Ot.prp. nr. 40 (1996-97)

Om lov om endringer i lov 6. mars 1981 nr 5 om barneombud

linkdoc000005-050001#doc

Ot prp nr 40

(1996-97)

Om lov om endringer i lov 6. mars 1981 nr 5 om barneombud

Tilråding fra Barne- og familiedepartementet av 21. mars 1997, godkjent i statsråd samme dag.


linkintinnholdsfortegnelse001Innhold

Særskilt vedlegg:linkdoc004005-020006#docNOU 1995:26 Barneombud og barndom i Norge. Evaluering av barneombudsordningen og utredning om organiseringsformer for barn og ungdom


Elektronisk utgave:
HTML-versjon: O. Fredr. Arnesen A/S

linkurlhttp://laks.interpost.no/cgi-bin/esop/esopdok?applikasjon=lesop&spmaal=ot.prp.nr.40+1996-1997+i+doktype+samme+saksnr_blank Sakens dokumenter (ESOP-søk)

Lagt inn 21 mars 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen

1 Innledning

1.4 SAMMENDRAG AV HØRINGSUTTALELSENE

70 av 82 høringsinstanser uttalte seg om utvalgets forslag angående Barneombudet (de øvrige instansenes uttalelser knyttet seg utelukkende til utredningens del III om organiseringsformer for barn og unge). Bare noen av høringsinstansene har uttalt seg konkret om utvalgets ulike forslag til endringer i Barneombudets lov og instruks. De fleste uttalelsene gjelder Barneombudets rolle og funksjon, og berører derfor disse forslagene indirekte.

Generelt kan det sies at samtlige 70 høringsinstanser er enige i at Barneombudet har hatt en viktig funksjon ved å bidra til å sette fokus på barns behov og rettigheter. Flere instanser framhever Barneombudets internasjonale betydning. Alle instansene mener det fortsatt er behov for et barneombud, og de fleste går inn for et sentralt ombud.

Mange av høringsinstansene - særlig de frivillige organisasjonene linkintnoteref02hoveddel001note022, men også en del kommuner - betoner betydningen av Barneombudet som en fri og uavhengig instans, og understreker i denne forbindelse at Barneombudets lojalitet må være knyttet til barna.

Høringsinstansene gir jevnt over bred støtte til utvalgets viktigste forslag og vurderinger angående Barneombudet. Forslaget om at Barneombudet skal konsentrere sin virksomhet om generelle og prinsipielle saker og i mindre grad gripe inn i eller fokusere på enkeltsaker, får støtte fra et stort flertall av høringsinstansene.

Når det gjelder Barneombudets rolle, er det gjennomgående de samme instansene som går inn for et «refsende» og «aktivistisk» barneombud som også ønsker en høy medieprofil hos Ombudet. Dette er naturlig ettersom en høy medieprofil må anses å være nødvendig dersom man ønsker å arbeide etter en aktivistisk strategi. Et flertall av høringsinstansene betoner betydningen av at Barneombudet generelt synliggjøres i media.

Forslaget om at Barneombudet skal ha en rolle som «koordinator og igangsetter av faglige og politiske prosesser og dermed bidra til en større helhet på det barne- og ungdomspolitiske området», får også bred støtte blant instansene. I forlengelsen av dette blir også rollen som nettverksombud med en nærmere tilknytning til kommunene møtt med stor interesse.

Forslagene om endringer i Barneombudets lov og instruks møter velvilje blant et flertall av de instansene som har uttalt seg om disse forslagene spesielt. En del kommuner og fylkeskommuner støtter forslagene til endringer i lov og instruks på generelt grunnlag uten å kommentere de enkelte punktene nærmere. Noen få instanser er kritiske til noen av lovendringsforslagene. Se proposisjonens kap 4.

linkintnote01hoveddel001noteref011 Disse instansene uttaler f.eks. at de ikke ønsker eller ikke har anledning til å uttale seg, at de ikke ønsker å la seg høre i saken, at de ikke har noen merknader på bakgrunn av sitt fagområde o.l. Instanser som ikke har noen kommentarer anses i denne sammenheng verken å støtte eller ta avstand fra utvalgets forslag.

linkintnote02hoveddel001noteref022 Med «frivillige organisasjoner» menes her både organisasjoner som arbeider på vegne av barn, og organisasjoner der barn selv er medlemmer (barne- og ungdomsorganisasjoner)

1.1 PROPOSISJONENS INNHOLD

Barne- og familiedepartementet legger med dette fram forslag til enkelte endringer i lov om barneombud av 6. mars 1981 nr. 5. Forslagene bygger på Befring-utvalgets utredning NOU 1995:26 Barneombud og barndom i Norge, og på de etterfølgende høringsuttalelsene. De foreslåtte endringene kan langt på vei betraktes som en formalisering av en allerede innarbeidet praksis.

I proposisjonen foreslås det at bestemmelsene som gjelder Barneombudets råd, oppheves (lovens § 2 samt overskriften i lovens § 6). Bakgrunnen for forslaget er at det i praksis har vist seg ikke å være behov for et permanent rådgivende organ for Barneombudet. Videre fremmes det forslag om at det i lovens § 3 inntas en bestemmelse om at Barneombudet i sitt arbeid med å påse at lovgivningen til vern av barns rettigheter blir fulgt, også skal følge med i hvorvidt norsk rett er i samsvar med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter. Videre fremmes det forslag om at det i lovens § 5 tas inn en generell henvisning til instruksen.

I kap 1 gis blant annet et sammendrag av Befring-utvalgets utredning og utvalgets viktigste vurderinger og konklusjoner, og et sammendrag av høringsuttalelsene. I kap 2 omhandles dels gjeldende rett, dels utvalgets vurderinger og forslag blant annet angående Barneombudets rolle og funksjon, Barneombudets virkemidler, spørsmålet om en sterkere lokal forankring for Barneombudet, forholdet til Barne- og familiedepartementet, og høringsinstansenes syn på disse forslag.

Lov om barneombud er en vid og generell lov. Etter lovens § 6 er det Kongen som fastsetter alminnelig instruks for Barneombudets organisasjon og saksbehandling. I kap 3 omtales Barne- og familiedepartementets arbeid med endringer i Barneombudets instruks. Arbeidet er i det vesentlige en oppfølging av utvalgets forslag og høringsinstansenes uttalelser. De synspunkter som framgår av proposisjonens kap 2 og 3 er ikke bindende for Barneombudet. Barneombudet er selvstendig både i forhold til Stortinget og regjeringen. Det er opp til det til enhver tid sittende Barneombud selv å vurdere om det vil innrette seg etter de føringer som legges i disse delene av proposisjonen. Vi viser i denne sammenheng særlig til proposisjonens pkt 2.1 og 2.6.

Forslaget til lovendringer er omhandlet i kap 4.

1.2 BAKGRUNNEN FOR FORSLAGENE

I forbindelse med behandling av St prp nr 1 (1993-94) ba Stortinget Barne- og familiedepartementet om å ta initiativ til en evaluering av Barneombudets rolle og funksjon. Ønsket om en evaluering var hovedsakelig begrunnet med at Barneombudet da hadde eksistert i tolv år uten at det var gjennomført noen formåls- eller konsekvensutredninger. Utvalget, som blant annet skulle evaluere Barneombudet, ble oppnevnt i september 1994, og avleverte sin innstilling den 4. desember 1995. Utvalget hadde følgende medlemmer:

- Professor Edvard Befring, Institutt for spesialpedagogikk, UiO (leder)

- Rektor Lucy Smith, UiO

- Professor Arne Vikan, Psykologisk institutt, UiT

- Fylkesmann Mona Røkke, fylkesmannen i Vestfold

- Forskningskoordinator Trond Waage, Childwatch International, UiO

Sekretærer for utvalget var førstekonsulentene Birgitte Lange og Elisabeth Gording Stang, begge Barne- og familiedepartementet.

Utvalgets mandat var todelt, og mandatet hadde denne ordlyden:

a. Vurdere Barneombudets funksjon, rolle og kompetanse som samfunnsinstitusjon og foreta en evaluering av Barneombudets virkemiddelbruk i arbeidet for barn og unge, herunder vurdere hvilke konkrete endringer som Barneombudets initiativ har ført til for barn.

b. Fremme forslag til å styrke organiseringsformer og tiltak som ivaretar barn og unges interesser, deriblant barneombudsinstitusjonens rolle i denne sammenheng.

Problemstillinger i tilknytning til mandatets punkt B som omhandlet organiseringsformer for barn og unge, vil ikke bli behandlet i denne proposisjonen.

Utvalgets innstilling ble presentert i «NOU 1995:26 Barneombud og barndom i Norge». Barne- og familiedepartementet sendte 29. desember 1995 utvalgets utredning på høring, med tre måneders høringsfrist.

Utvalgets utredning er sendt på høring til følgende institusjoner og organisasjoner:

Departementene

Kommunene

Fylkesmennene

Fylkeskommunene

Fylkesnemndene for sosiale saker

Fylkeslegene

Kommunenes Sentralforbund

Statistisk sentralbyrå

Regjeringsadvokaten

Statens Adopsjonskontor

Barneombudet

Sivilombudsmannen

Likestillingsombudet

Forbrukerombudet

Norsk senter for barneforskning (NOSEB)

Institutt for anvendt sosialvitenskaplig forskning (INAS)

Norges forskningsråd (NFR)

Statens institutt for folkehelse

Childwatch International

Universitetet i Oslo

Universitetet i Bergen

Universitetet i Trondheim

Universitetet i Tromsø

Barnevernets Utviklingssenter (BVU)

Barnevernets kompetansesenter i Midt-Norge

Barnevernets kompetansesenter på Vestlandet

Barnevernets kompetansesenter i Nord-Norge

Ungforsk

Norsk Sykepleierforbund

Norsk Hjelpepleierforbund

Norsk Psykologforening

Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO)

Det norske fysioterapeuters forbund

Norsk lærerlag

Norsk lærerforbund

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Norsk Kommuneforbund

Norsk helse- og sosialsjeflag

LO

NHO

AF

YS

Juristforbundet

Offentlige Familievernkontorers organisasjon (OFO)

Kirkens Familierådgivningskontor

Foreningen 2 Foreldre

Norsk Fosterhjemsforening

Funksjonhemmedes fellesorganisasjon

Norsk Barnevernsamband

Norsk forening for sosialt arbeid

Norges Husmorforbund

Aleneforeldreforeningen (AFFO)

Antirasistisk senter

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

Ressurssenteret for pakistanske barn

Verdens Barn

Adopsjonsforum

Inor Adopt

Barneverninstitusjonenes samarbeidsforum

Redd Barna

UNICEF-komiteen

Norges Røde Kors

Norske Kvinners Sanitetsforening

Norsk handikapforbund

Nasjonalforeningen for Folkehelsen

Norsk Folkehjelp

Kirkens bymisjon

Kirkens Nødhjelp

Organisasjonen Voksne for Barn (tidl. Mental Barnehjelp)

Landsrådet for norske ungdomsorganisasjoner (LNU)

AFS-Norge Internasjonal ungdomsutveksling

ANSA-Sambandet for Norske Studenter i Utlandet

Arbeidernes Ungdomsfylking (AUF)

Blå Kors Ungdomsforbund

CISV Norge Internasjonale Barneleire

Den Norske santalmisjon, Barne- og ungdomsavdelingen

Den Norske Turistforenings Ungdom

Det Norske Lutherske Indremisjonsselskap Barne- og Ungdomsavdeling

Det Norske Misjonsforbunds Ungdom

Det Norske Misjonsselskaps Ungdomsorganisasjon

Det Vestlandske Indremisjonsforbund Barne- og ungdomsavdeling

Distriktshøgskolestudentenes Landsforbund

Europeisk Ungdom

Framfylkingen

Frelsesarmeens Ungdom

IOGTs Juniorforbund

Juvente

Kristelig Folkepartis Ungdom

Landslaget for Norges lærerstudenter

Metodistkirkens Ungdomsforbund

Motorførerens Avholdsforbunds Ungdomsforbund

Natur og Ungdom

Noregs Ungdomslag

Norges Barne- og Ungdomskorforbund

Norges Blindeforbunds Ungdom

Norges Bygdeungdomslag

Norges Diabetesforbund Sentralt Ungdomsutvalg

Norges Gymnasiastsamband

Norges Handikappforbunds Ungdom

Norges KFUK-KFUM

Norges KFUK-speidere

Norges Konservative Studentforbund

Norges Kristelige Student- og Skoleungdomslag

Norges Musikkorps forbund

Norges Sjakkforbunds Ungdom

Norges Speiderforbund

Norges Unge Venstre

Norsk Folkehjelps sanitets- og Ungdomsutvalg

Norsk Frilynt Ungdomsforbund

Norsk Målungdom

Norsk Skoleorkesterforbund

Norsk Studentunion

Norske 4H

Norske Baptisters ungdomsforbund

Senterungdommens Landsforbund

Sosialdemokratisk studentforbund

Sosialistisk Ungdom

Ungdom mot narkotika

Ungdom Mot Stoff

Unge Høyres landsforbund

Unge Norske Katolikkers forbund

Youth for Understanding

Yrkeskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon

Landsforeningen for fritidsklubber

Trygg Trafikk

Rettspolitisk forening

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss (Jusstudentenes rettsinformasjon)

Kopi til orientering: De politiske partiene på Stortinget

Utredningen er etter anmodning ettersendt til følgende instanser:

Fremskrittspartiets Ungdom

Sametinget

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjons Ungdom

Norges Idrettsforbund

Kontaktutvalget for innvandrere og norske myndigheter

Rådet for funksjonshemmede

Uttalelser er innkommet fra følgende instanser som ikke sto på høringslisten:

Den Evangelisk Lutherske Frikirkes Barn og Ungdom

Indremisjonsselskapet

Den norske kirkes presteforening

Institutt for kristen oppseding

Norsk Luthersk Misjonssamband

Norsk helse- og sosialforbund

Norsk kulturforum

Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse vedrørende barneombudsordningen:

Justisdepartementet

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Kulturdepartementet

Utenriksdepartementet

Ås kommune

Osterøy kommune

Hammerfest kommune

Svelvik kommune

Lørenskog kommune

Trondheim kommune

Hyllestad kommune

Hattfjelldal kommune

Eigersund kommune

Orkdal kommune

Oppdal kommune

Gran kommune

Stjørdal kommune

Sande kommune

Bergen kommune

Oslo kommune

Porsgrunn kommune

Fylkesmennene

Fylkesmannen i Møre og Romsdal

Fylkesmannen i Østfold

Akershus fylkeskommune

Telemark fylkeskommune

Hordaland fylkeskommune

Troms fylkeskommune

Fylkesnemnda for sosiale saker Hordaland/Sogn og Fjordane

Fylkeslegen i Rogaland

Fylkeslegen i Hordaland

Fylkeslegen i Møre og Romsdal

Ansatte hos Barneombudet

Likestillingsombudet

Universitetet i Bergen

Norsk Sykepleierforbund

Norsk Psykologforening

Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere

Det norske fysioterapeuters forbund

Norsk lærerlag

LO

YS

Offentlige Familievernkontorers organisasjon (OFO)

Funksjonhemmedes fellesorganisasjon

Organisasjonen Voksne for barn

Ressurssenteret for pakistanske barn

Redd Barna

Norges Røde Kors

Norske Kvinners Sanitetsforening

Norges handikapforbund

Landsrådet for norske ungdomsorganisasjoner (LNU)

Det Norske Lutherske Indremisjonsselskap Barne- og Ungdomsavdeling

Det Norske Misjonsselskaps Ungdomsorganisasjon

Framfylkingen

Frelsesarmeens Ungdom

Noregs Ungdomslag

Norges Bygdeungdomslag

Norske 4H

Norges KFUK-KFUM

Landsforeningen for fritidsklubber

Trygg Trafikk

Sametinget

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjons Ungdom

Norges Idrettsforbund

Den Evangelisk Lutherske Frikirkes Barn og Ungdom

Den norske kirkes presteforening

Institutt for kristen oppseding

Norsk helse- og sosialforbund

Norsk kulturforum

Norsk Luthersk Misjonssamband

I tillegg til at enkelte av fylkesmennene har avgitt selvstendig uttalelse har fylkesmennene avgitt en felles uttalelse. Enkelte bydeler i Oslo kommune har avgitt selvstendig uttalelse i tillegg til at Oslo kommune sentralt har uttalt seg. Noregs Ungdomslag, Norges Bygdeungdomslag og Norske 4H har avgitt felles uttalelse. Det har også Norsk Kulturforum og Landsforeningen for fritidsklubber.

