8 Leveringspliktige tjenester og spesielle samfunnspålagte oppgaver

8.1 Kort om lovforslaget

Lovforslaget medfører at de leveringspliktige tjenestene og de spesielle samfunnspålagte oppgavene (SSO) videreføres i sin helhet. Dette er viktig for å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, og for å kunne oppfylle sentrale distrikts-, sosialpolitiske-, sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn også i fremtiden.

De leveringspliktige tjenestene og de spesielle samfunnspålagte oppgavene vil imidlertid ikke lengre følge av Telenors konsesjon som følge av at konsesjonen oppheves, jf. kap. 6 ovenfor. Leveringspliktige tjenester og samfunnspålagte oppgaver vil bli ivaretatt på annen måte, enten som følge av avtale eller ved pålegg. «Leveringspliktige tjenester» er lovutkastets samlebetegnelse på tjenester som i gjeldende rett har vært betegnet som «pålagte landsdekkende tjenester», «universelle tjenester» eller «grunnleggende teletjenester».

Lovforslaget innebærer ingen endring av innholdet i forpliktelsene slik de er nedfelt i gjeldende rett; lov, forskrift eller konsesjon.

8.2 Beskrivelse av gjeldende rett

Et av hovedmålene med norsk telepolitikk er å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til rimelig pris, jf. også teleloven § 1-3. Gjeldende bestemmelser når det gjelder pålegg om plikt til å tilby slike tjenester er nedfelt i konsesjonen til Telenor ASA av 2. mars 1999 med senere endringer. Landsdekkende leveringsplikt er pålagt Telenor i kraft av selskapets ledende posisjon på det norske telemarkedet. Hjemmelen for kravet om konsesjon og pålegg om leveringspliktige tjenester finnes i teleloven, hhv. §§ 2-1 og 3-4.

Telenors leveringsforpliktelse omfatter offentlig taletelefoni, leide samband (opp til og med 2 Mbit/s) og tilknytning til digitalt nett for alle abonnenter i det faste, jordbundne nettet. Telenor er i sin konsesjon også blant annet pålagt å opprettholde tjenester til funksjonshemmede, i form av teksttelefon for tale- og hørselshemmede og refusjonsordning for blinde og svaksynte ved bruk av opplysningstjenesten. Dessuten inngår tilgang til telefonautomater på offentlig grunn med ordinær taksering i Telenors pålegg. Telenor skal for øvrig sørge for at det årlig utgis katalog i hensiktsmessig form over alle abonnenter av offentlig telefontjeneste i Norge, samt sørge for at det er tilgjengelig en opplysningstjeneste som på forespørsel gir oppdaterte opplysninger om disse.

I tillegg til leveringsplikten er Telenor i sin konsesjon også pålagt visse spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO) som blant annet omfatter ytelser til totalforsvaret, ytelser til nød- og sikkerhetstjenester knyttet til kystradioen og Svalbard.

8.3 Bakgrunnen for lovforslaget

EUs nye reguleringspakke medfører en vesentlig begrensning i adgangen til å regulere retten til å tilby elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester i konsesjoner i forhold til det som følger av teleloven, jf. kap. 6 Tillatelser til etablering og drift ovenfor. Rett til å tilby elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste skal som hovedregel følge av lov og forskrift. Det vil derfor ikke være adgang til å pålegge leveringsplikt i form av individuelle tillatelser.

Regjeringen mener at de leveringspliktige tjenestene må sikres på en annen måte ved at en eller flere tilbydere har et særlig ansvar for å tilby disse tjenestene. En eller flere ulike tilbydere kan ha ansvar for forskjellige geografiske områder eller en eller flere av tjenestene.

Den mest hensiktsmessige måten å sikre hensynet til de leveringspliktige tjenestene vil være at myndigheten inngår avtale med tilbyder om levering av disse forpliktelsene. Det antas at det vil ha minst innvirkning på konkurransen i markedet dersom de leveringspliktige tjenestene tilbys uten bruk av offentlig pålegg. I utgangspunktet vil det ikke bli betalt for levering av leveringspliktige tjenester med mindre leveringen fører til en byrde som må anses som urimelig 1 for tilbyderen. Bakgrunnen for dette er at levering av leveringspliktige tjenester antas å gi tilbyderen en rekke fordeler som f.eks. økt gjenkjenning av merkenavn, positiv effekt for merkenavnet ved å være tilbyder av leveringspliktige tjenester, markedsføringsfordeler ved å ha tilgang til hele skalaen av brukerdata og reklameeffekten gjennom offentlige telefonautomater (telefonautomatene er nå utstyrt med merkenavn). Dersom urimelighet likevel påvises vil det være aktuelt å innføre statlige kjøp, eventuelt finansiert over en fondsordning. Slike statlige kjøp av tjenester som dette vil kunne være, skal normalt følge regelverket om offentlige anskaffelser. Det innebærer at alle potensielle tilbydere skal gis anledning til å tilby tjenestene gjennom utlysning av en kravspesifikasjon for kjøp av tjeneste. Utvelgelsen skal foretas etter nærmere regler og på en objektiv, åpen og ikke-diskriminerende måte.

