Prop. 120 LS (2014–2015)

Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga

Til innhaldsliste

10 Endringar i avskrivingsreglane for vindkraft

10.1 Innleiing og samandrag

Regjeringa foreslår endringar i avskrivingsreglane for vindkraftverk slik at driftsmiddel i vindkraftverk blir avskrivne lineært, med like store beløp over fem år. Etter dagens ordning blir vindkraftverk avskrivne etter saldoreglane, med ulike prosentsatsar for ulike type driftsmiddel. Forslag om endra avskrivingsreglar for vindkraftverk blei varsla i statsbudsjettet for 2015, jf. Prop. 1 LS (2014–2015) kapittel 20, og sendt på høyring 16. februar 2015.

Forslaget har samanheng med at Noreg frå 2012 har støtta fornybar elektrisitetsutbygging gjennom den svensk-norske elsertifikatmarknaden. Denne marknaden er hovudverkemiddelet for utbygging av fornybar elektrisitet. Noreg og Sverige har begge forplikta seg til å finansiere halvparten av utbyggingsmålet på 26,4 TWh i perioden 2012 til 2020. Ulike anlegg og teknologiar er likestilte i elsertifikatmarknaden, slik at prosjekta med lågast støttebehov kan byggjast ut først. Dei norske reglane for avskriving av vindkraftanlegg er gunstige og hindrar ikkje selskapa i å byggje ut samfunnsøkonomisk lønsame vindkraftanlegg. Energibransjen har likevel påpeikt at det er fleire forskjellar i rammevilkåra som kan påverke om utbygging skjer i Noreg eller Sverige, særleg at vindkraftanlegg kan avskrivast raskare i Sverige enn i Noreg. Dette er bakgrunnen for at regjeringa no legg fram eit forslag som gjer at dei norske avskrivingsreglane for vindkraftverk blir tilnærma like dei svenske reglane. Målet er at forskjellar i avskrivingsreglane i dei to landa isolert sett ikkje skal vere avgjerande for om vindkraftverk blir lokalisert i Sverige eller Noreg.

Etter forslaget skal endringane få verknad for driftsmiddel som er erverva frå og med 1. januar 2015. Forslaget er avgrensa til å gjelde fram til utløpet av godkjenningsperioden for norske elsertifikatanlegg. Etter gjeldande reglar vil dette seie til og med 31. desember 2020. Dersom godkjenningsperioden for norske elsertifikatanlegg blir utvida, jf. forslag om eitt års forlenging i Prop. 97 L (2014–2015), er hensikta at driftsmiddel som er erverva fram til utløpet av den forlenga perioden, skal omfattast av dei nye avskrivingsreglane.

Det kan vere usikkert om forslaget inneber ulovleg statsstønad etter EØS-avtalen, og det er derfor foreslått at endringane ikkje blir sette i verk før spørsmålet er avklara. Departementet sendte brev til ESA 24. april 2015 der forslaget om å innføre gunstigare avskrivingsreglar for vindkraft blei pre-notifisert.

I samband med handsaming av budsjettet for 2015 vedtok Stortinget følgjande oppmoding til regjeringa (vedtak nr. 63 (2014–2015), punkt XXVI):

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med arbeidet med mer gunstige avskrivninger på vindkraftanlegg også vurdere avskrivningsregler for vindkraft med 40 prosent meravskrivninger over de fire første år.»

Oppmodinga blei omtalt og vurdert i høyringsnotatet. Slike meiravskrivingar ville innebere at selskapa får eit tilleggsfrådrag på 40 pst. ut over investeringskostnadene, slik at samla investeringsfrådrag ville blitt 140 pst. Meiravskrivingane ville dermed bli ein rein investeringsstønad som ville undergrave elsertifikatmarknaden. Samfunnsøkonomisk ulønsame investeringar ville bli lønsame for selskapa, og dette ville svekke produktiviteten i Noreg. Departementet tilrår derfor ikkje vidare vurdering av ei slik ordning.

Forslaget om lineære avskrivingar for vindkraftverk blei sendt på høyring 16. februar 2015 med frist for innspel 30. mars 2015.

Dei fleste høyringsinstansane var positive til forslaget. Fleire av høyringsinstansane har peikt på eit behov for klargjering av lovteksten og oppmoda til endringar som ville gjere ordninga endå betre for selskapa. Nokre høyringsinstansar meiner forslaget bør utvidast til også å gjelde investeringar i vindkraftverk før 2015.

