12 Klageordning

12.1 Klagenemnd

12.1.1 Kort om lovforslaget

Samferdselsdepartementet foreslår at Statens teleforvaltningsråd endrer navn til Klagenemnda for elektronisk kommunikasjon og gis utvidet kompetanse, slik at alle klager over enkeltvedtak som Post- og teletilsynet treffer med hjemmel i lov om elektronisk kommunikasjon med forskrifter og som kan påklages etter reglene i forvaltningsloven som hovedregel skal avgjøres av klagenemnda. Klagenemnda skal være rettslig uavhengig av regjeringen ved realitetsbehandlingen av klagesakene, men underordnes Kongen og Samferdselsdepartementet administrativt. Adgangen til å beslutte utsatt iverksetting av tilsynets avgjørelser foreslås tillagt klagenemnda.

Den gjeldende ordningen med at klagesak av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter skal avgjøres av Samferdselsdepartementet som ordinær klageinstans faller etter forslaget bort. For å sikre nødvendig politisk styring i særlig samfunnsviktige saker foreslås det i stedet innført en «sikkerhetsventil» som medfører at Kongen i statsråd kan endre eller oppheve et vedtak fra klagenemnda dersom sterke samfunnsmessige hensyn tilsier det. Melding om at et vedtak fra klagenemnda tas opp til vurdering må gis innen tre uker og et eventuelt departementsvedtak om endring eller oppheving må meddeles partene innen tre måneder fra klagenemndas vedtak. Det foreslås inntatt i loven at det kan gis utsatt iverksetting i slike tilfeller.

12.1.2 Beskrivelse av gjeldende rett

Avgjørelser som treffes av Post- og teletilsynet med hjemmel i teleloven med tilhørende forskrifter kan påklages dersom avgjørelsen er et enkeltvedtak og den som ønsker å klage har rettslig klageinteresse (fvl. § 28). Etter gjeldende klageordning avgjøres klagene dels av Samferdselsdepartementet og dels av Statens teleforvaltningsråd.

Statens teleforvaltningsråd ble opprettet ved kgl. res. 5. november 1987 etter forslag fra Samferdselsdepartementet som også har fastsatt instruks for rådet. I instruksen § 2 heter det at rådet skal «være klageinstans for vedtak truffet av Statens teleforvaltning i henhold til forskrifter på telekommunikasjonsområdet der dette er særskilt angitt». Videre er det fastsatt i § 2 at klagesaker «som er av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter, skal rådet forelegge Samferdselsdepartementet til avgjørelse, etter at rådet har gitt begrunnet forslag til vedtak». Statens teleforvaltningsråd er angitt som klageinstans i sentrale forskrifter fastsatt med hjemmel i teleloven. Det vises f.eks. til forskrift 05.12.1997 nr. 1259 om offentlig telenett og offentlig teletjeneste (offentlignettforskriften) § 5-4, forskrift 02.06.1997 nr. 560 om tildeling og bruk av nummer, nummerserier, navn og adresser for telenett og teletjenester (nummerforskriften) § 37 og forskrift 20.03.2000 nr. 302 om gebyr til Post- og teletilsynet § 16. I enkelte forskrifter, f.eks. i forskrift 14.02.2001 nr. 162 om privat telenett § 25, nevnes kun rådet som klageinstans. Det er likevel ikke tvil om at rådet ved behandling av klagesaker over vedtak fattet med hjemmel i denne og andre forskrifter med tilsvarende formulering må forholde seg til instruksens § 2 om at rådet i saker av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter skal komme med begrunnet forslag overfor Samferdselsdepartementet som skal avgjøre saken.

Statens teleforvaltningsråd har fem medlemmer. De medlemmene som nå gjør tjeneste har særlig juridisk og teknologisk kompetanse. Sekretariatsfunksjonene for rådet utføres av en privatpraktiserende advokat som er engasjert for formålet av Samferdselsdepartementet. Utgiftene til rådet, inklusive sekretæren, dekkes over Post- og teletilsynets budsjett. Det er for 2003 budsjettert med 1 mill. kroner til drift av rådet.

Teleloven har selv ingen bestemmelser om klageinstans, utover at Statens teleforvaltningsråd er angitt som en del av telemyndigheten i § 1-5. I kgl.res. 31.08.2001 nr. 949 om funksjonsfordeling innen telemyndigheten er teleforvaltningsrådet ikke nevnt og det er i resolusjonen heller ikke gitt regler om klagebehandlingen. Utgangspunktet blir dermed at klagesaken følger den forvaltningsrettslige hovedregelen om at klage går til nærmeste overordnede forvaltningsmyndighet, dvs. Samferdselsdepartementet, med mindre forskriftene på det aktuelle området sier noe annet. Samferdselsdepartementet avgjør således også klager over vedtak av Post- og teletilsynet på områder der det ikke foreligger særskilt bestemmelse i forskrift om at klagen skal avgjøres av rådet selv om angjeldende klagesak ikke er av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter.