Til tross for at hovedregelen bør være at leveringspliktige tjenester skal sikres gjennom avtale, vil det være behov for en hjemmel i lov til å pålegge tilbyder å tilby leveringspliktige tjenester. Det vil være nødvendig for å sikre levering av tjenestene dersom det ikke er mulig å inngå avtale med en tilbyder eller det ikke oppnås enighet med tilbyder om vilkår tilsynsmyndighetene mener er nødvendige.

Telenorsk konsesjon er på mange punkter svært detaljert når det gjelder plikten til å tilby leveringspliktige tjenester. Det anses ikke hensiktsmessig å ta alle disse detaljene inn i lov. Det legges derfor opp til å presisere disse i avtale eller i enkeltvedtak som fastsetter plikten til å tilby tjenesten. Det foreslås derfor en hjemmelsbestemmelse som gir tilsynsmyndigheten adgang til å fastsette nærmere bestemmelser.

De spesielle samfunnspålagte oppgavene (SSO) videreføres i to bestemmelser - en bestemmelse om sikkerhet og beredskap hvor ytelsene til Totalforsvaret inngår (jf. pkt. 13.4 Sikkerhet og beredskap nedenfor), og en bestemmelse om spesielle samfunnspålagte oppgaver som omfatter ytelser til nød- og sikkerhetstjenester knyttet til kystradioen og Svalbard.

8.4 Nærmere om lovforslaget

En konsekvens av lovforslaget vil være at Telenors konsesjon må oppheves i sin nåværende form. Lovforslaget gir imidlertid rettsgrunnlag til å videreføre leveringspliktige tjenester og spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO). Omfanget av leveringspliktige tjenester og SSO foreslås videreført tilsvarende som i dag. Lovforslaget innebærer ikke noen utvidelse av forpliktelsene slik de er nedfelt i gjeldende rett. Av Telenors konsesjon fremgår det at Telenor har plikt til å anlegge offentlig telenett for tilbud om overføringskapasitet og tilby offentlig telefontjeneste mellom termineringspunkter på «ethvert sted med fast helårlig bosetting eller næringsvirksomhet». Det foreslås at bestemmelse om leveringsplikt på landsdekkende offentlig telefontjeneste nedfelles i dette kapitlet, mens øvrige forpliktelser vedrørende offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet videreføres i kap. 7 Tilgang og samtrafikk. Det foreslås altså ingen materielle endringer i forpliktelsene som følger av gjeldende rett.

Lovforslaget legger opp til at det er den eller de tilbydere som pålegges å levere leveringspliktige tjenester eller SSO som selv bestemmer hvilken overføringsteknologi som anvendes for å ivareta disse forpliktelsene. Det legges dermed ingen føringer på hvorvidt fastnettet eller mobil teknologi benyttes. Imidlertid understrekes det at valget av teknisk løsning ikke skal ha betydning for hva sluttbruker må betale for tjenestene. Sluttbruker skal ikke betale mer enn det den billigste løsningen koster.

Det er viktig at omfanget av hva som skal være leveringspliktige tjenester avspeiler utviklingen i brukerbehov, teknologi og marked. Departementet vil derfor løpende vurdere behovet for å foreta endringer i hva som anses som leveringspliktige tjenester. I EU legges det opp til at omfanget av de leveringspliktige tjenestene skal vurderes to år etter USO-direktivets ikrafttredelse, og deretter hvert tredje år. Når det gjelder forholdet til bredbåndstjenester legges det opp til at omfanget av de leveringspliktige tjenestene skal være på linje med omfanget i EUs regulering, der bredbåndstjenester ikke inkluderes i leveringspliktige tjenester. Dersom bredbånd skulle omfattes av leveringspliktige tjenester hadde dette blitt problematisk i forhold til en evt. finansieringsordning for leveringspliktige tjenester, da USO-direktivet ikke gir anledning til at bredbånd omfattes av finansieringsordningen. Dersom det hadde vært anledning til å finansiere bredbåndstjenester gjennom en finansieringsordning for leveringspliktige tjenester, ville dette medført at «vanlige brukere» av nettet hadde subsidiert såkalte «superbrukere».