Nokre høyringsinstansar har motsett seg forslaget. Det er mellom anna vist til miljømessige omsyn og at ei endring som foreslått, vil gi urimelige fordelar for vindkraftverk samanlikna med andre teknologiar og bransjar.

Merknadene frå høyringsinstansane blir nærare omtalt under punkt 10.3 og 10.4 nedanfor.

Provenytapet knytt til forslaget om fem års lineære avskrivingar for mogelege vindkraftinvesteringar i perioden 2015 til 2020 er anslått til 600 millionar kroner målt som noverdi. Forslaget vil truleg ikkje medføre vesentlege administrative kostnader.

Endringa skal etter forslaget få verknad for driftsmiddel erverva frå og med 1. januar 2015 og tek til å gjelde frå den tid Kongen bestemmer.

Departementet viser til forslag til endringar i skattelova § 14-51.

10.2 Gjeldande rett

10.2.1 Avskriving av driftsmiddel i vindkraftverk i Noreg

Etter gjeldande rett blir det gitt frådrag for varige og betydelege driftsmiddel i form av avskrivingar. Driftsmiddel som inngår i vindkraftverk blir avskrivne etter reglane om saldoavskriving i skattelova §§ 14-40 til 14-48. Driftsmidla skal fordelast og avskrivast i saldogruppe d, g og h, jf. skattelova § 14-41.

I saldogruppe d (maskiner) blir personbilar, traktorar, maskiner, reiskap, instrument, inventar mv. avskrivne med inntil 20 pst. kvart år, jf. skattelova § 14-43 første ledd bokstav d. I tillegg blir det gitt startavskrivingar i ervervsåret med ytterlegare 10 pst., slik at avskrivingssatsen i ervervsåret blir 30 pst., jf. skattelova § 14-43 fjerde ledd. Det same gjeld for påkostnader. Det følgjer av likningspraksis at gir, rotor, generator og styringsutstyr mv. i vindkraftverk skal avskrivast i saldogruppe d.

I saldogruppe g (elektroteknisk utrustning) blir anlegg for overføring og distribusjon av elektrisk kraft og elektroteknisk utrusting i kraftføretak, og slike driftsmiddel nytta i anna verksemd, avskrivne med inntil 5 pst., jf. skattelova § 14-43 første ledd bokstav g. Elektroteknisk utrusting i vindkraftverk skal avskrivast i denne saldogruppa.

I saldogruppe h (bygg og anlegg) skal bygg og anlegg, hotell, losjihus, bevertningsstader mv. avskrivast med inntil 4 pst., jf. skattelova § 14-43 første ledd bokstav h. Det følgjer av likningspraksis at tårn der driftsmiddel i vindkraftverk er montert, skal avskrivast i saldogruppe h. Tilsvarande gjeld andre anlegg og bygg.

Avskrivingar etter saldosystemet inneber at driftsmidla aldri blir skrivne ned til null. Det er derfor regulert i skattelova § 14-47 første ledd at avskrivingsgrunnlag i saldogrupper som ved utløpet av inntektsåret, før reduksjon med årets frådragsføring, er under 15 000 kroner, kan frådragsførast.

10.2.2 Avskriving av driftsmiddel i vindkraftverk i Sverige

I Sverige blir maskiner avskrivne i avskrivingsgruppa for inventar. Det følgjer av likningspraksis i Sverige1 at vindkraftverk i all hovudsak blir rekna som maskiner, som skal avskrivast i gruppa for inventar. Betongfundamentet for vindkraftverket, faste kablar og andre faste installasjonar i vindkraftverket og leidningar i bakken, skal også avskrivast i gruppa for inventar.

Avskriving av driftsmiddel i gruppa for inventar skjer enten i samsvar med reglane om rekneskapsmessige avskrivingar eller restverdiavskrivingar. Dersom skattytar vel å avskrive etter reglane om rekneskapsmessige avskrivingar, må dei skattemessige avskrivingane motsvare dei avskrivingane som er gjort i rekneskapen. Rekneskapsmessige avskrivingar inneber eit årlig frådrag på 30 pst. av driftsmiddelet sin bokførte verdi ved starten av året (saldoavskrivingar). Ettersom driftsmiddelet då aldri vil bli nedskrive til 0, kan skattytar i staden velje ein kompletteringsregel som inneber at driftsmiddelet blir avskrive lineært over 5 år med 20 pst. av ervervsverdien kvart år. Skattytar kan også velje å skifte mellom 30 pst. saldoavskrivingar og lineære avskrivingar.

