidligere arbeidsinntekt, og minstesikring. I Norge bygger sykepenger og dagpenger på tidligere inntekt uten minstenivåer, mens arbeidsavklaringspenger og uføretrygd har en minstesikring for personer med lav eller ingen tidligere opptjening.

Samtidig er det også forskjeller i hvilke velferdsordninger som er etablert og hvordan de er utformet. For eksempel er forvaltningen av inntektssikringsordninger og velferdstjenester ulik mellom de skandinaviske landene. I Norge er arbeidsledighetstrygden en del av folketrygden og forvaltet av NAV, mens i både Sverige og Danmark har arbeidstakerorganisasjonene egne arbeidsledighetskasser. I Danmark har kommunene ansvaret for gjennomføringen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken, mens det i Norge og Sverige er statlige etater med lokale kontor. I Sverige skal imidlertid arbeidsformidlingen endres fra 2022 med et nytt system hvor frittstående aktører matcher og ruster arbeidssøkere for de ledige jobbene.

Partene i arbeidslivet spiller en viktig rolle i modellen og særlig i organiseringen av arbeidslivet gjennom kollektive avtaler. Det er en høy organisasjonsgrad både blant arbeidsgiverne og arbeidstakerne, men lavere organisasjonsgrad i Norge enn i de andre nordiske landene. Tariffavtaledekningen i Norge er likevel relativt høy, med i underkant av 70 prosent, men dette varierer mellom ulike bransjer. Offentlig sektor med full tariffavtaledekning trekker snittet opp. Lønnsdannelsen tar på ulike måter hensyn til at landene er små åpne økonomier, og vektlegger konkurranseevnen overfor utlandet.

Det er forskjeller mellom de nordiske landene i hvordan trepartsdialogen utøves, både i temaer som diskuteres og hvor forpliktende dialogen er. Trepartssamarbeidet synes å være mer omfattende i Norge enn i Sverige og Danmark. Konsultasjoner med interessegrupper i politikkutforming er heller ikke særnordisk. For eksempel rapporterer 28 regjeringer i OECD at de konsulterer direkte med interessenter når de utarbeider politikk (OECD 2019a). Mens Norge har beholdt sentraliserte lønnsforhandlinger i tillegg til de lokale, har dette i større grad blitt desentralisert i Sverige og Danmark (Andersen m.fl. 2015). Stillingsvernsreglene i arbeidsmarkedet er moderate sammenlignet med kontinental Europa, men strengere enn i de anglosaksiske landene. Begrepet «flexicurity» brukes ofte om den danske modellen, der svakere stillingsvern, og dermed fleksibilitet for arbeidsgiverne til oppsigelser, er kombinert med sjenerøse velferdsordninger som sikrer inntektsgrunnlaget for den enkelte (Madsen 2003). Det er også forskjeller med hensyn til hvordan blant annet tilknytningsformer er lovregulert eller overlatt til avtaler mellom partene. Norge og Finland har mer lovreguleringer, mens de andre nordiske landene overlater mer til tariffavtaler.

Samlet sett er trekkene beskrevet over det som gjerne kalles den nordiske modellen. Et viktig kjennetegn er at fordelene ved en åpen økonomi og kollektiv risikodeling gjensidig understøtter hverandre. Det er, ifølge Andersen m.fl. (2007), bemerkelsesverdig hvordan innbyggere og organisasjoner i de nordiske landene, i all hovedsak, har forstått og gitt sin tilslutning til internasjonal frihandel. Selv om blant annet finanskrisen i 2008–09 og internasjonal økonomisk uro har gitt et mer nyansert bilde av virkningene av globalisering, er det bred støtte til omfattende internasjonalt økonomisk samkvem. Utbruddet av koronaviruset har samtidig vist at beredskap basert på raske leveranser gjennom internasjonal handel er sårbart. Andersen m.fl. viser til at de andre konstituerende elementene i modellen som skatter og overføringer, finanspolitikk og arbeidsmarkedsinstitusjoner ikke kan ses isolert, men som deler av et større helhetlig system. I rapporten til Andersen m.fl. vises det til at også andre land i Europa, som for eksempel Østerrike og Nederland, deler flere av trekkene med de nordiske landene. Deres vurdering var at det er variasjoner mellom de nordiske landene, men ingen av de nordiske landene skiller seg vesentlig ut når det gjelder de viktigste kjennetegnene ved modellen.

Gjennom de siste tiårene har den nordiske modellen, ifølge Calmfors (2014), gradvis endret seg, samtidig som mange andre land har gått i retning av de nordiske landene. Etter Calmfors’ vurdering er det derfor ikke en så distinkt nordisk modell som skiller seg fra andre sammenlignbare europeiske land. I gjennomgangen viser Calmfors til at flere land kan være på høyde med – eller over – de nordiske landene når det gjelder offentlig utgifter, utgifter til inntektssikring og fordelingseffekter av skatte- og avgiftssystem mv.

En faktor som skiller Norden fra andre land, er det høye nivået på tillit i befolkningen. I en gjennomgang Nordisk ministerråd har gjort av internasjonale sammenligninger av tillit skårer alle de nordiske landene svært høyt, og i rapporten reises spørsmålet om tillit er det nordiske gullet (Andreasson 2017). I rapporten vises det til at tillit ikke er naturgitt, men er blitt skapt over lengre perioder og gjennom et samspill mellom forskjellige prosesser. Tillit er dermed både et resultat av og en forutsetning for samfunnsorganiseringen i Norden. Tillit mellom aktører kan redusere transaksjonskostnadene i økonomien, og dermed også bidra til å skape gode forutsetninger for investeringer.

Figur 3.3 Tillit til andre mennesker. Utvalgte, i hovedsak europeiske land

Figur 3.3 Tillit til andre mennesker. Utvalgte, i hovedsak europeiske land

Indeks: 10 er perfekt tillit og 0 er ingen tillit.

Kilde: Andreasson 2017

I OECD-området falt andelen av innbyggerne som svarte at de har tillit til nasjonale myndigheter drastisk etter finanskrisen i 2008–09. Deretter har den i gjennomsnitt steget med to prosentpoeng og nådde 45 prosent i 2018. Nordmenns tillit til nasjonale myndigheter har ligget stabilt på nesten 70 prosent siden 2007 (OECD 2019a). Tilliten til myndighetene er større blant folk med høy utdanning enn blant folk med lav utdanning (Segaard 2020). Norsk medborgerpanel ved Universitetet i Bergen har målt generell politisk tillit under koronakrisen og sammenlignet med tilstanden før krisen. Undersøkelsen viste en kraftig økning i tilliten til politikerne og de demokratiske institusjonene under koronasituasjonen (Mæland 2020). I et samfunn med høy tillit vil det kunne være lettere å gjennomføre endringer og reformer, og det vil kunne være mindre behov for kontroll med formelle og nedskrevne regler. Samtidig må den kontrollen som myndighetene utøver være rimelig og bygge på korrekt regelforståelse. I den såkalte trygdesaken kan for eksempel en vedvarende feilpraktisering av folketrygdens oppholdskrav ha svekket tilliten til myndighetene.

Sammenhenger i den norske modellen

Det norske samfunnet er bygd opp med et sett med ulike institusjoner og ordninger som har utviklet seg over tid, og som i stor grad er etablert for å løse konkrete problemstillinger. I stort kan det sies at den måten vi har organisert oss på i Norge, omtales som den norske modellen.

I litteraturen beskrives den norske modellen på ulike måter avhengig av hva som er utgangspunktet og formålet for analysen. Lønnsdannelse, arbeidsliv, velferdsordninger og økonomisk politikk inngår ofte i beskrivelsene av modellen. I NOU 2011: 7 er det gitt en beskrivelse av den norske velferdsmodellen med mål om høy yrkesdeltakelse, et velregulert arbeidsliv med trepartssamarbeid med sterke arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, et i hovedsak skattefinansiert offentlig velferdstilbud, et godt utbygd og universelt velferdssystem, og en omfattende familiepolitikk som fremmer likestilling. Denne framstillingen er basert på Halvorsen og Stjernø (2008). I diskusjoner om utvikling av velferdsstatsmodeller trekkes det ofte på debatten som ble utløst av at Esping Andersen (1990) presenterte empiri og teori for at det var utviklet tre ulike velferdsstatsmodeller: Den liberale, den konservative og den sosialdemokratiske. For en kortfattet gjennomgang vises det til NOU 2011: 7.

Figur 3.4 Samvariasjon mellom materiell velferd (den vannrette aksen) og ikke-materiell velferd (den loddrette aksen). Målt ved en indeks fra 1–10, hvor 1 er lav velferd og 10 er høy velferd

Figur 3.4 Samvariasjon mellom materiell velferd (den vannrette aksen) og ikke-materiell velferd (den loddrette aksen). Målt ved en indeks fra 1–10, hvor 1 er lav velferd og 10 er høy velferd

Dimensjonene som måler velferdens ikke-materielle sider er helse, utdanning, ferdigheter, sosialt nettverk, samfunnsengasjement, balanse mellom arbeid og fritid, personlig trygghet og subjektivt opplevd livskvalitet. Også indikatorer for fysiske miljøfaktorer inngår og vil kunne påvirkes av oppgradering av fysiske omgivelser i utsatte områder. Dimensjonene som måler den materielle velferden er inntekt, formue, boligstandard og arbeidstilknytning.

Kilde: OECD (2018) How’s life 2017.

I Nord-Mod-prosjektet til FAFO er den nordiske modellen beskrevet som en triangelmodell med kobling mellom organisert arbeidsliv, økonomisk styring, og offentlig velferd (Dølvik m.fl. 2014). Disse tre elementene ses som grunnpilarene i modellen. Koblingen mellom de ulike elementene består både av markedsmekanismer og aktører i form av parter og partier.

