7 Enkelte andre endringer

7.1 Utbetalingsrutiner og meldeplikt for ytelser under yrkesrettet attføring

En av målsettingene for arbeidet med nye beregningsregler for rehabiliterings- og attføringspenger har vært å redusere antall feilutbetalinger av ytelser. Det har vært et mål i denne sammenheng å vurdere utbetalingsrutinene for attføringspenger og å finne måter for systematisert innhenting av informasjon. Dermed kan forhold som har betydning for utbetaling av ytelsene, raskt fanges opp av arbeidskontoret og utbetalingene korrigeres deretter så raskt som mulig.

Etter gjeldende regelverk er det en delvis forskuddsutbetaling av attføringsytelser ved at utbetaling skjer ca den 25 i måneden. Det medfører en rekke korrigeringer av ytelser i ettertid, noe som gir unødvendig mye administrativt merarbeid.

Den enkelte mottaker av attføringspenger har en alminnelig plikt til å underrette om forhold som kan være avgjørende for om vedkommende har rett til ytelsen, eller for ytelsens størrelse jf folketrygdloven §§ 21-3 og 21-6 andre ledd. Det er nødvendig at denne informasjonsplikten overholdes for at arbeidskontoret skal kunne drive sin faglige og økonomiske oppfølging av deres forvaltningsansvar på en tilfredsstillende måte. I praksis har det imidlertid vist seg at deler av mottakerne ikke på eget initiativ enten oppfyller denne plikten, eller oppfyller den så sent at utbetalingen allerede har skjedd og bare kan rettes opp i ettertid.

Departementet varslet på denne bakgrunn i høringsnotatet at det vurderes å innføre en ny bestemmelse i folketrygdloven kapittel 11 som gir hjemmel for å pålegge mottakere av attføringspenger meldeplikt samt at utbetalingene foretas etterskuddsvis vanligvis hver 14 dag. Meldeplikten tenkes gjennomført ved bruk av standardiserte meldekort.

Ved innføring av en etterskuddsvis utbetaling vil det som et engangsfenomen oppstå forskyvninger i utbetalingen. Ved overgangen til ny ordning må det derfor gis grundig informasjon til den enkelte mottaker av ytelsene i god tid før endringen settes i kraft.

Arbeidsledige som mottar dagpenger, har etter bestemmelsene i folketrygdloven § 4-8 plikt til å melde seg for arbeidsformidlingen hver 14 dag. I praksis er denne meldeplikten automatisert ved bruk av standardiserte kort som utfylles av mottakerne og sendes til Arbeidsmarkedsetatens servicesenter i Mo i Rana. I tillegg til å ha en kontrollfunksjon som omtalt over, er plikten ansett for å ha en viktig signaleffekt ved at det gir en påminnelse om at den relasjon mottakeren av dagpenger har til arbeidsmarkedsetaten både gir rettigheter og plikter. Det er likheter mellom den plikt arbeidsledige har til å delta på de arbeidsmarkedstiltak som blir tilbudt dem og den plikt mottakere av attføringspenger har til å delta på attføringstiltak. Mange attføringstiltak er relativt langvarige, og hvorvidt mottakeren gjennomfører tiltak som planlagt eller ikke, har direkte konsekvenser for retten til de løpende ytelser. Bruk av standardiserte meldekort vil innebære en påminnelse og et viktig signal om dette for dem som deltar på attføringstiltak.

Meldekort vil også sikre jevn kontakt mellom mottaker og arbeidskontor i ventetidsfaser hvor det vanligvis ikke er andre naturlige oppfølgingspunkter, men hvor det som ellers kan inntreffe forhold som påvirker retten til videre ytelser.

Innføring av etterskuddsvis utbetaling hver 14 dag vil isolert sett kunne bidra til å redusere antall feil og opprettinger i utbetalingene. Likevel må forslaget om etterskuddsvis utbetaling også ses som en konsekvens av forslaget om å innføre en meldeplikt gjennom innsending av meldekort. Ved å innføre standardiserte meldekort som den enkelte plikter å sende inn etter bestemte intervaller, vil den enkeltes ansvar for å komme med riktige opplysninger til rett tid bli synliggjort på en effektiv måte. Bruk av meldekort vil også innebære en bevisstgjøring hos den enkelte ved at det må undertegnes på at gitte opplysninger er korrekte. Standardiserte meldekort vil således kunne medvirke til reduksjon av bevisst misbruk.

Av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget isolert, er reaksjonene noe blandet. Arbeidsdirektoratet, Norsk Attføringsforum, Norges Handikapforbund og Næringslivets Hovedorganisasjon støtter forslaget.

