10 Forvaltning av nummer, navn og adresser

10.1 Kort om lovforslaget

Kapittelet omhandler bestemmelser om forvaltningen av nummer, navn og adresser. Tilgang til disse ressursene er en grunnleggende forutsetning for å kunne tilby ulike typer elektroniske tjenester. I de fleste tilfeller vil nummer, navn og adresser være begrensede ressurser. Ressursene må forvaltes på en nøytral, rettferdig og effektiv måte. De må utnyttes slik at de kommer samfunnet til gode både på kort og lang sikt.

For nasjonale nummerplaner er det viktig å sikre stabilitet, dette fordi endringer av nummer kan medføre store ulemper og kostnader for brukere og tilbydere av elektronisk kommunikasjon. Med den økende konkurransen på området for elektronisk kommunikasjon er det i tillegg essensielt å sikre nødvendig og lik tilgang til nummer og nummerserier.

10.2 Beskrivelse av gjeldende rett

I dag danner teleloven med tilhørende forskrifter grunnlaget for Post- og teletilsynets arbeid med nummer-, navn- og adresseforvaltningen. Regelverket knyttet til nummerforvaltningen omhandler blant annet bestemmelser om tildeling og bruk av nummerressurser, krav til informasjon til søkere, regler om overdragelse og tilbaketrekking av nummerressurser og krav om rapportering til Post- og teletilsynet om bruk av tildelte nummerressurser.

Ved tildeling av nummerressurser må Post- og teletilsynet ta hensyn til flere forhold. Hensiktsmessig bruk av nummerressurser, behovet for å ha tilstrekkelige ressurser på kort og lang sikt, søkerens behov for ressurser, utnyttelsesgraden og oppfyllelse av vilkår i tidligere tildelinger er viktige elementer i vurderingen.

Bestemmelsen i teleloven gir også hjemmel for myndighetene til å regulere adresser. Noen adresser forvaltes i dag av Post- og teletilsynet. Andre adresser, f.eks. IP-adresser (Internet Protocol), tildeles i dag ikke av nasjonale myndigheter. Bestemmelsen i teleloven gir imidlertid myndighetene mulighet til å regulere disse ressursene, selv om kompetansen ikke er benyttet i dag.

Teleloven danner også utgangspunktet for Post- og teletilsynets arbeid med domenenavn. Det norske landkodetoppdomenet .no forvaltes i dag av NORID. NORID er en del av selskapet UNINETT FAS AS, som igjen er et datterselskap av UNINETT AS. UNINETT eies av staten ved Undervisnings- og forskningsdepartementet.

Post- og teletilsynet har så langt heller ikke brukt sin kompetanse til å fastsette og tildele domenenavn. I dag skjer NORIDs forvaltning i forståelse med Post- og teletilsynet. I praksis har dette vært gjort slik at NORID har stått for selve utøvelsen av domenenavntildelingen, mens telemyndigheten og NORID i fellesskap har utformet selve tildelingsreglene.

10.3 Bakgrunnen for lovforslaget

EUs direktivpakke inneholder en gjennomgang og presisering av reglene for nummerforvaltning. I tillegg til den tekniske og markedsmessige utviklingen, har dette ført til behov for å gjennomgå reguleringen av nummer, navn og adresser.

I EU-reguleringen finnes det blant annet regler om måten nummerressursene blir tildelt og brukt på, bestemmelser om nummerportabilitet, tilgang til utenlandske brukere og internasjonale tjenester via telefontjenesten, bestemmelser om 112 som felles nødnummer og 00 som utenlandsprefiks, og regler om vederlag for nummer. Spesielt bør implementering av European Telephone Numbering Space, ETNF, nevnes. En ny europeisk kode, 3883, er satt av som prefiks for en felles europeisk nummerserie og benyttes på samme måte som landskode. Kommisjonen legger vekt på at nummerserien +3883 skal være tilgjengelig fra alle nettverk. I § 7-2 foreslås det blant annet på denne bakgrunn en ny bestemmelse om at myndigheten kan pålegge tilbydere å ta i bruk visse nummer, navn eller adresser.

Internasjonalt er særlig EU-reguleringen relevant, men også annen internasjonal utvikling, herunder anbefalinger og standarder fra ITU og CEPT, er viktige premissleverandører for nummerforvaltningen.