Ved restverdiavskrivingar treng derimot dei skattemessige avskrivingane ikkje å samsvare med avskrivingane i rekneskapen. Etter reglane om restverdiavskrivingar kan ein trekkje frå 25 pst. av bokført verdi per år (saldoavskrivingar). Det er her ikkje mogleg å velje ei løysing som svarar til kompletteringsregelen.

Eventuelle bygg som blir oppførte i tilknyting til vindkraftproduksjonen, vil som regel bli avskrivne i gruppa for bygg, med ein avskrivingssats mellom 2 og 5 pst. per år, avhengig av bygningstypen. Vegar og parkeringsplassar i tilknyting til vindkraftverket skal avskrivast i gruppa for bakkeanlegg med normalt 5 pst. per år.

10.3 Høyringa

Departementet sendte 16. februar 2015 på høyring eit forslag til endringar i reglane i skattelova om avskriving av vindkraftverk. Forslaget gjekk ut på at driftsmiddel i vindkraftverk kan avskrivast lineært, med like store årlege beløp over ein periode på fem år. Høyringsnotatet inneheld òg ei omtale og avvising av 40 pst. meiravskrivingar. Frist for høyringsinnspel var 30. mars 2015.

Departementet har motteke høyringsinnspel med realitetsmerknader frå 17 høyringsinstansar. Tre høyringsinstansar hadde ingen merknader. Dei fleste høyringsinstansane støtter forslaget om fem års lineære avskrivingar av vindkraftverk. Hovudmerknadane kan samanfattast slik:

Energi Norge, Norwea, Statkraft, Lyse Produksjon AS og nokre andre høyringsinstansar har peikt på at det er eit behov for enkelte presiseringar og tillegg i ordlyden. Energi Norge viser til at dei tidlegare har foreslått 40 pst. meiravskrivingar på vindkraftverk, men støtter likevel i hovudsak departementet sitt forslag. Tekna støtter ambisjonen om 40 pst. meiravskrivingar.

Vidare kjem det forslag om at vegar og oppstillingsplassar burde ha gunstigare avskrivingsreglar enn det gjeldande norske reglar tillèt.

Varanger Kraft og ordførarar i Øst-Finnmark meiner at alle investeringar som er gjorde under elsertifikatmarknaden må handsamast likt, slik at også vindkraftverk bygd før 2015 kan nyttiggjere seg dei gunstigare avskrivingsreglane.

Naturvernforbundet, Fosen Naturvernforening og Småkraftforeninga er mot forslaget om gunstigare avskrivingar for vindkraftverk. Enkelte av merknadene gjeld andre forhold enn dei skattemessige, deriblant omsynet til å ivareta verdfull natur. Dei to sistnemnde høyringsinstansane har òg peikt på at forslaget bryt med prinsippet om teknologinøytralitet, og at andre fornybare elproduksjonsanlegg bør omfattast av forslaget.

10.4 Vurderingar og forslag

10.4.1 Innleiing

Frå 2012 har Noreg støtta fornybar elektrisitetsutbygging. Noreg og Sverige har begge forplikta seg til å finansiere halvparten av utbyggingsmålet på 26,4 TWh i perioden 2012 til 2020. Den svensk-norske elsertifikatmarknaden er hovudverkemiddelet for å nå denne målsettinga. Elforbrukarane i kvart av landa finansierer halvparten av utbyggingsmålet, men utbyggingsprosjekta er likestilte både med tanke på teknologi og plassering, slik at prosjekta med det lågaste støttebehovet blir bygd ut først.

Dei skattemessige avskrivingsreglane bør i utgangspunktet reflektere driftsmidla si økonomiske levetid, og alle næringar bør ha like avskrivingsreglar for same type driftsmiddel. Då vil kapital og arbeidskraft bli nytta der det gir høgast avkasting for samfunnet. Dette vil betre produktiviteten og konkurranseevna i norsk økonomi. Dagens reglar medfører raskare skattemessige avskrivingar for vindkraftverk enn det økonomiske verdifallet. Dagens avskrivingsreglar er ikkje til hinder for utbygging av samfunnsøkonomisk lønsame vindkraftverk.