12.1.3 Bakgrunnen for forslaget om klagenemnd

Departementet tar utgangspunkt i at det fortsatt må anses å være behov for aktører å kunne kreve Post- og teletilsynets enkeltvedtak overprøvd uten å måtte anlegge sak for domstolene. Dette er hovedregelen i norsk forvaltningsrett. Forvaltningsmessig klagebehandling vil ofte ta kortere tid enn domstolsbehandling, og vil falle vesentlig rimeligere ut for klageren enn ved en domstolsbehandling, i hvert fall sammenlignet med de tilfellene der klageren (saksøkeren) selv må bære omkostningene som rettssaken fører med seg. Etter forvaltningsretten vil en domstolsprøving begrense seg til en prøving av Post- og teletilsynets bevisbedømmelse, saksbehandling og lovtolkning. Forvaltningsskjønnet i den enkelte sak vil som hovedregel ikke bli prøvet. Departementet ser det som viktig å opprettholde en ordning som medfører at alle sider, også skjønnsutøvelsen, kan kreves overprøvd. Departementet er derfor kommet til at adgangen til å klage over Post- og teletilsynets enkeltvedtak bør videreføres, selv om også en administrativ klageordning koster tid og ressurser for partene, hvilket isolert sett kunne tilsi at adgangen til å kreve administrativ behandling i to instanser burde bortfalle.

I perioden 1995-2000 behandlet Statens teleforvaltningsråd 48 klagesaker. I 14 av disse sakene avga rådet innstilling til departementet, som siden avgjorde saken. I 2001 behandlet rådet 14 saker. Av disse ble det truffet avgjørelse i 8 saker, mens 5 saker ble ansett for å være av prinsipiell betydning og/eller av telepolitisk karakter og oversendt til departementet for avgjørelse. I en sak anså rådet at det ikke hadde kompetanse som klageorgan og sendte følgelig saken til departementet. I tillegg har rådet behandlet saker som ikke har vært klagesaker, men de er uten betydning i denne sammenhengen. Mens sakene i den første fasen etter opprettelsen av rådet i hovedsak var av ganske enkel natur, har man i de senere årene i stigende grad fått store og kompliserte saker som i økende grad stiller krav om kompetanse på flere områder utenfor det rent teleregulatoriske. Dette vil særlig gjelde kompetanse i økonomiske og forretningsmessige forhold i tillegg til teknologisk og juridisk kompetanse som har vært vektlagt tidligere.

Tid blir stadig viktigere i en sektor som er så dynamisk og hvor utviklingen, teknisk og på annen måte går så fort som i telesektoren. Dette gjelder også i forhold til behandling av klagesaker. Et problem med dagens klagebehandling, er at man i realiteten får en tretrinns behandling av saker som har prinsipiell eller telepolitisk betydning. Først behandles de i tilsynet, deretter i rådet og til slutt i departementet. Det kan være store økonomiske verdier som står på spill, og man kan risikere å tape betydelige summer mens man venter på en avgjørelse. På grunn av sakenes art er det departementets oppfatning at en stadig oftere vil måtte konstatere at en klagesak er av en slik betydning eller karakter at den i henhold til gjeldende klageordning vil måtte avgjøres av departementet. Dette bekreftes også av endringen i forholdet mellom antall saker som rådet har hatt hjemmel til å avgjøre og saker som rådet har sendt departementet til avgjørelse, jf. ovenfor. I dette perspektivet er tretrinns behandling lite heldig og kan i en viss utstrekning i gitte tilfeller gi en aktør mulighet til å hale ut en sak lengst mulig.

Departementet er etter en samlet vurdering kommet til at det ikke er hensiktsmessig å opprettholde dagens klageordning. I stedet bør det innføres en toinstans klageordning slik det er vanlig i forvaltningen ellers. Dette innebærer et valg mellom å gjøre Statens teleforvaltningsråd til et klageorgan med full myndighet i forhold til alle enkeltvedtak som Post- og teletilsynet treffer med hjemmel i telelovgivningen eller å nedlegge rådet og legge all myndighet som klageorgan til departementet. Ved å fjerne regelen om at saker av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter skal avgjøres av Samferdselsdepartementet vil man begrense muligheten for å hale ut en sak. Riktignok vil man kunne unngå en slik tilnærmet treinstansbehandling også ved å fjerne rådet og legge klagebehandlingen utelukkende til departementet. Det er imidlertid departementets oppfatning at det ikke vil være hensiktsmessig å legge opp til en slik kompetanseoppbygning i departementet som vil være nødvendig, sett på bakgrunn av det man må regne med fremover når det gjelder klagesakenes art og kompleksitet såfremt en skulle opprettholde ordningen med departementet som klageinstans. I tillegg kommer at klagebehandling av enkeltsaker i særlig omfang på et område som telesektoren neppe bør høre til et departements kjerneoppgaver, se i denne sammenheng f.eks. St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk. Departementet bør i hovedsak være sekretariat for politisk ledelse og lede sektorpolitikken på departementets ansvarsområde. Det kan imidlertid innvendes mot å legge behandling av klagesaker til en uavhengig nemnd at nettopp behandling av klagesaker vil danne et godt faglig og juridisk grunnlag for sektorpolitisk ledelse av området og samtidig sikre politisk behandling av saker som etter sin natur er politiske.