Den tekniske og markedsmessige utviklingen har dessuten ført med seg nyvinninger som det er aktuelt å inkludere i reguleringen. De siste årene er det blant annet blitt utviklet forskjellige databaser som brukes i forbindelse med elektronisk kommunikasjon. Nye typer databaser er under utvikling. Noen databaser kan f.eks. være nødvendige for å optimalisere trafikken eller endre trafikken i nettet, andre har til formål å forbedre forskjellige tjenester.

Atter andre databaser kan f.eks. være avgjørende for å sikre anrop og nødvendig informasjon til nødetatene. Felles for disse er at de inneholder opplysninger knyttet til nummer, navn eller adresser og at de brukes i forbindelse med elektronisk kommunikasjon.

Et eksempel er databasen som inneholder opplysninger om alle porterte (se nærmere om dette begrepet i pkt. 10.6 nedenfor) telefonnumre i Norge. Databasen brukes både som meldingssentral mellom tilbyderne når nummer skal porteres og som basis for tilbydernes dirigering av anrop til porterte nummer i riktig nett.

Internasjonalt drøftes nå muligheten for å etablere en protokoll og distribuert databaseløsning som oversetter telefonnumre til Internet-domenenavn (ENUM). Hvem som skal forvalte de ulike delene av en slik databaseløsning og hvordan det skal gjøres, er ikke avklart verken internasjonalt eller nasjonalt. I Norge vurderes det også å opprette en database som skal inneholde personnavn og adresse til A-abonnent (oppringende abonnent) ved anrop til nødnummer (opprinnelsesmarkering ved anrop til nødnummer). For domenenavn kan Whois-databasen til Norid nevnes. Den inneholder alle domenavn under .no. En mengde andre typer databaser som anvender navn, nummer eller adresser kan tenkes i fremtiden.

For noen typer databaser kan det være hensiktsmessig at aktørene selv oppretter og drifter databaser, med liten eller ingen innblanding fra myndighetenes side. I andre tilfeller kan det oppstå problemstillinger som regulatøren bør involveres i. Dette gjelder spesielt i de tilfeller hvor det bare kan finnes én database for at tjenesten skal fungere hensiktsmessig eller hvor det dreier seg om databaser som er avgjørende for tjenester av stor samfunnsmessig betydning. Dette medfører at det er behov for en nærmere hjemmel til databaseregulering.

Typiske problemstillinger knyttet til databaser som det kan være hensiktsmessig å regulere, er f.eks. vilkår for tilgang til databasen, mulighet for å endre eller legge inn nye opplysninger, rettighetene til dataene, videreutvikling og oppgradering av databasen, samt fordeling av kostnader.

10.4 Nærmere om lovforslaget

Utkast til bestemmelser viderefører i hovedsak innholdet i telelovens § 3-2, men innfører også noen nye bestemmelser som det i praksis har vist seg behov for. Reglene om tillatelse til bruk av nummer, nummerserier, navn og adresser og fastsettelse av planer for disse ressursene foreslås videreført. Det samme gjelder forskriftsadgangen og adgangen til å gi pålegg om å ta i bruk planer for nummer, navn og adresser. Adgangen til å pålegge tilbyder å ta i bruk bestemte standarder og bestemmelsen om å pålegge tilbyder å overta nummer, navn og adresser presiserer gjeldende rett. Det samme gjelder bestemmelsene om nummerportabilitet og om nummer, navn og adresseopplysning.

Bestemmelsene om databaser og adgangen til å gi pålegg om å ta i bruk nummer, navn og adresser er nye.

Det nye forslaget til databaseregulering bygger på synspunktet om at et regulatorisk virkemiddel bare bør velges der markedskreftene ikke fungerer godt nok. For de tilfellene der regulatoriske virkemidler vil være de mest effektive, er det viktig at myndighetene har hjemler til å gripe inn.

Lovutkastets forslag til databaseregulering tar utgangspunkt i at regulatøren bare skal regulere der det er nødvendig. Det vil normalt være lite hensiktsmessig at myndighetene driver databaser som nevnt i denne bestemmelsen. Spesielt i de tilfeller det er hensiktsmessig at det bare eksisterer én database, bør det være mulig å utpeke én organisasjon som administrerer og driver databasen. Organisasjonen som utpekes kan i prinsippet være statlig eller privat. Selve utvelgelsen må selvfølgelig foregå i tråd med gjeldende regelverk. Det foreslås derfor en ny bestemmelse om at slike organisasjoner kan utpekes av Kongen.