Den største utfordringa for vindkraftutbygging er dei låge kraft- og sertifikatprisane. Ifølgje anslag frå Thema Consulting er lønsemdsgrensa for vindkraftverk som vil balansere elsertifikatmarknaden i 2020, anslått å vere om lag 60 EUR per MWh (svarar til om lag 50 øre per kWh). Forwardprisen for kraft og elsertifikat fram mot 2020 er derimot berre om lag 45 euro per MWh (svarar til under 40 øre per kWh).

Energi Norge har i samarbeid med Thema Consulting2 vurdert forskjellar i rammevilkåra mellom Noreg og Sverige. Det er peikt på fleire forhold som kan favorisere utbygging i Sverige; lågare skattesats, raskare avskrivingar, lågare eigedomsskatt og moglegheit for fritak for elavgift for svenske elforbrukarar som eig vindkraftanlegg. Næringa har særleg peikt på forskjellen mellom avskrivingsreglane i Sverige og Noreg. Departementet har gjort eigne vurderingar av effekten av norske og svenske avskrivingsreglar for eit vindkraftverk med normale utbyggingskostnader. Fordelen ved raskare avskrivingar i Sverige er relativt moderat, og har om lag same verknad som eit tillegg i kraftprisen for svenske vindkraftanlegg på 1 øre per kWh.

Som varsla i statsbudsjettet for 2015 ønskjer regjeringa å innføre meir gunstige avskrivingsreglar for driftsmiddel i vindkraftverk. Departementet har forsøkt å finne fram til eit forslag som i stor grad vil utlikne forskjellane i avskrivingar i dei to landa. Avskrivingsreglane vil då isolert sett ikkje vere avgjerande for om eit vindkraftanlegg vert bygd i Sverige eller Noreg. Departementet sitt forslag går ut på at vindkraftverk skal avskrivast lineært, med like store årlege beløp over fem år.

10.4.2 Lineær avskriving av vindkraftverk

I Noreg blir meir enn halvparten av driftsmidla i vindkraftverk avskrivne som maskiner i saldogruppe d, med 20 pst. av saldo per år, og 10 pst. startavskrivingar i ervervsåret. Andre driftsmiddel i vindkraftverk blir rekna som elektroteknisk utrustning (saldogruppe g med 5 pst. avskriving) og bygg og anlegg (saldogruppe h med 4 pst. avskriving).

Etter dei svenske reglane blir driftsmiddel i vindkraftverk i hovudsak klassifisert som inventar. Dei ulike reglane for avskriving er med på å gjere investering i vindkraftverk meir lønsame i Sverige enn i Noreg. Fram til no har det skjedd få vindkraftutbyggingar i Noreg. Dette til trass for at Noreg har store vindkraftressursar som ikkje er utnytta.

For å bidra til at den svensk-norske elsertifikatmarknaden skal virke betre, foreslår departementet avskrivingsreglar for vindkraftverk som langt på veg svarar til svenske avskrivingar. Avskrivingsreglane vil då isolert sett ikkje vere avgjerande for om utbygging vil skje i Sverige eller Noreg. Etter forslaget skal vindkraftverk avskrivast lineært over fem år.

Fleirtalet av høyringsinstansane som har uttalt seg, er positive til forslaget.

Driftsmiddel som er omfatta av forslaget

I høryingsforslaget blei det foreslått at:

«…vindkraftverk, herunder rotor, generator og styringsutstyr mv., elektroteknisk utrustning i vindkraftverk og tårnet, avskrives lineært med 20 pst. over fem år. Det samme gjelder internt nettanlegg, samt betongfundament for vindkraftverk.»

Skattedirektoratet meiner at det kan vere behov for ei avklaring av kva for driftsmiddel som er omfatta av omgrepa «internt nettanlegg» og «elektroteknisk utrustning». Også andre høyringsinstansar har peikt på at det hadde vore ein fordel om lovteksta presiserte grensesnittet for dei nettanlegga som er omfatta av reglane – nærare bestemt utvekslingspunktet mot eksternt nett. Statkraft meiner mellom anna at tilføringslinjer frå vindparken til transformator/overliggjande nett bør vere omfatta av dei nye reglane.