Departementet understreker at det etter direktivet ikke er anledning til å dekke økte kostnader som følge av et eventuelt utvidet omfang av leveringspliktige tjenester via finansieringsordningen for disse tjenestene.

8.4.1 Utpekelse

Lovforslaget legger opp til at krav til leveringspliktige tjenester og spesielle samfunnspålagte oppgaver videreføres på en måte som i minst mulig grad skaper konkurranseforstyrrelser. På bakgrunn av at det knytter seg fordeler til å kunne tilby leveringspliktige tjenester, bør det i utgangspunktet være interesse for å tilby dem uten annen kompensasjon. I et etablert og velfungerende marked der byrden ved å tilby leveringspliktige tjenester i et gitt tilfelle fremstår som urimelig, vil det normalt være best å la flere aktører konkurrere om leveranse av tjenestene. Dette kan f.eks. gjøres ved hjelp av anbud eller auksjoner, slik at man på en effektiv måte får synliggjort og beregnet kostnadene. Lovforslaget legger opp til at flere aktører i slike tilfeller kan konkurrere om å levere hele eller deler av de leveringspliktige tjenestene og de spesielle samfunnspålagte oppgavene. Hvis det skulle oppstå en situasjon der ingen tilbydere er villige til å påta seg disse forpliktelsene, er det nødvendig at det legges opp til at myndigheten kan pålegge slik plikt gjennom enkeltvedtak. Myndigheten foreslås gitt slik hjemmel.

Når det gjelder de spesielle samfunnspålagte oppgavene som handler om sikkerhet og beredskap er det en forutsetning for innføring av konkurranse på enkelte samfunnsoppgaver at flere aktører har opparbeidet en betryggende evne til å ivareta oppgavene på en tilfredsstillende og kontinuerlig måte i hele eller deler av landet. Hvis dette ikke er situasjonen er det nødvendig at myndigheten kan inngå avtale med eller pålegge en eller flere tilbydere å utføre disse oppgavene.

8.4.2 Prising og regulering av sluttbrukerpriser for leveringspliktige tjenester

Det er et hovedmål med norsk telepolitikk å sikre lavest mulig pris på grunnleggende teletjenester. I et velfungerende konkurransemarked vil det være et press for å sette prisen på tjenestene i samsvar med underliggende kostnader. I attraktive deler av markedet kan det også være at noen aktører priser tjenestene lavere enn kostnadene for å vinne markedsandeler. For å sikre mot høye priser i mindre konkurranseutsatte deler av markedet ble det i 1997 innført en maksimalprisordning for offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet. Departementet vil vurdere nærmere om det fortsatt er behov for en slik ordning, jf. omtale i pkt. 4.5.1 ovenfor.

Lovforslaget gir myndigheten hjemmel til i særlige tilfeller, når regulering av innsatsfaktorer ikke er tilstrekkelig, å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling regulering av priser på sluttbrukertjenester. Myndigheten velger i hvert enkelt tilfelle den form for prisregulering som er best egnet til å fremme de politiske målene innenfor området for elektronisk kommunikasjon.

Lovforslaget legger opp til at det ikke vil være noen form for sektorspesifikk prisregulering av sluttbrukerpriser for tilbydere som ikke har leveringsplikt eller sterk markedsstilling på det relevante marked for offentlig telefontjeneste eller overføringskapasitet.

8.4.3 Finansiering av kostnadene forbundet med leveringspliktige tjenester

Samferdselsdepartementet ga i St.meld. nr. 24 (1998-99) Om enkelte regulatoriske spørsmål i telesektoren en vurdering av behovet for en finansieringsordning. Stortinget besluttet at det, gitt dagens nivå på leveringsforpliktelsen og den store andel av nettokostnadene Telenor må dekke selv dersom en finansieringsordning ble innført, ikke ville være formålstjenlig å innføre en slik ordning.

Det antas at tilbydere ut fra kommersielle vurderinger vil tilby leveringspliktige tjenester. Behovet for finansiering vil eventuelt knytte seg til de tilfeller hvor enkelte kunder ikke vil få et tilbud om slike tjenester uten et pålegg om levering, og der byrden som på bakgrunn av dette pålegges tilbyderen fremstår som urimelig. Det er i gjeldende rett åpnet for at nettokostnadene ved å tilby pålagte, landsdekkende offentlige telefontjenester kan fordeles mellom tilbyderne i markedet, for å unngå konkurransevridninger mellom tilbydere som har forpliktelser og tilbydere som ikke har forpliktelser (fondsfinansiering). Det foreslås at denne bestemmelsen videreføres i form av en bestemmelse som gir hjemmel for å fastsette en kompensasjonsordning knyttet til nettokostnadene forbundet med leveringspliktige tjenester.

