3 Utfordringer - behov for nytt regulatorisk rammeverk
3.1 Vurdering av dagens konkurransesituasjon
Til tross for at konkurransen i det norske telemarkedet er styrket siden 1998, mener Samferdselsdepartementet at markedet fortsatt ikke er tilstrekkelig virksomt.
Telemarkedet er preget av høye etableringskostnader knyttet til etablering av infrastruktur og til utvikling av markedet, mens de variable kostnadene knyttet til selve driften av nettene relativt sett er lave. Denne kostnadsstrukturen gir opphav til stordriftsfordeler for tilbyderne, og legger føringer på mulige markedsstrukturer. Den teknologiske utvikling og vekst i markedet har imidlertid bidratt til å gjøre det lettere for nye selskap å komme inn i markedet, enn hva som ville vært tilfelle i en mer statisk bransje.
Etablering av virksomhet som skal konkurrere med etablerte tilbydere i telesektoren, krever høy kompetanse, store ressurser (personale og økonomi), støttesystemer for kundebehandling, teknisk drift og fakturering, og ikke minst tid. Dette gjelder spesielt dersom den nye virksomheten skal basere seg på å etablere egen infrastruktur (nye kabelnett og radiosystemer), men også dersom en ny tilbyder baserer seg på å leie infrastruktur hos etablerte tilbydere, og kun ønsker å konkurrere på telefontrafikk og tilgang til Internet. Det tar tid å få teknisk utstyr, kundesystemer og markedsføring til å fungere på en måte som bidrar til at en tjenesteleverandør kan være konkurransedyktig.
Selv om konkurransenivået i sektoren kan bli bedre, er det likevel departementets oppfatning at man i en helhetsvurdering av markedsutviklingen også må ta hensyn til markedsresultatet, dvs. pris, tjenester mv. sammenholdt med andre land, og ikke bare vurdere antall tilbydere i de ulike delmarkedene. Beskrivelsene ovenfor viser at Norge har et bedre tjenestetilbud og lavere priser enn mange land som man i utgangspunktet skulle tro hadde et bedre markedsresultat.
En viktig premiss for liberaliseringen av telemarkedene fra 1998 var ønsket om å videreføre en utvikling med reduksjon i teleprisene og legge til rette for et forbedret tjenestetilbud. Departementet mener at det er mulig å hente ut flere gevinster blant annet i form av bedre tjenester og lavere priser dersom konkurransen i markedet styrkes. Det er et viktig bidrag til Norges konkurranseevne å kunne videreføre vår posisjon med internasjonalt sett lave priser.
3.2 Vurdering av dagens regelverk
For å styrke konkurransesituasjonen har Post- og teletilsynet gjort løpende vurderinger av hva som skal til for å styrke konkurransesituasjonen, og lagt strategier for mer offensiv håndhevelse av regelverket og bedre informasjon til sluttbrukerne. Blant annet er det lagt økende vekt på å presentere informasjon og vurderinger om konkurransesituasjonen for allmennheten. Det etablert en egen prisguide som finnes på nettsiden telepriser.no,og som gir brukerne anledning til å finne ut hvilke markedstilbud som billigst i forhold til det behovet brukerne har. Det har vært stor bruk av nettsiden og mange brukere har byttet tilbyder som følge av at de har funnet tilbud som har lavere pris og er bedre tilpasset egne behov.
Markedsaktørene er avhengige av å ha forutsigbarhet for sin virksomhet, og at myndigheten foretar raske og konsistente vurderinger i saker som bringes inn for myndigheten. Forsinkelser og sen saksbehandling kan ha store økonomiske konsekvenser for markedsaktørene, særlig for de som er små og/eller nyetablerte. En av hovedutfordringene fremover er derfor å bidra til at saksbehandlingstiden hos tilsynsmyndigheten reduseres, blant annet ved mer bruk av virkemidler som er mindre ressurskrevende for tilsynet enn dagens virkemidler. Som nevnt ovenfor er erfaringen blant annet fra forvaltningen av gjeldende bestemmelser om kostnadsorienterte priser, at denne form for regulering er vanskelig og svært tid- og ressurskrevende å håndheve.
De sentrale områdene for tilsynsmyndighetene har vært å håndheve bestemmelsene om samtrafikk og tilgang til nett. Det er et gjennomgående trekk i både europeisk og amerikansk regulering at tilgangsforpliktelser til regulerte priser ses på som et strategisk viktig virkemiddel for at nye operatører skal få et «konkurransemessig fotfeste» i etableringsfasen. Gjennom pålagt tilgang til nettverkene til operatører med sterk markedsstilling kan nye tilbydere oppnå tilsvarende dekning som etablerte tilbydere mens de selv bygger opp sitt eget nettverk.