Det er innkommet 82 høringsuttalelser til hele NOUen, dvs. både den delen som gjelder evaluering av Barneombudet og den delen som angår generell barnepolitikk. 15 instanser har svart på høringsbrevet uten å avgi realitetsuttalelse. linkintnoteref01hoveddel001note011

Barneombudet har som institusjon ikke avgitt høringsuttalelse til utredningen fordi Trond Waage selv satt som medlem i utvalget. Det har imidlertid kommet en uttalelse fra ansatte på Barneombudets kontor. Departementet har valgt å omtale og behandle uttalelsen på linje med de øvrige høringsuttalelsene. Uttalelsen vil bli referert til som uttalelsen fra «Ansatte på Barneombudets kontor».

I pkt. 4 nedenfor følger et kort sammendrag av høringsinstansenes uttalelser.

1.3 SAMMENDRAG AV UTVALGETS UTREDNING OM BARNEOMBUDET

Nedenfor følger et kort sammendrag av utvalgets evaluering av Barneombudet, jf del I, II og IV i NOU 1995:26.

Utredningens del I gir en grundig gjennomgang av Barneombudets historie (bakgrunnen for opprettelsen av Barneombudet, forarbeidene og debatten i Odelstinget). Videre gis en beskrivelse av Barneombudets mandat, organisering og oppgaver, barneombuds-liknende ordninger i andre nordiske land og en redegjørelse for tidligere undersøkelser om Barneombudet. Deretter foretas en sammenlikning mellom den norske ordningen med barneombud og den danske ordningen med «børneråd». Til gjennomføring av de undersøkelsene og delprosjektene/notatene som dannet grunnlaget for evalueringen av Barneombudet (dvs. utvalgets vurderinger og konklusjoner), engasjerte utvalget flere enkeltpersoner og forsknings- eller utredningsinstitusjoner. Forholdet mellom den norske og den danske ordningen ble utredet av professor Per Schultz-Jørgensen ved Danmarks lærerhøjskole.

I del II i utredningen har utvalget evaluert Barneombudets funksjon, rolle og virkemiddelbruk som forvaltningsorgan, herunder det rettslige grunnlaget for Barneombudet, Barneombudets saksbehandling og forholdet til den øvrige forvaltningen og domstolene. Barneombudets rolle, funksjon og virkemiddelbruk sett i sammenheng med utviklingen i forvaltningen ble utredet av Agenda Utredning og Utvikling. Den rettslige utredningen om Barneombudet ble foretatt av cand. jur. Torunn Kvisberg. Videre har utvalget, for å analysere og vurdere Barneombudets rolle og virkemiddelbruk, utredet forholdet mellom Barneombudet og mediene. Dette prosjektet ble utført ved Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo.

Som den viktigste målgruppen for Barneombudets virksomhet, har barnas relasjon til Barneombudet fått en sentral plass i del II i utredningen. Undersøkelser om barns forhold til Barneombudet og en analyse av Klar-Melding-systemet ble foretatt ved henholdsvis Universitetet i Tromsø ved UNIKOMog Norsk senter for barneforskning (NOSEB). Videre utredes i del II forholdet mellom Barneombudet og enkelte av de frivillige organisasjonene Barneombudet har en tilknytning til og har eller har hatt samarbeid med. Også denne undersøkelsen ble foretatt ved Norsk senter for barneforskning. Det henvises forøvrig til utredningens vedlegg III (NOUen s. 169)

I utredningens del IV gir utvalget sine vurderinger og konklusjoner.

Utvalget konkluderte sin evaluering blant annet med at Barneombudet langt på vei har oppfylt de intensjonene som lå til grunn for opprettelsen av institusjonen, og at Ombudet primært har fungert som igangsetter og oppmerksomhetsskapende aktør på samfunnsarenaen. Utvalget fant ikke å ville foreslå noen avskaffelse av institusjonen, men uttalte at «Barneombudet langt på vei har oppfylt de intensjoner som lå til grunn for ombudet. Utvalget vurderte det slik at Barneombudet i framtiden kan ha en viktig funksjon som koordinator og igangsetter av faglige og politiske prosesser og bidra til å skape en helhet på det barne- og ungdomspolitiske området». Utvalget konkluderte derfor med at Barneombudet burde opprettholdes som nasjonal instans for å ivareta barns og unges interesser.

Utvalget fant videre at Barneombudet ved sine utspill, blant annet i mediene, har bidratt til å sette barn på den politiske dagsorden. Videre framhevet utvalget Barneombudets innsats for å bedre barns rettssikkerhet i ulike sammenhenger, blant annet gjennom informasjonsarbeid. Samtidig har man i løpet av den perioden Barneombudet har eksistert kunnet registrere en økt oppmerksomhet både nasjonalt og internasjonalt omkring barns og unges situasjon, og derigjennom en økt alminnelig aksept av at barn har krav på å bli hørt, at de har egne rettigheter og at de har et særlig behov for beskyttelse. Barneombudets internasjonale betydning ble også understreket.

Utvalgets vurderinger og konklusjoner er nærmere omtalt nedenfor i kap 2, 3 og 4.

2.1 BARNEOMBUDETS RETTSLIGE STATUS - FORVALTNINGSORGAN ELLER INTERESSEORGANISASJON?

Barneombudet er en institusjon som har sterke likhetstrekk med en interesseorganisasjon, både når det gjelder arbeidsform og formål. Barneombudet skal være talsperson for en bestemt gruppe - nemlig barna. Man kan derfor si at Barneombudets oppgave er å være partisk; Ombudet skal «ta parti» for barna i ulike sammenhenger. Barneombudets lojalitet skal være hos barna og Ombudet skal opptre som en modig og dristig talsperson for deres interesser. Barneombudets arbeid til nå viser også at rollen som interesserepresentant for barn, «vaktbikkje» og pådriver for deres rettigheter, er viktig. Ombudet er selvstendig og kan, på samme måte som en interesseorganisasjon, ikke instrueres av noe overordnet forvaltningsorgan.

Barneombudet har imidlertid også trekk som er typisk for et forvaltningsorgan. Felles for de instanser som betegnes som forvaltningsorganer er at de har en økonomisk og/eller administrativ tilknytning til stat, kommune eller fylkeskommune. Dette stemmer når det gjelder Barneombudet som jo er et statlig opprettet organ, administrativt og økonomisk plassert under Barne- og familiedepartementet. Barneombudet har også andre trekk som er er typisk for et forvaltningsorgan, f.eks. er Barneombudets budsjett en del av statsbudsjettet. Likeledes er Ombudets virksomhet regulert av det forvaltningsmessige lovverk som gjelder for statlige etater. Barneombudet oppnevnes i statsråd, mens Ombudets medarbeidere ansettes av Barne- og familiedepartementet eller av Ombudet selv.

Det viktigste som skiller Barneombudet fra andre forvaltningsorgan, er at det er selvstendig og uavhengig og ikke kan instrueres av overordnet forvaltningsorgan i faglige spørsmål. Barneombudet har full faglig frihet i sitt arbeid som «vaktbikkje» på vegne av barna. Andre forskjeller er at Barneombudet ikke kan treffe vedtak i de enkeltsaker det behandler (her skiller Barneombudet seg også fra Forbrukerombudet og Likestillingsombudet som begge har kompetanse til å treffe bindende avgjørelser i klagesaker). Et annet skille er at Ombudets uttalelser ikke kan påklages. Ombudet er videre ikke klageinstans for andre forvaltningsorganers avgjørelser og det kan heller ikke instruere andre forvaltningsorganer.

Selv om Barneombudet kan sies å være en institusjon som ligger i grenselandet mellom et alminnelig forvaltningsorgan og en interesseorganisasjon, er den formelle tilknytningen til forvaltningen slik at det åpenbart er mest naturlig å anse Barneombudet som et forvaltningsorgan, med spesielle særtrekk som i praksis særlig har betydning for Ombudets arbeidsform og uavhengighet. Barneombudet har derfor rettslig sett hatt status som forvaltningsorgan siden opprettelsen i 1981, og forvaltningsloven (kap I-III) og offentlighetsloven får anvendelse på Barneombudets virksomhet.

Siden Barneombudet ble opprettet, har forvaltningsapparatet som skal ivareta barnepolitikken blitt utbygd. Det er blant annet etablert et eget Barne- og familiedepartement og fylkes- og kommunalforvaltningen er styrket på områder som vedrører barn. I tillegg til dette har flere organisasjoner gått inn i aktivt arbeid når det gjelder barns rettigheter. Dette stiller Barneombudet overfor nye utfordringer m.h.t. å utforme sin rolle som pådriver for barns interesser.

2.2 BARNEOMBUDETS ROLLE OG FUNKSJON

Barneombudets ulike roller

I det følgende omtales noen av de viktigste roller og funksjoner Barneombudet har hatt siden opprettelsen i 1981. Framstillingen bygger i det vesentlige på NOU 1995:26.

Barneombudet har ivaretatt en rekke forskjellige roller og funksjoner i den tiden ordningen har eksistert, og Barneombudets rolle har variert med den personen som har innehatt stillingen som ombud. Nedenfor nevnes kort noen av de roller Barneombudet har hatt i de to første ombudsperiodene, og hvilke roller som særlig har vært vektlagt.

I Barneombudets første periode (1981-1989) var det særlig rollen som høringsinstans som dominerte Barneombudets virksomhet. Barneombudet la de første årene vekt på å være saksorientert, faglig begrunnet og velinformert. I denne perioden ble det en selvstendig oppgave for Barneombudet å bevise sin legitimitet, fordi Ombudet levet med trusselen om nedleggelse fra de borgerlige partiene på Stortinget. Også fordi Barneombudet i enkelte saker gikk imot Regjeringens forslag, ble det ansett som spesielt viktig å gi uttalelsene grundig og faglig dokumentasjon. Videre ble rollen som talerør for barn ansett viktig, og Ombudet la vekt på å være mest mulig tilgjengelig for barna. Barneombudet snakket selv med alle barn som ringte inn. Rollen som rådgiver, faginstans, forslagsstiller og informant om barns rettigheter hadde også stor vekt. Rollen som aktivist ble ikke vurdert som så viktig i starten, men kom mer i fokus etterhvert.

I Barneombudets andre periode (1989-1995) har rollen som barnas talsperson også vært viktig. Dette viser seg blant annet gjennom opprettingen av Klar Melding-systemet. Meldingene som innkom på telefonsvareren, ble betraktet som en hovedkilde til informasjon for Barneombudet om hvilke saker barn var opptatt av og opplevde som vanskelige (nærmere om Klar Melding-systemet i NOU 1995:26 pkt 4.3 og pkt 11.4.2). Også rollen som idegiver og katalysator for nye initiativ framsto som vesentlig i Ombudets andre periode. Barneombudet karakteriserte selv denne rollen som «opprettholder av en kaotisk tilstand» ved å oppfordre til uenighet og diskusjon om viktige temaer. Rollen som høringsinstans ble ikke vektlagt i samme grad som i Barneombudets første periode. Hovedgrunnen til det var angivelig at en slik arbeidsform ble ansett å være for «treg» og at mulighetene for faktisk innflytelse var liten så sent som på høringsstadiet. Også rollen som informant, forslagsstiller, lobbyist, kontrollør og rådgiver har vært viktig i Barneombudets andre periode. Aktivistrollen har vært særlig viktig, og ble av Ombudet selv karakterisert som «risikabel og farefull, men svært effektiv». Denne rollen innebærer blant annet å komme med spissformuleringer som kan føre til debatt og konkret handling.

Utvalgets vurderinger

Som de viktigste funksjoner for Barneombudet i de to periodene, oppsummerte utvalget rollen som talerør, høringsinstans, informant, konfliktløser, tilsynsmann, rådgiver, kontrollør, aktivist, lobbyist, forslagsstiller og pådriver. Utvalget mener rollen som en positiv pådriver for å fremme barns interesser framover vil være av større betydning enn rollen som «refser» og aktivist. Utvalget mener tiden er moden for en endring i Barneombudets «image», til en mer motiverende, oppmuntrende og samlende funksjon. Utvalget ser dette i sammenheng med forslaget om å styrke Barneombudets pådriverrolle i forhold til å skape en større helhet på det barne- og ungdomspolitiske området som fortsatt i stor grad er sektorpreget. Utvalget understreker også at Barneombudets lojalitet først og fremst skal være knyttet til barna, og Ombudet skal fortsatt kunne fungere som «vaktbikkje» og talsperson for barn, blant annet gjennom å kritisere offentlige myndigheter dersom det foreligger saklig grunn til kritikk.

Utvalget understreker videre betydningen av rollen som medieaktør, og påpeker en gradvis sterkere medieorientering hos Barneombudet, særlig i Ombudets siste periode. Utvalget framhever at det må anses vesentlig for et barneombud å kunne håndtere mediene på en forsvarlig måte og være i stand til å bruke mediene for å fremme sine oppgaver. Utvalget mener imidlertid at tiden er inne for å begrense medierollen noe (s. 14):

«Et spissformulerende ombud som kritiserer og 'refser', synes å passe inn i et språk som gir oppmerksomhet i mediene. I en fase i Ombudets historie hvor det har vært viktig å etablere Barneombudet som samfunnsinstitusjon, har det sannsynligvis vært riktig å bruke slike medievennlige strategier. Dette har medvirket til å synliggjøre Ombudet, og samtidig vært et tjenlig instrument for å påvirke opinion, forvaltning og beslutningstakere. Den sterke personfokuseringen i Barneombudets siste periode har utvilsomt hatt en positiv effekt ved det at Barneombudet fikk 'et ansikt' utad. Medierollen har dermed bidratt til å skape tillit til Barneombudet som en talsmann for barn.