Departementet er likevel kommet til at de beste grunner taler for at en omdanner Statens teleforvaltningsråd til en uavhengig klagenemnd med myndighet til å behandle og i hovedsak avgjøre med endelig virkning alle klager over enkeltvedtak som Post- og teletilsynet treffer med hjemmel i telelovgivningen, jf. pkt. 12.1.5 nedenfor. Når det gjelder behandling av klagesaker av særlig samfunnsmessig betydning viser en også til omtalen i pkt. 12.1.4.

Departementet foreslår at Statens teleforvaltningsråd endrer navn til «Klagenemnda for elektronisk kommunikasjon». Det er i all hovedsak nødvendig å begrense kompetansen til å gjelde lov om elektronisk kommunikasjon med forskrifter. Post- og teletilsynet treffer også vedtak av administrativ art og også vedtak med hjemmel i blant annet straffeprosessloven, forvaltningsloven, offentlighetsloven mm. I slike saker bør Samferdselsdepartementet som hovedregel fortsatt være klageorgan. Unntak kan imidlertid tenkes der hvor et vedtak etter en annen lov har sterk sammenheng med saken som behandles etter telelovgivningen. Den nåværende ordningen med at Samferdselsdepartementet er ordinær klageinstans i saker av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter foreslås opphevet.

12.1.4 Behandling av klagesaker av særlig samfunnsmessig betydning

Selv om det i pkt. 12.1.3 ovenfor foreslås å oppheve ordningen med departementet som ordinær klageinstans i saker av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter mener departementet at det for enkelte typer saker eller i bestemte situasjoner kan være nødvendig å sikre politisk styring også der hvor tilsynsmyndigheten og klagebehandlingen foreslås gitt en uavhengig organisering som her.

Sikring av politisk styring hvor tungtveiende samfunnsgrunner tilsier det kan i prinsippet skje etter flere forskjellige modeller. I grove trekk kan en skille mellom omgjøringskompetanse, instruksjonskompetanse og overtakelseskompetanse (uthenting av saker fra den vanlige klagesaksgangen). Som det fremgår har departementet funnet at hensynet til tilsynsmyndigheten og klageorganets uavhengighet tilsier at departementets instruksjonskompetanse og omgjøringskompetanse avskjæres. Det vurderes heller ikke som hensiktsmessig å innføre en ordning med overtakelse av spesielle saker før behandling i klagenemnda idet dette lett kan bli oppfattet som, og over tid utvikle seg i retning av, den tosporete ordningen som følger av dagens regulering.

Departementet er etter en nøye vurdering kommet til at det for å sikre nødvendig politisk styring i særlig samfunnsviktige saker bør innføres en tilleggsordning i forhold til forslaget om overgang til en vanlig toinstans klageordning. Departementet foreslår derfor at det innføres en ordning i form av en «sikkerhetsventil» som medfører at departementet unntaksvis kan ta opp et vedtak fra klagenemnda til vurdering med sikte på endring eller oppheving der hvor departementet finner at sterke samfunnsmessige hensyn tilsier det. For å sikre at denne unntaksordningen skal fungere etter sin hensikt, bør departementet av eget tiltak kunne ta opp en klagesak til ny prøving. Av hensyn til partenes behov for en endelig avklaring av en klagesak bør det imidlertid gjelde en kort frist i slike tilfeller. Departementet foreslår derfor at det inntas i unntaksbestemmelsen om behandling av klagesaker av særlig samfunnsmessig betydning, se § 11-7, at meddelelse om at et vedtak tas opp til vurdering må gis partene innen tre uker etter at klagenemnda har truffet sitt vedtak.

