4 Departementets vurdering og forslag

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at det lovfestes i helsepersonelloven § 71 at departementet i enkeltsaker skal kunne overta utøvelsen av statens partsstilling når Helsepersonellnemndas vedtak er brakt inn for domstolene.

4.1 Nemndas uavhengighet

Helsepersonellnemnda er et uavhengig forvaltningsorgan, jf. helsepersonelloven § 69. Utgangspunktet er at nemnda er «fullstendig uavhengig» av departementet (Ot.prp. nr. 13 (1998–99) merknadene til § 69).

Hvor langt nemndas uavhengighet rekker er ikke klart ut fra lovens ordlyd og forarbeider. Departementet mener at det er behov for en avklaring av dette med hensyn til utøvelsen av statens partsstilling. Departementet viser til forvaltningslovutvalget i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 32 som uttalte at uavhengighet er et gradsspørsmål. Det er i mange sammenhenger uklart hva uavhengigheten innebærer for det enkelte organ og hvor langt den rekker. Dette gjelder også for Helsepersonellnemnda. Det er derfor behov for at det nærmere innholdet av nemndas uavhengighet klargjøres i loven.

Departementet viser til at kjernen i nemndas uavhengighet er at instruksjonsmyndigheten er avskåret når det gjelder nemndas faglige vurderinger og vedtaksmyndighet i klagesaksbehandlingen, dvs. innholdet av nemndas avgjørelse eller saksbehandling i den enkelte klagesak. Departementet kan ikke instruere nemnda til å fatte bestemte vedtak. Departementet kan heller ikke fatte vedtak selv i klagesaken eller omgjøre nemndas vedtak.

Ved en lovendring i 2018 ble det også fastsatt i helsepersonelloven § 71 at når det gjelder nemndas vedtak, skal søksmål rettes mot staten ved nemnda som rett saksøkt. Bakgrunnen for lovendringen fremgår av Prop. 9 L (2015–2016) punkt 3.4.1:

Når det i høringsnotatet ble foreslått særskilte regler om alminnelig verneting for staten i slike saker, fant departementet det likevel mest hensiktsmessig av pedagogiske og lovtekniske grunner, å ta med i forslaget til nye bestemmelser at søksmål skal rettes mot staten ved den aktuelle nemnden. (departementets utheving).

Før lovendringen ble søksmål rettet mot departementet med Oslo tingrett som verneting, som videresendte sakene for håndtering av nemnda. Lovendringen har gitt en mer hensiktsmessig ordning med verneting i Bergen. Samtidig unngås det at søksmål må sendes via departementet. I stedet sendes søksmålet direkte til nemnda og håndteres av nemnda gjennom utøvelse av statens partsstilling.

Det at lovgiver har funnet det hensiktsmessig å overføre en oppgave fra departementet til nemnda, trenger imidlertid ikke å bety at departementet også skal være avskåret fra å utøve myndighet på det samme området.

Departementet er enig med de høringsinstansene som fremhever at nemndas avgjørelser kan ha store konsekvenser for klagerne, særlig i saker hvor utfallet er avgjørende for klagers mulighet til å praktisere det yrket som klageren har utdannet seg til. Det er derfor viktig at klagernes rettssikkerhet sikres ved at avgjørelsene tas på et rent faglig grunnlag av et uavhengig organ med høy helsefaglig og juridisk ekspertise. Som Legeforeningen påpeker, skal departementet utarbeide lovforslag, trekke opp prinsipielle retningslinjer og som forvaltningsorgan iverksette beslutninger tatt av Stortinget. Departementet bør i minst mulig grad avgjøre enkeltsaker, der den beste fagkompetansen vil ligge i underliggende etater.

Departementet vil bemerke at overtakelse av statens partsstilling ikke betyr at departementet avgjør saken eller endrer nemndas vedtak. Dette vil det fremdeles bare være domstolene som kan gjøre, eventuelt helsepersonellet selv dersom det inngås forlik.

Departementet er ikke enig med de høringsinstansene som mente at overtakelse av statens partsstilling vil undergrave uavhengigheten til Helsepersonellnemnda. Det er lovgiver som bestemmer hvor langt uavhengigheten til et underliggende forvaltningsorgan rekker. Forvaltningslovutvalget uttaler i NOU 2019: 5 punkt 32.10.3 at forvaltningsorganers uavhengighet ikke bør strekke seg lenger enn det formålet med uavhengigheten tilsier.

Nemndas uavhengige stilling bør etter departementets vurdering ikke gjelde andre forhold enn nemndas vurderinger og konklusjoner i forbindelse med vedtak i konkrete klagesaker. Overtakelse av statens partsstilling innebærer ikke at departementet vil kunne avgjøre den konkrete saken og endre vedtaket. Dette vil fremdeles ligge hos domstolene.

Helseklage mente i høringen at det bør fremgå av ordlyden at bestemmelsen er ment som en unntaksbestemmelse og angi mer konkret i hvilke tilfeller den kan brukes.

Departementet foreslår at det presiseres i bestemmelsen at departementet i enkeltsaker kan overta utøvelsen av statens partsstilling. Det er etter departementets vurdering ikke behov for eller hensiktsmessig å avgrense hjemmelen ytterligere. Det er en fare for at en konkretisering kan begrense hjemmelen unødig. Samtidig er det av praktiske og ressursmessige hensyn ikke noen fare for at departementet vil bruke hjemmelen unødig.