Rikstrygdeverket, Norsk Revmatikerforbund, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norsk Omskoleringsforbund og Arbeidssøkerforbundet er på den annen side negative til forslaget. Rikstrygdeverket mener det er uheldig med forskjellige utbetalingsrutiner for rehabiliteringspenger og attføringsytelser og uttrykker bekymring for at utbetaling hver 14 dag på grunnlag av meldekort skal gi ekstraarbeid for trygdekontorene. Norges Revmatikerforbund og Norsk Omskoleringsforbund mener bla at meldekort vil oppleves som en mistenkeliggjøring. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon mener at det må legges frem dokumentasjon på utstrakt bevisst misbruk før et meldekortsystem innføres. Arbeidssøkerforbundet mener feilutbetalingsprosenten er så lav (under 1 % av totale saker) at det ikke gir grunnlag for innføring av meldekort. Etter departementets vurdering vil innføring av etterskuddsvis utbetaling hver 14 dag på bakgrunn av standardiserte meldekort være et viktig redskap for en forsvarlig forvaltning av ytelsene og samtidig ha positive tilleggseffekter i oppfølgingen av mottakerne av attføringsytelser.

Det følger av forslaget om at meldingen skal være en plikt, at det må få konsekvenser for den enkelte dersom plikten ikke overholdes. På denne bakgrunn foreslås det at det tas inn i loven en bestemmelse om at attføringsytelsene kan stanses for den perioden meldeplikten ikke overholdes.

Når det gjelder hvor ofte mottakeren av attføringsytelser skal melde tilbake til arbeidskontoret, har departementet lagt avgjørende vekt på at meldeperioden ikke bør være lenger enn at det er overkommelig å huske de opplysningene det skal meldes om. De opplysningene som i praksis vil være de mest sentrale å melde tilbake til arbeidskontoret om, er sykdom eller antall arbeidete timer i meldeperioden. En meldeperiode på f eks 1 måned vil øke sjansen for feil i utfyllinger og synes derfor etter departementets vurdering noe lenge i den forbindelse. Det foreslås på denne bakgrunn en syklus på som hovedregel 14 dager. Meldeperioden for mottakere av attføringspenger vil dermed bli den samme som for mottakere av dagpenger.

Med en syklus på 14 dager vil også arbeidskontoret lettere/oftere kunne komme inn med løpende korreksjon av feilutbetalinger (både for mye og for lite). Lengre intervaller vil kunne øke sjansen for uriktige utfyllinger og gi administrativt merarbeid.

For enkelte mottakere vil imidlertid en meldeplikt hver 14 dag kunne virke unødig tyngende. I høringsnotatet ga en uttrykk for at det bør åpnes for unntak i regelverket. Også enkelte av høringsinstansenes merknader taler for at det gis en slik åpning. På denne bakgrunn foreslås det at departementet gis fullmakt til å fastsette bestemmelser i forskrift om unntak fra meldeplikten. Departementet legger til grunn at innvilgelse av unntak fra meldeplikten ikke skal innvirke på utbetaling hver 14 dag.

Vurderingen av om når unntak kan gis vil til en viss grad måtte være skjønnsbasert. Forskriften bør imidlertid gi klare rammer for et slikt skjønn, og vurderingen bør baseres på hvor tyngende plikten er for den enkelte. Herunder bør det legges vekt på om vedkommendes sykdom/skade/lyte er av en slik art at meldeplikten blir vesentlig vanskeligere for vedkommende å oppfylle enn den er for andre attføringsmottakere. Videre bør det legges vekt på om vedkommende må ha bistand til å utfylle kortet og om vedkommende har tilgang på/krav på profesjonell bistand eller om en må basere seg på privat hjelp. Sistnevnte tilfelle vil antagelig kunne forsterke behovet for unntak. Hvis vedkommendes attføringsløp, helsetilstand etc, gjør det sannsynlig at faktorene det skal meldes om endres hyppig, bør også dette være forhold av betydning for vurderingen.

Arbeidskontorene bør av eget tiltak vurdere unntak for meldeplikten for den enkelte uavhengig av den enkeltes initiativ.

7.2 Gradering

Dersom en mottaker av attføringspenger har tapt bare en del av sin arbeidsevne, ytes det graderte attføringspenger. Den graderte ytelsen skal svare til den del av inntektsevnen som er tapt. Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen i folketrygdloven § 11-8 om at inntektsevnen må være nedsatt med minst halvparten for å få rett til attføringspenger. Når attføringspenger er tilstått, foreslår departementet at den enkelte skal kunne trappe opp arbeidsinnsatsen og beholde arbeidsinntekten såfremt inntektsevnen er redusert med minst 40 prosent. I praksis innebærer dette at mottakeren kan kombinere attføringspenger og lønn i inntil 60 prosent stilling. Etter gjeldende regelverk kan attføringspenger og arbeid bare kombineres i inntil 50 prosent stilling, jf redegjørelsen under punkt 4.6. Til sammenligning kan også rehabiliteringspenger beholdes og graderes når arbeidsevnen i slutten av rehabiliteringsperioden er nedsatt med mindre enn 50 prosent.