Departementet vil presisere at internt nettanlegg omfattar alt nett i vindparken fram til og med eventuell første transformatorstasjon i planområde til vindparken. Når det gjeld elektroteknisk utrusting er meiningsinnhaldet det same som etter gjeldande saldoavskrivingsreglar. Etter forslaget skal elektroteknisk utrusting i vindkraftverket inngå i det lineære avskrivingsgrunnlaget.

Agder Energi AS, Energi Norge, Norwea, Trønder Energi Kraft AS, Sarepta Energi AS, NTE Energi AS, Lyse Produksjon AS og Statkraft AS har peikt på at også vegar og oppstillingsplassar som er etablert i samband med vindkraftanlegget, bør kunne avskrivast med 5 pst. slik som etter den svenske ordninga. Statkraft AS har også vist til at bygg i tilknyting til vindkraftproduksjon blir avskrivne lineært med 2-5 pst. i Sverige, og at lager- og servicebygg vanlegvis kan saldoavskrivast med 4 pst. Denne høyringsinstansen anbefaler tilsvarande ordning i Noreg.

Departementet vil understreke at veganlegg og oppstillingsplassar som hovudregel ikkje kan avskrivast etter dagens reglar. Det finnes nokre unntak frå dette, til dømes vegar som blir nytta i skogbruk. Departementet går ikkje inn for ei endring av avskrivingsreglane for bygg, vegar og oppstillingsplassar. Departementet sitt forslag dekkjer allereie hovuddelen av investeringane i eit vindkraftverk, og omfattar dei driftsmidla som vert avskrivne som inventar i Sverige. Ut over dette vil det vere nokre grensetilfelle der avskrivingsreglane i dei to landa ikkje samsvarar. Ei full harmonisering ville vere svært krevjande, og verknaden for investeringsbeslutninga ville ikkje vere avgjerande sidan desse driftsmidla ikkje utgjer ein stor del av investeringane i eit vindkraftverk. Omsynet til ei raskt avklaring frå ESA talar òg for at endringa er målretta og avgrensa.

Forskriftsheimel

Det kan bli nødvendig å presisere nærmare kva for driftsmiddel som kan avskrivast etter dei nye reglane. Det blir derfor foreslått at departementet får heimel til å fastsetje forskrift til utfylling og gjennomføring av føresegna.

Tidsmessig avgrensing mv.

Norwea, Energi Norge, Trønder Energi Kraft AS, Sarepta Energi AS, NTE Energi AS og Agder Energi AS har peikt på eit behov for å presisere at det seinaste tidspunktet for å erverve driftsmiddel som er omfatta av forslaget om gunstigare avskrivingar, bør være det same som sluttdatoen for etablering av norske anlegg som gir rett til elsertifikat.

Departementet viser til høyringsforslaget der det er omtalt at dei gunstige avskrivingsreglane er meint å gjelde frå 1. januar 2015 og fram til utløpet av godkjenningsperioden for norske elsertifikatanlegg. Etter gjeldande reglar vil dette seie til og med 31. desember 2020. Olje- og energidepartementet har foreslått forlenging av godkjenningsperioden til 2021, jf. Prop. 97 L (2014-2015). Dersom godkjenningsperioden for elsertifikatanlegg blir utvida, foreslår departementet at driftsmiddel erverva i denne perioden, òg skal vere omfatta av dei gunstige avskrivingsreglane. Departementet viser til forslag til endring av skattelova § 14-51.

Varanger KraftVind AS og ordførarar i Øst-Finnmark meiner at alle investeringar som er gjorde under elsertifikatmarknaden, må handsamast likt, slik at også vindkraftverk i elsertifikatsystemet bygd før 2015, kan nyttiggjere seg dei endra avskrivingsreglane.

Departementet understreker at omsynet til lovendringa er å redusere forskjellane i avskrivingsreglane i Sverige og Noreg, slik at avskrivingsreglane ikkje skal vere avgjerande for om framtidig utbygging av vindkraftverk blir lokalisert i Sverige eller Noreg. Gunstigare avskrivingsreglar kan berre påverke avgjerda om bygging av nye vindkraftverk. Det er derfor ingen grunn til at dei nye reglane skal få verknad for vindkraftverk bygde før 2015.

