13 Om øvrige forslag

13.1 Adgang til å utveksle informasjon

13.1.1 Bakgrunnen for og nærmere om lovforslaget

Kongen, departementet, Klagenemnda for elektronisk kommunikasjon og Post- og teletilsynet gis myndighet etter loven. Myndigheten gis kompetanse til å føre tilsyn med at kravene fastsatt i eller i medhold av loven oppfylles. Det skal føres tilsyn både med de generelle lovbestemte kravene, og de individuelle betingelser som er knyttet til bruk av frekvenser og nummer.

Aktører på det elektroniske kommunikasjonsmarkedet er i noen situasjoner underlagt regelverk som blir administrert av ulike norske forvaltningsorganer og europeiske myndighetsorganer. I noen tilfeller kan forvaltnings- og tilsynsoppgavene være delvis overlappende. Samarbeid mellom ulike forvaltningsorganer nasjonalt, mellom ulike myndighetsorganer i Europa, mellom ulike nasjonale myndighetsorganer i de europeiske landene og mellom alle de nevnte er derfor nødvendig, jf. konsultasjonsprosedyren, kap. 11 ovenfor.

Grenseflater mot de nasjonale myndigheter kommer blant annet til uttrykk i forbindelse med markeder for nett og tjenester der Post- og teletilsynet fører tilsyn med at de sektorspesifikke konkurransereglene følges opp. Post- og teletilsynet gjennomfører tilsynsoppgavene til dels i samarbeid med nasjonale konkurransemyndigheter. Dersom myndighetene ikke har adgang til å utveksle informasjon, herunder taushetsbelagt informasjon, vil det kunne føre til sviktende forutsetninger for nødvendig samarbeid. Myndigheten etter loven bør innenfor bestemte rammer gis adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon med konkurransemyndighetene.

Adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon med internasjonale organisasjoner foreslås videreført og vil ha særlig betydning i forhold til EFTAs overvåkningsorgan. I tillegg gis det anledning til en indirekte adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon med sektormyndigheter i andre EØS-land. Dette er også en videreføring av bestemmelser i gjeldende telelovgivning. I utkastet foreslås dette gjennomført via utlevering av informasjon til EFTAs overvåkningsorgan, som kan levere informasjonen videre til andre EFTA-lands sektormyndigheter og til Kommisjonen. Kommisjonen kan igjen levere informasjon videre til EU-lands sektormyndigheter. Bakgrunnen for dette er at alle EØS-landenes sektormyndigheter fører tilsyn med markedene i sitt geografiske område, men i samsvar med de samme harmoniserte EØS-regler. For å ivareta hensynet bak EØS-reglene om fri bevegelighet for tjenester og for å kunne føre effektivt tilsyn med fremveksten av de felleseuropeiske tjenester anses slikt samarbeid med tilhørende utveksling av taushetsbelagt informasjon å være nødvendig.

Samarbeid for å fremme harmonisering over landegrensene fremstår som den effektive måten å disponere de totale ressurser som brukes på tilsyn og håndhevelse i forhold til de aktuelle markedene. Adgang til å utveksle opplysninger, også opplysninger som inneholder taushetsbelagt informasjon, er derfor nødvendig. Adgang til å utlevere taushetsbelagt informasjon vil følge av EØS-forpliktelser dersom rammedirektivet tas inn i EØS-avtalen.

Det legges opp til at regler om taushetsplikt følger reglene om informasjonsutveksling. Mottakerorganet vil i samme utstrekning som avsenderorganet måtte bevare taushet om innhentet informasjon.

Det legges opp til å gjennomføre endringer i konkurranseloven for å legge til rette for at en korresponderende regel innføres i lov om elektronisk kommunikasjon.

13.1.2 Høringsinstansenes syn

Telenor har i høringsuttalelsen berørt informasjonsutvekslingsspørsmålet. Det anser bl.a. at ordningen åpner for forum-shopping med hensyn til hvilke hjemler som gir adgang til å innhente ulike opplysninger. Telenor frykter at bestemmelsen vil føre til at Post- og teletilsynet kan komme til å be konkurransemyndigheten fremskaffe informasjon som Post- og teletilsynet ikke har kompetanse til selv å be om med rettsgrunnlag i lov om elektronisk kommunikasjon. Telenor uttalte videre at det bør fastsettes at Konkurransetilsynet ikke kan utlevere dokumenter eller lignende som er innhentet etter konkurranselovens § 6-2 om bevissikring.

13.1.3 Departementets vurdering

I høringen ble det varslet tilsvarende endringer i konkurranseloven. Etter en nærmere vurdering har en kommet til at det vil være forenklende å samle bestemmelsene om informasjonsutveksling i lov om elektronisk kommunikasjon, både hva gjelder konkurransemyndighetene og myndighetene for elektronisk kommunikasjon.

Departementet legger til grunn at myndighetene for elektronisk kommunikasjon skal kunne utveksle informasjon som er nødvendig for implementering av rammedirektivet og særdirektivene. I forhold til dette er det ikke hensiktsmessig å særbehandle informasjon etter måten den er innhentet på. Det er for ordens skyld inntatt en merknad til bestemmelsen hvor det presiseres at samarbeidet gjelder informasjonsutveksling. Anledning til informasjonsinnhenting alene for den samarbeidende myndighets formål gis ikke gjennom denne foreslåtte lovbestemmelsen.

13.2 Kommunikasjonsvern

13.2.1 Kort om lovforslaget

Lovforslaget om kommunikasjonsvern viderefører i stor grad gjeldende rett. Bestemmelsen stiller krav til sikkerhetstiltak hos tilbyder og legger begrensninger på behandling og lagring av trafikkdata som vil gjelde med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Lovforslaget opprettholder uendret tilbydernes rett til å beholde trafikkdata som er nødvendige for faktureringsformål.

