6 Tillatelser til etablering og drift

6.1 Kort om lovforslaget

Lovforslaget tar sikte på å begrense reguleringsregimet til et nødvendig minimum. Departementet foreslår at dagens konsesjonsplikt for tilbydere med sterk markedsstilling opphører. I stedet vil loven med forskrifter på generelt grunnlag fastsette hvilke plikter og rettigheter som pålegges tilbydere. For tilbydere med sterk markedsstilling legger lovforslaget dessuten opp til å spesialtilpasse plikter og rettigheter gjennom enkeltvedtak som revideres med jevne mellomrom, jf. omtale i kap. 5 ovenfor om sterk markedsstilling.

Lovforslaget legger opp til at de pålagte landsdekkende tjenester og de spesielle samfunnspålagte oppgaver ivaretas på annen måte. For mer om dette se kap. 8 nedenfor om leveringspliktige tjenester.

Konsesjonsplikten for forvaltning og bruk av knappe ressurser (frekvenser og nummer) opprettholdes.

6.2 Beskrivelse av gjeldende rett

Teleloven har i dag et system med konsesjoner og registreringsordninger. I henhold til dette systemet pålegges de største aktørene på telemarkedet særlige plikter fordi det er ansett nødvendig å regulere tilbydere med stor mulighet til å påvirke markedsvilkårene frem til det er etablert virksom konkurranse i markedet.

Markedet er åpent for alle som ønsker å tilby nett eller tjenester. Loven pålegger i dag konsesjonsplikt for anlegg og drift av telenett, for tilbud om overføringskapasitet eller offentlig telefontjeneste for tilbydere som har såkalt sterk markedsstilling og registreringsplikt for tilbydere som ikke har sterk markedsstilling for nett og tjenester som nevnt. Andre tilbydere er underlagt en lettere regulering gjennom lov og forskrift. Registrering skjer ved melding til Post- og teletilsynet, og omfatter i det vesentlige opplysninger som er nødvendige for å identifisere og føre tilsyn med tilbyderen. Enhver tilbyder som ikke har sterk markedsstilling, og som har fått eksklusiv tillatelse til bruk av frekvensbånd egnet til å anlegge og drive samfunnsviktige mobile telenett, må i tillegg ha tillatelse fra Samferdselsdepartementet.

Teleloven med tilhørende forskrifter regulerer også begrensede ressurser som frekvenser i det elektromagnetiske frekvensspekteret og nummer. Frekvenser og nummer kan som hovedregel ikke tas i bruk uten etter tillatelse fra telemyndigheten. For en del frekvensområders vedkommende er det imidlertid ved forskrift gjort unntak for plikten til å søke om tillatelse. Dette er områder hvor reguleringsbehovet ikke tilsier en så streng regulering at særskilt tillatelse er nødvendig av hensyn til forvaltningen av de aktuelle frekvenser.

Med grunnlag i dagens regulering er det gitt konsesjoner til Telenor AS for overføringskapasitet og offentlig telefontjeneste i fastnett. Telenor Mobil AS har konsesjon for drift av NMT-450. Telenor Mobil AS og NetCom GSM as har konsesjon for drift av GSM-900 og DCS-1800. GSM-konsesjoner er også tildelt BaneTele AS og Teletopia AS. I tillegg har NetCom GSM as og Telenor ASA konsesjoner for UMTS (tredjegenerasjons mobilsystem) etter at tildelte konsesjoner til Broadband ASA og Tele2 Norge AS er blitt hhv. trukket tilbake og tilbakelevert, jf. omtale i St.meld. nr. 32 (2001-2002) Om situasjonen i den norske mobilmarknaden og tilleggsmelding til denne (St.meld. nr. 18 (2002-2003). Post- og teletilsynet har for øvrig fordelt en rekke frekvenskonsesjoner til andre brukere, samt tillatelser til bruk av nummer.