Skattedirektoratet har peikt på at dei nye reglane etter høyringsforslaget skal gjelde for investeringar som har skjedd i perioden 2015 til 2020. Direktoratet trur det vil kome spørsmål knytt til investeringar i anlegg ved årsskiftet kor skattytar får levert delar før og etter årsskiftet 2014/2015 og 2020/2021. Direktoratet oppmodar derfor departementet om å presisere korleis dei nye avskrivingsreglane skal avgrensast.

Departementet viser til at det er dei alminnelege reglane om tidspunkt for erverv av driftsmiddel som vil vere avgjerande ved vurderinga av om driftsmiddelet er erverva innanfor den aktuelle tidsperioden, det vil seie 1. januar 2015 til 31. desember 2020, eller seinare ved eventuell utviding. Dette inneber mellom anna at det ikkje er tidspunktet for investeringsbeslutninga som er avgjerande for om dei nye reglane skal gjelde. Eit driftsmiddel som blir avskrive etter reglane i skattelova kapittel 14, mellom anna vindkraftverk, blir betrakta som erverva ved levering. Driftsmiddel som skattytaren sjølv tilverkar, blir betrakta som erverva når det er ferdig. I dei tilfelle skattytar ervervar delar til noko som seinare skal inngå i eit driftsmiddel, kan ikkje avskriving finne stad før gjenstanden inngår i det ferdige driftsmiddelet.

Tidspunktet for erverv av driftsmiddel er òg avgjerande for når avskrivingane kan starte. Departementet har ikkje meint at forslaget skal innebere nokon endring av tidspunktet for når eit driftsmiddel blir sett på som erverva. Hensikta har heller ikkje vore å endre klassifiseringa av kva som blir vurdert som eitt eller fleire driftsmiddel. Dette betyr at dei same kriteria som nyttast etter dagens reglar, òg skal nyttast ved vurderinga av tidspunktet for når avskrivingane kan ta til.

Energi Norge, Norwea, Agder Energi AS og Statkraft AS har peikt på at vindkraftverk i Sverige kan avskrivast med 20 pst. av investeringsbeløpet frå og med investeringsåret, uavhengig av når i året investeringa har skjedd. Lyse Produksjon AS støtter høyringsinnspelet frå Energi Norge. Etter norske reglar skal lineære avskrivingar skje med eit høvesvis beløp i investeringsåret dersom investeringa skjer ut i året. Fleire høyringsinstansar foreslår at vindkraftanlegg kan avskrivast med 20 pst. av investeringsbeløpet i investeringsåret, uavhengig av tidspunktet for investeringa. På bakgrunn av dette har nokre høyringsinstansar foreslått at ein i ordlyden bør føye til at avskriving skal skje «med like store årlige beløp».

Når eit objekt er erverva i løpet av året, følgjer det av dagens reglar at avskrivingsbeløpet i investeringsåret blir berekna høvesvis (12-delar) etter antal påbyrja månader objektet har vore eigd i løpet av året. Tilsvarande skal det skje ei høvesvis avskriving dersom objektet blir realisert i løpet av året. Dette betyr at ei investering på 1 000 den 1. juli i år ein kan avskrivast med 100 det fyrste året, 200 dei fire etterfølgjande åra og 100 det siste året. Avskrivingane vil skje over fem år, men reint teknisk strekkje seg over seks kalenderår. Bakgrunnen er at gjeldande reglar om lineære avskrivingar er meint å reflektere verdifall i eigedelens levetid. Dette er ikkje hensikta med forslaget om endra reglar om avskriving for vindkraftverk. Departementet finn difor ikkje nokon grunn til at det skal skje ei høvesvis avkorting i avskrivingane på driftsmiddel i vindkraftverk når erverv har skjedd i løpet av året. Dette inneber at driftsmiddel i vindkraftverk kan avskrivast med like store årlege beløp over fem år, utan omsyn til når driftsmiddelet er anskaffa. I dei tilfelle driftsmiddel i vindkraftverk blir overdrege frå ein skattytar til ein annan, må det likevel skje ei høvesvis avkorting slik at avskriving i overdragingsåret ikkje kjem til frådrag to gonger. Departementet viser til forslag til endringar i skattelova § 14-51.

Skattedirektoratet har peikt på at det ikkje kjem fram av høyringsnotatet korleis påkostingar og utvidingar av nye vindkraftanlegg som fell inn under den nye føresegna, skal handsamast. Det er reist spørsmål om slike anskaffingar skal henførast til dei aktuelle saldoreglane i skattelova § 14-41, eller om det er skattelova § 14-51 som er aktuell. Det same spørsmålet oppstår i samband med utbygging og påkosting av eksisterande anlegg som i utgangspunktet fell utanfor forslaget til nye reglar.