Lovforslaget gir videre rettsgrunnlag for å gi utfyllende forskriftsbestemmelser om kommunikasjonsvern. Det tas sikte på å gjennomføre en del andre krav enn de som er nevnt ovenfor og som følger av EUs direktiv om kommunikasjonsvern (2002/58/EF) ved forskrift. Dette gjelder f.eks. regler om lokaliseringsdata, dvs. data som behandles i et elektronisk kommunikasjonsnett og som angir den geografiske posisjonen for terminalutstyret til brukeren av en offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste, og krav til behandling av informasjonskapsler (såkalte «cookies»). Videre vil regler om fakturering, nummervisning, abonnementsregistre og sikringstiltak, som har sin bakgrunn i kommunikasjonsvernhensyn, bli fastsatt i forskrift.

13.2.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene har ingen merknader til bestemmelsen.

Til bestemmelsens regel om informasjonsplikt bemerker Telenor at en absolutt informasjonsplikt kan være vanskelig å overholde. IKT-Norge mener det bør indikeres nærmere hva som ligger i kravet til å gi informasjon i § 2-7 første ledd.

Vedrørende spørsmål om lovplassering og forholdet til personvernlovgivningen mener Post- og teletilsynet at forholdet til personopplysningsloven må klargjøres. NetCom, Tele2, IKT-Norgeog Abeliamener at det ikke er ønskelig med regulering av personvern på området for elektronisk kommunikasjon både i personopplysningsloven og i lov om elektronisk kommunikasjon. Datatilsynetmener at Datatilsynet bør regulere behandling av personopplysninger innen telekommunikasjonssektoren. Telenormener kommunikasjonsverndirektivet bør gjennomføres ved egen lov eller forskrift. Advokatforeningenmener at det må avgjøres prinsipielt om parallell lovgivning til personopplysningsloven er ønskelig.

Vedrørende bestemmelsen om sletteplikt etter at fakturering har funnet sted i forslaget § 2-7 annet ledd, mener Post- og teletilsynetat den, slik den fremstår i departementets forslag, vil innebære at det blir umulig for tilbydere å bistå politi og påtalemyndighet i ettertid med å utlevere trafikkdata. Videre mener Post- og teletilsynet at bestemmelsen ikke gir tilstrekkelig hjemmel til å fastsette unntak fra kravet om sletting. Riksadvokatenuttaler at bestemmelsen om sletteplikt vil ha ødeleggende virkning for kriminalitetsbekjempelsen. Politidirektoratetmener også at bestemmelsen vil få negative virkninger for politiet. I Politidirektoratets høringsuttalelse fremkommer det at Asker og Bærum politidistriktforeslår at alle trafikkdata skal lagres for en periode av minimum seks måneder. Politiets sikkerhetstjeneste påpeker at det optimale hadde vært om tilbydere av elektronisk kommunikasjon ble pålagt å legge til rette for kommunikasjonskontroll. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mener videre at trafikkdata bør lagres i minimum ett år, og aller helst i en periode på fra tre til fem år. Datatilsynet stiller seg positivt til den foreslåtte regelen om sletteplikt etter at fakturering har funnet sted, men mener at det må fremgå av lovens formål hvis data skal lagres ut over det som er nødvendig for faktureringsformål (f.eks. i etterforskningsøyemed).

13.2.3 Departementets vurderinger

Når det gjelder behovet for nærmere klargjøring av hva som omfattes av informasjonsplikten, har departementet søkt å gjøre dette ved presisering i merknadene.

Myndigheten for elektronisk kommunikasjon og personvernmyndighetene ivaretar for en stor del ulike hensyn på et område som er delvis overlappende. Etter departementets vurdering vil det derfor være nødvendig for å sikre en best mulig regulering av området at reguleringen skjer i samarbeid mellom personvernsmyndighetene og myndigheten for elektronisk kommunikasjon. På denne måten vil både sluttbrukernes interesser og interessene til tilbyderne bli godt ivaretatt samtidig som viktige samfunnsinteresser sikres. Lovutkastets bestemmelser pålegger tilbyderne en plikt til å slette trafikkdata når oppbevaring ikke lengre er nødvendig for kommunikasjons- eller faktureringsformål, men gir også tilbyderne en rett til å oppbevare og behandle nødvendige data til betaling har funnet sted, noe som er av stor betydning for tilbyderne og gjør at viktige samfunnshensyn knyttet til lovlig kommunikasjonskontroll kan ivaretas. Videre er bestemmelsen ment å verne kommunikasjonen som sådan og ikke personer, dvs. beskyttelsen er uavhengig av objekt. Også juridiske personer vil blir beskyttet etter kommunikasjonsvernbestemmelsen.

Departementet finner det derfor hensiktsmessig å opprettholde bestemmelsen slik som foreslått, men vil søke å holde en tett kontakt med personvernmyndighetene, slik at uklare grenser unngås.

Enkelte av høringsinstansenes merknader om at den foreslåtte sletteplikten vil medføre en innskrenkning i politiets mulighet til å få utlevert trafikkdata, må etter departementets syn bero på en misforståelse. Sletteplikten er en videreføring av dagens regelverk og medfører ingen forandring i politiets muligheter til å få utlevert trafikkdata eller i reglene om tilrettelegging for lovbestemt tilgang til informasjon. Tilretteleggingsplikten var i departementets opprinnelige utkast til lov tatt inn som en generell forskriftshjemmel i høringsutkastets forslag til taushetspliktsbestemmelse. På bakgrunn av merknader i høringsrunden ser departementet imidlertid at videreføringen av gjeldende regulering på dette punkt kom uklart frem i høringsutkastet.. For bedre å synliggjøre at lovforslaget ikke innebærer noen endring i politiets muligheter for kommunikasjonskontroll er tilretteleggingsplikten nå foreslått lovfestet en egen bestemmelse (§ 2-7) og forskriftshjemmelen er flyttet til denne bestemmelsen. Departementet finner at dette gir den beste løsningen fordi bestemmelsene om kommunikasjonsvern og kommunikasjonskontroll ofte ikke ivaretar de samme hensynene. Videre er forslaget til kommunikasjonsvernsbestemmelse noe omskrevet i forhold til høringsutkastet, slik at det kommer klarere frem at sletteplikten er begrenset til de tilfeller der annet ikke er bestemt ved lov eller i medhold av lov.

