5 Endringer i beregningsreglene

5.1 Vilkår for rett til rehabiliterings- og attføringspenger

Det foreslås ikke endringer i grunnvilkårene for å få rett til rehabiliterings- og attføringspenger (folketrygdloven kapittel 10 og 11). Det er redegjort for de alminnelige vilkår for ytelsene under punkt 4.

5.2 Beregningen av rehabiliterings- og attføringspenger

Rehabiliterings- og attføringspenger er korttidsytelser. Målet for mottakerne av ytelsene er å komme tilbake til arbeidslivet. Etter departementets vurdering er det uheldig at beregningen av disse ytelsene foretas etter de samme regler som for uførepensjon. Det er en prinsipiell forskjell mellom ytelser til livsopphold som skal avhjelpe en midlertidig begrensning i inntektsevnen og pensjoner som skal kompensere for inntektstap på grunn av ulike, men varige hindringer for å delta i det ordinære arbeidslivet. Beregningen av rehabiliterings- og attføringspenger bør ta utgangspunkt i at ytelsene skal kompensere for tap i den inntektsevnen som mottakeren hadde før sykdommen, skaden eller lytet oppstod, i stedet for å bygge på tidligere eller fremtidige inntektsmuligheter. Beregningsgrunnlaget for rehabiliterings- og attføringspenger bør fortsatt være likt for begge ytelsene.

I forslaget til ny beregningsmodell tas det utgangspunkt i en viss periode forut for det tidspunkt arbeidsevnen/inntektsevnen ble nedsatt. Beregningsgrunnlaget vil etter forslaget utgjøre enten mottakerens pensjonsgivende inntekt det forutgående kalenderåret, eller gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekt de tre siste kalenderår, alt etter hvilket alternativ som gir det høyeste beregningsgrunnlaget. Det vil således være inntekten i en periode før inntektsevnen ble nedsatt som skal legges til grunn for ytelsene. Forslaget gjenspeiler på denne måten ytelsenes karakter som korttidsytelser.

Næringslivets Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, Kommunenes Sentralforbund, Arbeidsdirektoratet, Rådet for Funksjonshemmede og Norges Handikapforbund støtter i prinsippet forslaget til nye beregningsregler. Rikstrygdeverket mener på den annen side at beregningen av rehabiliteringspenger bør skje som for sykepenger, men etter lavere prosentsats. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Norsk Attføringsforum er av hensyn til dem som på grunn av helseplager har trappet ned sin arbeidsinnsats over en lengre tidsperiode enn tre år, skeptiske til å bruke pensjonsgivende inntekt ett til tre år tilbake i tid som beregningsgrunnlag. Etter departementets vurdering vil imidlertid tre års regelen motvirke at et gradvis fall i inntekt får vesentlige følger for nivået på ytelsen og således komme slike situasjoner i møte på en rimelig måte. Departementet vil således opprettholde forslaget.

5.2.1 Beregningsgrunnlag og kompensasjonsgrad

De inntekter som inngår i grunnlaget for beregningen av rehabiliterings- og attføringspenger, er etter forslaget pensjonsgivende inntekt. Grunnlaget blir dermed noe videre enn det som legges til grunn for beregningen av dagpenger. For dagpenger er det brutto arbeidsinntekt som arbeidstaker som er utgangspunktet for beregningen. Inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet faller dermed utenfor beregningen av dagpenger, mens slik inntekt vil gå inn i grunnlaget for rehabiliterings- og attføringspenger.

Ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget foreslås det at det ikke skal tas hensyn til inntekt over 6 G, pt 272 220 kroner. Det er den samme øvre grense som gjelder for beregningen av dagpenger under arbeidsløshet og sykepenger.

Det foreslås at rehabiliterings- og attføringspenger blir pensjonsgivende inntekt. Mottakerne vil dermed få økte muligheter for å få opparbeidet bedre rettigheter til pensjonsytelser. Som en konsekvens av at ytelsene blir pensjonsgivende, foreslås det at satsen for trygdeavgift økes fra 3 til 7,8 prosent. De høringsinstansene som har uttalt seg til denne delen av forslagene, er enten positive eller har ingen merknader til at ytelsene skal være pensjonsgivende. Enkelte uttrykker imidlertid en viss skepsis til virkningene av høy trygdeavgift. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon uttaler at det ikke er godt nok dokumentert hvorledes økningen i trygdeavgift vil slå ut i netto ytelse for den enkelte. Arbeidssøkerforbundet mener på sin side bl a at det bør være en fri beløpsgrense på kr 120 000 brutto fra folketrygdens ulike kapitler, slik at det bare betales høy trygdeavgift for beløp over denne grensen. Prinsippene for hvem som skal svare høy trygdeavgift, ligger fast. Departementet ser økt trygdeavgift som en nødvendig konsekvens av forslaget om å gjøre ytelsene pensjonsgivende og opprettholder forslaget.