Departementet viser til at hensikta med innføring av dei nye reglane er å gjere dei norske avskrivingsreglane for vindkraftverk tilnærma like dei svenske reglane. Føremålet er at ulikskapar i avskrivingsreglane i dei to landa ikkje isolert sett skal vere avgjerande for om vindkraftverk blir lokalisert i Sverige eller Noreg. Vidare ønskjer ein at alle nye vindkraftinvesteringar blir handsama likt. Dette tilseier at reglane også bør gjelde påkostingar og utvidingar i alle vindkraftverk der driftsmiddel blir erverva eller påkosta i tidsperioden som er foreslått, det vil seie 1. januar 2015 til 31. desember 2020, eller seinare ved eventuell utviding av godkjenningsperioden for elsertifikatanlegg. Påkostingar og utvidingar skal aktiverast det året investeringa skjer. Avskrivingar skal skje etter same prinsipp som avskrivingar for det opphavlege driftsmiddelet, det vil seie over fem år.

Omsynet til teknologinøytralitet mv.

Naturvernforbundet, Fosen Naturvernforening og Småkraftforeninga er mot forslaget om endra avskrivingsreglar for vindkraftverk. Enkelte av merknadene gjeld andre forhold enn dei skattemessige, deriblant omsynet til å ivareta verdfull natur. Dei to sistnemnde høyringsinstansane har òg peikt på at forslaget bryt med prinsippet om teknologinøytralitet, og at andre elproduksjonstypar bør vere omfatta av forslaget.

Departementet går ikkje nærare inn på desse spørsmåla. Departementet legg til grunn at dei miljømessige konsekvensane mv. på vanleg måte blir vurdert i samband med at det blir gitt konsesjon for utbygging av vindkraftverk. Når det gjeld omsynet til teknologinøytralitet mv., vil departementet vise til at det i statsbudsjettet for 2015 blei uttala at dei gunstigare avskrivingsreglane skulle gjelde for vindkraftanlegg.

På bakgrunn av ovanståande vil ikkje departementet foreslå at endringa skal omfatte andre investeringar enn dei aktuelle investeringane i vindkraftverk.

EØS-rettslege spørsmål

Forslaget om nye avskrivingsreglar for vindkraftverk reiser nokre EØS-rettslege spørsmål. Det er behov for å avklare om dei nye reglane inneber statsstønad og om denne i så fall er i samsvar med Noregs plikter etter EØS-avtalen.

Fleire av høyringsinstansane har framheva at det er viktig med ei rask avklaring av dei EØS-rettslege spørsmåla som forslaget reiser.

Departementet sendte brev til ESA 24. april 2015 der forslaget om å innføre gunstigare avskrivingsreglar for vindkraft blei pre-notifisert. ESA si avgjerd vil bli gjort kjend så snart den føreligg.

10.5 Vurdering av 40 pst. tilleggsfrådrag

Ved handsaminga av Innst. 2 S (2014–2015) vedtok Stortinget følgjande oppmoding til Regjeringa (vedtak nr. 63 (2014–2015), punkt XXVI):

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med arbeidet med mer gunstige avskrivninger på vindkraftanlegg også vurdere avskrivningsregler for vindkraft med 40 prosent meravskrivinger over de fire første år.»

Det var næringsorganisasjonane som kom med innspel om 40 pst. tilleggsfrådrag for elsertifikatinvesteringar, dvs. både vindkraft, vasskraft og ev. annan fornybar elektrisitet. Dei viste til ein parallell i særskatten for petroleumsverksemd som har eit tilleggsfrådrag (friinntekt) i særskatten som no utgjer 22 pst. av investeringa. I verksemder med særskattar med eit høgt samla skattenivå er det viktig å sikre at særskatten er nøytral. Friinntekta skal kompensere for verdifallet når investeringar vert avskrivne over tid. I grunnrenteskatten for vasskraftverk er friinntekta utforma ut frå faglege prinsipp. Eit tilleggsfrådrag ut over investeringskostnaden ville vere eit framandelement i den ordinære skattlegginga av selskap. Det ville òg vere eit grunnleggjande brot med prinsippet for avskrivingar, ettersom ein ville skrive av meir enn det ein hadde betalt for anleggsmiddelet. Slike ekstrafrådrag blir heller ikkje gitt i den ordinære skatten (27 pst.) for petroleum eller vasskraftproduksjon. Det er dermed heller ikkje grunnlag for eit slikt tilleggsfrådrag for vindkraftanlegg som berre står overfor ordinær skatt.