Det gjeldende regelverket har på denne måten vist seg velegnet til å sikre nye operatører fotfeste i de ulike markedene. En utfordring med dette er at de nye aktørene som ikke investerer i egen infrastruktur, blir avhengige av at dagens prisregulering av tilgang (og samtrafikk) opprettholdes. Skal reguleringsbehovet falle bort over tid, er det nødvendig at nye aktører i større grad investerer i egen infrastruktur. I motsatt fall kan det bli vanskelig for staten å gå vekk fra den sektorspesifikke reguleringen, og overlate reguleringen av markedet for elektronisk kommunikasjon til generell konkurranselovgivning alene.
Samferdselsdepartementet mener i likhet med Post- og teletilsynet at det sektorspesifikke regelverket har fungert tilfredsstillende som et overgangsregelverk. Det er lagt til rette for etablering av konkurranse i markedet ved at nye aktører er etablert. Utfordringen for gjeldende regelverk har vært å verdsette investeringsvilje og reflektere at det må være en balanse mellom risiko og gevinst for aktørene i et lengre tidsperspektiv. Videre har det vært en utfordring for regelverket å ha tilstrekkelig fleksibilitet til å håndtere den raske teknologiske og markedsmessige utviklingen som skjer nasjonalt og internasjonalt i telesektoren. Regelverkets kompleksitet, ikke minst hva gjelder prisregulering, har vist seg å føre til lengre saksbehandlingstid enn ønskelig.
3.3 Behov for endringer i dagens regelverk
Endringer i teknologi, rettslige rammebetingelser (liberalisering) og økt etterspørsel etter digitale tjenester har som nevnt ovenfor ført til at tradisjonelle grenser mellom IT-sektoren, mediesektoren og telesektoren utfordres og utviskes. Sammensmeltningen innebærer at utviklingen går i retning av en integrert informasjons- og kommunikasjonssektor (IKT-sektor). Samtidig endres også tjenestene over tid slik at det blir mindre klart skille mellom IT-, kringkastings- og teletjenester. Dette omtales ofte som konvergens, jf. også omtale i kap. 2.4.3 ovenfor.
Underliggende teknologiske endringsprosesser kan sies å være relativt godt kjent for aktører og myndigheter, men det er ikke gitt at det teknologiske potensialet gir markedsmessig suksess. I hvilken grad ny teknologi og nye tjenester blir kommersielle suksesser styres i stor grad av brukernes betalingsvilje, men påvirkes også blant annet av selve systemene for nyskapning og kommersialisering av IKT-forskningen.
De teknologiske utviklingstrekkene vil i sterk grad påvirke og forme markedsutviklingen. Dette krever igjen at de rettslige rammebetingelsene endres for å ta høyde for utviklingen. Samferdselsdepartementet har foretatt en gjennomgang av gjeldende regelverk for telesektoren som grunnlag for denne proposisjonen. I dette arbeidet har departementet fulgt nøye med i EUs arbeid på området. Departementet er opptatt av at aktørene på IKT-området ikke skal ha konkurranseulemper i forhold til sine konkurrenter i EØS-området.
Viktige hensyn som departementet mener et nytt regelverk må ivareta er bl.a.:
den raske utviklingen innenfor teknologi og marked (konvergens)
prinsippet om teknologinøytralitet og minimumsregulering, jf. kap. 4 nedenfor
å sikre riktig balanse mellom rettssikkerhet/forutsigbarhet for aktørene og nødvendig fleksibilitet for reguleringsmyndighetene
ta opp i seg og finne løsninger på regulatoriske forbedringspunkter som er identifisert i det eksisterende regelverket
legge til rette for nye markeder, nye aktører og bærekraftig konkurranse.
En vel fungerende sektor for elektronisk kommunikasjon er en viktig del av samfunnsøkonomien. Gjennom blant annet OECD har det blitt godt dokumentert hva som er betydningen og viktigheten av rask og rimelig tilgang til elektroniske kommunikasjonstjenester. Tilgang til fremtidsrettede og rimelige kommunikasjonstjenester for næringsliv, offentlig forvaltning og forbrukere er dessuten en viktig forutsetning for å kunne realisere Regjeringens målsetning i «eNorge 2005» om at Norge skal bli et ledende land i informasjons- og kunnskapsøkonomien. Et nytt regulatorisk rammeverk for elektronisk kommunikasjon vil bidra til dette.
EU-landene ser et nytt regelverk innenfor elektronisk kommunikasjon som en avgjørende forutsetning for å kunne realisere sine eEurope planer. EU vedtok i februar 2002 et nytt regelverk for elektronisk kommunikasjon som medlemslandene må implementere innen 25. juli 2003. I og med at EØS-avtalen omfatter telekommunikasjon som del av det indre marked, må EFTA-landene i EØS-området også implementere det nye regelverket.