Utvalget er imidlertid av den oppfatning at Barneombudet framover kan begrense medierollen noe, da behovet for å synliggjøre Barneombudet gjennom en høy medieprofil og en sterk personfokusering ikke er tilstede i samme grad som tidligere. En begrensning av medierollen vil også være naturlig ut fra utvalgets vurdering om at Barneombudets rolle som talerør, høringsinstans og pådriver for fremming av barns interesser bør være av større betydning framover, enn rollen som 'refser' og aktivist.»

Høringsinstansenes syn

Blant de frivillige organisasjonenelinkintnoteref03hoveddel002note033 (dvs. både barne- og ungdomsorganisasjoner og organisasjoner som arbeider for barn) som har avgitt uttalelse til forslagene angående Barneombudet, ønsker de fleste at Barneombudet skal ha tilnærmet den samme rolle og funksjon som i dag. Det vil si at Barneombudet fortsatt skal være en modig og dristig talsperson for barns interesser, være en rådgiver og faginstans, at Ombudet skal drive aktivt informasjonsarbeid om barns rettigheter, overvåke lovgivning og praksis på det barnerettslige området, avgi høringsuttalelser o.l. Flere organisasjoner understreker at Barneombudet ikke skal drive politisk arbeid og igangsette egne prosjekter, men overlate dette til organisasjonene.

Organisasjonene er imidlertid delt i synet på hvorvidt Barneombudet skal ha en «konfliktorienterende» rolle (jf NOU s. 149) eller en mer inspirerende, koordinerende rolle i forhold til den politiske prosessen for å utvikle en mer helhetlig oppvekstpolitikk slik utvalget foreslår. Noen organisasjoner ser «konflikter» som positivt og ønsker et «refsende» og «aktivistisk» barneombud. Andre organisasjoner er enig med utvalget i at Barneombudet endrer «image» til en mer motiverende, oppmuntrende og samlende funksjon og ønsker et ombud som også kan arbeide på et overordnet plan og bidra til større helhet på det barne- og ungdomspolitiske området.

Kirkens Familierådgivning og Offentlige familievernkontorers organisasjon (som har avgitt felles uttalelse) mener at en høy medieprofil fortsatt er viktig, fordi det «hele tiden (er) nye barn som har behov får å vite om og få et 'forhold' til Barneombudet. Derfor er det viktig at Barneombudet er kjent, noe som best formidles til barna over det ganske land via media.» Det uttales videre: «Vi er også av den oppfatning at Barneombudet må være en 'refser' og aktivist når det trengs. Barneombudet må overfor dem det gjelder, være barnas talsperson.»

Også andre organisasjoner frykter at en nedtoning av medierollen vil medføre at Barneombudet blir mindre synlig for barn (anonymiseres), og mener derfor at personfokuseringen er viktig.

Norges Handikapforbund mener at det er behov for et barneombud som fungerer som «vaktbikkje» og «refser» og sier blant annet:

«Media er et kraftfullt virkemiddel. Vi anser det som vesentlig at Barneombudet som ivaretaker av barns interesser kan og skal til tider ty til et slikt virkemiddel for å bli hørt.»

Det blir påpekt fra flere organisasjoner at Barneombudet skal være et ombud for alle barn generelt og for særlig utsatte grupper av barn spesielt, f.eks. flyktninge- og asylsøkerbarn, barn med etnisk bakgrunn, innvandrerbarn og barn med funksjonshemninger. Organisasjonen Ressurssenter for pakistanske barn kritiserer Barneombudet for manglende engasjement for innvandrerbarn. Flere organisasjoner, blant andre Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, kritiserer på tilsvarende måte Barneombudet for ikke i tilstrekkelig grad å ha ivaretatt funksjonshemmede barns rettigheter. Andre organisasjoner mener Barneombudet ikke kan representere alle barns interesser, og at «ulike barn må representeres av ulike aktører» ( Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner).

Sametinget påpeker viktigheten av at Barneombudet også er et ombud for samiske barn og at dette forutsetter språklig og kulturell kompetanse. Sametinget er fornøyd med det arbeidet Barneombudet har gjort for samiske barn og unge.

Enkelte organisasjoner er skeptiske til at Barneombudet selv skal arrangere temamøter og seminarer. Fagmiljøene bør ha ansvaret for slik kompetanseoppbygging. Enkelte organisasjoner, blant andre Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner, mener Barneombudet bør rendyrke ombudsmannsrollen, og at den viktigste oppgaven for Barneombudet er å sikre at den offentlige forvaltning ikke øver urett mot den enkelte borger - i praksis en funksjon som ligger nær opp til Sivilombudsmannens.

Bare enkelte av profesjonsorganisasjonene som har uttalt seg ønsker et barneombud som fortsatt fungerer som refser og aktivist (f.eks. LO), mens de fleste støtter utvalgets forslag om å gi Barneombudet en mer koordinerende funksjon i arbeidet med å skape en mer helhetlig oppvekstpolitikk. LO påpeker samtidig viktigheten av at Barneombudet ikke blir for problemorientert, men ivaretar alle barns interesser. LO uttaler videre:

«LO er bekymret for den innstrammingen som ser ut til å ligge i utredningen når det gjelder Barneombudets rolle. Barneombudet må fortsatt være en uavhengig institusjon der lojaliteten ligger hos barna. Det er derfor viktig at Barneombudet fortsatt er synlig gjennom media, og fortsatt kan ha en både kritisk og refsende rolle overfor myndigheter og ulike politiske nivåer.»

Fylkesmennene, som har avgitt en felles uttalelse, støtter utvalgets anbefaling om at Barneombudet begrenser medierollen som refser og aktivist noe i tiden fremover, men understreker at media er en viktig kanal for at Barneombudet skal nå fram til nye barn. Fylkesmennene uttaler blant annet:

«For å være i barns bevissthet og for å komme i nye barns bevissthet tror vi det er nødvendig med aktivt bruk av media, men det kan være grunn til å se nærmere på hvilken form mediebruken skal ha. Troverdighet hos barne- og ungdomsgruppa er blant de viktige faktorer som gir Barneombudet legitimitet. Fylkesmennene tror i likhet med utvalget at det fortsatt vil være behov for Barneombudet å gjøre bruk av media.»

Kommunene og fylkeskommunene støtter i hovedsak forslaget om å gi Barneombudet et større ansvar for å ivareta helheten på det barne- og ungdomspolitiske området, og er enig i at Ombudet får en sterkere rolle som inspirator og oppmuntrer, men uten at dette medfører at Barneombudet blir usynlig i den offentlige debatt. Utvalget støttes i sin vurdering av Barneombudets framtidige funksjon som koordinator og igangsetter av faglige og politiske prosesser på det barne- og ungdomspolitiske området, jf også proposisjonens pkt 2.4. Flere kommuner og fylkeskommuner påpeker medias betydning som formidlingskanal for Barneombudet, men sier seg samtidig enig med utvalget i at medierollen kan begrenses noe. Sande kommune uttaler blant annet:

«Ved høy mediefokusering i enkeltsaker kan Barneombudet komme i den situasjon at en forringer dets legitimitet i forvaltningen og i befolkningen. Dette vil hverken barna eller samfunnet være tjent med. Men samtidig må en også være bevisst media som informasjonskanal og dets betydning i spredning av informasjon.»

Ansatte på Barneombudets kontor er ikke enig i at medierollen bør begrenses, og mener at en slik begrensning i mediebruk kan ekskludere Ombudet fra viktige debatter og komme i konflikt med lov og instruks og foreslåtte endringer i disse. De er imidlertid enig med utvalget i at kontakten med lokalmediene kan styrkes, og at de ansatte på kontoret bedre kan synliggjøres i media. Forøvrig uttaler ansatte på Barneombudets kontor følgende om forholdet person - institusjon og media:

«At ombudspersonen har vært 'godt stoff' i seg selv har i enkelte tilfeller ført til urimelig forstørring av enkeltutsagn og en uheldig bevegelse av fokuset vekk fra saken og mot Ombudet selv. Men den samme magnetkraften har i svært mange tilfeller også virket motsatt, og altså bidratt til å trekke medienes oppmerksomhet mot barnesaker som ellers ikke ville fått samme dekning.»

Departementets vurderinger

Barne- og familiedepartementet har forståelse for utvalgets vurdering om at rollen som talerør, høringsinstans og pådriver for å fremme barns interesser kan være av større betydning framover enn rollen som «refser» og «aktivist» Departementet ser også betydningen av at Barneombudet kan følge en mer aktivistisk strategi i saker der det er behov for det og der en slik strategi vil bidra til å fremme barns interesser. Departementet ser det videre som positivt at Barneombudet engasjerer seg i koordineringen for å skape en helhet på det barne- og ungdomspolitiske området, hvilket kan innebære en annen fordeling av Barneombudets roller i forhold til det som hittil har vært praksis.

Departementet er enig i at media er en viktig formidlingskanal for Barneombudet. Departementet ser også behovet for en viss personfokusering for å gjøre Ombudet kjent for barn.

Departementet vil ellers bemerke at Ombudet fortsatt må stå fritt til å utforme sin rolle slik Ombudet selv mener er best for å fremme barns interesser. Ombudets uavhengighet er helt sentral for at Ombudet skal kunne utføre sin funksjon på en god måte og ha tillit i befolkningen generelt og hos barn og unge spesielt.

2.3 FORHOLDET MELLOM ENKELTSAKER OG GENERELLE OG PRINSIPIELLE SAKER

Barneombudets kompetanse i enkeltsaker

Etter gjeldende rett kan Barneombudet arbeide med både generelle saker og enkeltsaker. I forhold til enkeltsaker gjelder imidlertid noen begrensninger, for eksempel kan Barneombudet ikke behandle en enkeltsak som gjelder konflikter innad i familien. Saker om lovanvendelses- eller saksbehandlingsspørsmål skal Barneombudet henvise til Sivilombudsmannen når Sivilombudsmannen har kompetanse. Barneombudet kan heller ikke uttale seg om lovligheten av et forhold dersom Sivilombudsmannen allerede har avgitt uttalelse i saken. Barneombudet har ikke kompetanse til å behandle en sak som er avgjort av domstolene eller bragt inn for domstolene til behandling. Utover disse begrensningene kan Barneombudet i stor utstrekning behandle enkeltsaker - både etter konkrete henvendelser og på eget initiativ.

Utvalgets vurderinger

Utvalget understreket at Barneombudet framover bør konsentrere sin virksomhet om generelle saker og prinsippsaker, og mindre om enkeltsaker. Barneombudet bør derfor, ifølge utvalget, fortsette å henvise til og opplyse om det allerede eksisterende hjelpe- og forvaltningsapparat når Ombudet mottar henvendelser om individuelle spørsmål. Barneombudet skal etter utvalgets oppfatning verken fungere som en behandlingsinstans eller konfliktløsningsorgan i enkeltsaker. Utvalget understreker at i mer generelle barnepolitiske spørsmål er det Barne- og familiedepartementet som har det overordnede ansvaret for å gjennomføre politiske løsninger. Barneombudet kan imidlertid fortsette å være en viktig pådriver også på det politiske plan, ved for eksempel å fremme forslag til temaer som kan tas opp eller utredes, påpeke konfliktområder o.l.

Utvalget mente videre at Barneombudet, selv om Ombudet har kompetanse til det, bør avholde seg fra å uttale seg i enkeltsaker som er til behandling i et annet forvaltningsorgan. Faren for konkurrerende kompetanseforhold mellom Barneombudet og andre instanser nevnes som et argument for at Barneombudet ikke bør gripe inn i en pågående sak, selv om Barneombudet ikke driver ordinær saksbehandling eller treffer avgjørelser i konkrete tilfeller. Barneombudets inngripen kan etter utvalgets oppfatning virke trenerende og skape forventninger hos partene. Dersom Barneombudet uttaler seg før saken er tilstrekkelig opplyst, kan dette dessuten bidra til å svekke det involverte barns interesser. Barneombudet bør derfor, ifølge utvalget, ikke gå inn i de konkrete forhold før saken er avsluttet i forvaltningen.

Barneombudet har som nevnt ikke kompetanse til å behandle en sak som er avgjort av domstolene eller som er bragt inn for domstolene til behandling. Utvalget framholder at det bør gjelde en tilsvarende begrensning for saker som er under politietterforskning (men før det er tatt ut tiltale i saken, dvs. før saken er bragt inn for domstolene), der barn kan ha blitt utsatt for en straffbar handling. Ifølge utvalget taler gode grunner for at Barneombudet bør være ytterst varsom med å uttale seg i slike saker.

Høringsinstansenes syn

De frivillige organisasjonene er delt i synet på Barneombudets befatning med enkeltsaker. Et overveiende flertall av organisasjonene deler utvalgets syn som går ut på at Ombudet konsentrerer sin virksomhet om generelle og prinsipielle saker. Enkelte organisasjoner mener imidlertid at Barneombudet ikke bør ha noen begrensning i forhold til å gripe inn i enkeltsaker. Flere organisasjoner understreker viktigheten av at Barneombudet kan ta opp saker på eget initiativ. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon sier blant annet:

«Barneombudet kan etter instruksen ta opp saker på eget initiativ. Dette betyr at Ombudet kan ta stilling både til spesifikke og generelle saker. Det er etter FFOs syn i alle barns interesse at ombudets frihet til å ta opp saker på eget initiativ ikke begrenses. Etter FFOs syn, må ombudet kunne fokusere på enkeltsaker, men fokuseringen må kunne begrunnes ut fra et ønske om å bedre forholdene for barn generelt.»

Også Redd Barna understreker at adgangen til å behandle enkeltsaker fortsatt må stå åpen, og begrunner dette slik:

«I arbeidet med prinsipielle spørsmål trenger Barneombudet opplysninger om hvordan barn faktisk har det. Enkelthenvendelser, innsikt i enkeltsaker og konkret kontakt med enkelte barn, utgjør en viktig bakgrunn for disse opplysningene. Gjennom sitt arbeid med enkeltsaker finnes det også mange eksempler på at Barneombudet faktisk også har hjulpet mange barn eller grupper av barn til å få sine interesser ivaretatt.»

Flere påpeker at enkeltsakene kan benyttes i Ombudets prinsipielle arbeid. LO uttaler at det ikke behøver å være motstrid mellom forslaget om at Barnembudet mer skal konsentrere seg om generelle saker og prinsipper og det å kunne ta opp enkeltsaker og sier blant annet: «For å ha grunnlag for å arbeide med løsninger på generelle saker og prinsipper, må ombudet også kunne ta opp enkeltsaker, uten dermed å være behandler eller konfliktløser.»

Andre organisasjoner mener at Barneombudets engasjement i enkeltsaker kan gå på bekostning av Ombudets seriøsitet. Norges Handikapforbund uttaler blant annet følgende:

«Det er viktig at Barneombudet vektlegger å ha et prinsipielt ståsted og et helhetlig syn på et så omfattende og viktig saksfelt. Barneombudet er talsperson for en stor og mangfoldig gruppe i samfunnet og det er viktig at Barneombudet beholder en status som seriøs aktør. Dette kan best gjøres ved å legge størst vekt på prinsippspørsmål.»

Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner mener at Barneombudet bør fungere som en slags klageinstans, men uten å si noe spesifikt om hvorvidt Barneombudet bør ha kompetanse til å treffe vedtak, eller hvilken vekt en uttalelse i en enkeltsak skal tillegges. Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner mener Barneombudet bør kunne ta stilling til om et enkeltvedtak er ugyldig eller «klart urimelig». Noregs Ungdomslag, Norske 4H og Norges Bygdeungdomslag (fellesuttalelse) mener også at Barneombudet bør få en rolle som ligger nærmere opp til Sivilombudsmannens.

De av fagorganisasjonene som uttaler seg om dette spørsmålet, støtter utvalgets forslag om at Barneombudet konsentrerer sitt arbeid om prinsipielle saker, blant annet fordi Ombudets engasjement i enkeltsaker kan skape urealistiske forventninger hos barn. Enkelte instanser foreslår at Ombudet avskjæres helt fra å gripe inn i enkeltsaker. Det understrekes samtidig at barn bør gis veiledning om hvor de kan henvende seg.

Norsk Sykepleierforbund uttaler blant annet:

«Dersom enkeltsaker blir for mye fokusert kan dette gi barn og unge store forventninger til hva som faktisk kan utrettes, samtidig som mange vil bli skuffet fordi deres sak ikke blir tatt opp på en lignende måte. NSF mener det bør gjøres klart at Barneombudet ikke kan arbeide med enkeltsaker, men at saker som arbeides med av Ombudet må være av mer generell karakter i forhold til å fremme barns interesser.»

Fylkesmannen i Møre og Romsdal (som har avgitt egen uttalelse) støtter utvalgets anbefaling om at Barneombudet konsentrerer sin virksomhet om generelle saker og prinsippspørsmål (fylkesmennene hadde i sin felles uttalelse ikke kommentert dette punktet).

Av de kommuner og fylkeskommuner som hadde uttalt seg spesielt om dette spørsmålet, støttet alle utvalgets synspunkt om at Barneombudet konsentrerer sin virksomhet om prinsipielle og generelle spørsmål, og i mindre grad om enkeltsaker.

Oslo kommune (Byrådet) uttaler blant annet:

«Byrådet sier seg enig i at barneombudsfunksjonen med fordel kan dreies mere i retning av generelle saker og prinsippspørsmål. Andre enn Barneombudet bør ivareta funksjonen med å utgjøre behandlingsinstans eller konfliktløsningsinstans i enkeltsaker. Dette må imidlertid ikke medføre at Ombudets rolle og bilde i barnas øyne forringes og at embetet trekkes inn i den ordinære statsforvaltningen.»

Departementets vurderinger

Barne- og familiedepartementet er enig med utvalget i at Barneombudet bør konsentrere sin virksomhet om generelle og prinsipielle saker, og i mindre grad arbeide med eller fokusere på enkeltsaker. Dette har også langt på vei vært Barneombudets praksis til nå. Utvalgets forslag innebærer derfor ingen vesentlig endring av denne praksis. Departementet vil for øvrig understreke at det er hensynet til barna som skal være drivkraften bak Barneombudets arbeid, og at Barneombudets inngripen i enkeltsaker ikke nødvendigvis medfører noen fordel for det involverte barn, selv om hensikten er god. Det vises her til NOU 1995:26 pkt 3.7.5.1. I stedet for å gripe inn i den konkrete sak, kan Barneombudet også ta opp prinsipielle sider og viktige spørsmål som kommer opp via enkeltsakene. Departementet anser dette som en svært viktig del av arbeidet for å fremme barns interesser i samfunnet. Barneombudet har også langt på vei arbeidet etter dette mønster.

2.4 BARNEOMBUDETS VIRKEMIDLER

Virkemidler benyttet i Barneombudets virksomhet

I det følgende omtales noen av de virkemidler Barneombudet har benyttet siden opprettelsen i 1981. linkintnoteref04hoveddel002note044 Framstillingen bygger i det vesentlige på NOU 1995:26.

Et av Barneombudets viktigste virkemidler, er å avgi uttalelser i saker som berører eller kan få betydning for barn, og som ligger innenfor Barneombudets arbeidsområde. Barneombudet bestemmer selv hvem uttalelsen skal rettes til. Barneombudets uttalelse er ikke bindende for andre forvaltningsorganer.

Lobbyvirksomhet, blant annet i forhold til Stortinget, har vært brukt som virkemiddel i hele ombudsperioden. Barneombudet har for eksempel hatt uformelle møter med stortingsrepresentanter. Dette ble i Ombudets første periode ansett som en viktig påvirkningsmulighet, særlig i sammenheng med lovarbeidet på området for barn og unge. Også i Ombudets andre periode var kontakten med Stortinget viktig. Barneombudet tok ikke kontakt med enkeltpersoner eller enkeltpartier på Stortinget, men forholdt seg til komiteene eller partiene samlet, ettersom Barneombudet skal være en partipolitisk nøytral instans.

Arrangering av høringer er et annet virkemiddel som ble benyttet i Ombudets andre periode. De siste årene har det vært arrangert flere slike høringer med ulike temaer. Til høringene inviteres gjerne faglige eksperter på det aktuelle området, folk som arbeider på feltet og politikere og representanter fra berørte departementer. Høringene har bidratt til å belyse de temaer som er tatt opp fra flere synsvinkler, blant annet gjennom debatter. Høringene har ofte fått oppmerksomhet i media, og Barneombudet har også publisert rapporter fra høringene.

Utgivelse av faktasamlingen «Under 18 - fakta om barn og unge i Norge» er et annet virkemiddel Barneombudet har brukt som et ledd i Ombudets informasjonsvirksomhet. Publikasjonen utarbeides i samarbeid med Statistisk Sentralbyrå.

Igangsetting av prosjekter om ulike temaer har vært benyttet som virkemiddel, særlig i Barneombudets andre periode. Slike prosjekter kan bidra til å mobilisere og engasjere både barn, involverte profesjoner, interesseorganisasjoner og myndigheter. I tillegg kan de skape aktivitet og handling rundt bestemte saker.

For å oppnå kontakt med barn benyttet de to første barneombudene ulike virkemidler. Det første Barneombudet svarte på telefonhenvendelser fra barn, og la dessuten opp til en omfattende reisevirksomhet for å treffe barn i lokalmiljøet. Det andre Barneombudet har i hovedsak søkt å styre kontakten med barna via fjernsyn, spesielt ved bruk av Klar Melding-systemet (barna ringte inn til en telefonsvarer, og Barneombudet ga generelle svar i TV-programmet Klar Melding Ut). Begrunnelsen for etableringen av Klar Melding var behovet for å starte en dialog mellom Barneombudet og barn og unge. Systemet består av to deler; Klar Melding Inn der barnet ringer på grønt nummer til en telefonsvarer på Barneombudets kontor og legger igjen melding, og Klar Melding Ut der Barneombudet besvarer henvendelsene.

Et annet virkemiddel Barneombudet har anvendt, er kontakt og samarbeid med forskningsmiljøene. Barneombudet har i sin andre periode f.eks. invitert til rundebordskonferanser, høringer og andre arrangementer hvor også forskere har deltatt. I tilknytning til konkrete prinsipielle saker har Barneombudet «bestilt» utredninger av ulike spørsmål fra forskningsinstitusjonene.

Utvalgets vurderinger

Utvalget konkluderer med at flere av Barneombudets ulike virkemidler har vært både positive og effektive. Dette gjelder blant annet arrangering av høringer, høringsuttalelser, konferanser, utgivelse av faktasamlinger og igangsetting av ulike prosjekter. Prosjektmetoden har ifølge utvalget vist seg å være en suksess for flere av Barneombudets initiativ. Igangsetting av prosjekter vil ifølge utvalget derfor fortsatt være et relevant virkemiddel for Barneombudet.

I forhold til Klar Melding- systemet, uttaler utvalget blant annet at fjernsyn er et medium barn og unge både er brukere av og fortrolig med. Utvalget ser det som verdifullt at Barneombudet bruker barne- og ungdomskanaler i radio og fjernsyn for å få fram aktuelle problemstillinger og ideer. Utvalgets undersøkelse viste imidlertid at det er enkelte svakheter ved denne formen for kommunikasjon. Det ble pekt på at når først barna kom med konkrete problemer, var Barneombudets svar holdt på et generelt nivå. Barneombudet kunne dermed invitere barna til en kommunikasjon som Ombudet ikke helt fulgte opp. Utvalget mener på denne bakgrunn at Barneombudet, uavhengig av om Klar- Melding-systemet blir opprettholdt eller ikke, bør utvikle en mer direkte kommunikasjonsform i forhold til barn, for eksempel ved i noe større grad å oppsøke barn der de bor. Utvalget sier på s. 154:

«Den fysiske avstanden mellom barna og Barneombudet er i seg selv et viktig aspekt ved kommunikasjonen mellom barn og barneombud. Barneombudets 'fjernhet' i forhold til flertallet av norske barn kan både være en styrke og en svakhet. Styrken ligger i at det ofte er lettere å ta opp vanskelige temaer med en person eller en instans man har en viss avstand til. Men samtidig gjør avstanden det vanskelig for Barneombudet å sette iverk eller følge opp forslag og tiltak. (..) Utvalget vil foreslå at Barneombudet vurderer å utvikle en mer direkte kommunikasjonsform i forhold til barn, for eksempel i noe større grad oppsøke barn og snakke med barn der de bor.» Det vises forøvrig til NOU 1995:26 pkt 4.3, 11.1.2.2 og 11.4.2.

Når det gjelder Barneombudets forhold til forskningsmiljøene, foreslår utvalget at det vurderes å opprette en egen utredningsenhet hos Barneombudet. Oppgavene til en slik enhet kan ifølge utvalget være å samle informasjon og dokumentasjon, foreslå forskningsoppgaver som for eksempel vitenskapelige institutter kan gjennomføre, og selv utføre mindre utredningsoppdrag - slik Barneombudet gjør i dag. Utvalget foreslår videre at det vurderes om Barneombudet generelt bør etablere en mer formalisert kontakt med forskningsmiljøene. Dette forutsetter at Barneombudet faglig sett blir betraktet som en attraktiv samarbeidspartner.

Høringsinstansenes syn

Få instanser har uttalt seg konkret om Barneombudets virkemidler. De uttalelsene som knytter seg til virkemidler, gjelder først og fremst spørsmål hvorvidt Barneombudet bør utvikle en mer direkte kommunikasjonsform i forhold til barn, og spørsmålet om Barneombudet bør etablere en mer formalisert kontakt med forskningsmiljøene.

De frivillige organisasjonene støtter i det vesentlige forslaget om å utvikle en mer direkte kommunikasjonsform, men har ulike oppfatninger av hvordan Barneombudet bedre kan komme i kontakt med barn. Barne- og ungdomsorganisasjonene mener jevnt over at Barneombudet ved å samarbeide med dem naturlig vil komme i kontakt med barn. Enkelte andre organisasjoner mener at Klar Melding-systemet ivaretar Ombudets kontakt med barn, og atter andre mener at kontakten med barn kan videreutvikles ved at Barneombudet får en sterkere forankring til kommunene, jf ovenfor.

Hordaland fylkeskommune støtter utvalgets ide om at Barneombudet arbeider for en mer direkte kontakt med barnegruppene, for ekempel gjennom å besøke fylker og kommuner.

Fylkesnemnda for sosiale saker i Hordaland/Sogn og Fjordane uttaler blant annet:

«For å få god nok kjennskap til hvordan barn har det må barneombudet dessuten ha best mulig direkte kontakt med barn og unge. Kontakten vil utvilsomt kunne bli bedre dersom det utvikles en form for nettverksombud samt ved at barneombudet i større grad blir direkte nærværende i lokalmiljøene. Slik vi ser det bør en dessuten øke barnas mulighet for å nå barneombudet direkte, både ved at barn oppfordres til å skrive til ombudet, men også ved at ombudet får sin egen kontakttelefon.»

Enkelte høringsinstanser påpeker Barneombudets utfordring både når det gjelder å kommunisere med og å være talsperson for barn og unge med etnisk eller fremmedkulturell bakgrunn.

Ressurssenter for pakistanske barn uttaler blant annet:

«Det er grunn til å kritisere Barneombudet for mangel på engasjement for de aller svakeste, nemlig innvandrerbarna. Han har i liten grad vært pådriver overfor myndigheter og opinionen for å ta opp problemstillinger knyttet til deres oppvekstvilkår. Dette til tross for en åpen og langvarig debatt om barnas utsatte situasjon. (...). Det kan konkluderes med at innvandrerbarn, som er den mest utsatte barnegruppen i det norske samfunnet, har manglet sin talsmann.»

Kommunal- og arbeidsdepartementet uttaler blant annet:

«Barneombudet skal være et ombud for alle barn. Det burde derfor framgå hva utvalget ser av spesielle utfordringer for Barneombudet i et flerkulturelt samfunn der familieforhold, oppdragelsesformer, syn på foreldrerollen og barns fritid kan avvike fra hvordan barnets rettigheter er lovfestet, oppleves og praktiseres i Norge. (...).

Språklig tilgjengelighet og informasjon på andre språk enn norsk er ikke omtalt i utredningen, noe som vil være nødvendig om Ombudet skal nå alle grupper.»

Sametinget uttaler blant annet:

«Samiske barn og unge må ha reell mulighet til å rette henvendelser til Barneombudet. Det er Barneombudets ansvar å sørge for å inneha både språklig og kulturell kompetanse til å håndtere henvendelser fra samiske barn og unge.»

De frivillige organisasjonene er delt i sitt syn på hvorvidt Barneombudet bør etablere en mer formalisert kontakt med forskningsmiljøene. Enkelte uttaler at Barneombudet nettopp ikke skal knytte seg til forskningsmiljøet, men være kritisk til forskningen og bevare sin uavhengighet i denne sammenheng.

Redd Barna sier blant annet:

«Redd Barna er enig med utvalget at det er en viktig side av Barneombudets oppgaver å samle informasjon og dokumentasjon om barn. (...). Redd Barna ønsker imidlertid ikke et ombud som driver med egne prosjekter (dokumentasjon, forskning, institusjonsdrift, forsøksvirksomheter o.l.) da dette binder ressurser og kan bidra til mindre fleksibilitet i hva som tas opp. (...). Etter vårt syn er det viktig at Barneombudet ikke bare har en uavhengig stilling i forhold til forvaltningen, men også i forhold til forskningen. Vi trenger et ombud som kan stille seg kritisk og uavhengig til forskning og utredninger som kommer.»

Likeledes uttaler Organisasjonen Voksne for Barn blant annet:

«Det er ønsket av utvalget at Barneombudet knyttes nærmere til forskningen. Her mener VfB at utvalget blander kortene. At Barneombudet har nær kontakt med forskningen er en forutsetning for å gjøre et seriøst arbeid. Det er avgjørende at Barneombudet IKKE knyttes opp til forskningen direkte, fordi Ombudet må kunne foreta en kritisk vurdering av forskningen også, kanskje heller vektlegge å være med å gi barneforskningen oppdrag og ikke bli en del av den.»

Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner mener Barneombudet bør ha gode kontakter innen forskningsmiljøene, men at Barneombudet ikke bør ha en aktiv rolle som kompetansesenter.