13.3 Tilrettelegging for lovbestemt tilgang til kommunikasjon (kommunikasjonskontroll mv.)

13.3.1 Bakgrunnen for og nærmere om lovforslaget

Lovbestemmelsene om omfanget og gjennomføringen av lovlig kommunikasjonskontroll er inntatt i straffeprosessloven (strprl.) kap. 16 b. Rammene for når kommunikasjonskontroll kan foretas er endret flere ganger, sist ved lov 3.12.1999 nr. 82 (jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-1999)/Innst.O. nr. 3 (1999-2000). Ved denne endringsloven ble det foretatt ganske omfattende endringer av kap. 16 a. Området for kommunikasjonskontroll, jf. §§ 216 a og b, ble utvidet og flere nye regler om tvangsmidler ble innført, blant annet om unnlatt underretning om bruk av tvangsmidler.

Bestemmelser om lovlig tilgang til kommunikasjon finnes også ellers i strprl., jf. § 210 om utleveringspålegg og § 216 l om avlytting og opptak av samtale som politiet selv deltar i eller har samtykke fra deltaker til å foreta. Disse bestemmelsene anses for øvrig ikke å falle inn under begrepet kommunikasjonskontroll.

For at politiets og påtalemyndighetens lovhjemlede krav på å få utlevert opplysninger skal kunne etterkommes på en tilfredsstillende måte, kreves det som regel at tjenestetilbyderen har lagt sine nett og tjenester til rette for en slik utlevering. Tilretteleggingsplikten er nå nedfelt i forskrift 15.12. 1997 nr. 1259 om offentlig telenett og offentlig teletjeneste fastsatt med hjemmel i teleloven § 3-4 første ledd bokstav h. Forskriften vil imidlertid bli opphevet i forbindelse med ikrafttredelse av lov om elektronisk kommunikasjon. Dette er bakgrunnen for at tilretteleggingsplikten foreslås videreført i § 2-8. Når det gjelder tilretteleggingspliktens omfang mv. vises til merknaden til bestemmelsen.

I § 2-8 annet ledd foreslås det inntatt hjemmel til å fastsette i forskrift plikt for tilbyder til å lagre trafikkdata i en bestemt periode. Bakgrunnen for dette må sees blant annet opp mot plikten til å slette og anonymisere trafikkdata som framgår av forslaget til § 2-7. I henhold til dette forslaget skal trafikkdata slettes eller anonymiseres så snart de ikke lengre er nødvendige for faktureringsformål, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Det er imidlertid åpnet for at det i konsesjonsvilkår til tilbyderne fastsatt i medhold av personopplysningsforskriften § 7-1 kan lagres for faktureringsformål med en lengste frist på tre og i visse tilfeller fem måneder. Dersom en faktura ikke blir betalt eller det oppstår rettslig tvist om betalingsplikten, kan opplysningene bevares inntil kravet er oppgjort eller tvisten er avgjort. Departementet mener at det inntil spørsmålet om lagring er nærmere vurdert av Datakrimutvalget, jf. nedenfor under pkt. 13.3.3, bare vil være aktuelt å pålegge lagringsplikt i forskrift med hjemmel forslaget til § 2-8 annet ledd, og da på midlertidig basis, dersom plikten til å slette eller anonymisere personopplysninger som følger av § 2-7 skulle vise seg å medføre at bestemmelsene i bl.a. strprl. kap. 16 a om kommunikasjonskontroll og andre bestemmelser som hjemler lovbestemt tilgang til informasjon ikke kan gjennomføres, f.eks. fordi det blir vanlig at tilbydere sletter eller anonymiserer informasjon om sluttbruker og elektronisk kommunikasjon før plikten etter § 2-7 inntrer, eller fordi tilbyder unnlater å lagre informasjon knyttet til tjenester hvor tidsbruk ikke avregnes, f.eks. ADSL.

13.3.2 Høringsinstansenes syn

I høringsutkastet var det i forslaget til bestemmelse om taushetsplikt inntatt en forskriftshjemmel for videreføring av tilretteleggingsplikten i forskrift 15. 12. 1997 nr. 1259 om offentlig telenett og offentlig teletjeneste. I høringen er det fra flere hold, blant annet fra justissektoren, fremkommet at en plikt for tilrettelegging av telefonkontroll bør følge direkte av loven og ev. suppleres av utfyllende forskrifter. Videre fremholdes at det må komme tydeligere frem at forskriftshjemmelen gir adgang til å pålegge tilbydere en lagringsplikt for trafikkdata, jf. pkt 13.2.2 ovenfor.

13.3.3 Departementets vurderinger

Departementet ser blant annet på bakgrunn av det som er fremkommet under høringen behovet for en tydeliggjøring og synliggjøring av tilbydernes plikt til å tilrettelegge for lovbestemt tilgang til informasjon. Plikten til å tilrettelegge er således flyttet ut av forslaget til taushetspliktsbestemmelse og til en separat bestemmelse, § 2-8 Tilrettelegging for lovbestemt tilgang til informasjon. Departementet er således enig i at tilretteleggingsplikten bør følge direkte av loven, og at kun utfyllende regler om pliktens omfang og innhold bør legges til forskrift. Denne endringen er ikke ment som en materiell endring i forhold til høringsutkastets forslag.

Ved en vurdering av mulig lagringsplikt for trafikkdata må det foretas en nøye avveining av to motstridende hensyn, hensynet til kriminalitetsbekjempelse og hensynet til personvernet. Departementet viser til at det inngår i Datakrimutvalgets mandat å vurdere spørsmål blant annet knyttet til om det skal pålegges tjenestetilbydere på Internet å loggføre trafikkdata rutinemessig. Datakrimutvalgets innstilling forventes å foreligge i løpet av 2004. Innføring av en slik lagringsplikt med hjemmel i § 2-8 vil bero på blant annet Datakrimutvalgets innstilling. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget dersom det viser seg å oppstå behov for å ta i bruk hjemmelen til å fastsette lagringsplikt for trafikkdata i forskrift.