8.5 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser påpeker at bestemmelsene om leveringspliktige tjenester og finansiering av disse i større grad burde vært utformet og strukturert slik det er gjort i USO-direktivet.

Merknader til høringsbrevets forslag om leveringspliktige tjenester

Noen høringsinstanser mener det bør sies klarere at en eller flere tilbydere kan utpekes til å levere en eller flere av de leveringspliktige tjenestene og kan ha ansvar for forskjellige geografiske områder. Noen påpeker også at det bør tydeliggjøres at hovedregelen er at leveringspliktige tjenester skal sikres gjennom avtale.

Post- og teletilsynet påpeker at forholdet til bredbåndstjenester bør behandles i lovproposisjonen. EL & IT Forbundet, Troms fylkeskommune, LOog NORUT IT mener bredbånd må bli leveringspliktig tjeneste.

Norsk Pensjonistforbund påpeker at lovutkastet ikke regulerer ekstra strømførsel til trygghetsalarmer i tilfelle strømbrudd.

Telenor anbefaler at offentlige betalingstelefoner i privateide lokaler unntas fra leveringsplikten, og stiller spørsmål ved hvorvidt det er et krav om at telefonkatalogen skal foreligge i trykket utgave. Videre støtter Telenor at omfanget av de leveringspliktige tjenestene ikke utvides i forhold til gjeldende regulering.

Post- og teletilsynet foreslår å endre ordlyden i § 5-1 nr. 5 om ytelser til funksjonshemmede slik at eldre, andre sluttbrukere med spesielle sosiale behov og tilgang til terminalutstyr, herunder mobiltelefoner, nevnes spesifikt i lovteksten. Det påpekes videre at det er noe uklare grenser mellom tilsynets og departementets ansvar i saker som angår funksjonshemmede, særlig i forhold til budsjettansvar. Dette bør avklares for å kunne ivareta denne oppgaven best mulig.

TeleFunkForum og FFO mener bestemmelsen ikke går langt nok i å ivareta tjenester til funksjonshemmede. Tjenestene må presiseres i selve lovteksten, det er ikke tilstrekkelig å vise til avtale/enkeltvedtak. Det konkretiseres ikke hvordan tjenestene skal ivaretas når Telenors konsesjon faller bort og det foreligger ingen vurdering av hvorvidt det er behov for endringer av hvilke tjenester som omfattes. Alle tilbydere bør pålegges å levere leveringspliktige tjenester.

Merknader til høringsbrevets forslag om finansiering av leveringspliktige tjenester

Post- og teletilsynet foreslår å endre ordlyden i § 5-2 annet ledd fra at kostnadene «kan» dekkes til «skal» dekkes.

Noen høringsinstanser påpeker at det er vanskelig å beregne kostnadene av leveringspliktige tjenester og at leveringspliktige tjenester er en type tjenester som tilbyder bør kompenseres for - uavhengig av om byrden ved leveringsplikten er «urimelig» eller ikke. NetCom sier eksplisitt at de er imot innføring av en fondsordning, da dette vil være ytterligere en skatt på IKT-sektoren.

Merknader til høringsbrevets forslag om spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO)

Telenor mener at departementet foreslår at omfanget av SSO videreføres tilsvarende som i dag, mens det samtidig finnes formuleringer som oppfattes som klare endringer i forhold til dagens forpliktelser. Ivaretakelse av SSO bør skje etter avtale hvor prisen fastsettes etter forhandlinger. Det vises også til at forholdet mellom § 5-3 og § 2-10 om sikkerhet og beredskap er uklart.

8.6 Departementets vurderinger

Departementet mener at reglene som er nedfelt i lovforslaget kap. 5 ivaretar de forpliktelser som gis i USO-direktivet vedrørende leveringspliktige tjenester, og at det ikke er avgjørende hvorvidt lovkapitlet er utformet på samme måte som direktivteksten.

Leveringspliktige tjenester

Det er presisert i pkt. 8.4 ovenfor at en eller flere tilbydere kan utpekes til å levere en eller flere av de leveringspliktige tjenestene og kan ha ansvar for forskjellige geografiske områder. Videre tydeliggjøres det at hovedregelen bør være at leveringspliktige tjenester sikres gjennom avtale. Dette presiseres også i merknadene til bestemmelsen. Departementet vil understreke at bredbånd er et område av særlig viktighet. Forholdet til bredbåndstjenester omtales i pkt. 8.4.