Fylkesnemnda for sosiale saker i Hordaland/Sogn og Fjordane er enig med utvalget i at Barneombudet bør etablere en egen utredningsenhet og sier blant annet:

«Slik vi ser det vil det være viktig også i fremtiden at Barneombudet foretar utredninger, avgir høringsuttalelser og kommer med forslag til lovendringer o.s.v. For å kunne gjøre dette på en tilfredsstillende måte er det viktig at utredningsarbeidet blir satt i system. Dette kan skje ved at det etableres en egen utredningsenhet som besitter kompetanse fra mange områder. God, allsidig juridisk kompetanse vil være særdeles viktig i denne sammenhengen.»

Universitetet i Bergen sier blant annet:

«Universitetet i Bergen mener at dersom Barneombudet skal fylle de funksjoner utredningen legger opp til, er det behov for en styrking av Barneombudets faglige kompetanse på flere områder. Det bør også etableres en mer formalisert kontakt med de etablerte forskermiljøene.»

Departementets vurderinger

Barne- og familiedepartementet mener at Barneombudet siden opprettelsen i 1981 har utviklet mange relevante og varierte virkemidler, og at virkemidlene langt på vei har vært effektive i forhold til å fremme barns interesser generelt. Når det gjelder kontakten med barn, er departementet enig i at Barneombudet kan utvikle en mer direkte kommunikasjonsform, f.eks. ved i større grad å besøke barn og unge der de bor. Barneombudet skal være et ombud for alle barn. Når det gjelder barn med etnisk eller fremmedkulturell bakgrunn, vil departementet understreke utfordringen Barneombudet har i forhold til å gjøre Ombudet tilgjengelig også for denne gruppen barn og unge i Norge.

Når det gjelder Barneombudets kontakt med forskningsmiljøene, mener departementet at Barneombudet kan styrke sitt samarbeid med forskningsmiljøene og at dette vil kunne gi et positivt tilskudd til Barneombudets egen kompetanse på ulike felter. Departementet er ikke enig i at Barneombudet bør ha en egen utredningsenhet. Hvorvidt det er nødvendig å formalisere dette samarbeidet slik utvalget foreslår, må Ombudet selv ta standpunkt til.

2.5 STERKERE TILKNYTNING TIL KOMMUNENE - «NETTVERKSOMBUD»

Ny funksjon for Barneombudet

Barneombudet er en statlig institusjon med sete i Oslo. Dette kan begrense Barneombudets mulighet til å nå ut til barn i kommunene. Men fordi det er i kommunene barna bor og vokser opp, vil Barneombudet i sitt arbeid måtte legge stor vekt på det som skjer i kommunene og utvikle nye kanaler for å nå fram til barn. Utvalget foreslår derfor at Barneombudet får en sterkere tilknytning til kommunene - en «nettverksfunksjon». Utvalget drøfter også muligheten for å opprette lokale (kommunale) barneombud, men kommer til at en desentralisering av ombudsfunksjonen var lite heldig blant annet fordi det kunne gå inflasjon i ombudsbegrepet. Det understrekes at det ikke er så viktig hvor Barneombudet har sete, så lenge Ombudet er tilgjengelig. Utvalget kommer derfor til at man heller bør vurdere en ordning hvor det sentrale Barneombudet har en lokal kontaktperson i hver kommune, f.eks. med tilknytning til oppvekstetatene.

Utvalgets vurderinger

Utvalgets forslag om en «nettverksfunksjon» for Barneombudet har blant annet denne begrunnelse (NOU s. 162):

«En kritikk som har rammet Barneombudet, er den manglende lokale forankring og innsikt Ombudet har både i forhold til kommunale barnepolitiske prioriteringer og utfordringer, og barns situasjon på lokalt plan. Likeledes har det vært framsatt kritikk om at Barneombudet har vært for 'ad hoc'-orientert i sin virksomhet og manglet en mer helhetlig barnepolitisk strategi.

I forbindelse med implementeringen av lokale oppvekstkoordinatorer og -etater, ser utvalget behovet for å utvikle et ombud som har forankring til lokale og regionale nettverk bestående av oppvekstkoordinatorene. Ombudet vil da få den nødvendige lokale politiske orientering som formidler barns meninger, problemer, interesser og behov. Nettverket vil bli Ombudets referanseramme for aktivitet og prioriteringer. De lokale oppvekstkoordinatorene trenger (også) en dialog med en nasjonal etat som har oversikt og ideer. (...).

Ombudet vil gjennom en slik organisering bli engasjert i hele den politiske hverdag til barna, inkludert skolen.»

Utvalget ønsker ikke noen form for desentralisering av Barneombudet. Det presiseres at utvalgets forslag ikke går ut på å opprette noen nye stillinger («lokale barneombudspersoner»), men at Barneombudet skal knytte seg sterkere til det allerede eksisterende kommunale nettverk, og at dette nettverk kan videreutvikles.

I den nasjonale og kommunale satsingen for å etablere en mer helhetlig oppvekstpolitikk vil det etter utvalgets mening være stort behov for et barneombud som kan være inspirator og veileder for nasjonal og lokal forvaltning, politikere, profesjoner og barn.

Høringsinstansenes syn

En del av de frivillige organisasjonene som har uttalt seg, mener utredningen bærer preg av et ønske om sterkere styring av Barneombudet og en tettere tilknytning til statsforvaltningen. Mange av disse instansene er også skeptiske til en sterkere lokal forankring av Barneombudet, og frykter et desentralisert og mer byråkratisk ombud. En del organisasjoner gir også støtte til utvalgets forslag om «nettverksombud» med sterkere lokal forankring. Redd Barna og Trygg Trafikk går imidlertid inn for lokale barneombud eller barnerettighetskontorer.

Trygg Trafikk sier blant annet:

«Utvalget anbefaler at flere kommuner oppmuntres til å ansette egne oppvekstkoordinatorer, noe vi gir vår tilslutning til. Oppvekstkoordinatoren bør etter vår oppfatning bli et barneombud på kommunenivå, og få myndighet til å drive tverretatlig og tverrfaglig utviklingsarbeid.»

Redd Barna foreslår opprettet barnerettighetskontorer for barn og unge. Et slikt barnerettighetskontor skal f.eks. fungere som opplysningskontor om barns rettigheter, følge opp kommunens tilrettelegging av barns medvirkning i saker som angår dem, bistå barnet og barnets familie i enkeltsaker m.v.

Noen organisasjoner frykter at Barneombudets uavhengighet vil bli begrenset dersom Ombudet får en sterkere forankring til offentlig forvaltning, fordi de mener at Barneombudet da vil få en sterkere lojalitet overfor forvaltningen. Mange organisasjoner understreker, som utvalget også gjør (NOU s. 153 annen spalte), at Barneombudets lojalitet først og fremst skal ligge hos barna. Til dette uttaler Redd Barna blant annet:

«Utvalgets forslag om en sterkere tilknytning til kommunenes oppvekstetater eller -koordinatorer, og en utvikling i retning av Ombudet til å bli et 'nettverksombud' innebærer også en sterk forankring i forhold til den offentlige forvaltning. (...). Etter Redd Barnas mening er rollen som koordinerende organ i forhold til statlig og lokal forvaltning en offentlig oppgave som mer naturlig hører inn under Barne- og familiedepartementet enn Barneombudet. En profilering av Ombudet i retning av forvaltningsmessige oppgaver vil lett skape avhengighet og lojalitet til forvaltningen og dermed true Ombudets primære ansvar for å ha sin lojalitet knyttet til barna.»

Andre organisasjoner betoner betydningen av at Barneombudet får et nærmere samarbeid med kommunene. Norsk Handikapforbund uttaler blant annet:

«Kommunene utformer på viktige områder den praktisk utøvende politikk som har stor betydning for barns hverdag i hjem, fritid og skole. De enkelte kommunenes habiliteringstilbud vil være av ekstra stor betydning for barn og unge med kronisk sykdom eller funksjonshemming. Det er av avgjørende betydning for funksjonshemmede barns livskvalitet at tilbudene dekker barnets behov, og at barnets foresatte kan få den nødvendige avlastning på omsorgssida. Med utgangspunkt i dette ser Norges Handikapforbund viktigheten av at Barneombudet kan virke nært de beslutningstakere som på mange områder har innflytelse på barns oppvekstvilkår. Norges Handikapforbund vil imidlertid understreke at en slik lokal forankring av Barneombudet ikke må gå på bekostning av Barneombudets viktige rolle som pådriver på nasjonalt plan.»

Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner mener det vil oppstå en rollekonflikt mellom lokale myndigheter og Barneombudet dersom Barneombudet skal tillegges en slik koordineringsfunksjon som utvalget foreslår, og uttaler blant annet:

«Myndighetene har sine kontaktpunkter på lokalt plan gjennom barnetalspersonene og oppvekstetatene. Det bør være deres oppgave å koordinere og igangsette faglig og politisk helhet på det barnepolitiske området lokalt. Barn har sine egne nettverk opp til nasjonalt plan gjennom nasjonale organisasjonsstrukturer. Dersom Barneombudet skal opprette et regionalt og lokalt nettverk vil det kunne komme i en rollekonflikt med disse institusjonene. En bør heller styrke barnetalspersonene, oppvekstetatene og de frivillige organisasjonene enn å opprette noe som ivaretar de samme funksjonene som disse.»

Fagorganisasjonene er delt i dette spørsmålet. Enkelte støtter utvalgets forslag om at Barneombudet skal forankres sterkere til lokalsamfunnet, med jevnlig kontakt med de kommunale oppvekstetatene/-koordinatorene. Andre stiller seg mer tvilende til en slik nettverksfunksjon.

Det norske fysioterapeuters forbund sier blant annet:

«Koordinering av midler og kompetanse er viktig fordi mange instanser og etater behandler spørsmål når det gjelder barn. Barneombudet har en viktig funksjon som koordinator for de faglige og politiske prosesser som kan bidra til å skape helhet på det barnepolitiske området. Barneombudet må derfor forankres sterkere til lokalsamfunnene med jevnlig kontakt med regionale og kommunale oppvekstetater, eventuelt lokalt oppnevnte oppvekstkoordinatorer. Kommunene har fått seg pålagt stadig flere oppgaver, ikke minst innen helse- og omsorgstjenesten. For å kunne følge opp intensjonene i disse reformene og forandringene trenger Barneombudet et sterkere nettverk ute i kommunene».

LO sier blant annet:

«LO stiller seg tvilende til forslaget om at Barneombudet skal få lokale kontaktpersoner i hver kommune. Det er viktigere at Barneombudet fortsatt påser at barn og unge blir ivaretatt i all sosial og fysisk planlegging, og at etablerte ordninger som er ment å ivareta barn og unge blir effektivisert.»

Kommunene og fylkeskommunene er gjennomgående svært positive overfor utvalgets forslag om å gi Barneombudet rollen som «nettverksombud» med en sterkere tilknytning til kommunene (oppvekstetat/-koordinator) og understreker betydningen av samarbeid mellom Barneombudet og kommunene.

Stjørdal kommune uttaler blant annet:

«En forsterket forbindelse mellom Barneombudet og kommunene vil ytterligere styrke barn og unges stilling i den kommunale planlegging. En slik pådriverfunksjon anses å kunne medføre en styrket rettssikkerhet for målgruppen, og bidra til å bedre ivareta deres behov. På den måten vil lov om barneverntjenesters bestemmelser om forebyggende tiltak kunne gis et mer reelt innhold.»

Samtidig understrekes av enkelte kommuner viktigheten av at forslaget ikke må innebære noen form for økt statlig styring eller kontroll direkte inn i kommunene, eller at Barneombudets frie stilling trues. Videre pekes det også på faren for byråkratisering av barneombudsfunksjonen lokalt, og ønsket om et sentralt barneombud understrekes.

Oslo kommune (Byrådet) uttaler blant annet:

«Oslo har hatt et sporadisk samarbeide med Barneombudet. Oslo kommune vil også i fremtiden satse på et slikt samarbeide. Spørsmålet er imidlertid om et mere institusjonelt og etablert samarbeide vil kunne gå ut over Barneombudets eksisterende funksjon og kommunenes selvstyre og lovpålagte oppgaver. Med tanke på landets mange kommuner og den reelle utvidelse av barneombudets ansvars - og arbeidsområde dette vil medføre, vil utvalgets forslag i realiteten kunne medføre en omdefinering av ombudsfunksjonen, slik at dagens ordning med et landsomfattende ombud kan svekkes. Dette vil i så fall være i strid med utvalgets andre intensjoner og Oslo kommunes ønske om at dagens ombudsfunksjon skal bestå.»

Enkelte instanser forutsetter at kommunene selv utpeker den personen som skal fungere som Barneombudets kontaktperson. Det påpekes også at Barneombudet i sitt «nettverk» benytter den allerede eksisterende strukturen, og at forslaget om nettverksombud ikke må innebære noen form for geografisk desentralisering av Ombudet. Enkelte kommuner påpeker at de administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget bør utredes nærmere.

Ansatte på Barneombudets kontor støtter tanken om et «nettverksombud» forutsatt at forslaget forstås dithen at Ombudet fritt kan bruke oppvekstkoordinatorer og barnetalspersoner i kommunene til informasjonsinnhenting i prinsipielle saker.

Departementets vurderinger

Barne- og familiedepartementet ser det som positivt at Barneombudet benytter de ressursene som ligger i kommunene og således utvikler nye kanaler for å nå fram til barn. Departementet mener i likhet med utvalget at Barneombudet i større grad kan nå ut til barn der de bor. Departementet ser det som positivt dersom Barneombudet gjennom et slikt nettverkssamarbeid kan bidra til å skape en større helhet på det barne- og ungdomspolitiske området. Departementet tror ikke at et nettverkssamarbeid med kommunene vil måtte innebære noen utvidelse av Barneombudets arbeidsområde, dersom Ombudet velger en slik arbeidsform.

2.6 BETYDNINGEN AV BARNEOMBUDETS ADMINISTRATIVE TILKNYTNING TIL DEPARTEMENTET

Barneombudet er et faglig frittstående og uavhengig organ

Barne- og familiedepartementet er økonomisk og administrativt overordnet Barneombudet. Utover den formelle tilknytningen til departementet, er Barneombudet et faglig frittstående og uavhengig organ. Dette innebærer for eksempel at departementet ikke kan instruere Ombudet i faglige spørsmål. Departementet har heller ingen myndighet til å bestemme hvilke saker Barneombudet skal arbeide med, hvordan Ombudet skal arbeide eller hvilke konklusjoner Ombudet skal trekke. Når det gjelder Barneombudets profil, er det opp til det sittende Ombudet å velge den arbeidsform vedkommende finner mest hensiktsmessig, innenfor rammen av lov og instruks. Departementet verken kan eller vil forsøke å påvirke den profil Barneombudet velger. Vi viser for øvrig til pkt 2.1 ovenfor (Barneombudets rettslige status).

Samarbeid med departementet

I Barneombudets første periode var kontakten mellom departementet (den gang Forbruker- og administrasjonsdepartementet) tilfeldig og sporadisk. I Barneombudets andre periode ble det etter ønske fra Barneombudet etablert en regelmessig kontakt med departementet der det blant annet skjedde en gjensidig utveksling av informasjon om hva departementet og Barneombudet til enhver tid arbeidet med. Barneombudet samarbeider også med de andre fagdepartementene i forhold til aktuelle saker.