13.4 Sikkerhet og beredskap

13.4.1 Kort om lovforslaget

Det norske markedet for elektronisk kommunikasjon består i dag av flere tilbydere. Viktige samfunnsaktører har fasttelefonabonnement hos ulike tilbydere. Dette gjelder også for sentrale aktører innenfor den sivile og militære delen av Totalforsvaret. Det er derfor ikke tilstrekkelig at kun én tilbyder (Telenor) er pålagt å levere særskilte beredskapstjenester, jf. St.meld. nr. 47 (2000-2001)/ Innst.S. nr. 329 (2000 - 2001) Telesikkerhet og -beredskap i et telemarked med fri konkurranse.

I tillegg til fasttelefontjenesten er også kommunikasjonstjenester i de ulike mobiltelefonnettene i ferd med å bli av vital betydning for nasjonal sikkerhet. Tap av tjenestetilgjengelighet i visse situasjoner, det være seg i fred, fredskriser, sikkerhetspolitiske kriser eller krig, kan få store konsekvenser for liv, helse, miljø, materielle verdier og nasjonal suverenitet. Samfunnets betydelig økte avhengighet av informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør oss stadig mer sårbare i forhold til fredskriser som omfattende uvær, større ulykker og enkelte typer menneskeskapte trusler. Trusselen fra internasjonal terrorisme inngår også som et viktig element i dette bildet. Fremtidens beredskap innebærer behov for at flere tilbydere i tillegg til Telenor blir pålagt beredskapsforpliktelser.

Lovutkastet inneholder en bestemmelse om beredskap og sikkerhet som blant annet tar sikte på å presisere og klargjøre rettsgrunnlag for gjennomføringen av en strategi for sikkerhet og beredskap på området for elektronisk kommunikasjon.

13.4.2 Høringsinstansenes merknader

Post- og teletilsynet mener det først og fremst bør være ønskelig å stille krav til de tilbyderne som leverer, og ønsker å levere, tjenester til samfunnskritiske institusjoner av stor samfunnsmessig betydning. Videre mener tilsynet at utgangspunktet bør være at tilbyder dekker utgiftene selv og at det ikke bør legges opp til i loven at myndigheten kan fastsette vederlag.

Telenor knytter bestemmelsen opp mot §§ 2-3, 2-5 og 2-7, i den forstand at de mener at disse bestemmelsene trekker i ulik retning. Telenor mener at krav om sikkerhetsmessige konsekvenser må vurderes før nye tilgangsformer pålegges. Videre mener Telenor at bestemmelsen undergraver intensjonen om fleksibilitet og forutsigbarhet.

Telenor og NetCom mener at tiltak for nasjonal beredskap bør finansieres av staten. BaneTelestiller spørsmål om det er riktig å belaste tilbydere med kostnader knyttet til beredskap og TRSTI (Totalforsvarets Råd for Sikring av Tele- og Informasjonssystemer) mener det fortsatt må legges opp til mulighet for finansiering der hvor tjenestene vil være uforholdsmessig fordyrende eller skaper skjevheter i markedet.

13.4.3 Departementets vurderinger

Departementet mener at det i tillegg til å stille krav til tilbydere som leverer tjenester til samfunnskritiske institusjoner av flere grunner også vil være hensiktsmessig å kunne stille enklere krav om sikkerhet generelt til tilbyderne. Bakgrunnen for dette er viktigheten av å opprettholde kommunikasjonen i så stort omfang som mulig også når en krisesituasjon inntreffer. For øvrig er departementet enig i at forholdet mellom generelle krav til tilbydere og mer spesielle krav til enkelte samfunnsviktige tilbydere må klargjøres. Departementet er videre enig i at utgangspunktet bør være at tilbyder dekker utgiftene forbundet ved sikkerhetstiltak selv. Imidlertid kan det tenkes tilfeller der tilbyderne vil måtte pålegges tiltak som går ut over det tilbyderen er tjent med ut i fra rent kommersielle hensyn. I tilfeller der påleggene ut i fra slike hensyn fremstår som urimelige, mener departementet at det er hensiktsmessig å åpne for at tilbyder kan få vederlag fra staten til dekning for uforholdsmessige utgifter.

Departementet mener for øvrig at bestemmelser i lovutkastet som på generelt grunnlag vil kunne komme i konflikt med hverandre, anvendt på en konkret sak neppe vil føre til problematisk motstrid. Bakgrunnen for dette er at de reelle hensyn i det enkelte konkrete tilfellet vil være avgjørende for vektingen av de ulike momentene som fremkommer i lovbestemmelsene. Dersom tilbyderne i et konkret tilfelle skulle komme til et annet resultat, kan problemet forelegges myndigheten til uttalelse. For øvrig legges det opp til at vektlegging av sikkerhetsmessige konsekvenser bli videreført og komme til anvendelse ved praktiseringen av tilgangsreguleringen også under det nye regelverket.

Det er tatt hensyn til behovet for fleksibilitet i utkast til bestemmelse, blant annet ved at listen over hva de forebyggende og skadereduserende tiltakene kan gjelde ikke er uttømmende. Videre er det tatt hensyn til forutberegnelighet ved at listen og den nærmere beskrivelsen i merknaden er så omfattende og konkret som det er mulig og hensiktsmessig å gjøre den. Listen gir på denne måten god retning og forståelse av hvilke type tiltak det er som vil være aktuelle for myndigheten å gi pålegg om.

13.5 Sikring av fortsatt levering ved konkurs hos tilbyder mv.

13.5.1 Bakgrunnen for og nærmere om lovforslaget

Det er av stor betydning for myndighetene å sikre både vitale samfunnsinteresser og alminnelige brukeres kommunikasjon. Dette viser den siste tids erfaringer, blant annet i forbindelse med Enitels konkurs.