Det understrekes at forslaget ikke skal innebære en form for videreføring av någjeldende ordning med departementsbehandling av klagesaker av prinsipiell eller telepolitisk karakter. Departementet legger opp til at terskelen for at ordningen skal tre i funksjon i et konkret tilfelle skal være vesentlig høyere enn etter gjeldende regelverk. Det vil således ikke være nok til å utløse ordningen at det kan pekes på at saken er av prinsipiell eller telepolitisk karakter. Etter departementets syn bør det i praksis være et vilkår at departementet vurderer det som overveiende sannsynlig at klagenemndas vedtak, dersom det gjennomføres, kan føre til at andre tungtveiende samfunnshensyn enn de som er tillagt avgjørende vekt ved avgjørelsen ikke kan ivaretas. Et eksempel her kan være vedtak som må antas å påvirke mulighetene for etablering av bærekraftig konkurranse på området for elektronisk kommunikasjon i negativ retning. Behovet for å markere at det skal gjelde en høy terskel for å ta opp saker avgjort av klagenemnda til ny prøving tilsier at myndigheten legges til Kongen i statsråd.

Etter forvaltningsloven § 35 gjelder det en frist på tre uker for overordnet organs omgjøring av eget tiltak av vedtak i klagesak til skade for den som vedtaket direkte retter seg mot eller tilgodeser. Departementet har vurdert om tilsvarende ordning bør innføres i relasjon til behandlingen av saker av særlig samfunnsmessig betydning, men er kommet til at en ikke vil foreslå det. Dersom en skulle innføre en tre ukers frist for endring eller omgjøring i tråd med fvl. § 35 måtte for det første den forannevnte frist for varsel om at et vedtak var tatt opp til vurdering settes betydelig kortere, noe som i seg selv ville kunne føre til at det ikke ble tid til forsvarlig saksbehandling. For det annet kunne en så stram tidsfrist føre til at vedtak kunne bli endret eller opphevet også der hvor en nøyere vurdering ville ledet til at en ikke foretok «inngrep». Selv om en ikke finner tilstrekkelig grunn til å følge tidsfristene i fvl. § 35 fullt ut, ser departementet likevel behov for at det særlig av hensyn til de involverte settes en tidsfrist i loven for departementet til å treffe vedtak om endring eller oppheving av et vedtak fra klagenemnda. Departementet er kommet til at fristen bør settes til tre måneder fra klagenemndas vedtak. Ordningen som foreslås blir etter dette at det skal gjelde en tre ukers frist for departementet til å meddele at et vedtak tas opp til vurdering og en tremåneders frist for å underrette partene om et eventuelt endrings- eller omgjøringsvedtak. Begge fristene skal etter forslaget ha utgangspunkt i tidspunktet for klagenemndas vedtak.

For å sikre en best mulig opplysing av saken før Kongen treffer avgjørelse om å endre eller omgjøre et vedtak fra klagenemnda for elektronisk kommunikasjon bør det nedfelles i loven at Post- og teletilsynet og klagenemnda skal uttale seg. At partene skal uttale seg til spørsmålet følger av forvaltningsloven. Av hensyn til den samlete tidsbruken foreslås det nedfelt i loven at departementets beslutning om ikke å ta opp en sak til vurdering og/eller ikke fremme forslag for Kongen om endring eller oppheving ikke skal være gjenstand for klage.

12.1.5 Nærmere om klagenemnda

Klagenemnda vil etter forslaget være et eget uavhengig forvaltningsorgan overordnet Post- og teletilsynet ved behandling av enkeltvedtak. Nemnda vil ha full kompetanse i klagesaker. Den kan overprøve tilsynets saksbehandling, rettsanvendelse, faktumbedømmelse og skjønnsutøvelse og selv treffe avgjørelse i saken, ikke bare oppheve et vedtak fra Post- og teletilsynet. Det vises her til fvl. § 28 flg. Klagenemnda bør imidlertid ikke ha kompetanse til å instruere tilsynet i utfallet av enkeltsaker som tilsynet har til behandling, dette for å sikre en reell totrinnsbehandling. Men gjennom sine avgjørelser i klagesaker og gjennom omgjøringsvedtak av eget tiltak, som nemnda vil ha kompetanse til, vil nemnda kunne gi tilsynet veiledning om hvorledes tilsvarende saker bør behandles og avgjøres fremover, herunder veiledning om lovtolkning og skjønnsutøvelse.

Etter forslaget vil departementet som hovedregel ikke lengre være ordinær klageinstans i klagesaker av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter. Dette innebærer at departementet slik sett mister mulighetene til å bruke vedtak i slik klagesak som regulatorisk virkemiddel, og departementet vil heller ikke kunne instruere klageorganet om behandlingen av disse enkeltsakene.