Både Barneombudet og Barne- og familiedepartementet arbeider for et felles mål; å bedre barn og unges oppvekstvilkår og stilling i samfunnet for øvrig. Dette innebærer naturlig nok at begge engasjerer seg på en del av de samme områdene innen barne- og ungdomspolitikken. Det medfører også at begge instanser kan ha utbytte av hverandres erfaringer, synspunkter og vurderinger. Barneombudet og departementet samarbeider om ulike prosjekter og utveksler kunnskap og synspunkter når det er behov for det. Departementet får ofte interessante innspill og reaksjoner fra Ombudet. Barneombudets synspunkter er ikke alltid i tråd med Regjeringens politikk, men får komme offentlig til uttrykk uten noen innblanding fra departementets side. Ombudet og departementet arbeider ut fra ulike metoder og strategier og kan derfor utfylle hverandre og på den måten sammen bidra til å fremme barn og unges interesser.

Utvalget påpeker at en av Barneombudets oppgaver er å være kritisk vurderende overfor forvaltningen, herunder Barne- og familiedepartementet, dersom Ombudet mener det er grunnlag for det. Denne kritiske rollen er en konsekvens av Barneombudets faglige uavhengighet i forhold til forvaltningen, og utgjør en viktig del av Barneombudets oppgave som «vaktbikkje» for barns interesser og pådriver for barns rettigheter. I praksis kan det være vanskelig for Barneombudet å kritisere forvaltningen uten å bli oppfattet som «ubehagelig». Samtidig understreker utvalget at hvis Barneombudet føles som et «problem» for forvaltningen, er dette kanskje uttrykk for noe av ideen med institusjonen. Faglig uenighet mellom Barneombudet og departementet har også ført til utviklende faglige debatter.

Det kan i enkelte tilfeller være vanskelig å trekke grensen mellom Barne- og familiedepartementets og Barneombudets kompetanse. Grensedragningen vil i en viss utstrekning bero på en konkret vurdering der hensynet til Barneombudets faglige uavhengighet og intensjonene med Barneombudsordningen vil måtte vektlegges. (Det vises forøvrig til NOU 1995:26 pkt. 3.7.2 hvor det gis eksempler på kompetanse-grensen).

Utvalgets vurderinger

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå noen endring i dagens organisering med Barne- og familiedepartementet som økonomisk og administrativt overordnet Barneombudet. Men utvalget understreker betydningen av at Barneombudet er et fritt og uavhengig organ, og at dette er en nødvendig forutsetning for Barneombudets virksomhet. Uavhengigheten innebærer, ifølge utvalget, blant annet at Barneombudet kan kritisere departementet dersom Ombudet mener det foreligger saklig grunn til kritikk. Utvalget uttaler videre (s. 153):

«Barneombudet er imidlertid også avhengig av å ha et godt samarbeidsforhold til departementet i barnepolitiske spørsmål. Prinsipielt sett ligger det derfor i Barneombudets funksjon at Ombudet både kan arbeide 'med' og 'mot' departementet. Det ligger en utfordring i dette, sett fra både Barneombudets og departementets side. Barneombudet bør etter utvalgets oppfatning være oppmerksom på hvordan en eventuell kritikk mot departementet framsettes og hvem den rettes mot, slik at kritikken ikke unødig skader samarbeidet. Departementet bør på sin side tåle en saklig framsatt kritikk fra Barneombudet uten å la dette innvirke på kommunikasjonen mellom de to instansene. (...).»

Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene hadde ingen innvendinger mot at den administrative tilknytningen til Barne- og familiedepartementet forble som i dag. Bare noen få av instansene hadde slike innvendinger, og deres uttalelser refereres nedenfor.

Redd Barna uttaler blant annet:

«Redd Barna mener at ombudet, av hensyn til sin uavhengige stilling, heller ikke i fortsettelsen bør være underlagt departemental styrings- og instruksmyndighet i behandlingen av enkeltsaker. Utvalget understreker at ombudet må utvise nødvendig samhandlings- og samarbeidsvilje med Barne- og familiedepartementet hvilket kan etterlate et inntrykk av at ombudet er forpliktet til å utvise lojalitet til forvaltningen. Disse forhold kan virke uheldig på den uavhengige stilling vi mener ombudet bør ha. Hvis man ikke kan rydde til side enhver tvil om ombudets uavhengige stilling innenfor dagens organisasjonsstruktur, mener Redd Barna andre administrative løsninger bør vurderes.»

Organisasjonen Voksne for Barn sier blant annet:

«Plasseringen og tilhørigheten for Barneombudet er ikke likegyldig. Det er viktig at ingen instans har styrings- eller instruksjonsmyndighet overfor Barneombudet. Dette kan understrekes sterkere ved at ansettelse av Barneombudet tillegges et utvalg nedsatt av Stortinget, og ikke Barne- og familiedepartementet.»

Norsk Psykologforening understreker betydningen av Barneombudets uavhengighet, og foreslår også at utnevningen av Barnembudet foretas av et utvalg nedsatt av Stortinget. Norsk Psykologforening uttaler blant annet:

«Slik ordningen fungerer nå kan det lett oppfattes som om Barneombudet er underlagt Barne- og familiedepartementet og denne statsråden. I prinsippet bør Barneombudet være helt frittstående i forhold til departementets tilknytning for dermed å understreke at ombudet har en pådriver og politisk funksjon i forhold til de andre departementene også. Det er viktig å unngå at Barneombudet knyttes for sterkt opp til byråkratiseringsprosessen.»

Departementets vurderinger

Barneombudet er å anse som et forvaltningsorgan i rettslig forstand, men med enkelte særtrekk (jf ovenfor under pkt 2.1). Det er derfor neppe mulig å holde Barneombudet administrativt helt adskilt fra den øvrige forvaltningen. Det er naturlig at Ombudet, som andre underordnede forvaltningsorganer, er knyttet til et departement. Barne- og familiedepartementet er da det mest nærliggende alternativet. Departementet kan ikke se at Ombudets tilknytning til departementet innebærer noen begrensning i forhold til hva Ombudet kan uttale seg om og hvilke myndigheter Ombudet kan kritisere. Barneombudets tilknytning er rent formell ettersom departementet ikke har noen instruksjonsmyndighet over Ombudet i faglige spørsmål. Barneombudet er faglig selvstendig og uavhengig av departementet. Den administrative tilknytningen har først og fremst økonomiske og personalmessige konsekvenser.

Departementet og Barneombudet har i tillegg til det administrative forholdet et faglig samarbeidsforhold som blant annet består i gjensidige meningsutvekslinger og informasjon. Faglig uenighet kan ofte medføre fruktbare diskusjoner som igjen kommer det felles arbeidet for barns interesser tilgode.

Når det gjelder dagens administrative organisering av forholdet mellom Barneombudet og Barne- og familiedepartementet, ser departementet derfor ingen grunn til endring av denne. Det vises forøvrig til behandlingen av Dokument nr. 8:108 (1995-96) i Stortinget den 27. februar 1997, der forslaget om at Stortinget skal utnevne Barneombudet ble nedstemt.

linkintnote03hoveddel002noteref033 Når det gjelder de frivillige organisasjonenes vurderinger i forhold til Barneombudet, henvises det for øvrig til NOU 1995:26 pkt 4.4.6 (om frivillige organisasjoners syn på en framtidig barneombudsordning). Flere av organisasjonene som var med i utvalgets undersøkelse, har ikke avgitt uttalelse til NOU 1995:26.

linkintnote04hoveddel002noteref044 Det kan være flytende grenser mellom Barneombudets «virkemidler» og «roller»/»funksjoner» som er omtalt ovenfor. Dette gjelder blant annet bruk av media som virkemiddel, men også bruk av aktivist-strategi (aktivist-rollen) eller lobbyvirksomhet (lobbyist-rolle) m.v. Det kan derfor være noe tilfeldig hva som er behandlet henholdsvis under pkt 2.2 og 2.3.

3.1 INNLEDNING

Etter lov om Barneombud § 6 skal Kongen fastsette alminnelig instruks for Barneombudets organisasjon og saksbehandling. Ettersom Utvalget ha tatt opp en del spørsmål som er nedfelt i instruksen, har departementet for helhetens skyld valgt å kommentere disse. Nedenfor følger derfor en orientering om departementets arbeid med instruksendringene. Utvalgets forslag og en sammenfatning av høringsinstansenes uttalelser blir presentert under hvert enkelt punkt nedenfor. Kapitlet er delt inn etter hvilke bestemmelser det vurderes som aktuelt å endre.

3.2 INSTRUKSENDRINGER UNDER VURDERING

Plikt til å avvise saker som delvis gjelder konkrete enkeltkonflikter i familien

Etter gjeldende rett har Barneombudet plikt til å avvise en sak som gjelder konkrete enkeltkonflikter mellom et barn og dets foresatte, mellom foresatte innbyrdes om utøvelse av foreldreansvar og liknende saker, jf Barneombudets instruks § 3. En del saker er sammensatt av ulike rettsområder, og Barneombudet kan da behandle de sidene av saken som ikke gjelder konkrete konflikter i familien, f.eks. sakens barnevernrettslige eller strafferettslige side (konflikt mellom barn og offentlige myndigheter).

Det kan i enkelte tilfeller bli problematisk at Barneombudet tar opp til behandling en enkeltsak som Ombudet bare har delvis kompetanse til å behandle. Det kan blant annet være uklare grenser mellom de spørsmål Ombudet kan gripe fatt i og de spørsmål Ombudet må la ligge. Utvalget foreslår derfor at saksbegrensningen i instruksens § 3 også omfatter saker som delvis gjelder konkrete enkeltkonflikter innad i familien, slik at det ikke oppstår tvil om hvilke sider av en sak Barneombudet har kompetanse til å behandle dersom saken eksempelvis omfatter både barnefordelingsspørsmål og barnevernrettslige spørsmål.

Det er få instanser som har avgitt uttalelse direkte til dette forslaget. Blant dem er Redd Barna og ansatte på Barneombudets kontor som begge i hovedsak er uenig i utvalgets forslag. Disse instansene uttaler blant annet at Barneombudets adgang til å behandle enkeltsaker ikke bør begrenses i de «blandede» sakene fordi den øvrige saksproblematikken kan være relevant i forhold til Barneombudets arbeidsområde. De uttaler videre at en slik begrensning vil kunne svekke Barneombudets mulighet til å ivareta barns rettigheter i disse sakene, f.eks. i tilfeller hvor andre instanser som skal behandle saken skyver ansvaret over på hverandre slik at barnets rettigheter pulveriseres.

Når det gjelder sakene som utelukkende gjelder slike enkeltkonflikter, ønsker departementet å opprettholde dagens regel om å avvise saken. Dette innebærer at Barneombudet fortsatt kan arbeide prinsipielt og generelt med problemstillingene med utgangspunkt i den konkrete henvendelsen. Hverken Redd Barna eller ansatte på Barneombudets kontor hadde noen innvendinger mot dette, og de ansatte på Barneombudets kontor opplyste at de etter gjeldende instruks aldri uttaler seg i disse sakene.

Departementet ønsker å beholde instruksens § 3 første ledd som den er i dag, men vil vurdere et tillegg som gjelder de henvendelsene som bare delvis gjelder konkrete enkeltkonflikter mellom et barn og dets foresatte, eller mellom foresatte innbyrdes om utøvelsen av foreldreansvar og lignende saker. Departementet følger her utvalgets konklusjon et stykke på vei, og mener derfor at også disse sakene som hovedregel skal avvises. For å unngå at barna får pulverisert sine rettigheter ved at instansene skyver ansvaret over på hverandre, vil departementet imidlertid vurdere å ta inn en unntaksbestemmelse som innebærer at Barneombudet kan gå inn i slike saker dersom Barneombudet etter en konkret vurdering finner at barnets interesser ellers ville blitt klart tilsidesatt.

Plikt til å avvise saker som er til behandling i et annet forvaltningsorgan

Etter gjeldende rett er det ingen begrensninger i Barneombudets instruks når det gjelder adgangen til å gripe inn i en enkeltsak som er til behandling i et annet forvaltningsorgan, utover den begrensning som følger av sakens art (enkeltkonflikter i familien, jf ovenfor). I praksis har Barneombudet ved behandling av slike enkeltsaker ofte uttalt seg i pressen som har gitt saken store oppslag (jf forøvrig om forholdet til mediene under pkt 2.2 ovenfor).

Utvalget vurderte det slik at Barneombudet i saker som er til behandling hos andre forvaltningsorganer normalt bør unnlate å gå inn i de konkrete forhold før saken er avsluttet i forvaltningen. Utvalget begrunnet dette blant annet med at Barneombudets inngripen kunne skape urealistiske forventninger hos partene, og bidra til å svekke det involverte barnets interesser dersom Ombudet uttalte seg før saken var tilstrekkelig opplyst. Utvalget foreslo imidlertid ingen instruksendring på dette punktet.

Utvalgets anbefaling om å vise varsomhet med å gripe inn i saker som er til behandling i andre forvaltningsorganer, er bare direkte kommentert av noen få instanser. Blant de instanser som har uttalt seg, er Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Norsk Sykepleierforbund og ansatte på Barneombudets kontor. De sakene som er til behandling i andre forvaltningsorganer, vil svært ofte være enkeltsaker. De fleste av høringsinstansene har uttalt seg om forholdet mellom enkeltsaker og prinsipielle saker, og utvalget får relativt stor støtte for forslaget om at Barneombudet skal konsentrere seg om prinsipielle og generelle saker, jf pkt 2.3 ovenfor.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon sier blant annet at Barneombudet bør utvise varsomhet i saker som er under behandling i forvaltningsapparatet, fordi det « i opphetede situasjoner ikke er lett for ombudet å styre medias vektlegging av ombudets uttalelser (jf Bjugn-saken).» FFO understreker at dette ikke må medføre at Barneombudet ikke kan ta stilling i enkeltsaker av prinsipiell betydning.

Norsk Sykepleierforbund peker på at enkeltsaker som blir for mye fokusert kan gi barn og unge store forventninger til hva som faktisk kan utrettes, og at mange vil bli skuffet fordi deres sak ikke blir tatt opp på en lignende måte. NSF mener Barneombudet bør være helt avskåret fra å gripe inn i enkeltsaker.

Ifølge uttalelsen fra ansatte på Barneombudets kontor, benyttes adgangen til innsynsrett i enkeltsaker i liten grad fordi det kan skape falske forhåpninger hos den som henvender seg. Ansatte på Barneombudets kontor mener selv at de enkeltsakene Barneombudet har uttalt seg i, er saker som «har vært karakterisert ved at de har hatt akuttpreg, og at saksbehandlingen i disse sakene har vært klart kritikkverdig.»

Barne- og familiedepartementet støtter utvalgets anbefaling om at Barneombudet som hovedregel bør avholde seg fra å gå inn i enkeltsaker som er til behandling hos andre forvaltningsorganer. Departementet mener dette både kan skape uklare kompetanseforhold, virke trenerende og forstyrrende på saksbehandlingen i vedkommende forvaltningsorgan og skape urealistiske forventninger hos partene.

