Ot.prp. nr. 58 (2002-2003)

Om lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven)

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Samferdselsdepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag til lov om elektronisk kommunikasjon. Loven vil avløse gjeldende telelov og annen regulering som gjelder elektronisk kommunikasjon.

Gjeldende telelov (lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon) som trådte i kraft 1. januar 1996, har blant annet hatt til hensikt å legge til rette for en liberalisering av telesektoren i Norge. Ordningen med eneretter ble gradvis avviklet i perioden fra 1988 til 1. januar 1998.

Gjeldende telepolitiske mål bygger på at alle husstander og bedrifter over hele landet skal sikres grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. Videre er det et mål å legge til rette for størst mulig verdiskapning og effektiv bruk av ressursene i telesektoren gjennom virksom konkurranse. Liberaliseringen av telesektoren har ført til bedre utnyttelse av eksisterende infrastruktur, samt til etablering av ny infrastruktur. Dette har gitt en positiv utvikling i form av etablering av nye aktører og nye tjenester til næringsliv og forbrukere.

Oversikter fra OECD viser at Norge de siste årene vært blant de billigste land i verden når det gjelder priser for fastnett telefoni, mobiltelefoni og overføringskapasitet. Sett i forhold til geografi og befolkningsmønster mv., er Norge internasjonalt sett konkurransedyktig mht. til priser og tjenester sammenlignet med land som har mindre krevende topografi og mer konsentrert befolkningsmønster. Prisnivået på teletjenester i Norge ble redusert mye fra 1989 til 1998, mens prisnedgangen etter 1998 har vært beskjeden.

Erfaring har vist at det tar lang tid å etablere lønnsomhet for nye tilbydere som konkurrerer med etablerte tilbydere i telemarkedet. Dette skyldes blant annet at det er stordriftsfordeler i deler av IKT-markedet. I 2001 og 2002 har dessuten vanskelige konjunkturforhold påvirket lønnsomheten i markedet. Det er betydelige faste kostnader knyttet til etablering av infrastruktur, mens variable kostnader knyttet til selve driften av nettene relativt sett er lave. Dette medfører at forholdene ikke ligger til rette for mange aktører f.eks. på viktige deler av infrastrukturen. Men teknologiske forbedringer og vekst i markedet vil kunne styrke mindre aktører og åpne for at nye kommer inn i markedet.

Nye tilbydere har tatt markedsandeler fra Telenor. Telenor har imidlertid fortsatt en sterk stilling på de tradisjonelle områdene av telemarkedet i Norge. Det er anslått at Telenor første halvår 2002 hadde en markedsandel på 73 pst. av sluttbrukeromsetningen i det norske telemarkedet. Samferdselsdepartementets vurdering er at konkurransen i markedet fortsatt ikke er tilfredsstillende. Dersom markedet fungerer bedre er det mulig å hente ut flere gevinster blant annet i form av bedre tjenester og lavere priser.

Hovedformålet med gjeldende regulering har vært å bidra til en overgang fra et rettslig monopol til et marked med konkurranse. Dette har vært gjort ved å legge til rette for etablering av konkurranse og sikre etablering av nye aktører. Samferdselsdepartementet mener at det sektorspesifikke regelverket har fungert tilfredsstillende som et overgangsregelverk. Utfordringene for regelverket har imidlertid vært å ha tilstrekkelig fleksibilitet til å håndtere den raske teknologiske og markedsmessige utviklingen som skjer nasjonalt og internasjonalt i telesektoren.

Endringer som følge av teknologiutviklingen, liberaliseringen og økt etterspørsel etter digitale tjenester har ført til at tradisjonelle grenser mellom IT-sektoren, mediesektoren og telesektoren gradvis viskes bort. Sammensmeltningen, ofte omtalt som konvergens, innebærer at utviklingen går i retning av en integrert informasjons- og kommunikasjonsteknologisektor (IKT-sektor). Tjenestene endres slik at det blir mindre klart skille mellom IT-, kringkastings- og teletjenester, det blir mer interaktivitet og brukerne kan få flere valgmuligheter. Konvergens mellom sektorene fører også til at strukturer endres på tvers av sektorer, og at det er sterkere innslag av internasjonal konkurranse.