Samspillet mellom de institusjonelle grunnpilarene har vært viktig for at modellen i etterkrigstiden har kunnet realisere mål om stabil vekst, høy sysselsetting og rettferdig fordeling. Dølvik m.fl. peker på at samspillet langt fra var en mekanisk prosess, men var avhengig av at de sentrale aktørene, partiene og arbeidslivspartene, hadde nok makt, medlemsbredde og legitimitet til å sørge for en helhetlig samordning og iverksetting av politikken.

Hovedavtalen av 1935 mellom Landsorganisasjonen og Norsk arbeidsgiverforening/NHO omtales gjerne som en grunnlov for norsk arbeidsliv. Hovedavtalen fastsatte regler for institusjonelle former for samarbeid mellom partene og for behandling av tvister. Denne avtalen beskrives ofte som et historisk kompromiss mellom arbeid og kapital ved at arbeidsgivernes styringsrett og arbeidstakernes organisasjonsrett ble gjensidig anerkjent og normert. Hovedavtalen markerte et skifte mot et mer demokratisk arbeidsliv i Norge. Opprettelsen av Hovedavtalen er sammen med kriseforliket mellom Arbeiderpartiet og Bondepartiet, også i 1935, særlig viktige grunnlag for den videre utviklingen av den norske modellen (Fløtten og Jordfall 2019).

Kjernen i reguleringene av norsk arbeidsliv er samspillet mellom arbeidsgivers styringsrett, beskyttelse av arbeidstakeren og bruken av tariffavtalen som fundament for samarbeid mellom partene. Fougner (2019) peker på at med kollektiv organisering av arbeidstakere, og lov- og avtaleregulering som beskytter arbeidstakerne, er det utviklet et grunnlag for å balansere interessene mellom partene. Tariffavtalen er utviklet som mekanisme for fordeling og samtidig for løsning av konflikter, enten de er rettslige eller interessepregede. Myndighetene har respektert partenes autonomi og har konsentrert lovgivningen om å støtte opp under de kollektive mekanismene og først og fremst bidratt gjennom lovgivning til vern av den enkelte arbeidstaker. Norsk arbeidsrett kjennetegnes grunnleggende av dette trepartssamarbeidet.

Høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning har gitt partene i arbeidslivet både legitimitet og bredt ansvar for utviklingen av arbeidslivet. Samtidig har organisasjonene hatt tilstrekkelig størrelse til – og tradisjon for – å vektlegge helhetlige samfunnsmessige hensyn, som å unngå svak konkurranseevne og høy arbeidsledighet. Det er også viktig at staten avveier ulike interesser, og ivaretar helhetsinteresser særlig der dette har betydning for framtidige generasjoner.

Den norske arbeidslivsmodellen brukes gjerne som begrep når det gis en mer eksplisitt omtale av hvordan arbeidslivet er organisert med et velutviklet topartssamarbeid på bedriftsnivå mellom arbeidstakerorganisasjoner og arbeidsgivere, og et trepartssamarbeid mellom myndighetene og hovedorganisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden sentralt. Lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet er det sentrale utgangspunktet for denne modellen. Eksempler på områder utenom lønnsdannelsen med et etablert trepartssamarbeid er avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), samarbeid mot arbeidslivskriminalitet, kompetansepolitisk strategi og samarbeid om raskere integrering av innvandrere med fluktbakgrunn.

Fundamentet for trepartssamarbeidet ligger i det to-partssamarbeidet som foregår på den enkelte virksomhet, i bransjene og på nasjonalt nivå. Sentrale elementer her er tariffavtalene og regelverket om medbestemmelse på arbeidsplassene, som er forankret i hovedavtalene mellom organisasjonene. I enkelte tilfeller legger de sentrale tariffparter opp til at partene lokalt må finne løsningen. To-partssamarbeidet på virksomhetsnivå har gitt grunnlag for en kultur for samarbeid om utvikling, der innovasjon og omstilling skjer i nær dialog mellom ledelse, tillitsvalgte og ansatte. Dette er en helt sentral del av det tillitsbaserte samarbeidet som er et grunnleggende trekk ved norsk arbeidsliv. Partssamarbeidet har for eksempel lange tradisjoner og gir viktig merverdi innenfor arbeidsmiljøområdet. Det er nærmere beskrevet i kapittel 8.

Trepartsdialog er sentralt for å få en felles virkelighetsforståelse, forstå hverandres partsinteresser og for å utvikle en felles forståelse av samspillet mellom ulike elementer i organiseringen av det norske samfunnet. Dette kan gjøre det enklere å få oppslutning om nødvendige tiltak for å oppnå en god samfunnsutvikling med høy sysselsetting.

Systemet for lønnsdannelse, inkludert institusjonene rundt lønnsdannelsen, er en sentral del av den norske modellen. Ifølge mandatet skal utvalget ikke gjøre en særskilt vurdering av lønnsdannelsen. På grunn av lønnsdannelsens viktige rolle vil sentrale trekk ved modellen for lønnsdannelse som beskrevet i NOU 2013: 13 og NOU 2016: 15, likevel gjengis her. Lønnsdannelsen i Norge blir gjerne omtalt som «frontfagsmodellen» fordi det er konkurranseutsatt sektor, frontfaget, som forhandler først og setter en norm for oppgjørene i resten av økonomien.

Trepartssamarbeidet under koronapandemien

Som følge av koronapandemien, innførte Norge i mars 2020 de mest inngripende tiltakene landet har hatt i fredstid. Pandemien og tiltakene mot den har fått vidtrekkende konsekvenser for norsk arbeids- og samfunnsliv. Den norske samarbeidsmodellen med to- og trepartssamarbeid har hatt en sentral rolle i måten samfunnet har møtt de krevende utfordringene som følge av pandemien. Det gjelder ikke minst samarbeid for at samfunnskritiske funksjoner kunne opprettholdes i krisens første fase. For å få til nye løsninger på kort tid, var det nødvendig med raske endringer i budsjetter, lov- og avtaleverk og å få på plass nye tariffavtalte løsninger sentralt og lokalt. Samarbeidet har foregått mellom partene lokalt, og nasjonalt mellom partene og myndighetene gjennom ulike faser i krisehåndteringen.

Det er foreløpig ikke gjennomført analyser eller forskning på krisehåndtering, partssamarbeid og virkningene av dette, som utvalget kjenner til. Det er likevel grunn til å tro at samarbeid med partene var sentralt for å dempe virkningene i samfunnet, særlig i krisens første faser. Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd var gjennom krisen det mest sentrale samarbeidsorganet mellom myndigheter og arbeidslivets parter på nasjonalt nivå og hadde hyppige møter. I den første fasen var det avgjørende å etablere en felles forståelse av hvordan tiltakene virket på økonomien, og hurtig designe hjelpepakker for å dempe de negative effektene. Samarbeidet bidro til konsensus om politikken, noe som også førte til redusert usikkerhet i økonomien. I krisens første uker var det også stort behov for informasjon om hva som var de umiddelbare virkningene på økonomien. Tradisjonell statistikk og makroøkonomiske indikatorer er lite egnet i en slik periode. Sammen med NAVs hyppig publiserte tall over dagpengesøknader, var partenes informasjon og medlemsundersøkelser viktige for såkalt «now-casting» i de første ukene av koronakrisen i Norge.

3.2 Den økonomiske politikken og strukturpolitikken

Den økonomiske politikken skal legge til rette for høy og stabil verdiskaping og velferd. Høy sysselsetting er et hovedmål for den økonomiske politikken. De ulike delene av politikken må virke sammen for å oppnå en god og stabil utvikling i økonomien over tid.

Finanspolitikken, de samlede utgiftene og inntektene over statsbudsjettet, støtter opp under arbeid og verdiskaping og har et viktig ansvar for en stabil økonomisk utvikling. Handlingsregelen for finanspolitikken bidrar til langsiktig forvaltning av oljeinntektene og til at finanspolitikken kan bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Videre kan finanspolitikken i samspill med institusjoner på arbeidsmarkedet bidra til høy sysselsetting og lav arbeidsledighet (Holden og Sparrman 2018). Den koordinerte lønnsdannelsen bidrar til at finanspolitikken er mer effektiv i stabiliseringspolitikken gjennom å redusere risikoen for lønn-lønn-spiraler fra stimuleringstiltak.

Pengepolitikken, i hovedsak Norges Banks rentefastsettelse, har en viktig rolle i stabiliseringspolitikken på kort sikt. Norges Bank kan endre renten raskt når uforutsette hendelser inntreffer, og dermed dempe virkningene på økonomien. Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien en stabil pengeverdi (inflasjonsstyring). Inflasjonsstyringen er framoverskuende og fleksibel slik at den kan bidra til høy og stabil sysselsetting, samt til å motvirke at finansielle ubalanser bygger seg opp. Valutakursen kan være en viktig stabilisator, men i perioder kan valutakursbevegelser også skape utfordringer for stabiliseringspolitikken.

Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene skal bidra til at lønnsdannelsen fungerer godt, slik at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs med utviklingen hos våre handelspartnere. Relativt små lønnsforskjeller bidrar til å allokere investeringer dit kapitalen kaster mest av seg og øker produktiviteten.

Det er en nær sammenheng mellom finanspolitikken, pengepolitikken og inntektspolitikken. Om finanspolitikken blir for ekspansiv, kan det gi kapasitetsproblemer i økonomien som kan slå ut i høyere lønns- og prisvekst. I en slik situasjon kan Norges Bank velge å øke rentene for å redusere inflasjonen. Det kan føre til at den norske kronen styrker seg, noe som svekker konkurranseevnen til norske bedrifter som selger varer internasjonalt. Inntektspolitikk og koordinert lønnsfastsettelse fører til at arbeidsmarkedet tåler et høyere sysselsettingsnivå uten at lønnsveksten blir for høy. Samspillet mellom de ulike elementene i den økonomiske politikken legger føringer på handlingsrommet for hvert enkelt element, og det er nødvendig at de ulike elementene er koordinert. Den koordinerte lønnsdannelsen bidrar til en god økonomisk utvikling fordi lønnsveksten tilpasses det makroøkonomiske bildet, se OECD (2019b).