Forslaget til påleggskompetanse for å ta i bruk konkrete nummer, nummerserier, navn og adresser er tatt med av hensyn til god ressursutnytting. For å sikre at blant annet nummerressurser skal bli tatt i bruk iht. internasjonalt planlagte formål, er det nødvendig at alle tilbydere i Norge tilrettelegger for bruk av slike nummerressurser i sine systemer. Forslaget inneholder derfor en bestemmelse som gir rettsgrunnlag for å fatte pålegg i samsvar med dette.

10.5 Høringsinstansenes syn

Post- og teletilsynet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at alle typer nummer bør omfattes av loven, uavhengig om det dreier seg om såkalte vanlige åttesifrede nummer, SMS-nummer, internasjonale eller andre typer nummer. Videre mener tilsynet det bør presiseres at det dreier seg om nummer for elektronisk kommunikasjon. For at alle sluttbrukere skal kunne nå viktige tjenester er det nødvendig å ha en hjemmel for å kunne pålegge tilbydere å ta i bruk bestemte nummer. Det samme gjelder hvor enkeltnummer i en serie porteres ut av serien og til andre tilbydere, og den opprinnelige tilbyderen så går konkurs. Hvis ingen ønsker å overta serien er det behov for å ha hjemmel til å pålegge den tilbyderen som har flest porterte nummer fra serien å overta hele serien.

Tilsynet mener videre det er behov for å klargjøre hvilke former for portabilitet som omfattes av reguleringen, samt at det ikke bør være krav om kostnadsorientering i forbindelse med portering av nummer.

Telenor er uenig i at nummer som ikke er en del av en offentlig, nasjonal eller internasjonal nummerplan skal omfattes av reguleringen. Merknadene i høringsutkastet innebærer at også private nummerplaner omfattes av reguleringen.

Forbrukerombudet er opptatt av at kvaliteten på nummeropplysningstjenester er varierende og at hjemmelen til å pålegge tilbyder å opprette opplysningssystem bør kombineres med krav til kvalitet og organisering av tjenesten.

10.6 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn at begrepet «nummer» er helt generelt og omfatter alle typer nummer uavhengig av om numrene er private eller statlige, en del av en obligatorisk eller en frivillig nummerplan, nasjonale eller internasjonale. Det er behov for å ha muligheten til å inkludere såkalte private nummerplaner i forvaltningen, men departementet understreker at myndighetene i praksis bare unntaksvis vil overta forvaltningen av disse. I hvilke tilfeller myndighetene skal overta private nummerplaner, vil blant annet avhenge av om myndighetene finner at de grunnleggende hensynene bak all nummerforvaltning er ivaretatt. Det vil si at myndighetene vil vektlegge om de begrensede ressurser er forvaltet på en nøytral, rettferdig og effektiv måte.

Paragraf 7-3 omhandler nummerportabilitet. Det eksisterer tre ulike former for nummerportabilitet - tjeneste-, tilbyder- og geografisk portabilitet. Nummerportabilitet kan kort beskrives som muligheten for brukeren til å ta med seg sitt telefonnummer, dersom han ønsker å benytte nummeret til en annen teletjeneste, eller ved bytte fra en tilbyder til en annen, eller å ta med seg nummeret hvis brukeren skal flytte til et nytt sted. Etter gjeldende lovgivning er det krav om å tilby tilbyderportabilitet. For enkelte nummerserier er det av ulike grunner gjort unntak fra kravet om denne type portabilitet. Tilrettelegging for de øvrige portabilitetsformene vil innebære omfattende endringer for tilbyderne. Slik nummerportabilitet vil derfor kreve tid for tilrettelegging. Bestemmelsen og merknaden er presisert ift. høringsutkastet for å ta hensyn til dette.

Når det gjelder krav om kostnadsorientering i forbindelse med nummerportabilitet er dette grunnet i USO-direktivet kap. IVs krav om dette.

Når det gjelder kvaliteten på opplysningstjenestene bemerker departementet at tilretteleggingen for konkurranse på dette feltet ble foretatt for å sikre sluttbrukerne reelle valgmuligheter mht. hvilke tilbydere de ønsker å benytte. Det er nå flere tilbydere av slike tjenester og ett konkurranseområde vil nettopp være kvaliteten på opplysningene. Det må derfor antas at tilbydere som ikke yter en god nok tjeneste ikke vil være i stand til å hevde seg i markedet over noen tid. Dersom myndigheten senere skulle se det som ønskelig å nedfelle slike kvalitetskrav vil det være mest hensiktsmessig å gjøre dette på forskriftsnivå.