Det er derfor ønskelig å stille krav til kommunikasjonskontinuitet i tilfeller der en tilbyder går konkurs. På denne bakgrunn foreslås det å ta inn en ny bestemmelse om vern ved konkurs for å sikre ende-til-ende kommunikasjon for brukerne. Vern i konkurssituasjoner er ikke regulert i EUs reguleringspakke. Dette er en bestemmelse som ikke er harmonisert på europeisk nivå.

Bestemmelsen tar sikte på å sikre interessene både til profesjonelle brukere som er avhengig av kommunikasjon i sin daglige virksomhet (f.eks. sykehus, banker ol.) og til alminnelige forbrukere. Bestemmelsen legger opp til å sikre kundenes kommunikasjon i en interimsperiode på to uker dersom en tilbyder går konkurs eller innstiller drift på grunn av konkurslignende situasjoner. I løpet av en slik periode forutsettes det at boet eller den enkelte bruker skal ha vært i stand til å sikre videre kommunikasjon.

Bestemmelsen er også ment å legge forholdene til rette for konkurransen i markedet for elektronisk kommunikasjon ved at nye tilbydere får være med å konkurrere om alle brukere, inkludert forvaltere av essensielle samfunnsviktige funksjoner. I motsatt fall kan man risikere at de som er særlig sårbare for kommunikasjonsbrudd vil føle seg tvunget til å kjøpe sine tjenester hos veletablerte tilbydere i håp om å minimere risikoen for konkurssituasjoner og kommunikasjonsavbrudd.

Bestemmelsen pålegger i utgangspunktet alle som tilbyr elektronisk kommunikasjon med tilhørende tjenester å utarbeide planer for håndtering av egne kunder i tilfelle konkurs. Det legges imidlertid opp til at myndigheten kan unnta tilbydere fra plikten i den grad pålegg om sikringsplaner ikke fremstår som forholdsmessig. Bestemmelsen eksemplifiserer hva planene kan omfatte, og fremhever at myndigheten fører tilsyn med planene og kan gi pålegg om endringer i dem.

Bestemmelsen legger opp til at den enkelte tilbyder i utgangspunktet selv i det konkrete tilfellet avgjør hva som er den mest hensiktsmessige måten å sikre egne kunder fortsatt kommunikasjon dersom selskapet går konkurs el. Bestemmelsen krever at det skal eksistere planer som ivaretar kundenes interesser i tilfelle det oppstår en situasjon som kan resultere i kommunikasjonsavbrudd og at disse planene rent faktisk skal sikre kundene fortsatt kommunikasjon i en nærmere avgrenset periode.

For eksempel kan tilbyderen velge å forsikre seg for å sikre kundens videre kommunikasjon. Forsikringsordning er en blant flere mulige måter å sikre slik videre kommunikasjon. Det anses i utgangspunktet ikke hensiktsmessig å gå inn med pålagte forsikringsordninger der brukernes interesser kan ivaretas på en måte som er like formålstjenlig og dessuten rimeligere for den enkelte tilbyder. Bakgrunnen for dette er at privatrettslige forsikringsordninger må påregnes å være dyrere for nye aktører i etableringsfasen enn for veletablerte selskaper. Tvungne forsikringsordninger vil derfor fort kunne fremstå som en konkurransevridende faktor eller som en etableringsbarriere.

Private fondsordninger nevnes også som et eksempel. Private fondsordninger er nevnt blant eksemplene fordi det er svært tvilsomt om myndighetene kan administrere en tvungen fondsordning på dette området på grunn av internasjonale forpliktelser som kommer til uttrykk i det EØS-relevante direktivet om samfunnspålagte tjenester og forbrukerrettigheter, samt dommer fra EU-domstolen vedrørende fondsordninger for denne type tjenester (som også i fremtiden har betydning fordi det nye direktivet viderefører gjeldende forpliktelser på dette området). Fondsordningen vil derfor måtte være frivillig mellom de tilbydere som mener at dette er en hensiktsmessig måte å imøtekomme forpliktelsene på. På denne bakgrunn oppfordres det at tilbyderne kan gå sammen om å lage en uavhengig fondsordning for å ivareta brukernes interesser i tilfelle av konkurs.

Det kan tenkes situasjoner der tilbyderens planer knyttet til håndteringen av egne kunder av en eller annen grunn ikke eksisterer eller fungerer etter hensikten. I slike unntakstilfeller kan myndigheten pålegge drift i inntil to uker etter at konkurs er åpnet. Bakgrunnen for denne unntaksbestemmelsen er å unngå samfunnsmessig svært skadelige situasjoner som kan oppstå ved kommunikasjonsbrudd. Det forutsettes at driftspålegget begrenses til å gjelde det som er nødvendig for å sikre brukernes fortsatte kommunikasjon. Det forutsettes at det offentliges interesse ved fortsatt kommunikasjon overstiger kreditorenes interesser. Fristlengden på to uker tilsier i seg selv at det bare er unntaksvis at denne regelen vil bli benyttet. Det har forekommet at konkursbo av noen størrelse og kompleksitet bruker to uker på å avgjøre om de ønsker å tre inn i avtalene eller ikke. Denne regelen er derfor i første rekke ment å være en sikkerhetsventil. Konkurslignende situasjoner foreslås ikke regulert på samme måte fordi driftspålegg for å dekke antesipert (forventet) konkurs lett vil kunne bli misbrukt, herunder gi grunnlag for utnyttelse fra en vanskeligstilt tilbyders side.

Bestemmelsen synliggjør at myndigheten på forespørsel kan bistå konkursboet med fagkompetanse for å sikre brukernes interesser best mulig.

Legalpant (dvs. lovbestemt pant som inntrer som sidevirkning til et rettsforhold i kraft av lovens bestemmelse) vurderes ikke som et hensiktsmessig virkemiddel i denne sammenheng, og er derfor ikke en del av den foreslåtte reguleringen. Bakgrunnen for dette er både at legalpant forutsetter realisasjon av pantet for å få tilgang til midlene, noe som i praksis gjerne vil ta noe tid, og en antagelse om at det hos mindre og enkelte nystartede tilbydere ikke vil være aktiva som er egnet for legalpant. Legalpant vil dessuten kunne virke som en etableringsbarriere, og føre til at tilbyderne får dårligere kredittvilkår.