Teknologi- og markedsutviklingen gjør det nødvendig å oppdatere og omarbeide den norske regulering for elektronisk kommunikasjon, herunder teleloven, og sørge for at den omfatter hele området for elektronisk kommunikasjon. Den nye loven om elektronisk kommunikasjon vil være et bedre styringsredskap for å ivareta de telepolitiske målene og målene for IT-politikken slik de er nedfelt i Regjeringens eNorge-plan. Effektive kommunikasjonstjenester av høy kvalitet er en viktig innsatsfaktor for næringsliv i alle deler av landet. Rimelig tilgang til slike tjenester er av stor betydning både for næringsliv, offentlig forvaltning og husholdninger.

Den nye loven vil gi myndighetene virkemidler for å kunne styrke konkurransen, og finne løsninger på problemstillinger som ikke løses godt nok innenfor gjeldende regelverk. Loven vil fortsatt sikre tilgang på grunnleggende tjenester i hele landet og at samfunnspålagte oppgaver utføres. Loven inneholder samtidig styringsverktøy som er fleksible nok til både å stimulere til og regulere fremveksten av nye markeder. For å sikre fortsatt vekst og utvikling av nye nett og tjenester, er det viktig at tilbyderne har forutsigbare rammebetingelser. Samtidig må tilsynsmyndighetene sikres fleksibilitet når det gjelder valg av regulatoriske virkemidler for å styrke konkurransen i markedet.

Regjeringen ønsker å legge til rette for økt konkurranse i markedet for elektronisk kommunikasjon for å stimulere til innovasjon, økonomisk vekst og økt velferd for innbyggerne. Den nye loven viderefører en sektorspesifikk regulering, men det legges opp til en gradvis overgang til å regulere sektoren med utgangspunkt i generell konkurranserett. Sektorspesifikke forpliktelser for tilbydere skal kun pålegges i deler av markedet der det ikke er oppnådd tilstrekkelig konkurranse. Det skal gjennomføres analyser av delmarkeder for å vurdere hvorvidt det er bærekraftig konkurranse eller om det er utsikter til at slik konkurranse kan etableres. Særskilte forpliktelser kan bare pålegges tilbydere som vurderes å ha sterk markedsstilling i det enkelte delmarked.

Regjeringens målsetning er å legge til rette for bærekraftig konkurranse, dvs. å få etablert markeder som kan klare seg selv som ordinære markeder uten statlig særregulering. Dette krever at reguleringen må virke på en måte som bidrar til å fjerne behovet for særskilt regulering på lengre sikt. I håndhevingen av den nye reguleringen vil det derfor være en utfordring for myndighetene å gi aktørene mest mulige forutsigbare rammevilkår, som verdsetter innovasjon, investeringsvilje og reflekterer at det skal være balanse mellom risiko og gevinst for aktørene i et lengre tidsperspektiv. Samtidig må dette avveies mot de positive sidene ved at nye markedsaktører får tilgang til ressurser som disponeres av aktører med sterk markedsstilling.

Det er også viktig for norske næringsinteresser at utviklingen av ny regulering er harmonisert med andre lands lovgivning. I EU er det vedtatt åtte rettsakter på området for elektronisk kommunikasjon. Lik anvendelse av regelverket (harmonisering) som virkemiddel for å få konkurranse i det indre marked har vært en viktig drivkraft i arbeidet med å revidere det regulatoriske rammeverket i EU. Fristen for å gjennomføre EUs nye rettsakter er 25. juli 2003. Rettsaktene er en del av reguleringen av det indre marked, og vil bli tatt inn i EØS-avtalen med tilsvarende frister for gjennomføring i Norge. Gjennom lovforslaget her foreslås det at disse rettsaktene tas inn i norsk rett, og at det legges til rette for harmonisering med EU-lovgivningen både gjennom lov/forskrifter og gjennom den løpende forvaltning av regelverket. Harmoniserte rammebetingelser sikrer norske virksomheter med aktiviteter innenfor EØS-området lik behandling innenfor hele EØS-området som den de er kjent med i Norge.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Mål og prinsipper for regelverket

Formålet med ny lov om elektronisk kommunikasjon er nærmere beskrevet i kapittel 1.2.2. Det legges opp til å videreføre formålet i dagens telelov og fastlagte telepolitiske mål 1. For å oppnå formålet med loven, foreslås det at virksom og bærekraftig konkurranse skal være det viktigste virkemidlet for å sikre god utnyttelse av samfunnets ressurser og gi høyere verdiskapning innenfor området for elektronisk kommunikasjon. Regelverket og praktiseringen av dette tar sikte på at den sektorspesifikke konkurransereguleringen etter hvert kan avvikles og markedet i større grad overlates mer til generell konkurranseregulering.