Bestemmelser om hvordan graderingen skal foretas, er regulert i forskrift 5 mai 1997 nr 0428 om gradering av attføringspenger. Vurderingen av inntektsevnen etter at denne ble nedsatt, skal etter forskriften om gradering foretas individuelt ut fra arbeidstid, inntekt, utsikter til arbeid, varig medisinsk tilstand, alder, evner, utdannelse, yrkeserfaring m v. Dersom vurderingen av inntekt gir høyere inntektsevne, skal dette være avgjørende.

I praksis vil imidlertid faktisk arbeidet tid være det grunnlaget som gir et riktig bilde av den enkeltes inntektsevne. Opplysninger om arbeidet tid er også lett tilgjengelige og lett kontrollerbare. Vurderingen av inntektsevnen etter at denne ble nedsatt, foretas i praksis derfor i all hovedsak på bakgrunn av arbeidet tid. Etter departementets vurdering er det ikke argumenter som taler for å endre dagens praktisering av hvordan inntektsevnen fastsettes. Regelverket bør bringes i samsvar med praksis.

Bestemmelser om gradering har et slikt innhold at grunnprinsippene bør tas inn i lovteksten. Også av hensyn til systematikken i de øvrige kapitlene i folketrygdloven bør de viktigste reglene om gradering nedfelles i loven. Departementet foreslår derfor at prinsippet om å gradere etter faktisk arbeidet tid lovfestes.

Utgangspunktet for beregningen av den nedsatte inntektsevnen vil være normalarbeidstiden for full stilling i utøvende yrke og faktisk arbeidete timer i stønadsperioden.

I noen tilfeller er likevel ikke faktisk arbeidet tid et godt mål på en persons inntektsevne. Dette gjelder særlig personer på attføringstiltak hvor lønn primært stipuleres på grunnlag av motivasjonsfaktorer og ikke vanlige lønnsprinsipper. Departementet foreslår derfor at inntektsevnen fastsettes og graderes på grunnlag av «produktiv arbeidstid» og ikke faktisk arbeidet tid for denne gruppen.

Det følger av folketrygdloven § 11-10 tredje ledd, at hvis gjennomføringen av attføringstiltaket gjør det vanskelig å utnytte en mulig restinntektsevne, skal det likevel kunne tilstås hele attføringspenger. Bestemmelsen er motstykket til bestemmelsen i graderingsforskriften om at hvis mottakeren har en mulig restinntektsevne som det er forventet at vedkommende utnytter ved siden av attføringen, så kan den nedsatte inntektsevne settes lavere enn det arbeidstiden tilsier. Etter departementets vurdering bør denne bestemmelsen videreføres i ny lovtekst.

De høringsinstansene som uttaler seg om forslagene til gradering, er positive til at det skal kunne graderes ned til 40 prosent arbeidsevne og til at graderingen som hovedregel foretas etter arbeidet tid.

Etter dagens forskrift om gradering kan mottakeren beholde inntekt inntil 0,5 G per år (den såkalte friinntekten) før attføringspengene graderes. De fleste mottakere av attføringspenger vil imidlertid være i attføringstiltak på full tid og har begrenset mulighet til å ha inntekt ved siden av attføringen. For dem som likevel har adgang til å kombinere attføringen med arbeidsinntekt, kan friinntekten som kommer i tillegg til fulle trygdeytelser innebære at medlemmet ikke har økonomisk motivasjon til å komme ut av trygdesituasjonen og over i ordinært arbeid.

Regelverket for rehabiliteringspenger har ingen friinntektsordning, og mottakere av attføringspenger bør etter departementets vurdering likestilles med mottakere av rehabiliteringspenger også på dette området. Til sammenligning har heller ikke regelverket for dagpenger en friinntektsordning.

På denne bakgrunn foreslo en i høringen at friinntekten bortfaller slik at attføringspengene graderes fra første arbeidet time. Innføringen av plikt til å sende inn standardisert meldekort der det bla meldes om arbeidete timer vil lette gjennomføringen av dette.

Forslaget henger sammen med forslaget om å kunne øke arbeidsinnsatsen etter at attføringpenger er innvilget opp til 60 prosent, slik at attføringspengene kan graderes ned til 40 prosent, jf redegjørelsen om dette over.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norsk Revmatikerforbund, Norsk Omskoleringsforbund, Norges Handikapforbund, Arbeidssøkerforbundet og Norsk Attføringsforum går mot at friinntekten fjernes. Instansene fremhever at friinntektsordningen er en viktig stimulans til å beholde kontakten med arbeidslivet. Til dette vil departementet bemerke at attføringspengene normalt er lavere enn lønn, slik at en økonomisk motivasjon til kontakt med arbeidslivet fortsatt vil være til stede. Videre vil adgangen til å gradere til en lavere brøk samlet sett gi motivasjon til arbeid. Departementet holder fast ved høringsforslaget.