Kringkastingsloven inneholder fortsatt regler for konsesjonsplikt for kringkasting, kringkastingsanlegg mm. Dagens regulering innebærer en viss grad av overlappende myndighetsområder. Forvaltningen av dette konsesjonsområdet skjer derfor, særlig når det gjelder bruk av frekvenser og tillatelser til anlegg for videresending av kringkasting, i nært samarbeid mellom Samferdselsdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet. Dette vil bli videreført. Det vises til merknader til de enkelte bestemmelser, samt til Ot.prp. nr. 107 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting - konvergens mv.

6.3 Bakgrunnen for lovforslaget

For å oppnå og støtte utviklingen av markedet for elektronisk kommunikasjon er det viktig å begrense prosedyrer og vilkår til det som er strengt tatt nødvendig. Avvikling av konsesjons- og registreringsordningene og overgang til en ordning med ivaretakelse av regulerings- og styringsbehov gjennom generelle regler, vil lede til økt forutsigbarhet og transparens, lette markedsadgangen og redusere administrative kostnader. Det er derfor ønskelig å forenkle det gjeldende nasjonale registrerings- og konsesjonsregime ved å bruke den lettest mulige reguleringsmetode som modell. Nødvendig samfunnsmessig styring vil bli ivaretatt bl.a. gjennom forskrifter.

EUs nye regulering inneholder et tillatelsesdirektiv som skisserer en felles harmonisert metode for konsesjonering av markedstilgang for tilbydere, i motsetning til de nåværende femten nasjonale regimer som er svært ulike, både mht. graden av og metodene for regulering. Den nye metoden innebærer at alle nett og tjenester skal omfattes av en generell tillatelse, dvs. et rettslig rammeverk som sikrer rett til å tilby elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Individuelle tillatelser begrenses til å omfatte frekvenstillatelser og nummer innenfor nasjonal nummerplan. Dette er ment å skulle å legge forholdene til rette både for å stimulere utviklingen av de nasjonale markedene og utviklingen av pan-europeiske tjenester.

Gjeldende lisensdirektiv er innlemmet i EØS-avtalen som del av reguleringen for det indre marked. EUs nye tillatelsesdirektiv for elektronisk kommunikasjon tar sikte på å erstatte gjeldende lisensdirektiv på teleområdet og er EØS-relevant. Direktivet vil på tilsvarende måte som dagens lisensdirektiv sette skranker for det nasjonale handlingsrommet dersom det blir tatt inn i EØS-avtalen. Den foreslåtte lovendringen tar hensyn til en slik EØS-tilpasning, i tillegg til at den legger forholdene til rette for en ytterligere markedsmessig utvikling både på nasjonalt og europeisk nivå.

6.4 Nærmere om lovforslaget

Samferdselsdepartementet foreslår i samsvar med direktivet at alle elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester skal kunne tilbys uten individuell tillatelse, med mindre krav om individuell tillatelse er nedfelt særskilt i lovgivningen. Spesifikke bruksrettigheter i form av individuelle tillatelser skal begrenses til å omfatte frekvenstillatelser og nummer innenfor nasjonal nummerplan. I tråd med dette legger lovutkastet opp til en overordnet regulering på lovnivå og en mer utdypende og detaljert regulering på forskriftsnivå.

Det legges opp til at omfanget av vilkår som kan settes for tillatelser begrenses i forhold til gjeldende rett. Omfanget fremgår av det nye tillatelsesdirektivet og setter rammer for hvilke vilkår som kan settes både generelt for markedstilgang og ved individuell tildeling av tillatelser for frekvenser og nummer. Det forutsettes at vilkårene ikke skal diskriminere noen, de skal være offentlig tilgjengelig, forholdsmessige og kan bare settes der det er rimelig i forhold til det nettet og den tjenesten det gjelder. Dette innebærer at vilkårene ikke må være mer tyngende enn det som er nødvendig og tilstrekkelig, f.eks. av hensyn til nettets sikkerhet og integritet. De generelle vilkårene som er omfattet av direktivet og som kan settes ved markedstilgang er uttømmende og forholdsvis omfattende. Det er opp til nasjonale myndigheter å avgjøre hvilke av kravene som skal innarbeides i lovgivningen. Hvilke vilkår som kan settes i frekvenskonsesjoner og nummertillatelser foreslås tatt inn i egne bestemmelser i loven, blant annet for å synliggjøre for brukerne hvilke vilkår de kan forvente dersom de søker konsesjon, og for å synliggjøre at det er et skille mellom generelle vilkår med rettsgrunnlag i lov/forskrift og individuelle vilkår knyttet til tildeling av frekvenser og nummer. Behovet for å konsesjonere tildeling av frekvenser og nummer er nærmere omtalt i hhv. kap. 9 og kap. 10 nedenfor.