Som følge av dette bygger det nye regelverket på prinsippene om minimumsregulering, teknologinøytralitet og ikke-diskriminering:

  • Prinsippet om minimumsregulering innebærer blant annet at sektorspesifikk regulering ikke skal benyttes dersom målene i regelverket kan nås gjennom bruk av alminnelig konkurranserett. Tilsynsmyndigheten må gjennomføre analyser for å se om det er virksom konkurranse i markedet før ev. tiltak innføres, og særskilte regulatoriske forpliktelser må være egnet til å oppnå virksom konkurranse.

  • Prinsippet om teknologinøytralitet bygger på at regelverket ikke skal gi fordeler ved bruk av bestemte teknologier. Aktørene i markedet skal selv velge hvilken etableringsmåte og teknologi som er mest kostnadseffektiv. Dette betyr imidlertid ikke at reguleringen skal praktiseres likt på tvers av teknologier. For eksempel kan en gammel teknologi bli favorisert i forhold til en ny teknologi, dersom begge disse pålegges samme forpliktelser.

  • Prinsippet om ikke-diskriminering skal sikre at virksomheter med sterk markedsstilling ikke utnytter sin posisjon til skade for konkurransen. Med ikke-diskriminerende konkurransevilkår menes blant annet at andre tilbydere skal gis samme vilkår for tilgang til nett og tjenester som tilbyderen med sterk markedsstilling gir til interne forretningsenheter.

Etablering av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester krever betydelige kostnader. Stort behov for kapital i oppstartfasen kan derfor være et etableringshinder. Dette skaper grunnlag for konkurranseforhold med færre aktører enn i et marked uten stordriftsfordeler. Departementet mener likevel det er rom for å få etablert flere større aktører enn det vi ser i dag, samt flere mindre, nisjepregede virksomheter. Utfordringen for tilsynsmyndighetene blir å finne en god balanse mellom utnyttelse av stordriftsfordeler og en bærekraftig konkurranse med mange aktører.

Bestemmelser som gir nye tilbydere tilgang til eksisterende kommunikasjonsnett videreføres fra dagens telelov. Hensynet til bærekraftig konkurranse krever at tilsynsmyndighetene ved evt. inngrep balanserer netteierens rett til å utnytte sin infrastruktur og den retten nye tilbydere har til tilgang til eksisterende nett for å kunne tilby konkurrerende tjenester.

Prisregulering i form av krav om kostnadsorientering og maksimalpriser benyttes i gjeldende regulering som virkemiddel for å korrigere for manglende konkurranse. Praktiseringen av kostnadsorienteringskravet er vanskelig, og preges av bruk av skjønn. Håndhevingen av kravet krever stor kompetanse hos tilsynsmyndigheten. Dagens prisregulering er dessuten ressurskrevende, blant annet som følge av informasjonsskjevhet mellom tilsynsmyndigheten og den regulerte operatøren. Departementet mener at prisregulering er et virkemiddel som skal benyttes med varsomhet. Departementet foreslår at det med utgangspunkt i den nye loven skal benyttes virkemidler som er enklere i bruk, og som i større grad tar hensyn til aktørenes generelle investeringsmotiver og risikoen ved nettverksinvesteringer. For eksempel må det tas hensyn til at pålegg om tilgang til eksisterende nett ikke må redusere nye tilbyderes incentiver til å investere i eget nett og utstyr som sikrer bærekraftig konkurranse på lengre sikt.

Gjennom det nye lovforslaget, forskrifter og den løpende forvaltningen av det nye regelverket legges det som nevnt opp til harmonisering med EUs regelverk for elektronisk kommunikasjon. For å harmonisere virkemiddelbruken, og hindre at reguleringen fører til ulike regimer i EU/EØS-landene, blir det opprettet komiteer på EU-nivå som skal drøfte og bli enige om hvilke virkemidler som skal anvendes. Norge vil som EØS-medlem ha observatørstatus i disse komiteene.

1.2.2 Hovedpunkter i lovforslaget

Lovens formål

Formålet med den nye loven er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester. Dette skal oppnås gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser og ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse. De fastlagte telepolitiske målene 2 videreføres i den nye loven.