Departementet ser imidlertid at det i enkelte saker som er til behandling i forvaltningen kan være behov for at Barneombudet griper inn. Dette kan være tilfelle der barnets interesser blir klart tilsidesatt. Departementet vil derfor ikke gå inn for helt å avskjære adgangen til å kunne gå inn i enkeltsaker som er under behandling i forvaltningen. Departementet understreker her at forutsetningen for Ombudets inngripen alltid må være at barnets interesser blir klart tilsidesatt. Akutt-saker eller kritikkverdig saksbehandling er ikke i seg selv nok. Disse forhold må ha virket negativt inn på barnets situasjon. Det vises forøvrig til NOU 1995:26 pkt 3.7.5.1.

Plikt til å henvise en sak til rett forvaltningsorgan

Etter gjeldende rett står Barneombudet fritt til å velge om den som kan bringe sin sak inn for et annet forvaltningsorgan, skal henvises til å gjøre det. Ombudet kan også velge å oversende saken selv, eller ta saken under realitetsbehandling. Instruksen gir ingen retningslinger for når Ombudet bør henvise saken til et annet forvaltningsorgan. Utvalget mener at Barneombudet bør ha plikt, ikke bare rett, til å henvise en sak til rett forvaltningsorgan, og foreslår en endring i instruksens § 4.

Flere av de frivillige organisasjonene, herunder Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner, er enig med utvalget i at Barneombudet bør ha plikt til å henvise en sak til rett forvaltningsorgan, eller opplyse om det allerede eksisterende hjelpe- og forvaltningsapparat. De profesjonsorganisasjonene som uttaler seg om dette punktet, støtter utvalgets forslag om at Barneombudet skal ha plikt til å henvise den som henvender seg til rett instans. Også de kommunene og fylkeskommunene som uttaler seg om dette, støtter utvalgets forslag.

Enkelte av de frivillige organisasjoner uttrykker imidlertid bekymring for at Barneombudet ved en slik henvisningsplikt vil «miste» kontakten med enkeltsaker fordi «Ombudet da ikke får satt seg skikkelig inn i konkrete saksforhold» og fordi «både barn og voksne kan miste interessen av å legge saker frem for Ombudet når de vet at Ombudet ikke kan gå nærmere inn i saken» ( Redd Barna).

Ansatte på Barneombudets kontor er uenig i utvalgets forslag til endring i instruksens § 4, fordi de mener at innsynsretten etter lovens § 4 da vil uthules, og at Ombudet vil miste innsyn i saker som kan ha stor prinsipiell betydning. Ansatte på Barneombudets kontor ser likevel ut til å slutte seg til en hovedregel om henvisning til andre forvaltningsorganer, og sier blant annet at dette styrker Ombudets tro på bruken av «siste-instansprinsippet» som nettopp innebærer at Ombudet «henviser til rette ansvarlige instans når det er mulig». De sier videre: «Det er imidlertid viktig å understreke at Ombudet i mange tilfeller vil kunne ha interesse av å gå tidlig ut med en sak i mediene, da for å være initiativtaker til at en viktig debatt blir reist. Det faller naturlig sammen med Ombudets pådriverrolle.»

Barne- og familiedepartementet vil, i likhet med utvalget, gå inn for at Barneombudet får en plikt - ikke bare en rett - til å henvise den som henvender seg, til det respektive forvaltningsorgan dersom saken kan bringes inn for et annet forvaltningsorgan. En slik plikt følger naturlig av Ombudets rolle som veileder og rådgiver. Departementet kan ikke se at Barneombudet dermed mister muligheten til å gå inn i saken på prinsipielt grunnlag. Det kan Ombudet gjøre når saken er ferdigbehandlet i forvaltningen. Dette vil medføre at det ønsket Barneombudet eventuelt måtte ha for å gå tidlig ut i mediene med en enkeltsak, ikke i samme grad kan etterkommes.

Departementet kan heller ikke se at det er noen fare for at barn (eller voksne) som trenger bistand fra Barneombudet (eller fra andre) vil unnlate å henvende seg når de vet at Barneombudet ikke kan gå inn i den konkrete saken. Det må antas at det ofte kan være av stor nytte i seg selv å få opplyst hvilken instans man skal henvende seg til med et konkret problem, og at Barneombudets rolle som veileder og rådgiver vil være av stor betydning i disse tilfellene. Departementet vil derfor vurdere utvalgets forslag om en endring i instruksens § 4.

Dersom det respektive forvaltningsorgan, etter å ha fått saken tilsendt, utsetter (trenerer) saksbehandlingen i strid med gjeldende saksbehandlingsregler, og barnets interesser av denne grunn blir klart tilsidesatt, mener departementet at det kan vurderes om Barneombudet bør kunne «ta saken tilbake» for realitetsbehandling. Departementet vil vurdere om henvisningsplikten bør modereres for slike tilfeller. Det forutsettes at saken oversendes det forvaltningsorgan som har kompetanse til å behandle saken. Også sivilombudsmannen vil i en del tilfeller ha kompetanse til å behandle slike saker.

For å gjøre unntak fra hovedregelen om henvisningsplikt bør det ikke være tilstrekkelig at saksbehandlingsreglene blir overtrådt. Det må påvises at barnets interesser blir klart tilsidesatt som følge av dette. Bevisbyrden vil her måtte ligge på Barneombudet.

Unntak fra offentlighet for barnehenvendelser

Barneombudets taushetsplikt følger av forvaltningsloven §§ 13-13 e, jf instruksens § 6 der det heter at forvaltningslovens kap 3 får anvendelse på Barneombudets virksomhet. Barneombudet, dvs. alle ansatte på kontoret, har dermed plikt til å bevare taushet om det de får vite om noens personlige forhold. I tillegg er Barneombudet pålagt en strengere taushetsplikt enn andre forvaltningsorganer; Barneombudet skal også bevare taushet om kilden for opplysninger Ombudet har benyttet seg av, dersom kilden uttrykkelig har betinget seg dette, jf Barneombudets instruks § 6 tredje ledd.

Når det gjelder henvendelser fra barn, har Barneombudet i praksis tolket instruksens § 6 utvidende, slik at barnets identitet unntas fra offentlighet ved alle henvendelser fra barn. Slik instruksens § 6 i dag er utformet, er det ikke grunnlag for en slik utvidende tolkning.

Utvalget uttaler at Barneombudets praksis har gode grunner for seg, men foreslår ingen endring i instruksen på dette punkt.

Ettersom utvalget ikke foreslo noen endringer knyttet til dette spørsmålet, er det heller ikke kommentert av andre høringsinstanser enn Redd Barna og ansatte på Barneombudets kontor. Begge instansene mener at det bør innføres et generelt unntak fra offentlighet for alle henvendelser fra barn, og foreslår at instruksens § 6 endres i tråd med Barneombudets praksis.

Redd Barna begrunner sitt forslag blant annet med at mange barn «henvender seg til ombudet med saker som for dem er svært personlig, men man kan ikke på samme måte som overfor voksne forvente at barn på eget initiativ reserverer seg mot å bli referert til. Det vil komplisere ombudets kommunikasjon med barna om muligheten for å reservere seg mot offentliggjørelse må tas opp ved hver enkelt henvendelse».

Barne- og familiedepartementet er imidlertid ikke enig med Redd Barna og ansatte på Barneombudets kontor i at alle barnehenvendelser automatisk skal unntas offentlighet. I enkelte saker kan det nettopp være i barn og unges interesse at den konkrete saken får publisitet. Eksempler på slike saker kan være henvendelser fra ungdom eller skoleklasser som tar opp temaer som for eksempel skolevei, lekeområder og karakterer i skolen. Allerede i dag er hensynet til barnets beste ivaretatt et stykke på vei ved at alle kan betinge seg anonymitet eller på senere forespørsel uttrykke ønske om dette.

Departementet er likevel enig i at en ikke kan forvente at barn på samme måte som voksne tar initiativ til å reservere seg mot å bli referert til. Departementet vil derfor vurdere å ta inn en tilføyelse til instruksens § 6 tredje ledd slik at Barneombudet ved henvendelser fra barn, kan bevare taushet om kilden for opplysningene dersom Barneombudet finner det rimelig av hensyn til barnet.

Undertegning av uttalelser

Et typisk trekk ved ombuds-institusjonene er at de er mer personifiserte enn andre forvaltningsorganer. Men hverken i lov om barneombud eller i forarbeidene sies det noe om forholdet mellom Barneombudet som institusjon og ombudet personlig. Den person som innehar stillingen som barneombud vil derfor ha relativt stor frihet til å velge sin profil. I de senere årene har utviklingen gått i retning av stadig sterkere personprofilering, jf ovenfor under pkt 2.2

Etter gjeldende rett skal Barneombudet personlig ta standpunkt til alle saker som det har tatt opp til behandling, jf instruksens § 7. Bestemmelsen innebærer et forbud mot intern delegasjon, og er et uttrykk for at Barneombudet i en viss grad skal være personifisert. Utvalget påpekte at dette kravet vanskelig kunne la seg etterkomme i praksis. Utvalget foreslo derfor at denne bestemmelsen ble moderert, slik at også kontorsjefen kunne undertegne uttalelser fra Barneombudet. Utvalget mente likevel at i saker av særlig viktighet burde Ombudet fortsatt uttale seg personlig, f.eks. i høringsuttalelser og prinsippsaker.

Utvalgets forslag om endring i instruksens § 7 slik at Barneombudet selv ikke behøver å undertegne alle saker, men at mindre viktige uttalelser kan undertegnes av andre på kontoret, er ikke kommentert av mange. De som har uttalt seg, herunder ansatte på Barneombudets kontor støtter utvalgets forslag.

Barne- og familiedepartementet er enig med utvalget i forslaget om å åpne adgang for at også Barneombudets stedfortreder kan undertegne uttalelser på vegne av Barneombudet i mindre viktige saker. Barneombudet bør selv fortsatt undertegne viktige saker.

Uttalerett i saker som er under politietterforskning der barn kan ha blitt utsatt for en straffbar handling

Etter gjeldende rett er Barneombudet avskåret fra å uttale seg om lovligheten av et forhold når forholdet er «brakt inn» for domstolene til avgjørelse, jf instruksens § 7. Når det gjelder straffesaker, vil et forhold være å anse for «brakt inn» for domstolene når det er tatt ut tiltale i saken. Utvalget reiste spørsmål om det burde gjelde en liknende begrensning dersom en sak er under politietterforskning der barn kan ha blitt utsatt for en straffbar handling, men før det er tatt ut tiltale i saken (dvs. før saken er «brakt inn» for domstolene). Utvalget konkluderte med at gode grunner talte for en slik begrensning, og at Barneombudet bør være ytterst varsom med å uttale seg i en sak som er under etterforskning der barn kan ha blitt utsatt for en straffbar handling. Utvalget foreslo imidlertid ingen endring av instruksen på dette punktet.

Det er ingen av høringsinstansene som har uttalt seg direkte til dette punktet. Departementet ser det som en naturlig forlengelse av bestemmelsen i instruksens § 7 at Barneombudet blir avskåret fra å uttale seg også mens saken befinner seg på etterforskningsstadiet, såframt noen er mistenkt eller siktet i saken. Barneombudets uttalelser i slike saker vil lett kunne oppfattes dithen at Ombudet tar stilling til skyldspørsmålet, selv om dette ikke har vært hensikten fra Ombudets side. Dette kan, f.eks. gjennom store medieoppslag, få uheldige konsekvenser. Departementet vil på denne bakgrunn vurdere en tilføyelse i instruksens § 7 tredje ledd.

4.1 INNLEDNING

Utvalget foreslo fire endringer i barneombudsloven. Barne- og familiedepartementet har i sine forslag til lovendringer tatt utgangspunkt i disse forslagene. Departementet er enig i tre av utvalgets forslag, men ønsker - i motsetning til utvalget - ikke å endre loven slik at Barneombudet pålegges å samarbeide med sentrale og kommunale etater som er tilknyttet Ombudets arbeidsfelt. De fire forslagene omtales nedenfor.

Departementet har under hvert lovforslag nevnt hvilke instanser som har uttalt seg. Vi gjør oppmerksom på at vi i denne oppramsingen ikke har tatt med de instanser som har uttalt seg generelt til fordel for alle lovforslagene, uten å kommentere det enkelte forslag nærmere.

4.2 BARNEOMBUDETS RÅD (OPPHEVELSE AV LOVENS § 2 ANNET LEDD)

Gjeldende rett

Etter gjeldende rett (lov om barneombud § 2 annet ledd) kan Barneombudet oppnevne et rådgivende organ for sin virksomhet. Ordningen med et råd for Barneombudet ble praktisert inntil 1990. Ordningen viste seg imidlertid ikke å fungere særlig effektivt. Siden 1990 har Barneombudet ikke benyttet seg av et slikt rådgivende organ.

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at bestemmelsen i lovens § 2 om at Barneombudet kan oppnevne et råd for virksomheten oppheves, fordi det i praksis ikke har vært behov for et råd.

Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslaget: Redd Barna og Trondheim kommune.

Begge instansene støtter forslaget og Redd Barna uttaler at Barneombudet vil ha større utbytte av å søke råd og informasjon fra andre kanaler.

Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Barne- og familiedepartementet er enig med utvalget i de forslag som gjelder opphevelse av bestemmelser angående Rådet, ettersom Rådet slik det ble organisert viste seg å være et organ som ikke fungerte godt i praksis, jf NOU s. 155. Selv om bestemmelsen oppheves, kan Barneombudet selvfølgelig søke råd hos ekspertise i ulike fagmiljø og ellers der det er særlig interesse, kunnskap og forståelse for barns situasjon.

Departementet foreslår derfor at § 2 annet ledd oppheves. Som følge av forslaget må overskriften til lovens § 6 endres til Instruks for Barneombudet.

4.3 FN'S BARNEKONVENSJON SOM FORMELT ARBEIDSREDSKAP FOR BARNEOMBUDET (ENDRING AV LOVENS § 3)

Gjeldende rett

Lovens § 3 som angir Barneombudets oppgaver, har ingen bestemmelse om at Barneombudet skal følge med hvorvidt norsk rett og forvaltningspraksis er i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon. Gjeldende rett er likevel ikke til hinder for at Barneombudet benytter FNs barnekonvensjon som arbeidsredskap, dvs. at Barneombudet arbeider med å overvåke om norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med barnekonvensjonen. Barneombudet arbeider i praksis også i dag på denne måten. Når det gjelder oppfølgingen av barnekonvensjonen, fungerer dessuten Barneombudet som sekretariat for Forum for Barns rettigheter i Norge.

Utvalgets forslag

Utvalget mener at Barneombudet bør benytte FNs barnekonvensjon som arbeidsredskap i sitt arbeid med å føre tilsyn med at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, slik Barneombudet i dag gjør. Utvalget foreslår derfor at dette formaliseres ved lovendring, slik at det inntas en bestemmelse om at Barneombudet skal følge med i hvorvidt norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med barnekonvensjonen.

Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslaget: i ansatte hos Barneombudet, Noregs Ungdomslag, Norske 4H, Norges Bygdeungdomslag, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesnemnda for sosiale saker Hordaland/Sogn og Fjordane, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Gran Kommune, Redd Barna og Trondheim kommune. Samtlige høringsinstanser støtter utvalgets forslag om å innlemme barnekonvensjonen i loven.