For å understøtte den økonomiske politikken må også finansmarkedet og arbeidsmarkedet fungere godt.

Finansiell stabilitet, herunder tillit til det finansielle systemet, er avgjørende for en stabil økonomisk utvikling. Regulering og tilsyn av finanssektoren bidrar til at det finansielle systemet er i stand til å formidle finansiering, utføre betalinger og fordele risiko på en tilfredsstillende måte i gode og dårlige tider.

Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet og til arbeidskraftmobilitet og omstillingsevne. Høy sysselsetting vil også gjøre det lettere å løse langsiktige finansieringsutfordringer når velferdsordningene møter en aldrende befolkning. Et velfungerende arbeidsmarked der sysselsettingen holdes høy og arbeidsledigheten lav, motvirker økning i inntektsforskjellene.

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse for offentlig politikk for å øke tilgangen på og bedre bruken av samfunnets ressurser. Strukturpolitikken er særlig rettet mot å sikre effektive markeder, unngå markedssvikt, og å ha en effektiv offentlig sektor. Konkurransepolitikken, næringspolitikken, forskningspolitikken og kompetansepolitikken er i tillegg til arbeidsmarkedspolitikken eksempler på strukturpolitikk som kan bidra til høyere sysselsetting. En vellykket strukturpolitikk gir produktivitets- og velstandsvekst. Høyere produktivitet er ikke et mål i seg selv, men et middel for å oppnå velferd. For eksempel vil økt deltakelse i arbeidsmarkedet gi økt velferd både for den enkelte og samfunnet som helhet, selv om det kan innebære at den gjennomsnittlige produktiviteten per arbeidstaker går ned.

Konkurransepolitikken er viktig for å møte tendenser til økende markedsmakt i enkeltnæringer, og dermed bidra til en mer effektiv økonomi og motvirke at lønnsandeler og etterspørsel avtar. Forskningspolitikken kan bidra til langsiktig innovasjon og omstilling, og støtte opp om nyetableringer og mer konkurransedyktige bedrifter. Næringspolitikken, for eksempel gjennom Innovasjon Norge, kan bidra med kompetanse og veiledning for nyetableringer, og stimulere til forskning og innovasjon i bedriftene.

Kompetansepolitikken er viktig i den norske modellen. Utdanning er i stor grad et gratis fellesgode, noe som er et viktig grunnlag for små lønnsforskjeller. Relativt små lønnsforskjeller gir høye produktivitetskrav, også blant de med lavest kompetanse. Det kan forsterke mangel på arbeidskraft med høy kompetanse og ferdigheter, og svekke sysselsettingen blant arbeidstakere med lave ferdigheter. Kompetansepolitikken kan bidra til et mer balansert arbeidsmarked. Kompetanse og kvalifisering er nærmere omtalt i kapittel 6.

Organiseringen av velferdsordningene i Norge og de nordiske landene støtter også opp under høy sysselsetting, god omstillingsevne og jevn inntektsfordeling. Universelle velferdsordninger finansiert over skatteseddelen demper kostnadene ved tap av arbeidsplasser, ikke minst sammenlignet med et system der velferdsordningene er knyttet til et ansettelsesforhold. Inntektssikringsytelsene som er basert på tidligere lønnsinntekt, bygger opp under arbeidslinja. Velferdsordningene støtter opp under omstillingsevnen, og det demper skepsis mot internasjonal samhandel. Samtidig kan sjenerøse ordninger svekke arbeidsinsentivene, og bruken av ordningene avhenger av utforming, blant annet innslaget av oppfølging og aktivitetskrav.

Offentlig finansierte helse- og utdanningstjenester bidrar også til en jevnere fordeling og sosial mobilitet. Vårt studiefinansieringssystem trekker i samme retning ved å sikre bred tilgang til høyere utdanning.

3.3 Lønnsdannelse og trepartssamarbeid

Norge er en liten, åpen økonomi som har stort utbytte av arbeidsdelingen som internasjonal handel gir mulighet for. Men for at handelen skal fungere godt og ikke skape problemer, er det viktig at norsk næringsliv har en god konkurranseevne sammenlignet med næringslivet i andre land.

Det er viktig å skille mellom konkurranseevnen for enkeltnæringer og for landet som helhet. Konkurranseevnen for en næring beror på næringens lønnsomhet og dens evne til å belønne innsatsfaktorene. En lønnsom næring må kunne hevde seg både i konkurranse med utenlandske bedrifter på produktmarkedene og med andre norske næringer i arbeidsmarkedet.

Et lands konkurranseevne uttrykker evnen til å opprettholde en rimelig balanse i utenriksøkonomien over tid, samtidig som landet har full og effektiv ressursutnyttelse og akseptabel inntektsfordeling. Et stort underskudd på handelsbalansen kan være tegn på svak konkurranseevne. Men hvis svak innenlandsk etterspørsel fører til lav import, kan et land ha balanse i utenriksøkonomien selv om konkurranseevnen er svak. I så fall vil den svake etterspørselen også føre til lav sysselsetting og høy arbeidsledighet.

3.3.1 Lønnsdannelse og institusjonelt samarbeid

Gjennom lønnsdannelsen fordeles inntektene fra verdiskapingen mellom arbeidstakere og eiere og mellom ulike grupper arbeidstakere. Samtidig skal lønnsdannelsen bidra til en effektiv anvendelse av arbeidskraften og dermed til høy produktivitet og sysselsetting.

På makronivå er partssamarbeid et viktig grunnlag for den koordinerte lønnsdannelsen og institusjonene for konfliktløsning. Også på lokalt nivå er det utstrakt samhandling mellom partene, både om lønn og arbeidsvilkår og om utvikling av bedriftene. Samarbeidet er basert på et samspill mellom høy organisasjonsgrad, formelle regler for medbestemmelse og representasjon, samt en skandinavisk ledelsesmodell som gjerne omtales som «uformell, inkluderende, konsensusorientert og rettferdig» (Schramm-Nielsen m.fl. 2004). Gjennom langvarig kontakt mellom partene utvikles en sosial kapital som gjør det lettere å håndtere vanskelige saker, både sentralt og lokalt.

Internasjonale sammenligninger tyder på at høy grad av koordinering i lønnsdannelsen gir høyere sysselsetting, lavere arbeidsledighet og mindre lønnsforskjeller enn det som kan bli resultatet med en mindre koordinert lønnsdannelse (OECD 2012; 2018a). Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15) nevner at en grunn til dette kan være at partene i arbeidslivet gjennom koordineringen i større grad tar hensyn til hvordan lønnsveksten påvirker konkurranseevne, sysselsetting og arbeidsledighet i økonomien samlet sett.

3.3.2 Nærmere om frontfagsmodellen

Lønnsdannelsen i Norge blir gjerne omtalt som «frontfagsmodellen» fordi konkurranseutsatt sektor, frontfaget, forhandler først og setter en norm for oppgjørene i resten av økonomien. Dette bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det næringer som er utsatt for internasjonal konkurranse kan leve med over tid. Frontfagsmodellen er inspirert av den såkalte hovedkursteorien som ble formulert av Odd Aukrust m.fl. på 1960-tallet. Denne teoretiske modellen for lønnsdannelse, og hvordan modellen tolkes og anvendes, er beskrevet nærmere i flere offentlige utredninger, blant annet i NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi, og i NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk.

Lønnsveksten i frontfaget skal verken være gulv eller tak, men en norm som skal sikre at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor over tid er retningsgivende for andre sektorer. Selve lønnsforhandlingene er partenes ansvar. Profilen i oppgjøret i frontfaget skal ikke overføres til andre avtaleområder, men derimot bestemmes i det enkelte området ut fra forholdene der. Koordineringen skjer gjennom sentrale forhandlinger og lokal kollektiv lønnsdannelse. Partene i de ulike forhandlingsområdene har selv ansvar for fordelingen av rammen mellom ulike grupper innen sitt område. I noen tariffområder skjer lønnsdannelsen i hovedsak gjennom sentrale forhandlinger, noen steder både sentrale og lokale forhandlinger og i noen områder skjer den utelukkende gjennom lokal kollektiv lønnsdannelse i den enkelte virksomhet.

Siden årtusenskiftet har noen av forutsetningene for hovedkursteorien blitt endret, blant annet ved at det i 2001 ble innført et inflasjonsmål for pengepolitikken. I NOU 2013: 13 drøftes betydningen av inflasjonsmål og flytende valutakurs for lønnsdannelsen og frontfagsmodellen. De grunnleggende sammenhengene er fortsatt at for å sikre en tilstrekkelig stor konkurranseutsatt sektor må kapitalavkastningen i sektoren på lang sikt være på et tilfredsstillende nivå, noe som igjen betyr at lønnsveksten må speile pris- og produktivitetsutviklingen i sektoren. Med konkurranseutsatt sektor i en førende rolle i lønnsfastsettelsen vil hensynet til konkurranseevnen bli ivaretatt, og det vil bidra til en balansert utvikling i økonomien. Med et inflasjonsmål blir valutakursen en mer løpende kilde til endring i konkurranseevnen. Erfaringer viser at valutakursen kan svinge betydelig, og dette kan gi store utslag i konkurranseevnen målt som lønnskostnader i felles valuta. Det gir også store utslag i lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor. Samtidig innebærer et inflasjonsmål at pengepolitikken og rentesettingen får en stabiliserende rolle i økonomien. Pengepolitikken kan også bidra til å dempe virkningene av svingninger i kronekursen.