7.3 Avbrudd

Utgangspunktet i folketrygdloven kapittel 11 er at man må være under gjennomføring av attføringstiltak for å ha rett til attføringspenger. Loven har ingen bestemmelser i dag om virkningen av midlertidige avbrudd mens attføringstiltaket pågår. Dagens praksis vedrørende konsekvenser av avbrudd for rett til ytelser følger derfor direkte av en tolkning av folketrygdloven § 11-8 «den tiden vedkommende gjennomfører et yrkesrettet attføringstiltak». Sentralt i vurderingen står grunnkravet om at avbruddet ikke må vanskeliggjøre eller forlenge den planlagte attføringen. Når det gjelder en nærmere redegjørelse av dagens praksis vises det til punkt 4.7 foran.

Departementet ønsker en lovfesting av prinsippene i dagens praksis når det gjelder virkningene av avbrudd i attføringstiltak. I tillegg bør virkningen av gjentatte tilfeller av stans i ytelsen som følge av unnlatt meldeplikt, lovfestes. Dette vil bedre forutberegneligheten for den enkelte mottaker av ytelser og gi klarere kriterier for dem som skal håndheve reglene. For mer detaljert omtale av virkningene av avbrudd vises til merknaden til § 11-14.

I tillegg er det ønskelig med en forskriftshjemmel for departementet slik at man får et bedre grunnlag for å regulere nærmere f eks hvilke avbruddsårsaker som kan godtas og hva slags dokumentasjon for avbruddet som skal kreves m m.

Folketrygdloven § 21-7 c regulerer adgangen til å stanse ytelser hvor plikter pålagt den enkelte av forvaltningen ikke overholdes av stønadsmottakeren. Denne hjemmelen vil etter departementets vurdering i noen grad overlappe en bestemmelse som foreslått over. Likevel vil det være mest oversiktlig å ha de mest aktuelle reglene om stans av ytelser etter kapittel 11 samlet i dette kapittelet på samme måte som man har gjort i kapittel 4 om dagpenger under arbeidsløshet.

7.4 Samordning av rehabiliterings- og attføringspenger med tilleggspensjon

Det foreslås å tilpasse reglene om samordning til den foreslåtte endringen av beregningsreglene for rehabiliteringspenger og attføringspenger.

Etter gjeldende regler består rehabiliteringspenger og attføringspenger av grunnpensjon og tilleggspensjon, og blir samordnet med tjenestepensjon etter stort sett de samme regler som uførepensjon og alderspensjon fra folketrygden. Det vil si at tjenestepensjonen blir redusert med tre firedeler av grunnbeløpet i folketrygden og vanligvis hele tilleggspensjonen, se lov 6 juli 1957 nr 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser, samordningsloven, §§ 19, 20 og 23. Dette innebærer blant annet at de som samtidig har rett til tjenestepensjon og rehabiliteringspenger eller attføringspenger får beholde et beløp som svarer til hele tjenestepensjonen pluss ¹/₄ av grunnbeløpet. Dersom folketrygdens ytelse er mindre enn hel ytelse (gradert), blir fradraget for grunnpensjonen, som utgjør ³/₄ av grunnbeløpet, tilsvarende redusert.

Etter forslaget i proposisjonen her skal rehabiliteringspenger og attføringspenger ikke lenger beregnes på samme måte som folketrygdens pensjoner. Det er derfor nødvendig å tilpasse reglene om samordning til den foreslåtte endringen, slik at det fortsatt skal være adgang til å redusere tjenestepensjonen med den delen av rehabiliteringspengene eller attføringspengene som svarer til tilleggspensjonen, dvs den delen som overstiger grunnbeløpet.

På denne bakgrunn foreslår departementet at samordningsloven § 23 nr 1 andre ledd tilpasses de nye beregningsreglene for rehabiliteringspenger og attføringspenger. Det foreslås at bestemmelsen justeres slik at den delen av rehabiliteringspengene eller attføringspengene som overstiger grunnbeløpet, skal samordnes etter de reglene som gjelder for samordning av tilleggspensjonen.

Som nevnt blir fradraget for grunnpensjon som utgjør ³/₄ av grunnbeløpet, forholdsmessig redusert når folketrygden yter graderte rehabiliteringspenger eller attføringspenger. Ved samordningen er det derfor i disse tilfellene nødvendig å legge til grunn et forholdsmessig redusert grunnbeløp. Dette foreslås presisert i lovteksten. Fribeløpet på ¹/₄ av grunnbeløpet vil således bli redusert like mye som i dag.