4 Anskaffelsesregelverket i andre nordiske land

4.1 Sverige

4.1.1 Gjeldende rett

I Sverige reguleres offentlige anskaffelser av lag (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) og lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter og posttjänster (LUF). De to lovene trådte i kraft 1. januar 2008 og avløste den tidligere lagen om offentlig upphandling fra 1992. I tillegg kommer lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, som trådte i kraft 1. november 2011.

LOU og LUF gjennomfører det gamle anskaffelsesdirektivet (direktiv 2004/18/EF) og det gamle forsyningsdirektivet (direktiv 2004/17/EF) i svensk rett. De inneholder en detaljert regulering av anskaffelser som overstiger EØS-terskelverdiene, i tråd med direktivenes krav.

De to lovene gjelder også for anskaffelser under EØS-terskelverdiene og uprioriterte tjenester. Disse anskaffelsene er imidlertid underlagt egne regler i henholdsvis LOU 15 kapittel og LUF 15 kapittel.

I LOU 15 kapittel er det gitt drøyt 20 paragrafer, og reglene er enklere og mer fleksible enn over EØS-terskelverdiene. Like fullt må reguleringen sies å være nokså detaljert; det er fastsatt regler om blant annet kunngjøring, anskaffelsesprosedyrer, kommunikasjon, frister, avvisning, tildelingskriterier og krav til begrunnelse. Dessuten henviser flere av bestemmelsene til regler som gjelder for anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Såkalt «direktupphandling» – direkte anskaffelse uten kunngjøring av konkurranse på forhånd – er tillatt dersom anskaffelsens verdi ikke overstiger 28 prosent av EØS-terskelverdien for anskaffelser av varer og tjenester. I dag tilsvarer dette en grense på 505 800 SEK. Frem til 1. juli 2014 gikk grensen ved 15 prosent av EØS-terskelverdien. I tillegg er «direktupphandling» tillatt i enkelte andre tilfeller, blant annet hvis det foreligger særlige forhold («synnerliga skäl»).

I forsyningssektorene er reguleringen av anskaffelser under EØS-terskelverdiene og uprioriterte tjenester den samme som i klassisk sektor. Her er imidlertid grensen for «direktupphandling» ved 26 prosent av EØS-terskelverdien for anskaffelser av varer og tjenester, noe som i dag utgjør 939 342 SEK.

For øvrig har den svenske regjeringen besluttet at dagens terskelverdier for «direktupphandling» skal vurderes etter tre år, dvs. etter 1. juli 2017, med henblikk på hvordan reguleringen påvirker transaksjonskostnadene for både oppdragsgivere og leverandører.

LOU og LUF gjennomfører i tillegg håndhevelsesdirektivet (direktiv 2007/66/EF) i svensk rett. Håndhevelsesreglene gjelder tilsvarende for anskaffelser under EØS-terskelverdiene og uprioriterte tjenester, både i klassisk sektor og forsyningssektorene.

Håndhevelsen skjer i hovedsak for forvaltningsdomstolene. Leverandører som mener det har skjedd feil i en anskaffelsesprosess, må således reise sak for den lokale förvaltningsrätten. Förvaltningsrättens avgjørelse kan ankes til kammarrätten og i siste instans Högsta förvaltningsdomstolen. Søksmål med krav om erstatning må reises for de alminnelige domstolene.

I tillegg til håndhevelsen for domstolene fører Konkurrensverket (det svenske konkurransetilsynet) tilsyn med anskaffelsesregelverket. Konkurrensverket agerer både på eget initiativ og etter tips. Det kan påpeke overtredelser av regelverket, men har ikke kompetanse til å ilegge sanksjoner eller mekle i tvister.

Ved gjennomføringen av håndhevelsesdirektivet i svensk rett ble Konkurrensverket tillagt en særlig oppgave i forbindelse med ileggelse av overtredelsesgebyr («upphandlingsskadeavgift»). I tilfeller hvor forvaltningsdomstolene ikke kjenner en kontrakt uten virkning, til tross for at det er påvist et brudd på regelverket, skal oppdragsgiver ilegges et overtredelsesgebyr. Det er bare Konkurrensverket som har kompetanse til å anlegge sak for domstolene med påstand om ileggelse av slikt gebyr. Hvis en forvaltningsdomstol har unnlatt å kjenne en kontrakt uten virkning på grunn av vesentlige hensyn til allmennhetens interesser, har Konkurrensverket sågar plikt til å reise sak om overtredelsesgebyr. Ved ulovlige direkte anskaffelser har Konkurrensverket også hjemmel til å reise sak om overtredelsesgebyr på eget initiativ.

4.1.2 Gjennomføring av de nye anskaffelsesdirektivene

Den svenske regjeringen fremmet 4. juni 2015 lovforslag om nye anskaffelsesregler for Lagrådet («lagrådsremiss»). Lovforslaget inneholder forslag til ny lag om offentlig upphandling, ny lag om upphandling inom försörjningssektorerna og en lag om upphandling av koncessioner. Lovforslaget gjennomfører i all hovedsak de tre nye anskaffelsesdirektivene.