For å sikre at nasjonale behov for elektronisk kommunikasjon ivaretas, må blant annet regelverket for elektronisk kommunikasjon og praktiseringen av dette bidra til å sikre at alle sluttbrukere har tilgang til grunnleggende, leveringspliktige tjenester som f.eks. telefonitjenesten. Dette gjelder også funksjonshemmede og andre brukere med særlige behov. Det er videre et mål i den nye loven å sikre at kommunikasjon mellom sluttbrukere kan skje uavhengig av hvilken tilbyder de er tilknyttet. Loven fokuserer også på å fremme gode og fremtidsrettede tjenester. Dette innebærer at loven skal ivareta et bredt spekter av hensyn som spenner fra å legge forholdene til rette for nyskapning og innovative tjenester til å fremme krav til sikkerhet og integritet.

Utvidelse av virkeområdet

En naturlig konsekvens av sammensmeltingen (konvergensen) mellom tele-, medie- og IT-sektoren er at alle overføringsnett bør omfattes av felles rammebestemmelser. I tråd med dette foreslås lovens virkeområde utvidet i forhold til virkeområdet i dagens telelov. Den nye loven skal regulere all virksomhet innenfor området for elektronisk kommunikasjon, dvs. alle typer elektroniske kommunikasjonsnett med tilhørende tjenester, utstyr og installasjoner som er nødvendig for overføring av signaler. Forvaltning og bruk av frekvenser, nummer, navn og adresser (herunder Internet-adresser) er også omfattet av den nye loven.

Konvergensen mellom tele-, IT- og mediesektorene gjør det videre nødvendig å skille regulering av selve overføringen av signaler i kommunikasjonsnettene fra regulering av innholdet i tjenestene som leveres via de elektroniske kommunikasjonsnettene. Det foreslås at innhold ikke skal reguleres i denne loven (med mulig unntak for innhold i teletorgtjenester).

Det følger av EUs nye rettsakter på dette området at direktiv 95/47/EF om standarder for overføring av fjernsynssignaler oppheves ved iverksetting av den nye loven om elektronisk kommunikasjon. I tråd med dette foreslås det at bestemmelsene i lov 1. juli 1999 nr. 50 om standarder for overføring av fjernsynssignaler oppheves og tas inn i loven om elektronisk kommunikasjon.

Lovforslaget omfatter også bestemmelser om tilgang til digital-TV-systemer. Når slike systemer brukes til tilbud av elektronisk kommunikasjon vil de omfattes av lov om elektronisk kommunikasjon. I den grad slike tekniske forhold også har en kulturpolitisk betydning, vil de også kunne reguleres i kringkastingsloven (f.eks. regulering av Elektronisk Program Guide (EPG)).

Tillatelser til etablering og drift

Lovforslaget tar sikte på å begrense reguleringsregimet til et nødvendig minimum med et rettslig rammeverk som sikrer enkeltpersoner og virksomheter rett til å tilby elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Konsesjonsplikten for tilbydere med sterk markedsstilling faller etter forslaget bort. Pålagte landsdekkende tjenester og de spesielle samfunnspålagte oppgavene videreføres i avtale eller om nødvendig i pålegg. Konsesjonsplikten for forvaltning og bruk av knappe ressurser (frekvenser og nummer) blir imidlertid opprettholdt. Lovforslaget innebærer at en med unntak for knappe ressurser går fra et system med individuelle tillatelser til en ordning med ivaretakelse av regulerings og styringsbehov gjennom generelle regler.

Dagens ordning med en ubetinget lovbestemt registreringsplikt for noen tilbydere faller etter lovforslaget bort og erstattes av en hjemmel for myndigheten til ved behov å pålegge registreringsplikt i forskrift.

Tilbydere som har sterk markedsstilling

I dagens regelverk er enkelte større tilbydere pålagt særskilte forpliktelser. Disse omtales som aktører med sterk markedsstilling. Denne ordningen videreføres i den nye loven. Det foreslås imidlertid at innholdet i begrepet sterk markedsstilling endres, slik at terskelen for å bli utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling blir hevet. Videre foreslås det at forståelsen av hva sterk markedsstilling er skal legges nært opp til konkurranserettens begrep «dominerende stilling», som er den terskelen som benyttes for å avgjøre om man i medhold av konkurranseloven kan gripe inn og forby adferd som begrenser konkurransen i et marked. I praksis vil dette bety at det skal anvendes konkurranserettslige metoder for å identifisere tilbydere med sterk markedsstilling.