Når reglene for beregning av rehabiliterings- og attføringspenger løsrives fra beregningsreglene for uførepensjon, medfører det at det halve særfradraget ved beregningen av skatt bortfaller. Departementet har ikke funnet grunn til å foreslå en endring av skattereglene for å videreføre denne særordningen for mottakere av rehabiliterings- og attføringspenger. Mange av høringsinstansene er imidlertid negative til forslaget om å fjerne særfradraget. Både Norsk Revmatikerforbund, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Handikapforbund, Landsorganisasjonen i Norge og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund går således i mot forslaget. Akademikernes Fellesorganisasjon mener forslaget bare kan aksepteres dersom vedkommende får like mye i støtte som før. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund uttaler at de ikke kan se at særfradraget innebærer vesentlig tap for staten all den stund ytelsene er korttidsytelser og at det på den annen side har stor betydning for dem det gjelder å ha særfradraget.

Særfradraget er knyttet opp mot pensjonssystemet. Videre er det nivået på ytelsene, samt eventuelle tillegg av attføringsstønader, som skal sikre den enkelte mottaker en akseptabel levestandard i forhold til hva vedkommende hadde med sin tidligere inntekt. Samtidig vil mottakere av rehabiliterings- og attføringspenger fortsatt kunne anvende den alminnelige fradragsregel for usedvanlig store og dokumenterte utgifter pga sykdom eller annen varig svakhet. Departementet holder på denne bakgrunn fast ved høringsforslaget.

Det har vært et mål for arbeidet med forslag til nye beregningsregler at de totale utgifter til rehabiliterings- og attføringspenger skal ligge på om lag samme nivå som etter dagens regler. Videre må ytelsene på en rimelig måte balansere hensynet til den enkeltes velferd opp mot hensynet til at den enkelte også skal ha en økonomisk motivasjon for å søke overgang til arbeid. På denne bakgrunn foreslår departementet at ytelsene skal utgjøre 66 prosent av beregningsgrunnlaget.

Videre innebærer forslaget at ytelsene skal ytes for fem dager per uke. Ytelsen for den enkelte per dag (dagsatsen) skal fremkomme ved at den årlige ytelsen divideres med 260. Dagsatsen blir således på 2,54 promille.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener at kompensasjonsnivået ikke bør være høyere enn for dagpenger, dvs en dagsats på 2,4 promille. Norges Handikapforbund og Norsk Omskoleringsforbund mener på den annen side at kompensasjonsnivået er for lavt. Etter departementets vurdering kan imidlertid ikke kompensasjonsnivået verken senkes eller heves, uten at det bryter med forutsetningene om at ytelsene etter omleggingen skal være på om lag samme nivå som i dag og at endringsforslagene skal være utgiftsnøytrale. Forslaget om et kompensasjonsnivå på 66 prosent av beregningsgrunnlaget opprettholdes.

5.2.2 Kompensasjon og minste årlige ytelse

For mange vil inntekten for det forutgående kalenderåret være grunnlaget som anvendes i beregningen. Dersom mottakeren har hatt et gradvis fall i inntekten over flere år, eller det siste årets inntekt av andre grunner ikke er representativt, vil adgangen til å benytte gjennomsnittsinntekten de tre siste år motvirke at dette får for store konsekvenser for størrelsen på ytelsene. Nykommere i arbeidslivet som har lav samlet inntekt eller ingen inntekt i det forutgående kalenderåret, vil imidlertid ikke få opptjent inntekt som grunnlag for beregningen. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å utarbeide særregler for å møte denne gruppens spesielle situasjon. En foreslår i stedet en heving av minste årlige ytelse som vil bidra til å ivareta nykommernes situasjon.

Personer som ikke har vært i lønnet arbeid før inntektsevnen ble nedsatt, de som har vært kort tid i arbeid, eller personer som har hatt en inntekt som er under om lag 110 000 kroner per år i ett til tre år før inntektsevnen ble nedsatt, vil etter forslaget få en ytelse på 1,6 G, pt 72 592 kroner per år. Dette innebærer en heving av minste årlige ytelse i forhold til dagens regler. I dagens ordning er minste årlige ytelse for de aller fleste lik 1 G pt 45 370 kroner per år. Etter dagens regler blir imidlertid minste årlige ytelse avkortet for personer som har kortere trygdetid enn 40 år.