Lovforslaget inneholder ikke forslag til endringer i reglene om anskaffelser under EØS-terskelverdiene. Det er bare foreslått justeringer i regler som påvirkes av endringer som gjøres over EØS-terskelverdiene i forbindelse med gjennomføringen av de nye direktivene, blant annet direktivenes nye regler om kommunikasjon. I den nye loven om konsesjonskontrakter er det foreslått regler om kontrakter under EØS-terskelverdiene. Disse reglene er enklere og mer fleksible enn direktivets regler. I hovedsak dreier det seg om plikt til kunngjøring, dokumentasjon og begrunnelse. Det er også foreslått å tillate «direktupphandling» for konsesjonskontrakter som ikke overstiger fem prosent av EØSterskelverdien for konsesjonskontrakter, det vil si rundt 2,4 millioner SEK. Reglene i håndhevelsesdirektivet er foreslått å gjelde også for konsesjonskontrakter under EØS-terskelverdiene.

Det fremgår av lovforslaget at offentlige oppdragsgivere bør ivareta miljøhensyn og sosiale hensyn i forbindelse med offentlige anskaffelser når anskaffelsens art tilsier dette. Ut over dette har den svenske regjeringen foreløpig ikke fremmet forslag til regulering av ivaretakelse av slike hensyn i offentlige anskaffelser, men har anbefalt at dette behandles senere i påvente av nærmere utredning. Det vil bli fremmet en egen proposisjon med forslag til gjennomføring av direktivbestemmelser som regulerer ansvar for å sikre at leverandørene etterlever gjeldende nasjonale og internasjonale regelverk om miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold i forbindelse med gjennomføring av offentlige kontrakter. En delutredning som inngår i dette lovarbeidet, er allerede gjennomført, jf. SOU 2015:78 Upphandling och vilkår enligt kollektivavtal.

De tre nye anskaffelseslovene er foreslått å tre i kraft 1. april 2016.

4.2 Danmark

Det danske anskaffelsesregelverket er nylig blitt revidert i forbindelse med gjennomføringen av de tre nye anskaffelsesdirektivene i dansk rett.

Anskaffelser over EØS-terskelverdiene i klassisk sektor er regulert av den nye udbudsloven (lov nr. 1564 af 15. december 2015). Loven trådte i kraft 1. januar 2016 og erstatter den tidligere forskrift som inkorporerte det gamle anskaffelsesdirektivet (direktiv 2004/18/EF) i dansk rett. Det nye anskaffelsesdirektivet er i motsetning til det gamle gjennomført materielt og rettsteknisk i tråd med dansk rettstradisjon i udbudsloven.

Anskaffelser over EØS-terskelverdiene i forsyningssektorene reguleres av en forskrift som gjennomfører det nye forsyningsdirektivet i dansk rett (bekendtgørelse nr. 1624 af 15. december 2015 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester). Forskriften avløser en tidligere forskrift som inkorporerte det gamle forsyningsdirektivet (direktiv 2004/17/EF) i dansk rett. Det nye konsesjonskontraktdirektivet er gjennomført på samme måte (bekendtgørelse nr. 1625 af 15. december 2015 om tildeling av koncessionskontrakter). Til forskjell fra anskaffelsesdirektivet er forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet inkorporert direkte i dansk rett gjennom de to forskriftene. Forskriftene trådte i kraft samtidig med udbudsloven.

Under EØS-terskelverdiene er reguleringen forskjellig for henholdsvis bygge- og anleggskontrakter og vare- og tjenestekontrakter.

Bygge- og anleggskontrakter under EØS-terskelverdiene reguleres av tilbudsloven fra 2005 (lov nr. 338 af 18. maj 2005 om indhentning af tilbud i bygge- og anlægssektoren). Reglene gjelder for anskaffelser i både klassisk sektor og forsyningssektorene, og også for private aktører som mottar offentlig støtte til anskaffelsen. Tilbudsloven inneholder 15 paragrafer og gir oppdragsgiver mer fleksibilitet og et større rom for skjønn sammenlignet med EU-direktivene. Hovedregelen er at tilbud skal innhentes ved «licitation». Dette er en prosedyreform som minner om konkurranse med forhandling, men hvor oppdragsgiver bestemmer seg for om det skal gjennomføres forhandlinger, først etter at tilbudene er levert. De fleste av lovens øvrige regler gjelder licitationsprosedyren, inkludert regler om kunngjøring, frister, tildelingskriterier, forhandlinger og begrunnelse.

Ved anskaffelser under 3 millioner DKK og i enkelte unntakstilfeller har oppdragsgiver adgang til å innhente «underhåndsbud», som i praksis innebærer at oppdragsgiver tar direkte kontakt med potensielle leverandører for å innhente tilbud. Oppdragsgiver kan ikke innhente flere enn tre, eventuelt fire, tilbud. Hensikten er å forhindre unødvendig ressursbruk ved de mindre anskaffelsene. For å sikre konkurranse har imidlertid oppdragsgiver plikt til å innhente minst to tilbud ved anskaffelser som overstiger 300 000 DKK. For øvrig reguleres tilbudsinnhentingen bare av grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper.