Lovforslaget omfatter også regulering av tillatelser for digitale senderanlegg for kringkasting, jf. § 1-2 Virkeområde og § 1-5 Definisjoner nr. 2 samt merknadene til disse bestemmelsene. Loven vil også omfatte elektroniske kommunikasjonsnett brukt til radio- og TV-kringkasting og kabel-TV-nett, uavhengig av hvilken type informasjon som formidles. I tillegg inngår transmisjonstjenester som anvendes til videreformidling av radio- og TV-formidling. Tjenester som består i å skape kringkastingsprogram eller utøve redaksjonell kontroll av innhold som formidles over nettene inngår ikke.

Leveringsforpliktelsene for grunnleggende teletjenester til alle deler av landet ivaretas i dag av vilkår som knyttes til Telenors konsesjon som tilbyder med sterk markedsstilling. Telenor ble ved vedtak 2. mars 1999 tildelt denne konsesjonen av Samferdselsdepartementet. Vilkårene gjelder blant annet krav om geografisk dekningsområde for nett og tjenester. Telenors konsesjon vil opphøre, men forpliktelsene vil bli videreført i avtale eller pålegg. Når det gjelder leveringspliktige tjenester og forbrukerrettigheter, vises til kap. 8 nedenfor.

Lovutkastet legger videre opp til at tilbaketrekking av individuelle tillatelser bare kan skje i helt spesielle tilfelle og bare for overtredelser av alvorlig karakter, jf. lovforslagets kap. 10 Tilsyn. Nektelse av markedsadgang kan gjøres unntaksvis der særlige forhold gjør seg gjeldende, f.eks. ved alvorlige og gjentatte brudd på vilkårene. Det kan også være påkrevd av hensyn til offentlig sikkerhet eller helse, eller når fortsatt drift vil kunne medføre alvorlige økonomiske eller operasjonelle problemer for brukerne eller en konkurrent (jf. § 10-9 om stenging).

Departementet foreslår at den gjeldende ordningen med lovbestemt ubetinget registreringsplikt for tilbydere ikke videreføres. Det foreslås imidlertid en forskriftshjemmel for myndigheten til å pålegge registreringsplikt i den utstrekning dette anses nødvendig for å føre tilsyn med markedet.

6.5 Høringsbrevets forslag og høringsinstansenes syn

Departementet foreslo i høringsbrevet å begrense reguleringsregimet ved overgang fra individuelle konsesjoner til en ordning med generelle tillatelserkombinert med en lovbestemt registreringsplikt for tilbydere. Høringsinstansene har ikke hatt merknader til forslaget om overgang til ordning med generelle tillatelser. Flere høringsinstanser mener at høringsbrevets forslag om videreføring av registreringsplikten går for langt. NetCom stiller spørsmål om det merarbeid en registreringsplikt som foreslått oppveies av nytten av registeret. IKT-Norge ser ikke grunnlag for å knytte registreringsplikt opp mot rettigheter etter loven. Post- og teletilsynet er usikker på om det er behov for en så omfattende registreringsplikt som foreslått og peker på at dagens registreringsordning etter tilsynets syn har flere ulemper. Registreringsplikten er i seg selv en byrde for de aktører som omfattes og kan også fungere som en etableringsbarriere for nye aktører. Tilsynet peker på at kravet om gebyr i den aktuelle størrelsesorden (kr 10.000-50.000) kan virke konkurransehindrende for små tilbydere som ønsker å komme i gang i markedet. Post- og teletilsynet har konkludert med at det ikke er behov for å utvide gjeldende registreringsordning og foreslår i stedet en forskriftshjemmel for å kunne pålegge registreringsplikt dersom behovet oppstår.