Sammenhengen mellom lønnsvekst og konkurranseevne kan bli mindre direkte med inflasjonsmål og flytende valutakurs enn med fast valutakurs. Endring i lønnsveksten vil ikke automatisk føre til endring i konkurranseevnen, fordi valutakursen også kan endres. På den annen side vil virkningen av lønnsvekst på konkurranseevnen kunne være sterkere ved et inflasjonsmål enn i et fastkurs-regime, fordi den direkte virkningen kan bli forsterket gjennom endring av kronekursen. Dersom lønnsveksten blir for høy, vil sentralbanken vanligvis heve renten for å motvirke økt inflasjon. Høyere rente fører i sin tur vanligvis til sterkere valutakurs. Dermed vil konkurranseevnen svekkes gjennom to kanaler, dvs. både gjennom økt lønnsnivå i kroner og ved styrking av kronekursen. Det betyr at betydningen av lønnsveksten for konkurranseevnen på kort og mellomlang sikt kan bli vel så sterk med flytende valutakurs som med fast.

Kjernen i frontfagsmodellen er å sikre en lønnsvekst i økonomien som reflekterer lønnsevnen i konkurranseutsatt næringsliv. Det innebærer blant annet at lønnsutviklingen i andre områder over tid følger denne utviklingen. I enkelte år kan ulike forhold føre til visse forskjeller i lønnsveksten mellom ulike sektorer, men over tid skal lønnsveksten være noenlunde den samme i alle de store sektorene. Ettersom konkurranseutsatte næringer konkurrerer med skjermede næringer om arbeidskraften, må de samme betingelsene for lønnsvekst gjelde også for skjermede næringer. Frontfagsmodellen har virket over flere tiår, og en nyere studie på norske data viser at industrilønnen har vært førende for lønnsutviklingen i annen privat virksomhet og i offentlig forvaltning, både før og etter innføringen av inflasjonsmålet (Gjelsvik m.fl. 2020).

I NOU 2013: 13, boks 2.1, beskrives frontfagsmodellen nærmere: Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i konkurranseutsatte virksomheter skal gjelde som en norm for øvrige forhandlingsområder. Dette ivaretas ved at avtaleområder med stort innslag av konkurranseutsatte virksomheter forhandler først (det såkalte frontfaget), og at resultatet fra dette oppgjøret danner en norm for andre avtaleområder. Sammensetningen av frontfaget kan endres over tid, og vil variere avhengig av om det er et forbundsvist eller samordnet hovedoppgjør, eller et mellomoppgjør.

Ved forbundsvise hovedoppgjør er det forhandlingene mellom Norsk Industri og Fellesforbundet om revisjon av Industrioverenskomsten, tidligere Verkstedoverenskomsten, som utgjør frontfaget. Denne avtalen har derfor en sentral posisjon i frontfagsmodellen og inntektsoppgjørene. I Industrioverenskomsten kan minstelønnssatser endres og det kan gis generelle tillegg. Tilleggene har i stor grad direkte gjennomslag i en rekke andre forhandlingsområder i privat sektor. Senere føres det lokale forhandlinger for arbeiderne, basert på de fire avtalte kriteriene; bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. I Industrioverenskomsten er det også et femte kriterium om bedriftens aktuelle arbeidskraftsituasjon. Tilleggene som gis, vil variere fra bedrift til bedrift. Ved mellomoppgjør og samordnede hovedoppgjør forhandler NHO og LO for hele området samlet. Funksjonærene i industrien forhandler i all hovedsak lokalt, enten individuelt eller kollektivt. Funksjonærene utgjør nærmere 45 prosent av sysselsettingen og vel 56 prosent av lønnsmassen i industrien (2019). Også for funksjonærene vil størrelsen på de sentrale tilleggene i Industrioverenskomsten og de fire/fem kriteriene være viktige føringer for de lokale forhandlingene.

I 2003 ga Kontaktutvalget en felles erklæring om at det var den samlede lønnsveksten som avtales sentralt og lokalt i de næringer som er utsatt for konkurranse fra utlandet, som må være normgivende for de rammer som forhandles i de øvrige oppgjørene. Kontaktutvalget bygget sin erklæring på NOU 2003: 13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og kronekurs (Holden II-utvalget). Kontaktutvalgets vurdering innebærer at det er den samlede lønnsveksten i industrien, for både arbeidere og funksjonærer, som skal danne normen for etterfølgende oppgjør. Siden de lokale forhandlingene foregår utover i tid, og basert på de fire/fem kriteriene nevnt over, vil utfallet av disse være noe usikre. I ettertid framkommer denne lønnsveksten i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU), ved lønnsveksten for NHO-bedrifter i industrien samlet. Andre forhandlingsområder som skal følge normen fra frontfaget, må derfor basere seg på et anslag for den samlede årslønnsveksten i industrien. I NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi (Holden III-utvalget) ble det enighet om at NHO, i forståelse med LO, bør gi et troverdig anslag for den samlede rammen for oppgjøret, inklusiv resultatet fra de lokale forhandlingene og overhenget fra året før.

3.3.3 Institusjoner rundt lønnsdannelsen og trepartssamarbeid

Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har vært en viktig del av den økonomiske politikken i Norge gjennom store deler av etterkrigstiden.

Flere institusjoner og mekanismer bidrar til koordinering i den norske lønnsdannelsen, både internt og mellom ulike organisasjoner, gjennom lovverk og gjennom konsensusbygging, hvor myndighetene også spiller en viktig rolle.

Møter i Kontaktutvalget mellom regjeringen og partene i arbeidslivet og i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) bidrar til at partene og myndighetene har en felles forståelse av situasjonen og utviklingen i norsk økonomi. Det finnes også en rekke andre institusjoner og mekanismer som bidrar til koordineringen i det norske lønnsfastsettelsessystemet, både internt i og mellom ulike organisasjoner, gjennom lover, regelverk og tariffavtaler, og gjennom institusjoner som Riksmekleren, Arbeidsretten (spesialdomstol med partsoppnevnte dommere), Rikslønnsnemnda, Tariffnemnda og ulike avtalebaserte tvistenemnder.

Koordinering av lønnsutvikling hviler på kollektive handlinger iverksatt av brede organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Organisasjonsgraden er derfor viktig både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Organisasjonsgraden blant arbeidstakere i Norge har de seneste årene vært på om lag 50 prosent. På arbeidsgiversiden har antall virksomheter som er medlemmer i arbeidsgiverorganisasjoner økt, og ansatte i virksomheter med tariffavtale utgjorde 62 prosent av alle lønnstakere i 2018 (NOU 2020: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2020). Det er stor variasjon i organisasjonsgrad og tariffavtaledekning mellom bransjer og sektorer. Alle ansatte i offentlig sektor er omfattet av tariffavtaler og om lag halvparten i privat sektor.

Tariffavtalene er det viktigste virkemiddelet partene rår over. En tariffavtale er en kollektiv regulering av lønns- og arbeidsvilkår og omfatter flere enn de organiserte arbeidstakerne, fordi arbeidsgivere som er tariffbundne plikter å bruke tariffavtalens bestemmelser også overfor de uorganiserte. Allmenngjøring av tariffavtaler i noen bransjer innebærer at de avtalebestemte lønnsnivåene gjelder for flere arbeidsforhold enn de som omfattes av overenskomstene. I tillegg er det mange uorganiserte virksomheter som følger lønnssatsene i tariffavtalene.

3.4 Samspill mellom politikkområder

Høy sysselsetting og jevn fordeling er overordnede mål for den økonomiske politikken i Norge, se omtalen under avsnitt 3.2. Gjennom høy sysselsetting gis den enkelte arbeid og inntekt å leve av. Samtidig bidrar skatter og avgifter fra arbeidstakere og virksomheter, som trygdeavgift, inntektsskatt og arbeidsgiveravgift, til å finansiere felles velferdsordninger. Høy sysselsetting er både et selvstendig mål for å gi den enkelte økonomisk trygghet gjennom egen inntekt og sikre jevn og rettferdig fordeling, og en forutsetning for å finansiere velferdsstaten over tid. Sysselsettingsutviklingen er nærmere omtalt i kapittel 4.

Lønnsdannelsen gir og krever høy produktivitet

Lønnsdannelsen er partenes ansvar, mens staten tilrettelegger gjennom institusjonene som er etablert rundt lønnsdannelsen og kan noen ganger bidra direkte i lønnsoppgjørene. Også partene i arbeidslivet har mål om høy samlet sysselsetting. Gjennom systemene for lønnsdannelse har partene bidratt til å bevare en balanse mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer, og samtidig til at det er relativt små lønnsforskjeller i Norge.

Internasjonale sammenligninger, som Barth m.fl. (2003), viser at når lønnsforhandlingene er koordinerte eller gjennomføres på sentralt nivå, fører det til mindre lønnsforskjeller mellom bedrifter, bransjer og yrkesgrupper. Denne mekanismen virker i begge ender av lønnsskalaen, slik at de laveste lønningene øker og de høyeste lønningene blir lavere. Høy grad av koordinering i lønnsdannelsen bidrar dermed til et relativt høyt lønnsgulv. Dette fører til høy produktivitet gjennom investering i kompetanseheving og teknologi, samt til å allokere kapitalen dit den er mest lønnsom. Dette bidrar til at gevinstene kan bli høyere for alle, uavhengig av utdanning og kompetanse.

OECD har analysert sammenhengen mellom lønnsspredning og system for lønnsdannelse, og plasserer den norske lønnsdannelsen i kategorien organisert desentralisert og koordinert forhandlingssystem (OECD 2018a). Denne formen for lønnsdannelse er assosiert med små lønnsforskjeller, i tillegg til høy sysselsetting og lav ledighet. Også øvrig internasjonal forskningslitteratur understøtter dette bildet (Dale-Olsen m.fl. 2018).

En lønnsstruktur med relativt små lønnsforskjeller kan innebære at de minst produktive bedriftene «presses ut», fordi de ikke har råd til å betale selv de laveste lønningene. Bedrifter med høy produktivitet kan derimot dra nytte av at de høyeste lønningene er relativt lave. Mer koordinert lønnsdannelse med mindre lønnsforskjeller innebærer også at bedriftene tjener mer på å benytte ny og effektiv teknologi, og det kan bidra til en raskere modernisering i land med små lønnsforskjeller (Moene m.fl. 2009).