Vare- og tjenestekontrakter under EØS-terskelverdiene reguleres av udbudsloven. Loven skiller mellom kontrakter som har en klar grenseoverskridende interesse, og kontrakter som ikke har det.

Lovens kapittel fire gjelder for kontrakter som har en klar grenseoverskridende interesse. Over to korte paragrafer er oppdragsgiver pålagt en kunngjøringsplikt, en plikt til å opplyse om tildelingsprosedyren, en begrunnelsesplikt og en plikt til å overholde de grunnleggende prinsippene om likebehandling, gjennomsiktighet og forholdsmessighet. På denne måten er den enkelte oppdragsgiver gitt meget stor frihet ved gjennomføringen av slike vare- og tjenesteanskaffelser – ikke bare sammenlignet anskaffelsesdirektivenes regler, men også tilbudslovens regler.

Kontrakter som ikke har en klar grenseoverskridende interesse, er underlagt lovens kapittel fem. Disse reglene gir ytterligere fleksibilitet. I stedet for en kunngjøringsplikt skal oppdragsgiver bare sikre at anskaffelsene gjennomføres på markedsmessige vilkår. Det kan oppdragsgiver gjøre for eksempel ved å undersøke markedet før han innhenter et tilbud, ved å innhente to eller flere tilbud eller ved å foreta en kunngjøring på egne nettsider eller i samsvar med reglene som gjelder for kontrakter med en klar grenseoverskridende interesse. Hvis oppdragsgiver velger å innhente flere enn tre tilbud, skal dette begrunnes. For øvrig skal oppdragsgiver opptre i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper om saklighet, økonomisk forsvarlig forvaltning, forbudet mot utenforliggende hensyn, likebehandlingsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet. Med dette stilles det små krav til hvordan oppdragsgiver velger å gjennomføre den enkelte anskaffelse. Tidligere var disse kontraktene underlagt en kunngjøringsplikt på lik linje med kontrakter som har en klar grenseoverskridende interesse. Når det med udbudsloven har skjedd en oppmykning av oppdragsgivers plikter, er formålet å forenkle gjennomføringen av de mindre anskaffelsene og redusere transaksjonskostnadene for både oppdragsgivere og leverandører.

Vare- og tjenestekontrakter under EØS-terskelverdiene i forsyningssektorene og konsesjonskontrakter under EØS-terskelverdiene er ikke lovregulert i dansk rett. Dersom slike anskaffelser har en klar grenseoverskridende interesse, gjelder imidlertid EU-rettens grunnleggende prinsipper. Dessuten må oppdragsgivere i offentlig forvaltning overholde grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper.

Udbudsloven og tilbudsloven inneholder bare prosedyreregler. De inneholder ikke materielle regler, for eksempel om hvilke miljøhensyn eller sosiale hensyn som skal ivaretas. Disse spørsmålene er overlatt til de respektive fagdepartementene. Det innebærer at dansk lovgiver heller ikke har innført uttrykkelige regler som gjennomfører de nye direktivbestemmelsene som pålegger medlemslandene å treffe egnede tiltak for å sikre at leverandørene etterlever gjeldende nasjonale og internasjonale regelverk om miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold i forbindelse med gjennomføringen av offentlige kontrakter. Beskæftigelsesministeriet vedtok imidlertid en instruks i 2014 som pålegger statlige myndigheter å sikre arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med tariffavtaler. Denne instruksen gjennomfører ILO-konvensjon nr. 94 i dansk rett.

Håndhevelsesdirektivet (direktiv 2007/66/EF) er gjennomført i dansk rett ved klagenævnsloven (lov nr. 492 af 12. maj 2010 om Klagenævnet for Udbud.). Reglene gjelder for anskaffelser både over og under EØS-terskelverdiene i så vel klassisk sektor som forsyningssektorene. Vare- og tjenestekontrakter under EØS-terskelverdien som ikke har en klar grenseoverskridende interesser, er imidlertid unntatt fra håndhevelsesreglene.

Håndhevelsen skjer enten for de alminnelige domstolene eller for Klagenævnet for Udbud. Klagenævnet er et uavhengig klageorgan med kompetanse til å avgjøre saker med bindende virkning, inkludert kompetanse til å kjenne en kontrakt uten virkning, ilegge overtredelsesgebyr og tilkjenne erstatning. I praksis er Klagenævnet det viktigste forumet for tvisteløsning. Saksbehandlingen minner mye om domstolenes. Klagegebyret er 10 000 DKK for anskaffelser under EØS-terskelverdiene og 20 000 DKK for anskaffelser over. Hvis klageren får helt eller delvis medhold, kan oppdragsgiver bli pålagt å dekke klagerens sakskostnader. De fleste sakene avgjøres etter skriftlig behandling. Avgjørelsene kan bringes inn for de alminnelige domstolene. Erfaringer viser imidlertid at dette skjer i relativt få saker.