Departementet legger til grunn at det i praksis kun vil være aktuelt å bruke denne adgangen til å overta utøvelsen av statens partsstilling i helt spesielle tilfeller, typisk der saken reiser prinsipielle spørsmål om lovtolkning eller Norges internasjonale forpliktelser, eller der avgjørelsen kan få store praktiske eller økonomiske konsekvenser for godkjenningsordningen eller helse- og omsorgstjenesten dersom den blir stående. Dette sikter til avgjørelser som har generell betydning utover det konkrete resultatet for det aktuelle helsepersonellet som saken gjelder.

4.2 Autorisasjonssaker og tilsynssaker

Helsepersonellnemnda behandler klager fra to ulike førsteinstanser: Klager på vedtak fra Statens helsetilsyn som gjelder administrative reaksjoner mot helsepersonell og klager på vedtak fra Helsedirektoratet som gjelder autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning.

Det er særlig i saker om godkjenning av helsepersonell det vil kunne bli aktuelt å bruke adgangen til å overta statens partsstilling. Dette er fordi det springende punktet i slike saker ofte dreier seg om tolkning av norske og EU-rettslige regler, og der domsavgjørelser skaper forventninger hos søkere og presedens for Helsedirektoratets vedtak.

Departementet foreslår likevel at hjemmelen skal omfatte begge sakstypene. Også tilsynssaker kan reise prinsipielle spørsmål som for eksempel hvilke krav til forsvarlig yrkesutøvelse som skal gjelde for en yrkesgruppe.

4.3 Anke av domsavgjørelser som gjelder nemndas vedtak

Myndighet for departementet til å anke domsavgjørelser om nemndas vedtak, når nemnda ikke selv ønsker å anke, er etter departementets vurdering forenlig med nemndas uavhengighet. Det er ikke tale om å omgjøre nemndas vedtak etter helsepersonelloven, men å bringe domstolens avgjørelse inn for ny vurdering av ankedomstolen.

Flere hensyn taler for at departementet ikke bør være avskåret fra å beslutte ankespørsmålet i saker som gjelder nemndas vedtak. Selv om muligheten til å styre nemndas avgjørelse i enkeltsaker er avskåret, kan departementet ha behov for å beholde muligheten for å styre saksområdet samlet sett (NOU 2019: 5 punkt 32.7). Her kan det også vises til uttalelsen i Ot.prp. nr. 13 (1998–99) punkt 22.5.2 om at nemndas myndighet er knyttet til enkeltsaker og at departementet fortsatt skal «trekke opp prinsipielle retningslinjer».

Departementet kan særlig ha behov for at saken blir anket når ankespørsmålet gjelder tolkning og prinsipielle spørsmål knyttet til helsepersonelloven eller andre lover som departementet har fortolkningsansvaret for, samt EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv og andre internasjonale forpliktelser som departementet har ansvaret for å gjennomføre. Rettsavgjørelsene kan også ha faktiske konsekvenser utover den enkelte sak, typisk hvilke kvalifikasjoner helsepersonell bør ha (utdanning osv.) i saker som gjelder godkjenning. Og dersom en saksøker vinner frem med et erstatningskrav, er det staten og ikke Helsepersonellnemnda som er ansvarlig. Det må her tas i betraktning at enkeltavgjørelser kan skape presedens eller krav om likebehandling for senere saker.

Tannlegeforeningen refererte i sin høringsuttalelse til en konkret sak som gjaldt en danskutdannet tannlege som fikk medhold i lagmannsretten i 2019 om at nemndas avslag på søknaden om autorisasjon var ugyldig (18-179643ASD-ALAG). Da nemnda ikke anket dommen til Høyesterett, valgte departementet å anke på vegne av staten. Høyesterett bestred ikke at departementet hadde adgang til å gjøre dette. Departementet var ikke uenig i det konkrete domsresultatet, men mente at lagmannsrettens fortolkning av EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv var uriktig og i strid med fast og langvarig godkjenningspraksis. EFTA-domstolen ga sin tilslutning til departementets fortolkning av direktivet (sak E-3/20).

Departementet bemerker at denne saken ikke har vært avgjørende for lovforslaget som her fremmes. Saken er imidlertid et godt eksempel på at det ikke har vært klart for alle hvor langt Helsepersonellnemndas uavhengighet rekker. Den illustrerer også hvordan nemnda og departementet har ulike roller og interesser knyttet til den enkelte avgjørelse. Nemndas oppgave er å komme frem til et riktig resultat for det enkelte helsepersonellet, mens departementets oppgave er å styre godkjenningsordningen som sådan.

Departementet mener på denne bakgrunn at dersom Helsepersonellnemnda ikke velger å anke en domsavgjørelse, bør departementet ha mulighet til å beslutte at dommen likevel skal ankes. Staten vil fortsatt være den ankende part, men slik at departementet overtar utøvelsen av partsstillingen. Partsangivelsen blir da staten ved Helse- og omsorgsdepartementet.

4.4 Inngåelse av forlik og andre prosessuelle skritt

Som et ledd i utøvelsen av partsrettigheter i en sak som verserer i domstolene, kan departementet også ha behov å overta partsstillingen for å sikre kontroll over prosesskriv, vitneførsel og andre prosessuelle skritt. I særlige tilfeller kan det eventuelt også være hensiktsmessig å inngå forlik.