Et høyt nivå på de laveste lønningene vil samtidig stille krav til at arbeidstakernes utdanning, kvalifikasjoner og arbeidsevne skal være på et visst nivå. Det kan gjøre det vanskeligere for utsatte grupper med svake kvalifikasjoner eller lav arbeidsevne å få innpass i arbeidslivet, fordi terskelen for å komme inn på arbeidsmarkedet blir relativ høy når kravet til produktivitet er høyt. Kombinert med en teknologisk utvikling der rutineoppgaver overtas av maskiner, kan det føre til at personer med lav arbeidsevne, for eksempel på grunn av svekket helse eller liten utdanning, blir presset ut av arbeidsmarkedet. Kompetansepolitikken har en viktig oppgave i å motvirke slike mekanismer.

En empirisk studie på norske data tyder på at høyere organisasjonsgrad på bedriftsnivå gir markert høyere produktivitet og lønnsnivå (Barth m.fl. 2017). En mulig forklaring på dette er at med flere ansatte med i fagforeningene vil bedriften inngå tariffavtale, som igjen har betydning for organisering av arbeidet og bidra til høyere produktivitet.

Trygdesystemet gir sikkerhet og oppslutning

Gode velferdsordninger er en viktig del av den norske modellen. Trygdesystemet innebærer at personer som faller ut av arbeidslivet på grunn av arbeidsledighet eller helseproblemer er sikret en viss inntekt. Trygdeordningene reduserer dermed risikoen for tap av inntekt. Dette kan redusere presset nedover på lønninger. Gjennom universelle velferdsordninger bidrar dermed staten både til å dele på risikoen som følger av internasjonal konkurranse, og til å fremme omstilling. Dette er en viktig forutsetning for en fleksibel og koordinert lønnsdannelse. Større usikkerhet om de økonomiske konsekvensene av omstilling kunne skapt krav om sterkere stillingsvern og kostbare garantier fra arbeidsgiverne. Måten det norske arbeidsmarkedet fungerer på, med universelle og sjenerøse velferdsordninger, reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir berørt av omstillinger. Det har bidratt til en god omstillings- og innovasjonsevne, en relativt høy produktivitetsvekst og samtidig til små inntektsforskjeller. Ut fra fordelingshensyn er det ønskelig med ytelser som sikrer gode levekår, uavhengig av tidligere inntekt. Samtidig legger hensynet til gode insentiver til arbeid, finansiell bærekraft og legitimitet til inntektssikringssystemet begrensninger på hvor høye ytelsene kan være. Det skal lønne seg å arbeide framfor å motta ytelser. Kompensasjonen i trygdeordningene i Norge er i hovedsak utformet etter dette prinsippet, understøttet av aktivitetskrav. I noen land er ytelsene utformet slik at de skaper såkalte «stønadsfeller» eller «fattigdomsfeller», der kombinasjonen av ulike ytelser og skatt innebærer at stønadsmottakere tjener lite eller til og med kan tape på å arbeide. Det gjelder også for enkelte grupper i Norge, i hvert fall på kort sikt (NOU 2019: 7).

I en artikkel av Barth m.fl. (2014) er det vist til at små inntektsforskjeller også kan bidra til større politisk støtte til offentlig finansierte velferdsordninger. Resonnementet bygger på at et offentlig trygdesystem gir forsikring for den enkelte, noe alle ønsker, samtidig som finansieringen vanligvis innebærer en omfordeling mellom ulike inntektsgrupper. Barth m.fl. argumenterer for at i et land med små lønnsforskjeller, vil flere oppleve trygdeordningene som relevante for seg selv. I artikkelen argumenteres det derfor for at det er gjensidig forsterkende mekanismer mellom en koordinert lønnsdanning med relativt små lønnsforskjeller, som igjen skaper høy produktivitet og omstilling gjennom avskalling av de lavproduktive bedriftene, og støtten til omfattende velferdsordninger. Det argumenteres også for at disse gjensidige sammenhengene innebærer at det ikke ville vært mulig å få til en tilsvarende høy produktivitet og jevn fordeling dersom det bare var skattesystemet som ble brukt til å omfordele.

En rapport fra OECD (2018b) viser at nordmenn er relativt fornøyd med hvordan dagens norske velferdssystem er satt opp. 43 prosent av nordmenn mener de mottar en rettferdig andel ytelser basert på hvor mye de betaler i skatt og andre bidrag. Dette er langt over gjennomsnittet på 19 prosent på tvers av OECD-landene. Dette er nok også noe av bakgrunnen for nordmenns høye tillit til offentlige myndigheter.

Opplæring, kvalifisering og aktivitet understøtter omstilling

Det generelle virkemiddelet for å sikre kompetent og produktiv arbeidskraft er utdanningssystemet, med rett til videregående utdanning, offentlige finansiert høyere utdanning og med en statlig organisert studielånsordning. I Kompetansebehovsutvalgets siste rapport NOU 2020: 2 vises det også til at trepartssamarbeidet står sentralt i kompetansepolitikken, og at mange løsninger skapes i dynamikken mellom arbeidsgiver, arbeidstaker og myndighetene. Arbeidslivets parter har også en viktig rolle i samarbeidet om kompetansespørsmål i den enkelte virksomhet, og gjennom tariff- og hovedavtaler som rommer en rekke bestemmelser om kompetanse og kompetanseutvikling.

Arbeidsmarkedspolitikken og integreringspolitikken bidrar også med opplæring og kvalifisering til utsatte grupper. Arbeidsmarkedspolitikken er mer direkte innrettet med sikte på å gi kvalifisering til arbeidsledige, omskolering til personer som på grunn sykdom eller skade ikke kan fortsette i tidligere arbeid, og veiledning, oppfølging og arbeidstrening for personer som har problemer med å få innpass på arbeidsmarkedet. Integreringspolitikken har målrettede opplæringstiltak for nyankomne innvandrere.

Et høyt nivå på arbeidsmarkedstiltakene, kombinert med lønnsmoderasjon, var et sentralt element i Solidaritetsalternativet tidlig på 1990-tallet (NOU 1992: 26 En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene). Ledigheten var da høy i historisk sammenheng. Størrelsen på bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak fastsettes både ut fra konjunktursituasjonen og strukturelle forhold på arbeidsmarkedet, som for eksempel sammensetningen av arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Satsingen på arbeidsmarkedstiltak er i dag lavere enn i de andre nordiske landene, se figur 3.5.

Figur 3.5 Utgifter brukt på arbeidsmarkedstiltak i ulike land, prosent av BNP

Figur 3.5 Utgifter brukt på arbeidsmarkedstiltak i ulike land, prosent av BNP

For Norge er det prosent av BNP for fastlands-Norge.

Kilde: Eurostat

En arbeidsmarkedspolitikk med vekt på aktivitet blant de arbeidsledige skal bidra til å opprettholde en størst mulig arbeidsstyrke. Gjennom informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkeres mulighet til å legge inn egen cv som er søkbar for arbeidsgivere, legger NAV til rette for at arbeidsgiver og arbeidssøkere skal kunne finne hverandre raskest mulig slik at friksjonsledigheten kan være lavest mulig. I artikkelen til Barth m.fl. vises det til at en slik aktiv arbeidsmarkedspolitikk kan bidra til å understøtte strukturendringer uten å bygge opp lønnsforskjeller mellom sektorer.

Stabile og forutsigbare rammer understøtter også produktivitet og omstillingsevne

I tillegg til omfordeling gjennom skatter og overføringsordninger, bidrar også offentlig tjenesteproduksjon til å redusere ulikhet. Gratis eller subsidierte offentlige tjenester utgjør en betydelig andel av husholdningenes samlede «kjøpekraft». Norske forskere har studert hva dette betyr for inntektsfordelingen. De tjenestene som dekkes i disse studiene, er barnehager/førskole, grunnskole og videregående skole, primærhelsetjenesten og omsorg for eldre og funksjonshemmede (Aaberge m.fl. 2017). For Norge er reduksjonen i ulikhet når det tas hensyn til offentlige tjenester på 20 prosent, målt ved gini-koeffisienten. Resonnementet ovenfor om at relativt små lønnsforskjeller vil øke oppslutningen om trygdeordninger vil også være gjeldende for offentlig finansierte tjenester. Samtidig er disse tjenestene en investering i mennesker, gjennom å løfte deres kompetanse, forbedre helsen og lette inngangen til arbeidslivet.

Figur 3.6 Offentlige utgifter til tjenester og overføringer i utvalgte land. Andel av brutto nasjonalprodukt i 2013

Figur 3.6 Offentlige utgifter til tjenester og overføringer i utvalgte land. Andel av brutto nasjonalprodukt i 2013

Kilde: Meld. St. 13 (2018–2019)

Det er en gjensidig avhengighet mellom privat og offentlig sektor. Private virksomheter er avhengig av produksjon og tjenester fra det offentlige, mens offentlig virksomhet er avhengig av skatteinntekter og varer og tjenester som produseres i privat sektor. Innovasjon og utvikling i offentlig sektor gir bedre kvalitet for brukerne, samtidig som innkjøp og utviklingskontrakter styrker privat sektor.

Hovedregelen i norsk arbeidsliv er faste ansettelser. Det gir stabilitet og forutsigbare rammer for både arbeidstakere og arbeidsgivere. Samtidig åpner regelverket for et korttidsarbeidsmarked som gjør det mulig for bedrifter å ha midlertidige arbeidskontrakter for å dekke midlertidige behov. Et ordnet arbeidsliv med hovedsakelig faste ansettelser gir arbeidsgivere insentiver til å satse på opplæring av ansatte og til godt fysisk og psykososialt arbeidsmiljø. Disse forholdene, sammen med lokalt partssamarbeid ellers, understøtter høy produktivitet og omstillingsevne.