I lovforslaget heter det at en tilbyder vil ha sterk markedsstilling når den alene eller sammen med andre har økonomisk styrke i et relevant marked som gjør at den i betydelig grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. Sterk markedsstilling i ett marked kan føre til at en tilbyder har sterk markedsstilling også i et tilgrensende marked.

Selv om man i forståelsen av hvilke aktører som har sterk markedsstilling legger opp til en tilnærming mellom den sektorspesifikke reguleringen for elektronisk kommunikasjon og den alminnelige konkurranseretten, vil det fortsatt være vesentlige forskjeller mellom disse regelverkene. Dette gjelder spesielt tre forhold:

  • Den sektorspesifikke reguleringen bygger ikke på at det skal være påvist misbruk av sterk markedsstilling før særlige regulatoriske plikter pålegges. Det vil si at tilbydere kan pålegges forpliktelser etter «føre var»-prinsippet (også kalt ex ante-regulering). I konkurranselovgivningen derimot er det kun påvist misbruk av dominerende markedsstilling som utløser eventuelle regulatoriske inngrep, dvs. at inngrepet skjer i etterkant av misbruket (dette kalles ex post- regulering). Det viktige iht. den sektorspesifikke reguleringen er at tilbyder gjennom sin sterke markedsstilling har mulighet til å misbruke sin posisjon.

  • Den sektorspesifikke regulering er rettet mot markeder som er forhåndsdefinert. Konkurranseretten forhåndsdefinerer ikke markeder, men tar utgangspunkt i den enkelte sak, og avgrenser produkt-og tjenestemarkeder ut fra de konkrete forholdene i saken. Dette kan føre til at produkt- og tjenestemarkedene som legges til grunn i den sektorspesifikke reguleringen blir annerledes enn produkt- og tjenestemarkedene som blir lagt til grunn i henhold til konkurranseretten.

  • Mens konkurranselovgivningens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, skal sektorlovgivningen på området for elektronisk kommunikasjon i tillegg også ivareta andre samfunnsmessige formålsom f.eks. å bidra til at viktige elektroniske kommunikasjonstjenester er tilgjengelig for brukere over hele landet.

Utpekning av aktører med sterk markedsstilling skal skje etter bestemte prosedyrer. EU-kommisjonen/EFTAs overvåkningsorgan skal utstede anbefalinger om hva som er de relevante produkt- og tjenestemarkeder for vurdering. Dernest skal de nasjonale tilsynsmyndighetene gjøre markedsanalyser i de definerte markedene. Analysene skal følge retningslinjer som er utstedt fra Kommisjonen og vedtatt av EFTAs overvåkningsorgan. Markedsanalysene skal så danne grunnlag for en konkret vurdering av om en eller flere aktører har sterk markedsstilling i dette markedet, og hvilke forpliktelse eller forpliktelser de i så fall skal pålegges. Nasjonale avvik fra de nevnte anbefalingene og retningslinjene må godkjennes særskilt av EFTAs overvåkningsorgan, jf. beskrivelsene av konsultasjonsprosedyren i EU/EØS-området i punkt 1.2.3 nedenfor.

Plikter for tilbydere med sterk markedsstilling

Lovforslaget legger som nevnt opp til at tilbyder med sterk markedsstilling kan pålegges forpliktelser som skal legge forholdene til rette for at nye aktører kan konkurrere med de etablerte. Det legges ikke opp til at det automatisk skal følge forpliktelser med å ha sterk markedsstilling. Lovforslaget legger opp til at den nasjonale tilsynsmyndigheten skal kunne skreddersy hensiktsmessige vedtak basert på grundige vurderinger av behovet i det enkelte tilfellet. Hvilke forpliktelser som pålegges vil derfor variere fra sak til sak. Lovforslaget gir hjemmel for en rekke virkemidler som kan anvendes av tilsynsmyndigheten, herunder pålegg om tilgang, samtrafikk, ikke-diskriminerende vilkår, offentliggjøring av leveringsvilkår og pris- og regnskapsregulering.