Forslaget om å heve minste årlige ytelse har også sammenheng med forslaget om å gjøre ytelsene til pensjonsgivende inntekt og den økning i trygdeavgiften som dette innebærer og at regelen om et halvt særfradrag faller bort.

Rikstrygdeverket, Norsk Revmatikerforbund og Akademikernes Fellesorganisasjon er positive til forslaget. Norsk Revmatikerforbund mener forslaget er en klar forbedring for dem som tidligere har hatt svært lav eller ingen inntekt. Arbeidssøkerforbundet mener derimot at satsen må økes til 1,88 G dvs tilsvarende minstepensjonen. Norsk Omskoleringsforbund uttaler at hevingen burde vært mye større for å kompensere for en avvikling av stønad til husholdsutgifter. Departementet mener forslaget innebærer en klar forbedring i forhold til dagens nivå og opprettholder forslaget.

Forholdet mellom kompensasjonsgraden etter dagens beregningsregler og forslaget til nye regler for en gjennomsnittlig mottaker av ytelser er gjengitt i figur 5.1 til 5.3. Figurene viser beregnet kompensasjonsgrad etter skatt for rehabiliterings- og attføringspenger i forhold til tidligere inntekt, gitt jevn inntekt over alle år og ulik opptjeningstid. Figur 5.1 bygger på en opptjeningstid i trygden på 10 år, figur 5.2 bygger på en opptjeningstid på 28 år, og figur 5.3 på 40 år. I beregningen er det forutsatt at minste årlige ytelse heves til 1,6 G. Attføringsstønadene er holdt utenfor.

Figurene viser at kompensasjonen etter gjeldende beregningsregler øker med opptjeningstidens lengde. Etter de foreslåtte beregningsreglene vil opptjeningstiden ikke lenger ha betydning, fordi det enten er inntekten i det siste forutgående kalenderår eller de tre siste kalender år forut for nedsettelsen av inntektsevnen som skal legges til grunn for beregningen. Som det følger av figur 5.1, vil personer med kort opptjeningstid få bedre kompensasjon etter nye regler enn etter gjeldende regler. For personer med lang opptjeningstid, figur 5.3, vil det variere med tidligere inntekt om en kommer dårligere eller bedre ut. De med lavest og midlere inntekter kommer generelt bedre ut, mens de med de høyeste og nest laveste inntekter kommer generelt noe dårligere ut.

Norsk Revmatikerforbund mener gruppen som har hatt en pensjonsgivende inntekt mellom 90 000 kroner og 147 000 kroner ikke får sine interesser tilstrekkelig ivaretatt ved forslagene og frykter store negative konsekvenser for denne gruppen. Både Norges Handikapforbund, Akademikernes Fellesorganisasjon, Arbeidssøkerforbundet og Landsorganisasjonen i Norge peker i sine uttalelser på faren for at de gruppene som vil få en nedgang i sine ytelser, kan få en svekket motivasjon til å forsøke attføring og dermed bli mer motivert for uføretrygd.

En løsrivelse av beregningsmåten slik som beskrevet under pkt 5.2 og 5.2.1 vil nødvendigvis innebære at det oppstår forskjeller i forhold til tidligere beregningsmåte. Det er ikke et eget mål at rehabiliterings- og attføringspenger alltid skal være høyere enn uførepensjon. Den omfordeling til gunst for de svakest stilte som ligger i forslaget, sammenholdt med forutsetningen om at endringene skal være kostnadsnøytrale, tilsier at noen vil komme dårligere ut enn det de vil gjøre etter beregningen for uførepensjon. Departementet ser at forskjeller i nivået på ytelsene vil kunne påvirke den enkeltes motivasjon. Det er imidlertid et vilkår for rett til uførepensjon at vedkommende har gjennomgått hensiktsmessig behandling og forsøkt yrkesrettet attføring for å bedre inntektsevnen eller arbeidsevnen. Videre vil mottakere som har hatt en stabil tilknytning til arbeidslivet med en noenlunde jevn inntekt, få om lag det samme nivå på ytelsene som etter dagens beregningsregler. En må også legge til grunn at muligheten for å kunne bli attført tilbake til arbeidslivet i seg selv vil være den viktigste motivasjonsfaktor for den enkelte. Departementet holder på denne bakgrunn fast ved forslaget til beregningsregler.