Det har videre vært vurdert om vern mot konkurs er egnet til å løses privatrettslig i kontrakter mellom forvaltere av samfunnsviktige funksjoner og den enkelte tilbyder. I forbindelse med Enitels konkurs var dette ikke løst i den enkelte avtale. Dersom dette hadde vært gjort på en måte som gav tilstrekkelig vern ville det ikke vært behov for statsgaranti ved Enitels konkurs. Det vil i praksis være vanskelig for myndigheten å sette krav til avtalebestemmelser i avtaler mellom private, både fordi slike bestemmelser bør spesialtilpasses i det enkelte tilfellet og fordi det vil være vanskelig å avgrense i forhold til hvilke konkrete brukere kravene om særlige bestemmelser bør rettes mot. Krav til privatrettslige bestemmelser for enkelte samfunnsviktige brukergrupper vil dessuten ikke kunne hindre kommunikasjonsbrudd for alminnelige forbrukere.

Det foreslås derfor en bestemmelse som synliggjør problemstillingen, som gir rom for fleksible løsninger og som sikrer videre kommunikasjon både for private og profesjonelle brukere.

13.5.2 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg til denne bestemmelsen ser at problemstillingen er reell, og har forståelse for at myndigheten forsøker å finne løsninger. Flertallet av tilbydere er imidlertid ikke innstilt på å bruke ressurser på å legge slike sikringsplaner som angitt i bestemmelsen for å sikre egne brukere i tilfelle konkurs. Tilbyderne foreslår i stedet at myndighetene etablerer en statlig garantiordning som kan håndtere problemet. Forbrukerombudet ser positivt på departementets forslag. Flere høringsinstanser hevder at bestemmelsen er i strid med forpliktelser som vil følge av EØS-avtalen. Telenor og Post- og teletilsynet påpeker dessuten at varsling av kunder ved fare for konkurs i praksis vil føre til konkurser og derfor bør tas ut av bestemmelsen.

13.5.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til at lovforslagets bestemmelse er knyttet opp til opprettholdelse av kommunikasjon til kunder som tilbyderne har forpliktet seg å leverer sine tjenester til. Det fremstår som nærliggende å la tilbyder bære kostnadene som opprettholdelse av kundenes kommunikasjon i inntil to uker vil føre med seg, sett i forhold til at det er tilbyder som får betalt for kommunikasjonen fra kundene. Innføring av en statlig garantiordning vil føre til at ansvaret for opprettholdelse av kommunikasjon flyttes fra tilbyderen og legges til staten. Staten vil dermed bli pålagt ansvar for tilbydernes kunder i en interimperiode etter at eventuell konkurs har inntrådt.

Forslag om statlig garantiordning hadde vært mer nærliggende dersom kostnadene gikk til dekning av utenforliggende formål som ikke ivaretar kommunikasjonshensyn. Innføring av en statlig garantiordning foreslås ikke.

Direktivbestemmelsen som utkast til konkursvernbestemmelse hevdes å stride mot, inneholder en tilsynelatende uttømmende beskrivelse av hvilke forpliktelser som kan pålegges ved lovgivning. Departementet har imidlertid fått forståelsen av at direktivets bestemmelse vil kunne bli tolket dynamisk etter et hensiktsmessighetsprinsipp. Departementet har informert EU-Kommisjonen om utkast til bestemmelse om konkursvern. Reaksjonene fra Kommisjonen har så langt ikke vært negative. Bestemmelsen ligger etter departementets oppfatning innenfor våre EØS-rettslige forpliktelser.

Forslag til bestemmelse er for øvrig justert slik at det ikke foreligger noen direkte plikt til å varsle kundene ved fare for konkurs. Dette gjøres for å sikre at bestemmelsen er forholdsmessig, og ikke i seg selv bidrar til konkurssituasjoner. Dermed vil eventuell varsling av kundene ved konkurssituasjoner bli overlatt til privatrettslige forhold, og bransjens egne handlingsregler.

13.6 Voldgift

13.6.1 Bakgrunnen for og nærmere om lovforslaget

Når partene har fri rådighet over sakens gjenstand kan de normalt ved enighet bestemme at fremtidige rettstvister skal løses ved voldgift i stedet for ved de ordinære domstoler. Privat håndhevelse gjennom voldgift kan medføre at tvister blir avklart hurtigere enn ved klage til myndigheten (offentlig tilsyn) eller ved ordinær domstolsbehandling. Selv om voldgift i noen tilfeller kan være kostbart vil ofte hensynet til en rask avklaring og sakkyndige dommere tale for å bruke voldgift. I den grad tvistegrunnlaget er kommersielle avtaler mellom likeverdige parter vil voldgift kunne være en hensiktsmessig tvisteløsning, også fordi den tillater større grad av konfidensialitet.

Voldgift har vært benyttet i relativt stor grad på området for telekommunikasjon, særlig ved inngåelse av samtrafikkavtaler, der konfliktløsning ved voldgift har vært en standardklausul i Telenors avtaler om samtrafikk. Bruken av voldgift har til dels vært omstridt blant markedsaktørene. Bakgrunnen for dette er blant annet at styrkeforholdet mellom Telenor og de nye aktørene ved inngåelse av samtrafikkavtaler i liten grad har vært preget av likeverdighet mellom partene. Styrkeforholdet mellom partene i markedet har ført til spørsmål om konfliktløsning ved voldgift bare bør benyttes der begge parter er enige om det etter at konflikten er oppstått. Dette vil kunne hindre at de små aktørene påføres avtalerettslige forpliktelser til å ta del i en voldgiftsprosess i konflikter der de mener at en annen konfliktløsningsmekanisme ville vært mer hensiktsmessig.