Det kan etter departementets syn ikke anses for å være noe konstitusjonelt i veien for å legge kompetanse til å behandle klager til et uavhengig forvaltningsorgan. Departementet vil her vise til NOU 1997:19 Et bedre personvern, særlig til kap. 18 og vedlegg 5. Slike uavhengige forvaltningsorgan er opprettet på andre områder, jf. f.eks. Personvernnemnda og Utlendingsnemnda. Likevel vil det å legge klagebehandlingen til et organ uavhengig av regjeringen og departementet være et unntak fra den alminnelige forvaltningsstrukturen. Avgjørende for om det i det konkrete tilfellet kan forsvares, vil være om det foreligger særlige hensyn som kan begrunne opprettelsen. Departementet mener at dette er tilfellet når det gjelder klageordning på teleområdet. I tillegg til de grunner som er angitt ovenfor vil departementet fremheve at opprettelsen av en uavhengig klageinstans vil kunne føre til at avgjørelser i klagesaker oppfattes av parter og omverdenen for øvrig som uhildet. Hensynet til effektivitet, kanskje særlig i form av kort saksbehandlingstid, trekker også i retning av at klagesakene bør behandles og avgjøres av en uavhengig klageinstans. En uavhengig klageinstans vil også styrke tilsynsmyndighetenes uavhengighet samlet sett, noe som departementet legger vekt på å oppnå på bakgrunn av våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Det er imidlertid klart at det nye regelverket i EU, som vil bli gjort til norsk rett som følge av våre forpliktelser etter EØS-avtalen, ikke vil være til hinder for at en i stedet for løsningen med en uavhengig nemnd velger en løsning som innebærer at departementet blir klageorgan over alle enkeltvedtak som Post- og teletilsynet treffer.

Klagenemnda skal være rettslig uavhengig av regjeringen og departementet. Nemnda kan ikke instrueres om utfallet i enkeltsaker, heller ikke gis generelle instrukser om lovtolkning eller skjønnsutøvelse. Departementet kan imidlertid gi materielle forskrifter der loven gir hjemmel for det. Nemndas avgjørelser kan heller ikke omgjøres av departementet av eget tiltak med mindre dette følger av ordningen med ny prøving av klagesaker av særlig samfunnsmessig betydning, jf. pkt. 12.1.4 ovenfor.

Det er nemndas realitetsbehandling av klagesaker uavhengigheten foreslås å knytte seg til. Administrativt foreslås nemnda underlagt Samferdselsdepartementet for så vidt gjelder blant annet budsjettansvar og spørsmål om arbeidsordning. Departementet bør utarbeide en saksbehandlingsinstruks for nemnda.

Departementet foreslår at nemnda skal bestå av fem medlemmer og at det oppnevnes ett til fem varamedlemmer. Ett varamedlem bør møte fast på nemndas møter. For å sikre rask behandling i hastesaker, bør det lovfestes at nemnda kan bestemme at lederen eller nestlederen sammen med ytterligere to medlemmer kan behandle saker som må avgjøres uten opphold. Oppnevningstiden bør settes til fire år med adgang til gjenoppnevning én gang, dog slik at oppnevningstiden kan settes kortere for noen av medlemmene ved første gangs oppnevnelse av nemnda for å sikre at ikke alle medlemmene fratrer til samme tid etter endt oppnevningsperiode. Departementet ser det slik at nemnda bør oppnevnes av Kongen. Departementet skal på vanlig måte fremme forslag om nemndsmedlemmer overfor Kongen.

Ved oppnevning må det sikres at nemnda får den nødvendige kompetanse. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å foreslå at det lovfestes hvilke krav det må stilles til sammensetningen av nemnda, idet dette kan endre seg over tid. Medlemmenes personlige kvalifikasjoner og forutsetninger bør veie tyngst. For å sikre juridisk ekspertise i nemnda bør det imidlertid fastsettes at lederen eller nestlederen skal ha juridisk embetseksamen. Det er videre nødvendig at nemnda har spesialkompetanse på teleøkonomi. Departementet finner det riktig å foreslå at det lovfestes at nemnda skal gi årlig beretning om sin virksomhet til departementet.

Etter fvl. § 42 tilligger det underinstansen, klageinstans eller annet overordnet organ å treffe beslutning om at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Departementet foreslår imidlertid at denne kompetansen legges til klageorganet alene. Det kan tenkes at en avgjørelse av klagenemnda i en klagesak ønskes prøvet for domstolene av en part eller annen med rettslig interesse. I et slikt tilfelle bør sak fortsatt anlegges på ordinær måte mot staten ved den ordinære førsteinstansdomstol som nå betegnes tingretten. Dette er i overensstemmelse med hva Tvistemålsutvalget har foreslått fortsatt skal gjelde, jf. NOU 2001:32 Rett på sak, kap. 18.3. Det vil ikke være noe vilkår for å bringe Post- og teletilsynets avgjørelser inn for domstolene at klageadgangen til klagenemnda er benyttet.