Til Pensjonistforbundets merknad kan det anføres at en analog telefon alltid får strøm av nettet. Når det gjelder digitale tilknytninger avhenger strømtilførselen av hvordan nødapparatet er koblet til nettet. Det legges til grunn at apparatene kobles riktig, dvs. slik at disse ved strømstans får strømtilførsel i en interimsperiode fra nettet. Det anses ikke hensiktsmessig å innta denne type regulering på lovnivå. Post- og teletilsynet vil imidlertid vurdere behovet for regulering av denne type spørsmål i forskrift.

Når det gjelder offentlige betalingstelefoner legges det opp til at nærmere krav til slike tjenester med hensyn til geografisk dekning, antall telefoner osv. vil bli nærmere spesifisert i avtale eller i vedtak om pålegg. Det legges ikke opp til noen endring av dagens regulering på dette punktet.

Formkrav knyttet til telefonkatalog (trykt, elektronisk utgave eller begge deler) avgjøres iht. direktivteksten av nasjonal myndighet på bakgrunn av hva som anses hensiktsmessig. Departementet legger opp til å videreføre dagens regulering på dette punkt. Dette medfører at det vil stilles krav om at telefonkatalogen finnes i trykt utgave ut fra hensynet til brukerne.

Når det gjelder tjenester til funksjonshemmede må detaljeringsgraden i denne bestemmelsen sees i sammenheng med detaljeringsgraden i andre bestemmelser. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å ta med alle detaljer fra Telenors konsesjon på dette punktet inn i lov. Det legges derfor opp til å presisere nivået på tjenestene i avtale eller i enkeltvedtak som fastsetter plikten til å tilby tjenesten. Det anses derfor tilstrekkelig med en hjemmelsbestemmelse som gir tilsynsmyndigheten adgang til å fastsette nærmere bestemmelser. Det er også viktig at det er samsvar mellom det som pålegges og det som kan finansieres gjennom finansieringsordningen for de leveringspliktige tjenestene. For eksempel finansieres utstyr som teksttelefoner av Rikstrygdeverket. Departementet har foretatt en presisering i merknadene om at behovet for endringer i tjenestetilbudet til funksjonshemmede, blant annet som følge av den tekniske utviklingen, løpende vil bli vurdert. Det er også presisert i merknadene at «andre sluttbrukere med spesielle behov» kan være eldre eller sluttbrukere med spesielle sosiale behov. Videre er det ikke anledning i henhold til EØS-rettslige forpliktelser til å pålegge alle tilbydere å tilby alle leveringspliktige tjenester, da dette ville medføre store kostnader for sektoren og for brukerne generelt. Dette ville være for høy ressursbruk. For eksempel fremstår det ikke som samfunnsnyttig ressursbruk å pålegge alle tilbydere å utgi en telefonkatalog. Det avgjørende må være at det finnes én landsdekkende oppdatert telefonkatalog. Dette anses som tilstrekkelig for å ivareta hensynet til brukerne. Imidlertid er det ingenting i veien for at flere enn den tilbyderen som gjennom avtale eller ved pålegg er utpekt til å tilby telefonkatalog på fritt grunnlag ønsker å tilby denne tjenesten.

Finansiering av leveringspliktige tjenester

Departementet støtter ikke Post- og teletilsynets forslag om å endre annet ledd fra at kostnadene «kan» dekkes til «skal» dekkes. Det er viktig at bestemmelsen er en «kan-bestemmelse» pga. de eventuelle administrative byrder en finansieringsordning kan medføre. Selv om leveringsplikten faktisk utgjør en urimelig byrde for tilbyderen kan myndigheten likevel avgjøre at en finansieringsordning ikke skal iverksettes, såfremt de administrative kostnadene ikke forsvarer dette.

Departementet er innforstått med at det kan være vanskelig å beregne kostnadene av de leveringspliktige tjenestene. Det er likevel sannsynlig at kostnadene kan beregnes på en effektiv måte i anbudskonkurranser eller auksjoner der tilbyderne konkurrerer om leveranse av leveringspliktige tjenester.

Spesielle samfunnspålagte oppgaver

Departementet har i pkt. 8.3 ovenfor klargjort forholdet mellom § 5-3 om spesielle samfunnspålagte oppgaver og § 2-10 om sikkerhet og beredskap.