6.6 Departementets vurderinger

Som det fremgår i pkt. 6.4 ovenfor har departementet kommet til at ordningen med en lovpålagt ubetinget plikt til registrering av tilbydere ikke bør videreføres som foreslått i høringsbrevet. Departementet viser til at flere av høringsinstansene mener at den foreslåtte registreringsordningen er for omfattende. Post- og teletilsynet ser ikke behov for en registreringsordning som foreslått. Administrasjon av registreringsordningen er ressurskrevende for tilsynet. Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om en så omfattende registreringsplikt som foreslått i høringsbrevet er det rette virkemiddelet for å innhente den informasjon tilsynet trenger for å gjennomføre sitt arbeid. Departementet er etter en nærmere vurdering kommet til at dette ikke synes å være tilfellet. På denne bakgrunn foreslår departementet at en ikke viderefører ordningen med en lovbestemt og ubetinget registreringsplikt. Ved vurderingen har departementet lagt betydelig vekt på tilsynets merknader. I likhet med tilsynet mener departementet at tilsynets informasjonsbehov kan dekkes på andre måter enn gjennom en lovpålagt registreringsplikt. Både frivillige ordninger som telepriser.noog innhenting av opplysninger fra andre offentlige registre, f.eks. Brønnøysundregistrene, vil på mange områder her kunne være aktuelle og tilstrekkelige. Departementet anser også at slik informasjonsinnhenting vil være mer ressursparende og hensiktsmessig.

Markedsutviklingen og andre forhold som myndigheten må legge vekt på, kan imidlertid gjøre at det kan foreligge behov for å ha registreringsplikt for alle eller noen tilbydere i ett eller flere markeder. For å sikre at dette kan gjennomføres på en fleksibel måte dersom nødvendig, foreslår departementet at det lovfestes en hjemmel for at registreringsplikt kan innføres ved forskrift. Det vil spesielt være for å sikre tilrettelegging av markedet og mulighetene for en effektiv oppfølgning av lovens formål og bestemmelser at det kan være aktuelt å benytte forskriftshjemmelen. Innføring av forskriftsbestemt registreringsplikt vil særlig kunne bli vurdert der andre løsninger på det aktuelle tidspunktet ikke er tilstrekkelig til å dekke tilsynets informasjonsbehov. Departementet vil i samarbeid med Post- og teletilsynet spesielt vurdere i utgangspunktet å videreføre i forskrift den gjeldende registreringsplikten for tilbydere av elektronisk kommunikasjonsnett som nyttes til offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste, offentlig telefontjeneste og overføringskapasitethelt eller delvis inntil informasjonsbehovet fullt ut kan dekkes via andre kilder som f.eks. telepriser.no.

Det understrekes at Samferdselsdepartementet ser det som viktig at en velger en reguleringsmåte som i størst mulig grad bidrar til at en unngår unødige byrder for aktørene i markedet. Det er departementets oppfatning at en ved innføring av en forskriftshjemmel til erstatning for en lovpålagt ubetinget registreringsplikt på en fleksibel måte bidrar til dette helt eller delvis.

Telenor og TV2 har i høringen fremhevet at regelen må være at registrering må skje senest samtidig med oppstart. Departementet er enig i dette. Der hvor det innføres en registreringsplikt skal registreringen følgelig sendes inn til Post- og teletilsynet før tilbud av nett og tjenester starter. Det legges imidlertid ikke opp til noen godkjenning av registreringen før tilbudet kan starte. En eventuell registrering er heller ikke ment å skulle begrense antall tilbydere. Hensikten med registreringen er å innhente nødvendig informasjon for å kunne identifisere markedsaktørene og føre tilsyn med markedet.

NetCom GSM as har i høringen reist spørsmål om tilbydere som ikke er registrert blir utelukket fra en anbudskonkurranse om å bli utpekt som USO-tilbyder. Departementet vil her fremheve at det ikke vil bli satt vilkår om registrering i slike tilfelle dersom registreringsplikt ikke er innført i forskrift.