Klagenemnda bør på samme måte som Statens teleforvaltningsråd ha et sekretariat som er frittstående i forhold til Post- og teletilsynet. Departementet ser imidlertid ikke behov for å lovfeste hvordan sekretariatsfunksjonene for nemnda skal organiseres. I dag er ordningen at nemndas sekretariat forestås av en privatpraktiserende advokat. Såfremt Statens teleforvaltningsråd omdannes til et selvstendig klageorgan med full kompetanse til å avgjøre alle klager over enkeltvedtak som Post- og teletilsynet treffer med hjemmel i lovgivningen for elektronisk kommunikasjon, ser departementet at det kan oppstå behov for et fast organisert sekretariat i tilknytning til klagenemnda. Overføring av avgjørelsesmyndighet i saker av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter fra departementet til klagenemnda vil medføre at ikke bare nemnda selv men også sekretariatet må tilføres økte ressurser i form av spisskompetanse på andre områder enn tidligere, særlig når det gjelder økonomiske forhold, jf. kap. 15 Økonomiske og administrative konsekvenser nedenfor. Som et alternativ til et fast organisert sekretariat kan en imidlertid tenke seg en videreføring av dagens sekretariatsordning kombinert med at spesielle kompetansebehov dekkes ved konsulentbistand til sekretariatet i tilknytning til behandling av enkeltsaker. Departementet vil nøye vurdere måten sekretariatsfunksjonen best kan organiseres på i forbindelse med oppfølgning av et eventuelt vedtak om å omdanne Statens teleforvaltningsråd til en selvstendig klagenemnd med full kompetanse.

Utgiftene til Statens teleforvaltningsråd dekkes nå over Post- og teletilsynets budsjett. Departementet er imidlertid kommet til at blant annet hensynet til klagenemndas uavhengighet tilsier at utgiftene bør bevilges som en egen post direkte til nemnda i statsbudsjettet, men under Samferdselsdepartementets kapitler. Av samme grunn bør også et eventuelt avtaleforhold vedrørende sekretariatsfunksjonen inngås av nemnda selv.

12.1.6 Høringsbrevets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsbrevet ble det foreslått en fullt ut toinstans klageordning uten hjemmel for særskilt behandling av visse typer klagesaker. Et stort flertall av høringsinstansene som har uttalt seg til dette støtter høringsbrevets forslag. Flere peker imidlertid på behovet for å sørge for tilstrekkelige ressurser til klagenemnda. Blant andre Nortib, IKT-Norge, Abelia, Tele2, Tele Danmark (TDI), Sense, BaneTele, og UPC støtter forslaget og er positive til egen klagenemnd. Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet støtter forslaget om uavhengig klagenemnd. Konkurransetilsynet viser også til at spørsmålet om en ordning med uavhengig klagenemnd vurderes av konkurranselovutvalget. Post- og teletilsynet mener at tilsynet bør kunne gi utsatt iverksetting for sine vedtak. Statens teleforvaltningsråd støtter forslaget om uavhengig nemnd, men er skeptisk til forslaget om at et eventuelt søksmål skal rettes mot staten v/klagenemnda da dette kan tilsløre de reelle ansvarsforholdene. Rådet ser det slik at det fortsatt vil være statsråden som utad vil stå ansvarlig for de vedtak klagenemnda treffer. Telenor mener forslaget om uavhengig klagenemnd svekker regjeringens mulighet til å foreta samfunnsmessige, helhetsmessige viktige politiske vurderinger og peker videre på at EU-reglene ikke har krav til nemnd. En eventuell nemnd må være underlagt forvaltningsloven. NetCom mener blant annet departementet bør forbli klageorgan fordi det i departementet er etablert et fagmiljø for handtering av klagesaker. NTNU og Teleplan er positive til forslaget om nemnd, men mener at nemnda bør oppnevnes og administreres av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. EL&IT Forbundet går mot forslaget om nemnd. Det pekes på at forslaget er et brudd med dagens praksis. Ansvaret for telepolitikken må fortsatt ligge hos departementet. Advokatforeningen mener at forslaget er for lite gjennomtenkt og at det ikke foreligger noen åpenbar grunn til å videreføre nemnd som klageorgan. En eventuell nemnd bør innskrenke seg til å prøve gyldigheten av et vedtak, ikke saksbehandling, bevisbedømmelse og rettsanvendelse.