5.2.3 Unge uføre

Medlemmer som får nedsatt arbeidsevnen før de har fylt 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte, får etter dagens regler om uførepensjon medregnet framtidige pensjonspoeng med minst 3,30 for hvert år (folketrygdloven § 3-21). Fordi beregningen for rehabiliterings- og attføringspenger følger beregningen for uførepensjon, gjelder denne garanterte minste tilleggspensjonen også ved beregningen av disse ytelsene. Når en nå foreslår å løsrive de nye beregningsreglene fra beregningsreglene for uførepensjon, må det utformes nye beregningsregler for denne gruppen.

Personer som har rett til rehabiliterings- eller attføringspenger og som samtidig fyller de medisinske vilkårene slik disse er formulert i § 3-21, bør fortsatt tilstås ytelser etter samme nivå som garantireglene gir. Med et ulikt stønadsnivå vil en kunne risikere at denne persongruppen søker seg mot uførepensjon fremfor rehabilitering og/eller yrkesrettet attføring. Denne type valg bør ikke skje ut fra økonomiske motiver. En slik konsekvens vil heller ikke være i tråd med arbeidslinja.

På denne bakgrunn foreslo en i høringen at medlemmer som fyller de medisinske vilkår slik disse er formulert i § 3-21, fremdeles får ytelser på et nivå som tilsvarer dagens uførepensjon med garantert minste tilleggspensjon. Dette tilsvarer en årlig utbetaling på 2,4 ganger grunnbeløpet.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Handikapforbund og Norsk Omskoleringsforbund støtter forslaget. Rikstrygdeverket uttrykker på den annen side tvil om det er riktig å videreføre særregler for denne gruppen og Næringslivets Hovedorganisasjon ber om at en likestilling med dagpengemottakere vurderes også her. Departementet mener forslaget er rimelig og fastholder at det er viktig å unngå at økonomiske motiver blir utslagsgivende for om attføring skal forsøkes for denne gruppen. Høringsforslaget opprettholdes således.

5.3 Forsørgingstillegg

Ektefelletillegget foreslås avviklet. Dagens behovsprøvde barnetillegg foreslås erstattet med et fast barnetillegg til mottakere som forsørger barn. ( Se punkt 4.4.1 om forsørgingstillegg.) Et fast standardisert tillegg betyr at det vil bli gitt en bestemt sum per dag per barn. En slik ordning er enkel å administrere og vil være den samme som det barnetillegget som utbetales til dagpengemottakere etter folketrygdloven kapittel 4.

Barnetillegget foreslås satt til det samme som for mottakere av dagpenger, dvs i dag 17 kr per dag for hvert barn under 18 år som forsørges av mottakeren av rehabiliterings- eller attføringspenger. Tillegget vil utbetales som en løpende ytelse i tillegg til rehabiliterings- eller attføringspengene i hele stønadsperioden og vil på samme måte som selve ytelsene bli utbetalt for 5 dager per uke. Departementet foreslår at tillegget ikke skal samordnes dersom begge foreldrene (forsørgere) er mottakere av rehabiliterings- og attføringspenger.

Av de høringsuttalelsene som uttaler seg om denne delen av forslaget, er Rikstrygdeverket og Norsk Omskoleringsforbund positive. Norges Handikapforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Arbeidssøkerforbundet og Norsk Revmatikerforbund går mot forslaget. Norges Handikapforbund viser til at forslaget innebærer en reduksjon av barnetillegget. Landsorgansisasjonen i Norge mener tillegget må heves og behovsprøves som en følge av at stønad til husholdsutgifter avvikles.

Størrelsen på barnetillegget må ses i forhold til kompensasjonsnivået for ytelsene. Tillegget bør videre være det samme på rehabiliterings- og attføringspengenes område som det som gjelder for dagpenger. Den samlede utbetaling i form av barnetillegg vil øke som en følge av at behovsprøvingen for tillegget bortfaller. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om et standardisert barnetillegg og finner ikke grunnlag for å kunne foreslå et høyere nivå på tillegget.

Som for dagpenger foreslås det imidlertid at det settes en øvre grense for hvor mye rehabiliterings- og attføringspenger (eksklusive attføringsstønader) inklusive barnetillegg kan utgjøre i forhold til beregningsgrunnlaget. Departementet foreslår at grensen settes til 90 prosent av beregningsgrunnlaget, på samme måte som for dagpenger. Det vil ikke være rimelig at summen av stønader fra trygden skal kunne overstige 90 prosent av beregningsgrunnlaget. Uten en slik regel vil incentivet i forhold til nytt arbeid gjennom rehabilitering og attføring bli for svakt. For dem som mottar minste årlige ytelse, foreslås det at grensen settes til 90 prosent av et fiktivt beregningsgrunnlag på om lag 110 000 kroner der minste årlige ytelse beregnes til å være 66 prosent av et slikt fiktivt beregningsgrunnlag. En tilsvarende beregning må gjøres for unge uføre med minste utbetaling på 2,4 G.