Telenors konsesjon og forholdet til leveringsplikt og samfunnspålagte oppgaver

Lovforslaget legger som nevnt opp til at individuelle konsesjoner til tilbyder kun skal omfatte begrensede ressurser som frekvenstillatelser og nummer. Som følge av dette vil den konsesjon Telenor i dag har fordi de har sterk markedsstilling, bli opphevet. De leveringspliktige tjenestene og de spesielle samfunnspålagte oppgavene som følger av konsesjonen videreføres i avtale eller om nødvendig ved pålegg. Dette gjelder blant annet krav om levering av telefoni til hele landet, ytelser til funksjonshemmede, telefonautomater, katalog, opplysningstjeneste, nød- og sikkerhetstjenester knyttet til kystradioen og tjenester til Svalbard. Generelle forpliktelser for aktører med sterk markedsstilling vil ellers bli fastsatt i forskrift.

Lovforslaget innebærer dermed ingen endring av forpliktelsene slik de er nedfelt i gjeldende rett, dvs. i forskrift eller konsesjon. Dette er viktig for å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, og for å kunne oppfylle sentrale distrikts-, sosialpolitiske-, sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn også i fremtiden.

I gjeldende telelov er det rom for å opprette finansieringsordninger for de leveringspliktige tjenestene, dvs. de såkalte USO-tjenestene (Universal Service Obligations). Denne muligheten videreføres, men EUs regler gjør det ikke mulig at eventuelle finansieringsordninger kan utvides utover de tjenester som følger av dagens system. Dette innebærer at f.eks. bredbåndsutbygging for «ulønnsomme» kunder eller områder ikke kan omfattes av en slik finansieringsordning. I og med at bredbåndstjenester ikke er definert som en leveringspliktig tjeneste (USO-tjeneste), kan det heller ikke opprettes en særskilt finansieringsmekanisme for dette som aktørene i markedet må bidra til. Det er imidlertid ikke til hinder for at staten kan stimulere bredbåndsutviklingen i form av investeringstiltak og/eller etterspørselstiltak, så lenge dette ikke strider mot EØS-avtales regler om statsstøtte og offentlig anskaffelse.

Klageordning

Etter gjeldende klageordning er kompetansen til klageavgjørelse delt mellom Samferdselsdepartementet og Statens teleforvaltningsråd. Saker som har prinsipiell eller telepolitisk betydning behandles av departementet etter at Statens teleforvaltningsråd har avgitt innstilling, mens øvrige saker avgjøres av Statens teleforvaltningsråd. Markedsaktørene har kritisert dagens klageordning som de mener skaper uklarhet og er svært tidkrevende.

EØS-landene må følge kravet i den nye EU-reguleringen om at nasjonalstatene skal sikre en effektiv klagemulighet på vedtak fattet av nasjonale tilsyn. Samferdselsdepartementets vurdering er at dagens norske klageordning i det vesentlige tilfredsstiller EUs nye krav på området. Departementet foreslår likevel at Statens teleforvaltningsråd omgjøres til en nemnd og gis navnet «Klagenemnda for elektronisk kommunikasjon». Videre foreslås det at den nye klagenemnda skal gis utvidet kompetanse slik at alle klager over enkeltvedtak som Post- og teletilsynet treffer med hjemmel i lov om elektronisk kommunikasjon med forskrifter, som hovedregel skal avgjøres av klagenemnda. Adgangen til å beslutte utsatt iverksetting av tilsynets avgjørelser foreslås også tillagt klagenemnda. Klagenemnda skal være rettslig uavhengig av regjeringen ved realitetsbehandlingen av klagesakene, men underordnes Kongen og Samferdselsdepartementet rent administrativt. På grunn av at utviklingen i markedet trolig vil føre til flere og tyngre klagesaker, vil det være behov for å tilføre den nye nemnda noe mer ressurser slik at det kan bygges opp et miljø med ekspertise til å håndtere klagesakene på en effektiv og betryggende måte.

Dette innebærer at ordningen med Samferdselsdepartementet som ordinær klageinstans i saker av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter foreslås avskaffet. For å sikre en mulighet for politisk styring i særlig samfunnsviktige saker foreslås det imidlertid en ordning der Samferdselsdepartementet i særskilte tilfeller kan ta opp et vedtak fra klagenemnda med sikte på endring eller oppheving dersom departementet finner at sterke samfunnsmessige hensyn tilsier det. For å markere at det skal gjelde en høy terskel i slike saker foreslås det at endring eller oppheving skal besluttes av Kongen i statsråd. Det stilles i lovforslaget krav om at melding om at et vedtak fra klagenemnda tas opp til vurdering av Samferdselsdepartementet må gis innen tre uker og at melding om en eventuell beslutning om endring eller oppheving må være sendt partene innen tre måneder fra klagenemndas vedtak. Det foreslås inntatt i loven at utsatt iverksetting skal kunne gjelde i slike tilfeller.