Moene (2013) viser at det empirisk er sammenheng mellom små åpne økonomier, graden av koordinering i lønnsdannelsen, omfanget av velferdsstaten og lønnsforskjellene. Jo mer åpen en økonomi er, desto mer koordinert er lønnsdannelsen, desto mer sjenerøs er velferdsstaten og desto mindre er lønnsforskjellene før skatt. Moene viser også til at det er en vekselvirkning mellom effektene ved at i land med en omfattende velferdsstat og små inntektsforskjeller er befolkningen mer positiv til globalisering enn i andre land. I noen grad henger nok dette sammen med at de mest åpne økonomiene er små land, som typisk har mest å hente på internasjonal samhandel.

Flere studier har funnet at høy tillit tenderer til å opptre sammen med høye verdier for inntekt per innbygger. Slik samvariasjon sier ikke noe om årsakssammenheng, og det kan også være bakenforliggende forhold som løfter både tillit og inntekt. Slike bakenforliggende forhold kan være kultur, utdanning, effektivt rettsvesen mv. En studie av Algan og Cahuc (2010) basert på data fra 24 land konkluderer med at forskjeller i tillit er en viktig forklaring på forskjeller i inntektsnivå per innbygger i land med kompleks økonomi og høy inntekt.

3.5 Utviklingstrekk som kan utfordre den norske modellen

Den norske modellen har endret seg over tid, men samtidig vist seg å være robust overfor sjokk og strukturelle endringer i økonomien.

En rekke internasjonale utviklingstrekk, såkalte globale megatrender, som globalisering, teknologisk utvikling, aldring, kompetansebehov og nye former for arbeidsforhold, påvirker framtidens arbeidsliv. Disse utviklingstrekkene kan også utfordre den norske modellen og dens evne til å oppnå høy sysselsetting over tid. Også en rekke andre endringer som vi dels kan se konturene av nå, kan komme til å påvirke den norske modellen i årene framover, men er ikke nærmere drøftet her.

Den norske modellen er helt avhengig av høy sysselsetting for å kunne finansiere velferdsordningene framover. Det er også nødvendig å ha høy sysselsetting for å bevare tillit og samhold i samfunnet. Dersom enkeltgrupper av eksempelvis unge, innvandrere, lavt utdannede eller personer med helseutfordringer opplever permanent utenforskap, kan det undergrave tilliten både til myndigheter og til den norske modellen.

Utfordringer knyttet til sysselsetting er nærmere omtalt i kapittel 4.

Globalisering påvirker oss på forskjellige måter

Globalisering innebærer at varer og tjenester handles på tvers av landegrenser i stadig større omfang. Innsatsfaktorene for produksjon er mer mobile over landegrensene enn før, særlig kapital og teknologi, men også arbeidskraft. Globaliseringen har løftet inntektene i mange framvoksende økonomier, men det økte internasjonale arbeidstilbudet kan også ha bidratt til fallende lønnsandeler i gamle industriland. Dette kan også ha påvirket lønnsspredningen i disse landene, ved at lønnsutviklingen har blitt svakere for de med de svakeste kvalifikasjonene, eller svekket sysselsettingsmulighetene for enkelte grupper, ved at produksjon og arbeidsplasser er flyttet til andre land.

Arbeidsinnvandringen til Norge er et uttrykk for globalisering av økonomien. Den sterke tilstrømmingen av arbeidskraft fra de nye EU-landene etter 2004 har avhjulpet flaskehalser i norsk økonomi og bidratt til å opprettholde veksten i tiåret vi har bak oss. Det har imidlertid også ført til økende lavlønnskonkurranse og sosial dumping. Dette har blitt møtt med ulike tiltak, som blant annet allmenngjøring av tariffavtaler og økt innsats mot arbeidslivskriminalitet.

Evalueringer av allmenngjøringsordningen viser at virkningene på sosial dumping og lavlønnskonkurranse varierer mellom næringer. En analyse fra Senter for lønnsdannelse (2015) viste at allmenngjøringen i bygge- og anleggsnæringen har bidratt til å bremse endringene i lønnsdannelsen, prisdannelsen og etterspørselen etter arbeidskraft, samt produktiviteten. Analysen fant at allmenngjøringen av lønnssatsene i byggfagsoverenskomsten og renholdsoverenskomsten har dempet det negative presset på lønningene, men at allmenngjøringen ikke klarte å kompensere for hele effekten fra innvandringen. Analysen viste videre at allmenngjøringene ser ut til å ha dempet den lønnsreduserende effekten av økt arbeidsinnvandring og har løftet en del lavtlønte over den lovfestede minstesatsen i avtalene, men har ikke stanset veksten i lønnsspredningen i bransjene.

Den samlede netto innvandringen til Norge består i hovedsak av arbeidsinnvandring, flyktningeinnvandring og innvandring som følge av familiegjenforening. Yrkesdeltakelsen blant flere grupper innvandrere i Norge er klart lavere enn for majoritetsbefolkningen, og høy innvandring øker kravene til god integrering i arbeidsmarkedet.

Forholdet mellom et lands evne til å integrere innvandrere og den nordiske modellen er drøftet i en artikkel av Brochmann og Grødem (2019). I artikkelen vises det til at på kort sikt kan høy innvandring av lavkvalifisert arbeidskraft gi høyere offentlige kostnader i nordiske land enn i land med mindre ambisiøse velferdsordninger. Denne innvandringen kan dessuten redusere sosial mobilitet og gi økte sosiale forskjeller (Hoen m.fl. 2018). Sånn sett er den nordiske modellen sårbar hvis innvandringen blir liggende høyt uten at innvandrere i tilstrekkelig grad integreres i arbeidsmarkedet. Få jobber med lave kvalifikasjonskrav gjør det vanskelig for lavt kvalifiserte innvandrere å komme i arbeid.

På den andre siden argumenterer Brochmann og Grødem for at den nordiske modellen også har egenskaper som kan være en styrke for integrering på lang sikt. Små økonomiske forskjeller og gode utdanningsinstitusjoner bidrar til at mange etterkommere fra innvandrere er godt integrert i arbeidslivet og i samfunnet generelt. Den nordiske modellen representerer derfor en tosidighet ved at den har egenskaper som kan være et problem for integrering på kort sikt og en fordel på lang sikt. Forfatterne utfordrer også implisitt aktørene innenfor den nordiske modellen ved å peke på at det er behov for institusjonelle nyvinninger i hvordan de politiske virkemidlene vektlegges og kombineres. En studie fra Sverige viser blant annet svekket oppslutning om omfordeling og trygdeordninger i den opprinnelige befolkningen når befolkningen ble mer sammensatt grunnet flere innvandrere (Dahlberg m.fl. 2012).

Innvandring kan også påvirke samhold og tillit i Norge, og på den måten svekke sentrale deler av den norske modellen. Dette er vurdert i NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit, som konkluderer med at det er mulig å opprettholde opplevelsen av tillit og samhold i det norske samfunnet, også under forhold med høy innvandring. Samtidig anerkjennes det at dette kan være krevende. To forhold er avgjørende for å lykkes: Omfanget av innvandring må over tid være i samsvar med absorberingskapasiteten i arbeidsmarkedet og i velferdssystemet, og nykommere må inkluderes i de sentrale arenaene i samfunnet.

Fri bevegelighet av arbeidskraft i EØS-området

Retten til fri bevegelighet for personer, herunder retten til å ta med trygdeytelser, er et viktig element i EØS-avtalen. Fri mobilitet på tvers av landegrenser og mulighet til å ta med velferdsytelser gir økt valgfrihet for den enkelte og økt fleksibilitet i arbeidsmarkedet.

Noen næringer i Europa har gjort seg avhengig av den mobile arbeidskraften i EØS-området, for eksempel som sesongarbeidskraft i norsk landbruk. Det er utfordringer knyttet til en slik måte å organisere arbeidslivet på, blant annet med å opprettholde arbeidslivsstandarder og unngå sosial dumping. Samtidig kan dette bidra til lave priser for norske konsumenter. Under koronapandemien i 2020 ble det også synliggjort at landene er sårbare når bevegeligheten hindres og migrasjonsstrømmer brytes (Utvalget Norge mot 2025 (2020)).

Norske ytelser er høye i forhold til pris- og lønnsnivå i mange andre EØS-land. Når ytelsene kan tas med til land med lavere kostnadsnivå enn i Norge, kan flere ønske å oppholde seg der mens de mottar norske ytelser. Å følge opp mottakere av norske trygdeytelser er mer krevende når mottakeren ikke er i Norge og det kan gjøre at det tar lenger tid før mottakeren kommer tilbake i arbeid. Dersom opphold i et annet EØS-land er uforenlig med den aktivitetsplanen som NAV-kontoret har avtalt med trygdemottakeren, er det ikke tillat å reise ut.

Slike problemstillinger ble drøftet i NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon og utvalget anbefalte ytterligere aktiviseringskrav i de helserelaterte ytelsene, blant annet for å redusere muligheten til å oppholde seg i utlandet med en ytelse.

For sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger har NAV anvendt reglene som følger av EUs trygdeforordning om retten til å motta en ytelse i et annet EØS-land, feil. Mange har derfor blitt avskåret fra å reise til utlandet, mens flere av dem som likevel har reist, urettmessig har blitt dømt for trygdesvindel eller fått krav om å tilbakebetale ytelsen. I følge NOU 2020: 9 har NAV hovedansvaret for feilpraktiseringen. Samtidig har Arbeids- og sosialdepartementet, Trygderetten, påtalemyndigheten, advokater, domstolene og akademia et betydelig ansvar. En fellesnevner er at ingen har viet tilstrekkelig oppmerksomhet til konsekvensene av EØS-retten, særlig etter innlemmelsen av den nye trygdeforordningen i EØS-avtalen.