Avskriving på 100 pst. av investeringa og deretter eit tilleggsfrådrag på 40 pst. ville medføre ei vesentleg investeringsstøtte med om lag same effekt som eit direkte investeringstilskot på 10 pst. Vindkraftverk som er klart ulønsame samfunnsøkonomisk, kunne då bli lønsame bedriftsøkonomisk. Investeringstilskotet til norske utbyggarar ville òg bli langt større enn verdien av raskare avskrivingar i Sverige.

Ei slik tilleggsstøtte vil heller ikkje auke den samla fornybarutbygginga i Noreg og Sverige sidan denne er fastsett av elsertifikatmålet på 26,4 TWh i perioden 2012 til 2020. Effekta vil eventuelt berre vere at vindkraftanlegg blir bygde i Noreg i staden for i Sverige. Dei prosjekta som eventuelt vil flyttast er økonomisk marginale og vil dermed ikkje auke den samla verdiskapinga i Noreg eller auke skatteinntektene. Tvert imot ville auka vindkraftutbygging krevje flytting av innsatsfaktorar frå andre prosjekt med høgare samfunnsøkonomisk lønsemd slik at både produktiviteten og norsk konkurranseevne vert svekka.

Ei så vesentleg investeringsstøtte ville òg svekke elsertifikatmarknaden som verkemiddel for å sikre utbygging av fornybar elektrisitet. Det vil bidra til redusert pris på elsertifikat og dermed redusere inntektene for etablerte og nye vass- og vindkraftverk. Storleiken på effekta på pris er usikker, men som illustrasjon vil eitt øres redusert elsertifikatpris redusere inntektene til norske vass- og vindkraftprodusentar med 110 mill. kroner per år, basert på eit eksternt anslag for venta norsk elsertifikatproduksjon i 2020.

Gunstigare avskrivingsreglar krev notifikasjon til ESA. Næringa har understreka at det er behov for rask avklaring for å sikre iverksetjing av utbyggingsprosjekt før 2020. Dess meir omfattande og komplekst ei støtteordning vert utforma, dess meir krevjande kan det vere å få godkjenning frå ESA. Omsynet til ei rask avklaring frå ESA talar dermed for at støttetiltak er målretta og avgrensa.

Regjeringa har kome til at lineære avskrivingar over fem år vil vere det mest målretta tiltaket for å sikre at avskrivingsreglane ikkje skal vere avgjerande for om vindkraftverk blir lokalisert i Sverige eller Noreg. I tråd med dette og dei faglege innvendingane omtalt over, ser departementet det ikkje som aktuelt å vurdere 40 pst. meiravskriving for vindkraftverk vidare.

10.6 Økonomiske og administrative følgjer

For å kunne lage provenyanslag har det vore naudsynt å ta utgangspunkt i eksterne anslag for mogleg norsk vindkraftutbygging fram mot 20203. Med dette utgangspunktet kan provenytapet ved gunstigare avskrivingsreglar bli anslått til om lag 600 mill. kroner målt som noverdi for forutsette vindkraftinvesteringar i perioden 2015 til 2020. Det påløpne provenytapet er anslått til å auke frå 0 mill. kroner i 2015 til 390 mill. kroner i 2021.

Departementet antek at forslaget ikkje vil ha vesentlege administrative følgjer ettersom det gjeld ei avgrensa gruppe skattytarar i eit avgrensa tidsrom.

10.7 Iverksetjing

Departementet foreslår at endringa får verknad frå og med inntektsåret 2015. Endringa tek til å gjelde frå den tid Kongen bestemmer.

Fotnotar

1.

Jf. førehandsutsegn 22. september 1992 fra Skatterättsnamnden og ställningstaganden 20. april 2005 frå Skatteverket.

2.

Thema Consulting sine rapportar 2014-26, 2012-18 og 2012-10 utarbeida på oppdrag av Energi Norge.

3.

Jf. Thema-rapport 2014-26 «Sertifikatkraft og skatt – oppdatering»

Til forsida av dokumentet