Ansatte hos Barneombudet uttaler blant annet:

«Ombudet har aktivt benyttet Barnekonvensjonen som arbeidsredskap på mange områder. Det er derfor både et ønske og i tråd med praksis at dette nå lovhjemles.»

Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Barne- og familiedepartementet ser det som naturlig at Barneombudet har et ansvar for å følge med på praktiseringen av barnekonvensjonens bestemmelser, og at dette ansvaret går fram av loven. Dette er i tråd med Norges siktemål slik det kommer fram i Norges første rapport til FN «Barn har rett» (Q-0827 Barne- og familiedepartementet 1993). I rapporten står det at konvensjonens prinsipper skal ligge til grunn for offentlig og privat virksomhet på områder som berører barn. At Barneombudet får et ansvar for å følge med i om norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med barnekonvensjonen, vil blant annet kunne innebære at Barneombudet rapporterer eventuelle uoverensstemmelser mellom norsk rett/praksis og konvensjonen til departementet. Det er likevel departementet, og ikke Barneombudet, som har det overordnede ansvar for oppfølgingen av Barnekonvensjonen nasjonalt og internasjonalt, og som sitter med rapporteringsansvaret.

Med denne forutsetning støtter departementet utvalgets forslag til tilføyelse i lov om barneombud § 3 annet ledd bokstav b) som vil lyde:

«Ombudet skal særlig følge med i at lovgivningen til vern om barns interesser blir fulgt, herunder om norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter.»

4.4 SAMARBEID MED ANDRE INSTANSER (LOVENS § 3)

Gjeldende rett

Barneombudsloven har ingen bestemmelser om at Barneombudet skal samarbeide med andre instanser. Barneombudet har likevel etter dagens ordning et utstrakt samarbeid med ulike instanser som krysser Barneombudets arbeidsfelt. Barneombudet står fritt til å velge når, på hvilken måte og med hvem samarbeidet skal skje.

Utvalgets forslag

Utvalget har foreslått at samarbeid med andre instanser formaliseres ved lov, og understreker på den måten betydningen av samarbeid som en nødvendig forutsetning for Barneombudets virksomhet. Utvalget begrunner videre sitt forslag med et økt behov for en sterkere lokal forankring for Barneombudet, jf ovenfor under pkt 2.5 om «nettverksombud». Utvalget har imidlertid ikke ment at forslaget skulle innebære noen innskrenkning i Barneombudets frihet. Forslaget har mer karakter av en presisering av et helt selvfølgelig forhold, nemlig at samarbeid er nødvendig for å nå (felles) mål.

Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslaget: ansatte hos Barneombudet, Bergen kommune, Den Evangelisk Lutherske Frikirke, Eigersund kommune, Gran kommune, Hammerfest kommune, Kirkens familierådgivning, Kulturdepartementet, Norges Handikapforbund, Oppdal kommune, Organisasjonen Voksne for Barn, Orkdal kommune, Oslo kommune, Oslo kommune ved Bøler bydel, Osterøy kommune, Redd Barna, Ressurssenter for pakistanske barn, Stjørdal kommune, Svelvik kommune, Trondheim kommune og Universitetet i Bergen.

En del frivillige organisasjoner har motforestillinger mot å lovfeste at Barneombudet skal ha plikt til samarbeid med andre instanser, og mener Barneombudet selv bør velge sine arbeidsmetoder. Barneombudets frie og uavhengige stilling ble understreket i denne sammenheng. Redd Barna sier blant annet:

«Utvalget foreslår at det lovfestes en plikt for Ombudet til å samarbeide med sentrale og kommunale etater som er tilknyttet Ombudets arbeidsfelt. Et slikt samarbeid kan naturlig inngå blant de metoder Barneombudet velger å jobbe med. Ombudet bør imidlertid være uavhengig i sine valg også av arbeidsmetoder og Redd Barna mener derfor at det er viktig at loven stiller Ombudet fritt til å velge de metoder som til enhver tid og innen hvert saksfelt finnes hensiktsmessig. (...). Vi støtter derfor ikke utvalgets forslag til nytt fjerde ledd i § 3 i Barneombudsloven.»

Organisasjonene understreker imidlertid viktigheten av at Ombudet samarbeider med organisasjonene, og da spesielt barne- og ungdomsorganisasjonene, og at Ombudet anerkjenner deres kompetanse. Også en del andre instanser påpeker behovet for samarbeid mellom Barneombudet og barne- og ungdomsorganisasjonene. Organisasjonene mener Barneombudet på denne måten kan styrke sin kontakt med barn slik utvalget foreslår.

Enkelte organisasjoner mener at det er unødvendig å lovfeste at Barneombudet skal samarbeide med sentrale og kommunale etater, fordi slikt samarbeid i alle tilfelle er nødvendig som strategi og metode. Organisasjonen Voksne for Barn uttaler blant annet:

«Her vil vi bare bemerke at det synes unødvendig å lovfeste at Barneombudet skal samarbeide med sentrale og kommunale organer. Det er helt påkrevet som både strategi og metode for Barneombudet å gjøre dette, da det er på kommunalt nivå den vesentlige praktiske utformingen av barnepolitikken vil bli nedfelt. Barneombudet må likevel også overfor kommunene inneha en uavhengig og fri stilling. Dersom dette betyr at Barneombudet skal være et bindeledd mellom forvaltningsnivåene og mellom kommunene, vil dette bety en betydelig binding av ressursene. VfB mener at dette må vurderes og presiseres svært nøye dersom et samarbeid skal lovpålegges.»

Ansatte på Barneombudets kontor uttaler at Barneombudet er helt avhengig av samarbeid med en rekke instanser, organisasjoner og etater, men ønsker ikke et lovfestet forpliktende samarbeid fordi dette angivelig vil svekke Ombudets faglige integritet, og fordi Ombudet selv bør velge sine virkemidler i arbeidet. Ansatte hos Barneombudet mener det er viktig for Ombudet å kunne holde et høyt konfliktnivå i enkelte tilfeller (de viser her til «mappebarn-sakene»). De mener videre at et lovfestet samarbeid med andre instanser vil influere på Barneombudets uavhengighet og ønsker derfor ikke en slik lovfesting.

Kommunene og fylkeskommunene er gjennomgående positive overfor utvalgets forslag om å gi Barneombudet rollen som «nettverksombud» med en sterkere tilknytning til kommunene. De understreker i denne sammenheng betydningen av samarbeid mellom Barneombudet og kommunene, jf f.eks. Oslo kommunes uttalelse referert ovenfor under pkt 2.5.

Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Departementet deler ikke utvalgets forslag om at samarbeidet med andre instanser bør formaliseres ved lov. Departementet er enig med utvalget i at samarbeid med ulike instanser som krysser Barneombudets arbeidsfelt er viktig og at Barneombudet bør ha en direkte kontakt med lokale instanser der hvor dette er relevant, jf departementets merknad ovenfor under pkt 2.5. Når departementet er kommet til at det ikke er nødvendig å lovfeste at Barneombudet skal samarbeide med andre, er det fordi det allerede foregår et samarbeide mellom Barneombudet og en rekke instanser, organisasjoner og etater. Vi legger også til grunn at det i mange saker ofte vil være nødvendig for Barneombudet å benytte seg av lokale informanter, og at Barneombudet da vil finne det hensiktsmessig å samarbeide. Departementet vil også understreke betydningen av klare ansvarsforhold mellom sentrale og kommunale etater, og at Barneombudet ikke kan sies å være en del av dette apparatet. Selv om forslaget ikke var ment å innebære noen innskrenkning i Barneombudets frihet, har vi også lagt vekt på betydningen av at loven ikke bør ha bestemmelser som kan oppfattes som et forsøk på å influere på Ombudets uavhengighet og selvstendighet.

4.5 GENERELL HENVISNING TIL INSTRUKSEN (ENDRING AV LOVENS § 5)

Gjeldende rett

Barneombudsloven har til formål å fremme barns interesser i samfunnet jf § 1. Lovens § 3 angir hva Barneombudet særlig skal gjøre for å oppnå dette. Barneombudets instruks omfatter i dag alle saksbehandlingsreglene for Ombudets virksomhet. Dette innebærer at det er i instruksen man finner avgrensningene for Barneombudets virksomhet og dermed de bestemmelser som har størst praktisk betydning for Barneombudet i dets daglige arbeid.

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det tas inn en generell henvisning til instruksen i lovens § 5, fordi det er i instruksen at Barneombudets oppgaver er presisert.

Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslaget: Trondheim kommune og ansatte på Barneombudets kontor. Begge instansene støtter utvalgets forslag.

Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Barne- og familiedepartementet støtter utvalgets forslag om en generell henvisning til instruksen i lovens § 5. Vi legger her vekt på at det er naturlig, når en snakker om Barneombudets arbeidsområde, å vise til såvel lov som instruks. Siden det er i instruksen Barneombudets arbeidsområde er spesifisert, er det særlig denne Barneombudet forholder seg til i sitt daglige arbeid.

I følge barneombudsloven § 6, er det Kongen som fastsetter Barneombudets instruks. Kongen kan etter loven fastsette «en alminnelig instruks for Ombudets organisasjon og saksbehandling», men «For øvrig utfører Ombudet sine oppgaver selvstendig og uavhengig». Denne ordlyden setter grenser for hvor langt Kongen kan gå i å regulere Ombudets arbeidsområde, jf lovens §§ 1 og 3 som slår fast at Ombudet skal bidra til å fremme barns interesser «i samfunnet» og «overfor det offentlige og private». Departementet vil presisere at det med forslaget til lovendring ikke er meningen å gi Kongen en generell hjemmel til å regulere Ombudets arbeidsområde, ei heller å gi Kongen økt kompetanse i forhold til gjeldende rett. Dette betyr at § 5 må leses med de begrensninger som følger av lovens §§ 1 og 3.

Ny § 5 første punktum vil da lyde:

«Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under Ombudets arbeidsområde etter denne lov og etter Instruks for Barneombudet.»

4.6 LOVSPEIL

I venstre spalte følger gjeldende lov om barneombud. i høyre spalte er Barne- og familiedepartementets forslag til endringer tatt inn.

Lov 6. mars 1981 nr 5 om barneombudLov 6. mars 1981 nr 5 om barneombud - med departementets forslag til endringer
§ 1 (formål)§ 1 (formål)
Denne lov har til formål å bidra til å fremme barns interesser i samfunnet.Denne lov har til formål å bidra til å fremme barns interesser i samfunnet.
§ 2 (barneombud)§ 2 (barneombud)
Kongen oppnevner for 4 år om gangen et barneombud. Barneombudet kan oppnevne et rådgivende organ for sin virksomhet.Kongen oppnevner for 4 år om gangen et barneombud.
§ 3 (Ombudets oppgaver)§ 3 (Ombudets oppgaver)
Ombudet har til oppgave å fremme barns interesser overfor det offentlige og private, og skal følge med i utviklingen av barns oppvekstkår. Ombudet skal særlig:Ombudet har til oppgave å fremme barns interesser overfor det offentlige og private, og skal følge med i utviklingen av barns oppvekstkår. Ombudet skal særlig:
a) av eget tiltak eller som høringsinstans ivareta barns interesser i samband med planlegging og utredning på alle felter,a) av eget tiltak eller som høringsinstans ivareta barns interesser i samband med planlegging og utredning på alle felter,
b) følge med i at lovgivningen til vern om barns interesser blir fulgt,b) følge med i at lovgivningen til vern om barns interesser blir fulgt, om norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter.
c) foreslå tiltak som kan styrke barns rettssikkerhet,c) foreslå tiltak som kan styrke barns rettssikkerhet,
d) fremme forslag til tiltak som kan løse eller forebygge konflikter mellom barn og samfunn,d) fremme forslag til tiltak som kan løse eller forebygge konflikter mellom barn og samfunn,
e) følge med at det gis tilstrekkelig informasjon til det offentlige og private om barns rettigheter og de tiltak de har behov for.e) følge med at det gis tilstrekkelig informasjon til det offentlige og private om barns rettigheter og de tiltak de har behov for.
Ombudet kan virke av eget tiltak eller etter henvendelse fra andre. Barneombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til behandling.Ombudet kan virke av eget tiltak eller etter henvendelse fra andre. Barneombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til behandling.
§ 4 (Adgang til institusjoner og opplysningsplikt m.v.)§ 4 (Adgang til institusjoner og opplysningsplikt m.v.)
Ombudet skal ha fri adgang til alle offentlige og private institusjoner for barn. Offentlige myndigheter og offentlige og private institusjoner for barn skal uten hinder av taushetsplikt gi Ombudet de opplysninger som trengs til å utføre Ombudets oppgaver etter denne lov. Opplysninger som trengs for å utføre Ombudets oppgaver etter § 3 annet ledd bokstav b, kan uten hinder av taushetsplikt, også kreves fra andre. Når det kan kreves opplysninger etter dette ledd, kan også protokoller og andre dokumenter kreves fremlagt. Reglene i tvistemålslovens § 204 nr. 1 og §§ 205-209 får tilsvarende anvendelse for Ombudets rett til å kreve opplysninger. Tvist om anvendelsen av disse reglene kan bringes inn for herreds- eller byretten, som avgjør spørsmålet ved kjennelse.Ombudet skal ha fri adgang til alle offentlige og private institusjoner for barn. Offentlige myndigheter og offentlige og private institusjoner for barn skal uten hinder av taushetsplikt gi Ombudet de opplysninger som trengs til å utføre Ombudets oppgaver etter denne lov. Opplysninger som trengs for å utføre Ombudets oppgaver etter § 3 annet ledd bokstav b, kan uten hinder av taushetsplikt, også kreves fra andre. Når det kan kreves opplysninger etter dette ledd, kan også protokoller og andre dokumenter kreves fremlagt. Reglene i tvistemålslovens § 204 nr. 1 og §§ 205-209 får tilsvarende anvendelse for Ombudets rett til å kreve opplysninger. Tvist om anvendelsen av disse reglene kan bringes inn for herreds- eller byretten, som avgjør spørsmålet ved kjennelse.
§ 5 (uttalelser fra Ombudet)§ 5 (uttalelser fra Ombudet)
Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under arbeidsområdet. Ombudet bestemmer selv hvem uttalelsene skal rettes til.Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under arbeidsområdet etter denne lov og etter Instruks for Barneombudet. Ombudet bestemmer selv hvem uttalelsene skal rettes til.
§ 6 (instruks for Ombudet og Rådet)§ 6 (instruks for Ombudet)
Kongen fastsetter en alminnelig instruks for Ombudets organisasjon og saksbehandling. For øvrig utfører Ombudet sine oppgaver selvstendig og uavhengig.Kongen fastsetter en alminnelig instruks for Ombudets organisasjon og saksbehandling. For øvrig utfører Ombudet sine oppgaver selvstendig og uavhengig.
§ 7 (ikrafttreden m.m.)§ 7 (ikrafttreden m.m.)
Denne lov gjelder også for Svalbard. Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.Denne lov gjelder også for Svalbard. Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Følg proposisjonen på Stortinget