12.1.7 Departementets vurderinger

Som det fremgår ovenfor har departementet i forhold til høringsbrevets forslag kommet til at det bør innføres en ordning med mulighet for ny prøving av saker av særlig samfunnsmessig betydning. Ved vurderingen har departementet blant annet lagt vekt på de forhold som Telenor og NetCom har fremhevet i høringen. Departementet understreker igjen at hensikten med forslaget er å etablere en unntaksordning som kan nyttes i forhold til denne type saker, ikke å opprettholde den tidligere ordningen med departementet som ordinær klageinstans. Når det gjelder myndighet til å bestemme utsatt iverksetting mener departementet at det er best i tråd med forpliktelser som vil følge av EØS-avtalen at denne myndighet legges til klageorganet. Dette hindrer ikke at Post- og teletilsynet ved behandlingen av sak i vedtaket også beslutter fra hvilket tidspunkt vedtaket skal få virkning. Dette er noe annet enn å gi utsatt iverksetting i forbindelse med en konkret klagesak. Ved departementets behandling av saker av særlig samfunnsmessig betydning foreslås det inntatt i loven at utsatt iverksetting skal bestemmes i slike saker.

Departementet finner ikke grunn til å gå inn på en vurdering av om klageorganet administrativt bør legges under et annet departement. En finner her å ville peke på at Samferdselsdepartementet er avskåret fra å instruere klageorganet. Det samme gjelder i forhold til Post- og teletilsynet. Når det gjelder Statens teleforvaltningsråds uttalelse i høringen om hvem et eventuelt søksmål skal rettes mot har departementet blant annet med grunnlag i rådets høringsuttalelse kommet til at forslaget ikke bør fremmes på nåværende tidspunkt. Departementet antar at de prinsipielle spørsmål som rådet peker på i sin høringsuttalelse vil bli vurdert på et bredere grunnlag i det videre oppfølgningsarbeid av forslagene i NOU 2001:32 Rett på sak. Som vist til av Konkurransetilsynet i høringen vurderer også Konkurranselovutvalget spørsmålet om bruk av uavhengige klagenemnder i forvaltningen. Blant annet på denne bakgrunn vil departementet peke på at opprettelse av en bredere klagenemnd for flere områder kan bli vurdert senere.

12.2 Brukerklageordning

12.2.1 Høringsbrevets forslag

Telenors gjeldende konsesjon pålegger Telenor å ha en klageordning for sine kunder. Klageordningen skal gjøre det mulig for kundene å få behandlet ethvert spørsmål angående tilbud som er omfattet av konsesjonen. Telenor er på denne bakgrunn medlem i Teleklagenemnda. Teleklagenemda ble opprettet 30. juli 1999 og behandler klager fra forbrukere vedrørende betaling for telefonbruk i fast og mobilt nett. Nemnda er opprettet i samarbeid mellom Telenor, Telia, NetCom, Tele2 og Forbrukerrådet. Nemndas uttalelser er rådgivende. Teleklagenemnda behandler i dag kun klager på priser. Det fremsettes relativt mange klager på området, men det er få som får medhold. Vedtakene følges i all hovedsak opp av teletilbyderne, til tross for at vedtakene «bare» er rådgivende. Det har i praksis vist seg problematisk å få teletilbyderne til å være med på å betale for dagens ordning. På grunn av saksmengden er det dessuten behov for økte ressurser til nemnda, da det pr. i dag bare er én person som jobber med saksbehandling.

Når Telenors konsesjon blir opphevet i sin nåværende form (jf. tillatelsesdirektivets krav, se kap. 7 Tillatelser til etablering og drift ovenfor), må klageordningen ivaretas på annen måte. EUs direktiv om universelle tjenester og forbrukerrettigheter (USO-direktivet) art. 34 krever at det skal finnes enkle, transparente og billige klageordninger for brukere og forbrukere når det gjelder de tjenester som omfattes av direktivet.

Når det gjelder tjenestetilbudet som bruker skal kunne klage på, foreslås dette begrenset til leveringspliktige tjenester og tjeneste der en eller flere tilbydere har sterk markedsstilling (herunder priser). Departementet finner det hensiktsmessig ut fra hensynet til brukerne at det er tilbudt tjeneste som bør være avgjørende for at det skal foreligge en brukerklageordning, og ikke hvem som tilbyr tjenesten. Når det gjelder leveringspliktige tjenester vil dette medføre at bruker skal kunne klage på tjenestetilbudet fra alle tilbydere som tilbyr slike tjenester, ikke bare fra tilbydere som eventuelt er pålagt å tilby leveringspliktige tjenester. Når det gjelder tjenester der en eller flere tilbydere har sterk markedsstilling vil dette medføre at bruker skal kunne klage på tjenestetilbudet fra alle tilbydere som tilbyr slike tjenester.

Det kan imidlertid argumenteres for at det vil være vanskelig for brukerne å til enhver tid ha oversikt over hvilke tjenester der det er en eller flere tilbydere som har sterk markedsstilling, slik at det burde være mulig å også klage på tjenester der det ikke er utpekt noen tilbyder med sterk markedsstilling. Departementet finner det derfor hensiktsmessig at tjenestetilbudet bruker skal kunne klage på skal kunne endres etter at klageordningen er etablert og erfaringer med ordningen foreligger, dersom det skulle være behov for dette. Imidlertid må klageordningen først komme i gang før det kan tas stilling til hvorvidt et slikt behov eksisterer. Dermed foreslås det at tjenestetilbudet som bruker kan klage på kan endres i forskrift.