5.4 Rehabiliterings- og attføringspenger under opphold i institusjon

Langtidsopphold i institusjoner - med unntak for somatiske sykehus - kan medføre reduksjon av ytelsene. Reduserte ytelser utgjør 25 prosent av grunnbeløpet pluss 10 prosent av en eventuell tilleggspensjon. Ytelsene gis uten reduksjon for innleggelsesmåneden og den påfølgende måneden. Fra og med utskrivingsmåneden gis det ytelser etter folketrygdlovens vanlige bestemmelser. Dersom vedkommende forsørger ektefelle, ytes det fra omregningstidspunktet et tillegg som svarer til pensjon til gjenlevende ektefelle. Tillegget reduseres med pensjon som ektefellen mottar fra folketrygden og andre pensjonsordninger. Forsørger vedkommende barn, ytes det fra omregningstidspunktet et tillegg som svarer til barnepensjon etter folketrygdloven § 18-5 første ledd. Er den andre av foreldrene død, eller har pensjonisten aleneomsorg for barn, skal tillegget svare til barnepensjon etter § 18-5 andre ledd. Tillegget reduseres med pensjon som barnet mottar fra folketrygden.

Da rehabiliterings- og attføringspenger ikke lenger skal beregnes som pensjon, må det utformes nye omregningsregler under institusjonsopphold.

De nye beregningsreglene tar som nevnt sikte på en sterkere markering av at ytelsene er korttidsytelser. Omleggingen vil medføre at ytelsene får større likhet med sykepengeordningen enn med pensjonsordningen. På denne bakgrunn foreslår departementet at omregning av rehabiliterings- og attføringspenger under opphold i institusjon utformes på samme måte som for sykepenger. Det foreslås derfor at omregningen skal skje ved at ytelsene reduseres med 50 prosent, og at ytelsene ikke skal omregnes for medlemmer som forsørger ektefelle eller barn som selv er medlemmer i trygden. Dette vil innebære en betydelig forenkling av regelverket. For øvrig videreføres reglene for så vidt gjelder avgrensningen av institusjoner, tidspunkter for omregning m v.

5.5 Særregler for yrkesskadde

Gjeldende regelverk sikrer medlemmer som er rammet av yrkesskade bl a mot at ytelsene reduseres som følge av manglende trygdetid/poengår. Det skal også kunne legges til grunn antatt årlig arbeidsinntekt på skadetidspunktet omregnet til pensjonspoengtall dersom dette poengtallet er høyere enn sluttpoengtallet. Etter de nye reglene blir særregler vedrørende trygdetid og poengår overflødige. Inntekt i inneværende år vil ikke være en del av beregningsgrunnlaget. Nykommere i arbeidslivet, eller personer med sterk lønnsøkning i inneværende år vil dermed få et lavere beregningsgrunnlag enn etter någjeldende regler. For å videreføre særfordelene ved yrkesskade, må det derfor innføres et unntak for denne gruppen.

På denne bakgrunn foreslås det at det ved yrkesskade er nivået på skadetidspunktet som bør legges til grunn for beregningen, dersom dette gir et bedre beregningsgrunnlag. Rikstrygdeverket uttaler tvil om hvorvidt det er riktig å videreføre særregler for denne gruppen. Til dette vil departementet bemerke at rammene for de endringer som foreslås i denne omgang ikke gir grunnlag for en prinsipiell gjennomgang av de ulike særreglene for yrkesskadde.

5.6 Justering av beregningsgrunnlaget

En foreslo i høringen at beregningsgrunnlaget for rehabiliterings- og attføringspenger oppjusteres i forhold til grunnbeløpet på søknadstidspunktet. Videre skal det foretas en årlig justering i samsvar med reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden. Ytelsene kan gå over flere år og tidsspennet bakover til opptjeningsåret/årene etter forslaget til nye beregningsregler, kan bli stort. Uten en justering vil ytelsenes realverdi reduseres. Dette vil virke urimelig for mottakerne.

Få høringsinstanser har hatt innvendinger til forslaget og departementet opprettholder forslaget.