Klageordning for brukere

Lovforslaget inneholder også en bestemmelse om å opprette en brukerklageordning på området for elektronisk kommunikasjon, til erstatning for den klageordning som Telenor iht. gjeldende konsesjon må ha for sine kunder. Dagens klageordning for brukere kalles Teleklagenemnda, og er opprettet i samarbeid mellom Telenor, Telia, NetCom, Tele2 og Forbrukerrådet. Nemnda behandler kun klager på telepriser.

Ettersom Telenors konsesjon vil bli opphevet (jf. ovenfor) må klageordningen for brukere ivaretas på annen måte. Fordi det gjennom Teleklagenemnda allerede eksisterer en klagenemnd for telepriser er det lite hensiktsmessig å etablere et nytt organ for å ivareta brukerklager på området for elektronisk kommunikasjon. I stedet foreslås det å utvide Teleklagenemndas kompetanse fra å kun omfatte klager på telepriser til å omfatte klager knyttet til leveringspliktige tjenester og klager på tjenester som en tilbyder har sterk markedsstilling på. Den nye nemnda foreslås kalt Brukerklagenemnda for elektronisk kommunikasjon, forkortet «Brukerklagenemnda». Nærmere organisering, omfang og finansiering av Brukerklagenemnda foreslås gitt i forskrift.

Øvrige viktige nasjonale tilpasninger

Samferdselsdepartementet foreslår bestemmelser i den nye loven som skal sikre elektronisk kommunikasjon til kundene i tilfelle tilbyder går konkurs. Hovedregelen vil være at tilbyder skal fremlegge planer for håndtering av egne kunder i en periode på minimum to uker etter konkurs. I unntakstilfeller der de planlagte tiltak ikke holder mål etter at en konkurs er inntrådt, kan Post- og teletilsynet pålegge drift i en tidsperiode på inntil to uker for kreditors regning.

Videre inneholder lovforslaget en bestemmelse som begrenser bruk av voldgift. Bakgrunnen for forslaget er at de største aktørene ofte er de sterkeste i forhandlinger, og tar inn standardklausuler om voldgiftsløsning for ev. konflikter som følger av en avtale. Konflikter unntas dermed både fra offentlighet og andre tilbyderes innsyn. Dette vil blant annet kunne føre til brudd på ikke-diskrimineringsprinsippet. Det foreslås derfor å lovfeste at avtaler om at konflikter om tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste som skal avgjøres ved voldgift, bare er bindende dersom avtalen om voldgift er inngått etter at konflikten oppstod. Voldgift kan videre bare anvendes på forhold avtalepartene har fri rådighet over. Lovforslaget presiserer derfor at voldgiftsavgjørelser ikke hindrer myndigheten i å pålegge forpliktelser eller fatte andre vedtak i medhold av loven.

Mobilkommunikasjon og radioregulering

Samferdselsdepartementet foreslår bestemmelser om frekvensplanlegging og tildeling av tillatelser til bruk av frekvenser i det elektromagnetiske frekvensspekteret. Lovforslaget omfatter all frekvensforvaltning, også frekvenser som benyttes til annet enn elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester. Frekvensforvaltning skal bidra til effektiv utnyttelse av frekvensressursen gjennom bærekraftig konkurranse og internasjonal harmonisering når det gjelder bruk og forvaltning av frekvensene. Forslag til bestemmelser om frekvensforvaltning vil implementere de krav som fremgår av EUs regulatoriske rammeverk for elektronisk kommunikasjon.