På denne bakgrunn inneholder lovforslaget en ny bestemmelse om en brukerklageordning på området for elektronisk kommunikasjon. Med «bruker» forstås her både forbruker og andre brukere, som bedrifter med private nett, selv om det er klart at det er den første gruppen som vil utgjøre hovedtyngden av klagene.

Det er flere måter en slik ordning kan organiseres på. Departementet finner det ikke tilstrekkelig ut fra brukerhensyn at hver tilbyder har en klageordning for sine kunder. Det foreslås derfor en bransjeregulering i form av å etablere en overordnet brukerklageordning, organisert som en uavhengig nemnd. Nemnda foreslås å få navnet «Brukerklagenemnda for elektronisk kommunikasjon» (forkortet til «Brukerklagenemnda»). En slik overordnet klageordning vil ivareta hensynet til nemndas uavhengighet overfor tilbyderne av elektronisk kommunikasjon, og vil dessuten være mest oversiktlig for brukerne.

Da det allerede eksisterer en klagenemnd for telepriser i Teleklagenemnda fremstår det som lite hensiktsmessig å etablere et nytt organ for å ivareta brukerklager på området for elektronisk kommunikasjon. I stedet foreslås det at Brukerklagenemnda organiseres ved å utvide Teleklagenemndas kompetanse fra å kun omfatte telepriser til å omfatte klager knyttet til leveringspliktige tjenester og klager på tilbud tilbyder har sterk markedsstilling på. En slik ordning vil måtte medføre at den nye nemnda må få overført økte ressurser i forhold til det Teleklagenemnda i dag har, for å sikre legitimitet og kompetent saksbehandling. Likevel ansees denne løsningen som den mest kostnadseffektive. Nærmere organisering, omfang og finansiering av Brukerklagenemnda foreslås gitt i forskrift.

12.2.2 Høringsinstansenes syn

De høringsinstanser som har kommentert bestemmelsen er i all hovedsak positive til å opprette en brukerklagenemnd på området for elektronisk kommunikasjon. Ingen sier eksplisitt at de ikke støtter en opprettelsen av en slik nemnd.

Flere høringsinstanser påpeker at navnet på nemnda bør inn i lovbestemmelsen og at det bør presiseres hvorvidt klageordningen omfatter bruker, forbruker eller sluttbruker. Det er også flere som påpeker at det bør gjøres klarere hvilke tjenester det er adgang til å klage på, og at det også bør være adgang til å klage på tjenester der det ikke er utpekt tilbyder med sterk markedsstilling.

Post- og teletilsynet påpeker at det ikke er klart at brukerklageordningen tilfredsstiller kravene i USO-direktivets art. 34, og at det bør nærmere redegjøres for hvordan nemnda skal finansieres, organiseres og hvilken myndighet det skal ha.

12.2.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig i at navnet på nemnda bør inn i lovbestemmelsen og at det bør presiseres hvorvidt klageordningen omfatter bruker, forbruker eller sluttbruker. Dette løses ved at nemnda får navnet «Brukerklagenemnda for elektronisk kommunikasjon» (forkortet «Brukerklagenemnda») jf. ovenfor pkt. 2.2.1, og at dette tas inn i § 11-5 første ledd. Med begrepet «bruker» forstås både forbruker og andre brukere, som bedrifter med private nett.

Når det gjelder hvilke tjenester det er adgang til å klage på, er dette forsøkt klargjort i avsnitt 12.2.1 ovenfor. Departementet ser at det ut fra brukerhensyn kan være hensiktsmessig at det også er adgang til å klage på tilbud der det ikke er utpekt tilbyder med sterk markedsstilling. Imidlertid fremstår det som mest hensiktsmessig at tjenestetilbudet bruker skal kunne klage på skal kunne endres etter at klageordningen er etablert og erfaringer med ordningen foreligger, dersom det skulle være behov for dette. Det er tatt inn en forskriftshjemmel i § 11-5 annet ledd om dette.

Departementet mener den skisserte klageordningen oppfyller kravene i USO-direktivets art. 34. I denne artikkelen sies det kun at det skal finnes transparente, enkle og billige klageordninger for forhold som omfattes av direktivet. Nærmere organisering av klageordningen er ikke spesifisert. Departementet kan derfor ikke se at Brukerklagenemnda er i strid med dette. Når det gjelder nærmere redegjørelse for spørsmål knyttet til organisering og finansiering av klageordningen mener departementet det er tilstrekkelig at dette presiseres i forskrift.