Teknologiske endringer påvirker lønnsandel og arbeidsmarked

Lønnskostnadsandelen i Norge svinger med konjunkturutviklingen, og den har falt noe over tid. Dersom man tar hensyn til reduksjonen i de selvstendig næringsdrivende som andel av alle sysselsatte ved å se på lønnskostnadene inkludert de selvstendiges arbeidsinntekt, blir nedgangen mer markert. Lønnskostnadsandelen i markedsrettet virksomhet inkludert selvstendiges arbeidsinntekt har falt fra om lag 85 prosent i perioden fra 1970 til 1990 til om lag 75 prosent etter 2005. I industrien, og dermed frontfaget, har lønnskostnadsandelen vært relativt stabil over tid. I OECD (2018a) argumenteres det for at over halvparten av den observerte nedgangen i lønnsandelen i OECD-landene er knyttet til teknologisk framgang og globalisering i form av mer omfattende sammenkoblinger av produksjonskjeder mellom land. I tillegg vises det til mer indirekte koblinger der internasjonalisering, nettverksfordeler, større evne til å koble seg til kunder og andre teknologiske endringer, kan ha gjort det lettere for store bedrifter innen enkeltnæringer å øke sine markedsandeler betydelig. En slik «vinneren tar alt» forklaring er trukket fram for USA. Her vises det til økende markedskonsentrasjon og at nedgangen i lønnsandelen er sterkest i de næringene der markedskonsentrasjonen har økt mest.

Ennis m.fl. (2017) har i en studie analysert mer i detalj effekten på inntektsfordelingen av utnyttelse av markedsmakt. Økende markedsmakt kan gi grunnlag for høyere priser, som både løfter realinntektene til eierne og reduserer realinntekten til kundene. Isolert sett øker dette ulikhet i inntektsfordelingen.

Statistisk sentralbyrå har analysert utviklingen i lønnsandel, markedsmakt og ulikhet i Norge, samt hvilke effekter dette har på samlet etterspørsel. I analysen finner de ikke tegn til økt markedsmakt, se Berg m.fl. (2020). De finner heller ikke støtte for at den moderate økningen i ulikhet siden 1980-tallet har ført til lavere konsum og økt sparing, og dermed lavere samlet etterspørsel. Analysen er nærmere omtalt i kapittel 4.

Gjennom de siste tiårene har det vært økende inntektsulikhet i mange land. Økende ulikhet kan påvirke graden av tillit innad i land. En studie av 19 OECD-land fra 2016 argumenterer for at inntektsulikhet påvirker generell tillit, i den forstand at høy ulikhet i inntektsfordelingen gir lav tillit (Barone og Mocetti 2016). Også en studie fra IMF fra 2016, i hovedsak basert på tall fra USA, argumenterer med at tillit avtar med graden av ulikhet (Gould og Hijzen 2016).

Teknologisk utvikling og automatisering vil endre jobber og jobbinnhold, se omtale i kapittel 4. Slike endringer vil påvirke produktivitetsutvikling og dermed lønnsdannelse, fordeling og sammensetning av sysselsettingen.

Aldring

Tiltakende aldring av befolkningen i mange land vil forsterke utfordringene. I OECD-landene er det vel én over 65 år per fire i yrkesaktiv alder, mens raten vil være doblet til nesten to per fire i 2050. OECD peker på at i land med sterkt aldrende befolkning ventes det å bli mangel på kvalifisert arbeidskraft etter hvert som flere blir alderspensjonister. Slik mangel på arbeidskraft kan i sin tur lede til raskere automatisering eller sterkere press på å tiltrekke seg utenlandsk arbeidskraft. Aldring ventes også å ha direkte effekt på etterspørselen etter kompetanse og hvilke typer jobber som oppstår – etter hvert som konsumet skifter fra varige goder (som biler) til tjenester (som helse- og omsorgstjenester).

De fleste vestlige land har gjennomført pensjonsreformer for å stimulere eldre arbeidstakere til å stå lenger i jobb, og mulighetene for tidligpensjonering er blitt vesentlig begrenset. Dette har gitt resultater. En OECD-studie viser at yrkesaktiviteten for aldergruppen 55–64 år for medianen av landene som er med i studien, har økt med nærmere 11 prosentpoeng fra 2002 til 2017, og mest i Tyskland med en økning på 22 prosentpoeng.

Kombinasjonen av globalisering, teknologiske endringer og aldring fører til omstilling i økonomien og kan gi betydelige utfordringer for norsk økonomi og velferd. Det fører også til endringer i arbeidsmarkedet, med forskyvninger i næringer og yrker og endrede krav til utdanning og kompetanse. Det er vanlig å anta at globalisering og teknologiske endringer fører til økt behov for kompetanse, og kanskje også til utfordringer knyttet til å opprettholde etterspørselen etter arbeidskraft, mens aldring i befolkningen fører til økt behov for at flere må stå lenger i arbeid og flere må inn i helse- og omsorgsyrker.

Kompetanse og polarisering

Kompetansepolitikk er, ifølge OECD (2019c), avgjørende for enkeltindividenes muligheter til å minimere risiko som følge av endringene i arbeidsmarkedet. Livslang læring kan bidra til å motvirke «slitasje» på kompetanse og bidra til å lette overgangene fra jobber som blir borte til jobber på områder som ekspanderer. OECD (2019) framhever at noen arbeidstakere har flere barrierer mot opplæring. Lavt utdannede personer i jobber med høy risiko for automatisering, og oppsagte arbeidere, har ofte svak motivasjon og vansker med å finne ut hva som er relevante læringsaktiviteter, i tillegg til mangel på tid eller penger til opplæring. Landenes kompetansepolitikk svikter ofte i å nå de arbeidstakerne som har høyest risiko for å bli berørt av endringene på arbeidsmarkedet. Andelen som deltar i opplæring blant de med lav kompetanse er 40 prosentpoeng lavere enn for de med høy kompetanse, i gjennomsnitt for alle OECD-landene. Og blant arbeidere med høy risiko for at jobbene blir automatisert er det 30 prosentpoeng lavere andel som er i opplæring enn blant de med lavere risiko for å bli automatisert. Tall fra OECDs internasjonale ferdighetsundersøkelse PIAAC fra 2012 viser at deltakelse i voksenopplæring generelt stiger med ferdighetene, men at Norge er det landet som har høyest deltakelse i voksenopplæring blant personer med svake ferdigheter (OECD 2013a).

OECD (2019) mener at systemene for læringstilbud til voksne bør styrkes og tilpasses slik at de kan tilbys alle arbeidstakere, og særlig de som er sårbare for framtidige omstillinger, slik at de kan få muligheter til omskolering gjennom yrkeskarrieren. Utdanningstilbud bør bli mer modulbaserte og fleksible. Kompetanse som er tilegnet gjennom erfaring bør anerkjennes, og bedre finansielle insentiver bør utvikles for å redusere kostnader for de mest sårbare gruppene. I tillegg bør kvaliteten på opplæringen være høy nok og tilpasset etterspørselen i arbeidsmarkedet.

Norge skårer relativt høyt på indikatorer som måler kompetanse og muligheter til å ta utdanning, kurs eller opplæring, se blant annet OECDs PIAAC-undersøkelse. Den norske arbeidslivsmodellen med relativt små lønnsforskjeller bygger på at alle arbeidstakere har et godt grunnleggende kompetansenivå. I et arbeidsliv med små lønnsforskjeller er det særlig viktig at personer med lav kompetanse deltar i læringsaktiviteter i arbeidslivet. Kompetanse og kvalifisering er nærmere omtalt i kapittel 6.

Andelen sysselsatte i midten av kompetansefordelingen har falt over tid i mange land, blant annet drevet av megatrender som automatisering, aldring og globalisering. Utviklingen kalles gjerne polarisering av arbeidsmarkedene. Et hovedfunn i OECD (2020a) er at andelen i midten har falt mer som følge av avganger fra arbeidsmarkedene enn overganger innenfor arbeidsmarkedene. Nye årskull kommer inn i arbeidsmarkedene, og en lavere andel av disse går inn i midlere kompetansejobber. OECD peker på at demografiske endringer er viktige årsaker. De nye årskullene består av flere kvinner og flere med lengre utdanning nå enn for 20 år siden. I de fleste land er det nå mindre sannsynlig at de med middels utdanning har høykompetansejobber enn på 1990-tallet. Men det er noen unntak fra dette: I Norge, Sverige, Tyskland og Danmark har det vært en markert økning i andelen med middels utdanning som er ansatt i høykompetanseyrker, både for menn og kvinner. Landene selv forklarer dette blant annet med vekt på yrkesutdanning og samarbeid med partene i arbeidslivet.

Nye tilsettingsformer og organisering i arbeidslivet

OECD (2019) viser til at i mange land har det vært en økning i nye former for tilsettinger, såkalte atypiske eller ikke-standard arbeidsforhold. Slike atypiske arbeidsforhold kan for eksempel være bruk av frilansere eller selvstendig oppdragstakere, entrepriser, innleie mv. Ny teknologi øker mulighetene for individualisering av arbeid og for oppstykket kjøp av arbeidskraft. Den såkalte delings- eller plattformøkonomien ses gjerne i en slik sammenheng. Omfanget av slike tilsettingsformer varierer mellom land, men har fortsatt begrenset betydning. OECD mener fulltids- og faste ansettelser fortsatt vil å være den vanligste formen for arbeidsforhold i framtida. Det er mange grunner til at ordinære ansettelser fortsatt vil dominere. For arbeidstakere innebærer fast ansettelse mer stabilitet, trygghet og forutsigbarhet, og større sikkerhet om framtidig inntekt. Fra bedriftenes side vil faste ansettelser gjøre det lettere å tiltrekke seg og beholde talenter. Det reduserer også ansettelses- og opplæringskostnader og øker avkastningen av å investere i ansatte, noe som i neste omgang kan bidra til høyere produktivitet.