Videre inneholder lovforslagets kap. 6 om frekvensforvaltning og satellittbaneposisjoner forslag til bestemmelser om innmelding av satellittbaneposisjoner og om statens anledning til å søke regress hos virksomhet som den norske stat har foretatt slik registrering på vegne av. Lovforslaget innebærer en lovfesting av oppgaven med å forestå innmelding av satellittbaneposisjoner til et globalt register som administreres av den internasjonale teleunion, ITU. Oppgaven følger av en folkerettslig overenskomst som Norge har sluttet seg til. Stater som foretar en innmelding til ITU-registeret påtar seg i forhold til denne overenskomsten et objektivt erstatningsansvar i rollen som såkalt «Launching State» for skade som skyldes vedkommendes romgjenstand på jordens overflate eller på luftfartøyer under flygning. Når staten gjør det mulig for private rettssubjekter å nyttiggjøre seg satellittbaneposisjoner og innta dette som en del av sin virksomhet, bør etter departementets vurdering de samme rettssubjektene være ansvarlig for de økonomiske belastninger som eventuelt følger av det potensielle erstatningsansvar som påhviler staten.

Kommunikasjonsvern og kommunikasjonskontroll

Lovforslaget viderefører dagens regler der trafikkdata som hovedregel skal slettes eller anonymiseres så snart oppbevaring ikke lengre er nødvendig for fakturering. Gjeldende plikt for tilbyder til å legge til rette for at påtalemyndigheten og politiet for lovbestemt tilgang til informasjon som nå er nedfelt i forskrift, foreslås lovfestet. Det foreslås gitt en forskriftshjemmel for å kunne gi utfyllende bestemmelser om tilretteleggingsplikten, herunder om plikt til å lagre trafikkdata i en bestemt periode. Det forutsettes at Stortinget skal informeres dersom lagringsplikt innføres.

Sikkerhet og beredskap

Gjeldende regulering videreføres i tillegg til at det tas inn en ny bestemmelse som gjennomfører den nye strategien for telesikkerhet og beredskap som ble lagt i St.meld. nr. 47 (2000-2001) Om telesikkerhet og -beredskap i et telemarked med fri konkurranse.

1.2.3 Konsultasjonsprosedyre i EU/EØS-området

I EUs rettsakter er det fastsatt bestemmelser om en konsultasjonsprosedyre om enkeltvedtak som Norge må følge. Dette innebærer at EU-Kommisjonen/EFTAs overvåkningsorgan og nasjonale reguleringsmyndigheter i andre EØS-land skal kunne gi kommentarer til enkeltvedtak som skal besluttes. Konsultasjonsprosedyren inntrer på to måter:

I de tilfeller nasjonale myndigheter har til hensikt å treffe enkeltvedtak som gjelder:

  • markedsavgrensning

  • utpeking eller ikke-utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling

  • pålegg, tilbaketrekking eller opprettholdelse av forpliktelser for tilbyder med sterk markedsstilling

  • tilgang og samtrafikk eller

  • revisjon av omfanget av leveringspliktige tjenester,

og som kan påvirke handelen mellom EØS-landene, skal utkast til vedtak gjøres tilgjengelig for kommentarer fra EU-Kommisjonen/EFTAs overvåkningsorgan og nasjonale reguleringsmyndigheter i andre EØS-land. Videre kreves det at nasjonale myndigheter i rimelig grad skal ta hensyn til de synspunkter som fremkommer ved denne konsultasjonen når selve vedtaket fattes.

I særlige viktige utkast til vedtak skal en strengere konsultasjonsprosedyre benyttes. Dette gjelder:

  • forslag til vedtak som utpeker tilbyder med sterk markedsstilling eller som definerer produktmarkeder som skiller seg fra de forhåndsdefinerte produktmarkeder i EU/EØS-landene

  • vedtak som påvirker handelen mellom EØS-landene, ved å utgjøre en handelshindring eller for øvrig er i strid med fellesskapsretten.

I disse tilfellene kan EU-Kommisjonen/EFTAs overvåkningsorgan kreve at den nasjonale tilsynsmyndigheten ikke fatter det foreslåtte vedtaket, men de må samtidig foreslå konkrete forslag til endringer.

Konsultasjonsordningen innebærer at forvaltningsmyndighet vil bli overført fra den nasjonale myndigheten til EU-Kommisjonen/EFTAs overvåkningsorgan. Samferdselsdepartementets vurdering er at denne myndighetsoverføringen ikke er av spesielt inngripende karakter eller omfang, og at tilslutning til dette regelverket kan gjøres i medhold av Grl. § 26 annet ledd.

Fotnoter

1.

Jf. pkt. 1.1 og pkt 2.1

2.

Jf. pkt. 1.1 og pkt. 2.1

Til dokumentets forside