Kostnadene som aktørene påføres ved voldgift kan være betydelige, og oppleves som særlig tyngende for mindre aktører. Dette trekker også i retning av at voldgift er noe som bare bør benyttes der begge parter er enige om det etter at konflikten er et faktum.

Manglende offentlighet rundt voldgiftsavgjørelser fører til manglende offentlighet også rundt saker som er av stor prinsipiell betydning, og som dersom de ble offentliggjort ville kunne bidra til å bedre konkurranseforholdene i markedet.

På bakgrunn av dette foreslås det en bestemmelse som i særlig viktige saker begrenser muligheten til å avtale voldgift før konflikten har oppstått. Bestemmelsen foreslås avgrenset til å gjelde spørsmål om tilgang (inkludert samtrafikk).

For å gjennomføre forpliktelsene som følger av EUs nye reguleringspakke og for å imøtekomme fremtidige behov for å få løst konflikter om elektronisk kommunikasjon utenfor domstolen, inneholder loven dessuten forslag til en utvidet ordning for myndighetene til å bidra til megling og konfliktløsing i konflikter mellom tilbydere av elektronisk kommunikasjon. Disse bestemmelsene antas å kunne være et alternativ til voldgift, slik at behovet for voldgiftsløsninger blir mindre under det nye reguleringsregimet. Regulering av adgangen til å benytte voldgift vil derfor kunne oppfattes som mindre inngripende når den sees i sammenheng med disse bestemmelsene, enn det den ellers kunne ha vært.

13.6.2 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene som har uttalt seg til dette støtter høringsbrevets forslag. Telenor og Axitier imidlertid ikke enig i at loven skal inneholde bestemmelser som begrenser friheten til å på forhånd avtale voldgift for fremtidige tvister. Post- og teletilsynet mener at det er uheldig å avgrense bestemmelsen til bare å gjelde tilgangsspørsmål, og mener at bestemmelsen bør gjelde for lovens samlede virkeområde. Det har også blitt hevdet fra enkelte markedsaktører at voldgiftsavgjørelser på området for elektronisk kommunikasjon bør være offentlige.

13.6.3 Departementets vurderinger

Departementet har begrenset bestemmelsen til tilgangsspørsmål for å håndtere de konflikter der bruken av voldgift har medført størst problemer i praksis. Bestemmelsen er videre avgrenset til dette «hovedkonfliktområdet» slik at denne spesialbestemmelsen ikke blir for inngripende. Når det gjelder offentlighet viser departementet til NOU 2001:33 Om voldgift der det foreslås regler om offentlighet av voldgiftsavgjørelser. Sett i forhold til at utkast til lov om elektronisk kommunikasjons nye virkemiddelsystem antas å gjøre offentlighet rundt voldgiftsavgjørelser mindre aktuelt enn under telelovens virkemiddelsautomatikk, foreslår departementet at spørsmålet om offentlighet utstår inntil forslag om ny lov om voldgift er behandlet.

13.7 Fellesfakturerte tjenester (verdiøkte tjenester fakturert over telefonregningen)

13.7.1 Bakgrunnen for og nærmere om lovforslaget

Regler for fellesfakturerte tjenester følger i dag av forskrift om teletorgtjenester (teletorgforskriften). Forskriften er fra 1994 og er preget av å være tilpasset en annen markedssituasjon enn den vi har i dag. Forskriften inneholder blant annet regler om innholdsregulering som Konvergensutvalgets anbefalte å oppheve i NOU 1999:26. På bakgrunn av dette arbeider Samferdselsdepartementet med en revisjon av forskriften. I den forbindelse vurderes det også om reglene bør utvides til å omfatte andre tekniske plattformer enn dagens regulering, og hvor en slik utvidet regulering ev. bør plasseres i lovverket.

I påvente av dette arbeidet ønsker ikke departementet på det nåværende tidspunkt å foregripe den kommende reguleringen utover å ta hensyn til nye begreper og den generelle utviklingen på området for elektronisk kommunikasjon. Bestemmelsen i teleloven § 6-6 foreslås derfor i hovedsak videreført. Begrepet «teletorgtjenester» er erstattet med «fellesfakturert tjeneste». Endringen er ment å bidra til en klarere avgrensning mot teletorglignende tjenester, dvs. tjenester som ytes via ordinære nummer og som faktureres av tilbyder av tjenesten og således ikke omfattes av regelverket for teletorgtjenester.

13.7.2 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene har ingen merknader til bestemmelsen.

Forbrukerombudet sier seg enig i at ny bestemmelse bør ta høyde for utviklingen av nye tjenester. Post- og teletilsynet mener at bestemmelsen i større grad bør inneholde materielle bestemmelser og ikke utelukkende være en fullmaktsbestemmelse. Consorte og Dataforeningen mener at hjemmelen ikke gir noen form for begrensning eller kvalifisering.

Post- og teletilsynet mener også at det er nødvendig å presisere forslaget, slik at det klarere fremgår at bestemmelsen gjelder fakturering av innholdstjenester. De peker videre på at loven ikke bør videreføre krav til regulering av innhold, og at slik regulering vil være problematisk i forhold til grunnlovens bestemmelse om ytringsfrihet i § 100. NetCommener at det er viktig at forskriftsreguleringen av krav til markedsføring, prisfastsettelse, innhold i tjenesten mv. holdes på et minimum. Videre mener de at innhold ikke bør reguleres av loven, og at hjemmelen for å fastsette dette derfor bør fjernes. Teleforum mener at det i dag prinsipielt sett ikke er grunnlag for særskilt regulering av innhold over en bestemt kommunikasjonskanal. IKT-Norge og Abelia mener det må være en feil når det i merknadene nevnes innhold, da dette ligger utenfor lovens virkeområde.

