3 Bakgrunn for forslagene

3.1 Ytelsene er korttidsytelser

Hovedpunktet i forslagene er endringen i beregningsreglene for rehabiliterings- og attføringspengene. Rehabiliterings- og attføringspenger er, som dagpenger under arbeidsløshet og sykepenger, folketrygdytelser til livsopphold. De kan ytes til personer i en omstillingsperiode når disse er uten arbeidsinntekt som følge av helsesvikt. Mens både sykepenger og dagpenger under arbeidsløshet beregnes på grunnlag av inntekt forut for det tidspunktet retten til ytelsene inntrer, beregnes rehabiliterings- og attføringspenger etter samme regler som stønadsmottakerens eventuelle framtidige uførepensjon. Uførepensjon er en varig ytelse. Det er således i tråd med folketrygdens prinsipielle skille mellom tidsbegrensede ytelser til livsopphold og pensjoner å finne beregningsmåter som gjenspeiler de to ulike stønadssystemenes egenart.

3.2 Understreking av aktiv rehabilitering og attføring

I Velferdsmeldingen (St Meld nr 35 (1994-95)) er det omtalt at Sosial- og helsedepartementet og daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet vil vurdere spørsmålet om nye beregningsregler for rehabiliterings- og attføringspenger. I innstillingen 3 mai 1996 fra Stortingets sosialkomite om denne meldingen heter det, jf Innst S nr 180 (1995-96):

«Komiteen slutter seg også til Regjeringens vurdering om at det er uheldig at rehabiliterings- og attføringspenger beregnes etter de samme kriterier som uførepensjon som er en varig ytelse. Dette kan villede mottakeren om hvilken karakter ytelsen har. Komiteen mener det derfor er positivt at beregningsreglene vurderes for å synliggjøre at dette er korttidsytelser. Det er sentralt å understreke at målet med rehabilitering og attføring er at vedkommende skal tilbake til arbeidslivet.»

Beregningsprinsippene i dagens system har en uheldig signaleffekt. I tråd med arbeidslinja, slik denne ble omtalt i Velferdsmeldingen, er det satset sterkt på oppfølgings- og aktiviseringstiltak som skal motvirke passivitet og bidra til at flest mulig kan tilbakeføres til arbeidslivet. Det er mot denne bakgrunn ikke heldig at ytelsene som skal sikre rimelig inntekt under medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring, beregnes på samme måte som den eventuelle uførepensjonen rehabiliterings- og attføringsinnsatsen skal søke å unngå. En bør ta bort det inntrykk at rehabilitering og attføring bare er noe som skal forsøkes før uførepensjon ytes. Målet for innsatsen er at vedkommende skal tilbake til arbeidslivet.

3.3 Et enklere regelverk

I NOU 1990:20 «Forenklet folketrygdlov» pekte utvalget på behovet for et enklere regelverk. Foruten at utvalget mente at selve beregningsreglene ga et uheldig signal til stønadsmottakerne, foreslo utvalget å rendyrke skillet mellom ytelsene til livsopphold i overgangsfaser og langtidsytelsene, herunder bl a uførepensjon.

De forslag departementet fremmer i denne proposisjonen, er en oppfølging av utvalgets konstatering av behovet for et enklere regelverk. Dagens regelverk er vanskelig å forstå for den enkelte stønadsmottaker og administrativt krevende for både trygde- og arbeidsmarkedsetaten. Ettersom bestemmelsene er knyttet til reglene for uførepensjon, er det trygdeetaten som beregner og utbetaler både rehabiliterings- og attføringspengene. Det er ønskelig at arbeidsmarkedsetaten skal foreta beregningene av attføringspenger, og på sikt overta utbetalingsfunksjonen.

Kompleksiteten i dagens regelverk er i stor grad knyttet til at beregningen følger reglene for uførepensjon. Av denne grunn har det vært hensiktsmessig at trygdeetaten, foruten å beregne rehabiliteringspengene, også har beregnet attføringspengene. Mens medlemmet hever attføringspenger, er det imidlertid arbeidsmarkedsetatens service og tilbud som vedkommende forholder seg til. På grunn av denne kontakten er det arbeidsmarkedsetaten som har ansvar for å sikre opplysninger om endringer i medlemmets livssituasjon som påvirker ytelsenes størrelse. Dette kan gjelde opplysninger om såvel medlemmets som ektefelles inntektssituasjon, antall barn, og øvrige forhold. Arbeidsmarkedsetaten anviser deretter den løpende ytelsen til utbetaling gjennom trygdeetaten.

Denne arbeidsdelingen har vist seg å øke risikoen for feilutbetalinger. Samtidig er rutinene for beregning og anvisning/utbetaling administrativt ressurskrevende. Særlig er dette tilfellet når det skjer endringer i grunnlaget for utbetaling av stønadene. Personer under attføring er gjennomgående yngre enn de som hever uførepensjon og har bl a av denne grunn hyppigere endringer i livssituasjonen enn det uførepensjonister normalt har. Foruten de administrative problemer dette skaper, blir forutberegneligheten for medlemmene lav.

Når personer hever attføringspenger som ytelse til livsopphold, kan de i tillegg ha krav på attføringsstønader etter folketrygdloven kapittel 11. Stønadene skal dekke bestemte tilleggskostnader knyttet til gjennomføringen av selve attføringsopplegget eller attføringstiltaket. Til rehabiliterings- og attføringspenger kan det også ytes forsørgingstillegg. I perioder med aktive attføringstiltak kan det i tillegg ytes stønad til husholdsutgifter. Begge disse ytelsene er behovsprøvde. Det er administrativt krevende å administrere slike behovsprøvde tillegg. Det er behov for enklere og sikrere beregningsregler.

En regelverksforenkling vil frigjøre administrative ressurser til tettere oppfølging av den enkelte. Departementets forslag bringer også beregningsreglene for attføringspenger nærmere øvrige inntektssikringsordninger innenfor arbeidsmarkedspolitikken. Det skjer ved at prinsippene for beregning av attføringspenger vil likne på tilsvarende prinsipper for beregning av dagpenger under arbeidsløshet. Det foreslås ikke at det samme inntektsbegrepet skal legges til grunn. For dagpenger er det arbeidsinntekten som arbeidstaker som i utgangspunktet legges til grunn for beregningen, mens det etter forslaget her vil være den pensjonsgivende inntekt som danner grunnlaget for beregningen av rehabiliterings- og attføringspenger. Det foreslåtte barnetillegget vil være det samme som i dagpengeordningen. Stønaden til barnetilsyn under tiltak vil bygge på den stønaden som kan gis til pass av barn i forskrift 4 desember 1990 nr 0948 om tilskudd under opplæring med sikte på til høvelig arbeid (Kursstønadsforskriften) § 6. Denne ordningen er også kjent av arbeidsmarkedsetaten. Dermed kan beregningene av stønaden med mulige tillegg allerede nå overtas av den etat som har ansvaret for ytelsene og kontakten med publikum. På sikt kan arbeidsmarkedsetaten også overta selve utbetalingen av ytelsene. Det vil ikke skje før det er foretatt tilpasninger i arbeidsmarkedsetatens EDB systemer som svarer til de krav som settes for at etaten skal kunne bli egen regnskapsfører.