Regjeringen har satt ned et offentlig partssammensatt utvalg ledet av Jan Fougner, som skal gjennomgå rammeverket for ulike tilknytningsformer, både for dem som utfører arbeid og for arbeidsgiveransvaret, og vurdere om rammeverket er tilstrekkelig tydelig og tilpasset dagens og framtidens arbeidsliv. Faste, direkte ansettelser bidrar til å opprettholde arbeidslivsmodellen, blant annet fordi fast ansatte i større grad er organisert enn personer med andre tilknytningsformer. Et organisert arbeidsliv bidrar til mer stabile rammebetingelser, høy tillit og nært samarbeid. Det vil være viktig å videreføre et organisert arbeidsliv for modellens evne til å møte nye utfordringer og endringer i arbeidslivet.

Partssamarbeidet og lønnsdannelsen i de nordiske landene bygger på høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning. I OECD-landene har organisasjonsgrader og tariffavtaledekning falt markert gjennom de siste tre tiårene. Andelen sysselsatte organisert i fagforeninger sank fra 30 prosent i 1985 til 16 prosent i 2016, og tariffavtaledekningen falt fra 45 til 32 prosent. Det er en ytterligere utfordring at de nye, såkalt atypiske, jobbene har enda lavere dekning. I Norge og de nordiske landene har organisasjonsgrader holdt seg oppe på høyere nivåer, men også i disse landene er tendensen over tid at andelene er fallende. Nedgangen i de nordiske organisasjonsgradene var særlig markant i perioden 1995 til 2010. For Sverige og Danmark bidro endringer i organiseringen av a-kassene til en svekkelse av denne rekrutteringskanalen, noe som særlig hadde effekt i perioden 2005–2010. I Norge har organisasjonsgraden vært stabil rundt 50 prosent det siste tiåret. Nergaard (2020a) har beregnet at tariffavtaledekningen i Finland og Sverige er om lag 90 prosent i alt, med noe lavere tall for privat sektor. I Norge er det anslått at i underkant av 70 prosent av lønnstakerne har tariffavtale, mens tallet for Danmark var 83 prosent (2015).

EU har startet et arbeid med å vurdere endringer i konkurransereglene med sikte på at selvstendige oppdragstakere som har behov for det, skal kunne forhandle kollektivt for å oppnå forbedringer i sine arbeidsforhold.

Det er også eksempler på at arbeidstakerorganisasjonene i Norden tilrettelegger for å gi tilbud til personer som har andre tilknytningsformer.

I Norge har antall medlemsvirksomheter i arbeidsgiverorganisasjoner økt. Andelen lønnstakere som jobber i en organisert virksomhet har økt med ti prosentpoeng på ti år, mens veksten i andelen som jobber i en bedrift med tariffavtale har vært litt lavere. Samlet tariffavtaledekning, dvs. andelen av alle lønnstakere som jobber i en virksomhet med tariffavtale, er svakt fallende, og var ifølge AKU 69 prosent i 2018, men analyser basert på administrative data kan tyde på at nivået er lavere. Organisasjonsgraden blant arbeidstakere er lavere enn på 1980-tallet og første halvdel av 1990-tallet. Sammensetningen av sysselsettingsveksten kan bidra til lavere organisasjonsgrad ved større vekst i næringer med tradisjonelt lav organisasjonsgrad og gjennom innvandring fra land med svakere tradisjoner for organisert arbeidsliv.

Klimaendringer skaper usikkerhet

Klimaendringene innebærer store miljømessige, økonomiske og politiske utfordringer. Beregninger viser fare for et betydelig globalt BNP-tap som følge av global oppvarming sammenlignet med en referanse uten klimaendringer, og konsekvensene øker markant ved høyere temperaturer (NOU 2018: 17). Klimaendringer som svekker levekår i fattige land kan forsterke migrasjonspress og bidra til konflikter mellom land.

Den store usikkerheten knyttet til utviklingen internasjonalt gjør at det mulige utfallsrommet for norsk økonomi er stort. Klimarisikoutvalget (NOU 2018: 17) mener etter en samlet vurdering at de viktigste risikofaktorene indikerer at norsk økonomi samlet sett likevel framstår som relativt robust. Global oppvarming og klimaendringer i moderat omfang vil ha både negative og positive virkinger på norsk økonomi. Ved større klimaendringer er konsekvensene potensielt betydelige og vanskelige å overskue. Rike land som Norge, har stort sett mer velfungerende institusjoner, et høyere utdanningsnivå og et mer variert næringsliv. Høyere inntektsnivå og fleksible arbeidsmarkeder gir større evne til å bære omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn. Norge framstår derfor som mindre sårbar for klimaendringer enn de aller fleste andre land, og vurderes også å være blant de best stilte landene når det gjelder tilpasningsdyktighet.

Mulige spenninger og motsetninger

Det er betydelig usikkerhet om hvordan globalisering og internasjonal handel vil utvikle seg i tida framover. Det er tegn til økte motkrefter til globalisering, blant annet gjennom økt omfang av proteksjonisme og handelskrig mellom USA og Kina. Det kan i så fall lede til mer uforutsigbarhet og ustabilitet for små åpne økonomier som de nordiske.

Både økende ulikhet og skarp politisk uenighet om håndtering av miljøutfordringer og innvandring, har bidratt til politiske motsetninger og spenninger i mange land. I mange land er det økende polarisering og politiske konflikter. Tradisjonelle partier svekkes, mens mer populistiske partier styrkes. Både i USA og Europa er det eksempler på at det politiske systemet ikke fungerer så godt, og at demokratiske institusjoner er under press. Med økende polarisering kan politiske endringer bli store og skje raskt. Dette kan utfordre næringslivets behov for stabilitet og forutsigbarhet, og kan dermed påvirke investeringsaktiviteten.

Mediebildet endres ved at sosiale medier får større betydning, mens tradisjonelle medier taper markedsandeler og inntekter. Fra 2014 til 2018 har avishusene mistet 2,3 milliarder kroner i annonseinntekter, noe som tilsvarer en nedgang på 34 prosent. I 2018 tok Facebook og Google ytterligere markedsandeler i det norske reklamemarkedet, og selskapene hadde i 2018 høyere reklameinntekter enn avisene fra det norske markedet (Medietilsynet 2019). Dette kan svekke tradisjonelle mediers viktige rolle som bred informasjonskilde, og som kritiker og overvåker av politikk og samfunnsutvikling. En undersøkelse fra Respons Analyse viser at bare 14 prosent har tillit til sosiale medier. 34 prosent mener likevel de er viktige for demokratiet. Hele 48 prosent oppgir sosiale medier som kanalen de selv ville brukt for å fremme sin sak (Olausen 2020). Samtidig kan utvikling i rask fysisk og innholdsmessig kommunikasjon i større grad bygge fellesskap og interesser på tvers av landegrenser enn basert på fysisk bosted. Schiller (2006) har reist spørsmålet om det etableres en ny klasse globetrottere som i større grad har lojalitet seg imellom og på tvers av nasjonale grenser.

Den norske modellen bidrar til at norsk økonomi og arbeidsliv er mer robust i møte med store endringer internasjonalt. Men dersom det skjer store og brå endringer, kan det være utfordrende for den norske modellen, som er bygd på lange prosesser og felles kunnskapsgrunnlag, å møte dette.

3.6 Oppsummering og konklusjon

Den norske modellen handler om hvordan økonomisk politikk, inntektspolitikk, lønnsdannelse, arbeidslivspolitikk og offentlig velferd spiller sammen, og hvordan dette samspillet gjennom ulike mekanismer har bidratt til høy sysselsetting, god økonomisk utvikling, høy levestandard og små inntektsforskjeller.

Modellen bygger på trepartssamarbeid, generelt høy tillit i samfunnet og spesielt mellom aktørene i modellen. Særlig viktig er lønnsdannelsen med frontfagsmodellen for å sikre god konkurranseevne og høy sysselsetting.

En rekke internasjonale utviklingstrekk, såkalte globale megatrender, påvirker framtidens arbeidsliv: Globalisering, teknologisk utvikling, aldring, kompetansebehov og nye former for arbeidsforhold. Disse utviklingstrekkene kan også utfordre den norske modellen og dens evne til å oppnå høy sysselsetting over tid.

Den norske modellen har bidratt til omstilling i norsk økonomi og arbeidsliv. Gjennom lønnsdannelsen sikres makroøkonomiske hensyn og fordeling av verdiskapingen. Dette er igjen grunnleggende for tillit og samarbeid mellom ulike parter i arbeidslivet.

Et samarbeid med vekt på tillit og enighet kan gi tilpasningsevne og handlekraft. Det finnes mange eksempler på at den norske modellen har fungert godt, blant annet pensjonsforliket og moderate lønnsoppgjør etter oljeprisfallet i 2014, og gjennomføringen av midlertidige krisetiltak under koronapandemien i 2020. Det er viktig at staten avveier ulike interesser og ivaretar helhetsinteresser, særlig der dette har betydning for framtidige generasjoner. I flere andre land ser vi at motsetninger og konflikter forhindrer enighet om nødvendige endringer og tilpasninger, noe som gir store kostnader for samfunnet.

Ved å samarbeide og søke konsensus i sentrale spørsmål kan løsningene bli mer stabile over tid, og rammevilkårene for arbeids- og næringsliv mer forutsigbare. Samtidig kan konsensussøking innebære at det både blir vanskeligere og mer tidkrevende å få til nødvendige endringer.

Det institusjonelle rammeverket for den norske modellen sikrer god kommunikasjon og gir retningslinjer for hvordan uenighet og konflikter håndteres på en hensiktsmessig måte.

Den norske modellen må kontinuerlig vurderes, utvikles og styrkes for å møte framtidige utfordringer. Modellen er avhengig av bred oppslutning i befolkningen, høy organisasjonsgrad, og at det er bred enighet om at modellen fungerer godt. Det krever at den evner å håndtere eksisterende og nye utfordringer på en hensiktsmessig måte.

Til dokumentets forside