13.7.3 Departementets vurderinger

Departementet mener at regler om fellesfakturerte tjenester er så vidt spesielle og konkrete at de egner seg best for forskriftsfastsettelse, og at det også, i påvente av revisjonen av gjeldende forskrift om teletorgtjenester, ikke er ønskelig å foregripe konklusjonene med en utvidet materiell bestemmelse i loven. Spørsmålet om videreføring av kravet til innhold står sentralt i revisjonsarbeidet, og det er ikke fastlagt om eller ev. hvordan et innholdskrav bør reguleres. Lov om elektronisk kommunikasjon søker ellers å avgrense mot innholdsregulering. Hvis innholdsreguleringen i forskriften opprettholdes, vil regelen om abonnementsfakturerte tjenester således utgjøre et unntak fra dette prinsippet.

Videre har departementet omskrevet forskriftshjemmelen for å gjøre det klart at den omfatter fastsettelse av nærmere krav både til tilbyder av verdiøkende tjenester og til tilbyder av elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester.

13.8 Gebyr

13.8.1 Bakgrunnen for og nærmere om lovforslaget

Post- og teletilsynet er blant annet gjennom de årlige budsjettvedtak pålagt å være selvfinansierende. Utgiftene til Statens teleforvaltningsråd dekkes etter gjeldende ordning også over tilsynets budsjett.

Kravet til selvfinansiering gjelder fullt ut for tilsynets forvaltningsoppgaver. Det er imidlertid et unntak fra selvfinansieringsplikten knyttet til Radiostøykontrollen. Stortinget har for 2003 bevilget 177,7 mill. kroner til dekning av utgiftene til Post- og teletilsynet inkl. Statens teleforvaltningsråd. Utgiftene, med unntak av 10 mill. kroner i form av refusjon til Radiostøykontrollen, skal finansieres ved gebyrinntekter fra aktørene i markedet for elektronisk kommunikasjon.

Pålegg om å betale gebyr følger av lov, forskrift og enkeltvedtak. Denne måten å finansiere utførelsen av forvaltningsoppgaver på skiller seg fra den tradisjonelle måten med ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. Det finnes imidlertid flere eksempler på at utøvelsen av bestemte forvaltningsoppgaver finansieres på tilsvarende måter i Norge.

Sektormyndighetene i de andre nordiske land og også i andre europeiske land finansieres på tilsvarende måte. Rammevilkårene for næringen i Norge blir derfor ikke vesentlig forskjellig i forhold til andre land, og pålegg om gebyr vil heller ikke påvirke norsk konkurranseevne i forhold til andre land i ugunstig retning.

Som følge av at virkeområdet for loven utvides i forhold til teleloven, til å omfatte området for elektronisk kommunikasjon, kan i prinsippet kretsen av aktører som kan pålegges gebyr endres. I forhold til gjeldende bestemmelser i teleloven vil endringen gjelde aktører som driver virksomhet knyttet til nett og tjenester brukt til formidling av kringkastingsprogrammer. I gjeldende gebyrregulering betaler aktører for tilgang til frekvensressurser, og satellittbaner, i tillegg til kabel-TV-forvaltning. Det er derfor grunn til å tro at det i større grad vil være et spørsmål om endringer av og omfordelinger innenfor gebyrfinansieringsordningen enn en utvidelse av aktører som vil kunne pålegges å betale gebyr. Omfanget av aktører som vil kunne pålegges å betale gebyr vil uansett endre seg de forskjellige markeder utvikler seg. Post- og teletilsynet arbeider med omlegginger av ordninger og modeller for gebyrfinansiering med sikte på at ordningene kan administreres mer effektivt. Gebyrfinansieringen legges innenfor rammen av Norges internasjonale forpliktelser. Det er særlig EØS-avtalen som vil sette grenser for hvordan gebyrfinansieringen kan gjennomføres.

Tilsynets budsjett behandles av Stortinget hvert år. Tilsynet sender også en årlig rapport til Riksrevisjonen. Videre blir tilsynets ressursbruk omtalt i årsrapporten som er offentlig tilgjengelig. Selv om hensynet til åpenhet og allmennhetens, herunder aktørers, interesse av å kunne kontrollere ressursbruken kan sies å være ivaretatt gjennom den eksisterende offentliggjøring av både inntekts- og utgiftsside av budsjettet i forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet, foreslås det likevel å lovfeste et krav om offentliggjøring av utgifts- og inntektssiden av tilsynsmyndighetens fastsatte budsjett med det formål å sikre de som betaler gebyr tilgang på opplysninger, slik at de selv kan kontrollere rammene for ressursbruken. Samferdselsdepartementet og Post- og teletilsynet vil vurdere om det kan gjøres enkelte endringer i praksis for å lette allmennhetens tilgjengelighet til informasjon. Bruk av Internet kan være et verktøy. Slik åpenhet har positive konsekvenser, og det er i samsvar med tilsvarende utvikling ellers i Europa.

13.8.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, blant annet IKT-Norge og NetCom viser til at den samlede belastning på IKT-sektoren nå begynner å bli betraktelig. NetCom mener det bør foretas en vurdering av hva som bør være norsk politikk i relasjon til hvilke økte byrder sektoren skal ilegges. Alcatel fremhever at avgifter ikke bør være en skjult skattlegging og mener at Post- og teletilsynet ikke skal være avhengig av gebyrfinansiering. Flere høringsinstanser, blant andre Smartcall, UPC, NKTF og Den norske dataforeningfremhever at gebyr må fastsettes teknologiuavhengig og ikke være konkurransevridende. Telenor mener at gebyr knyttet til sikkerhets- og beredskapstiltak vil kunne være konkurransevridende.

13.8.3 Departementets vurderinger

Samferdselsdepartementet mener at Post- og teletilsynets forvaltningsoppgaver fortsatt skal finansieres gjennom vedtak om gebyr rettet mot aktører i markeder for elektronisk kommunikasjon. Gebyrene skal fortsatt bare dekke kostnader som er nødvendige for å utføre relevante forvaltningsoppgaver. Gebyrene skal være ikke-diskriminerende og ikke innebære etableringshindringer. Det må for øvrig skilles mellom gebyrer knyttet til tilsynets utførelse av forvaltningsoppgaver etter loven og avgifter som fastsettes særskilt i forbindelse med tillatelse til bruk av frekvens- og nummerressurser.