Rundskriv H-03/02

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgjevar: Kommunal- og regionaldepartementet

Kommunelova og lov om interkommunale selskap - Tolkingar frå departementet 2001

Kommunelova og lov om interkommunale selskap – Tolkingar frå departementet 2001.

Kommunane
Fylkeskommunane
Fylkesmennene


Nr.

Vår ref

Dato

H-3/02

02/2596

04.04.2002

Kommunelova og lov om interkommunale selskap – Tolkingar frå departementet 2001

Føremålet med dette rundskrivet er å presentere Kommunal og regionaldepartementet sine tolkingar etter kommunelova og lov om interkommunale selskap. Utsegnene frå departementet er i all hovudsak gitt som svar på brev frå kommunar og fylkeskommunar i 2001.

Dette og tidligare rundskriv publiserast også på departementet sine nettsider www.odin.dep.no/krd under menyen ”kommune- og fylkesforvaltning” under valet ”kommunejuss”. Vi håper at rundskrivet vil vere eit nyttig reiskap i fortolking av kommunelova og IKS-lova.

Kommunal- og regionaldepartementet har tidligare gitt ut tilsvarande eksempelsamlingar ved rundskriv H-30/94, H-17/96, H-13/98, H-3/00 og H-15/01.

Med helsing

Christine Hjortland e.f.
avdelingsdirektør

Oddny Ruud Nordvik
førstekonsulent


Kommunestyre, formannskap og andre folkevalde organ

Tale- og forslagsrett i fylkesting og hovudutval for medlemmer av ungdommen sitt fylkesting.

Sak 01/2381 Kommunelova § 26

Departementet fekk spørsmål frå ein fylkeskommune om ein kunne dispensere frå kommunelova sine reglar og gje tale- og forslagsrett for deltakarar frå ungdommen sitt fylkesting.

Departementet svara at å gi dei forslagsrett vil innebere ein større rett enn kommunelova gir andre grupper som til dømes administrasjonssjef og tilsette. Desse gruppene har berre møte- og talerett etter kommunelova § 23 og § 26. Det heiter i Ot.prp. nr. 42 s. 95 at representasjon frå dei tilsette i kommunestyre/fylkesting må ein sjå på som utelukka med den grunngjevnaden at dette må væra mot folkestyreprinsippet. Departementet meinte at forslagsrett for representantar frå ungdommen sitt fylkesting og vil kunne stri mot folkestyreprinsippet, og konkluderte med at dette ikkje vil passe godt med kommunelova sitt system og forarbeid.

Det måtte vidare vere opp til fylkestinget å gje retningsliner for ein eventuell medverknad frå representantane frå ungdommen sitt fylkesting. Departementet peika likevel på at det var viktig å vurdere deira forhold til teieplikta etter forvaltningslova § 13, og konsekvensane av brot på desse. Særleg med tanke på at fleira av dei som kan veljast er under den strafferettslege lågalder.

Departementet sin konklusjon blei at det ikkje er høve til å gi dispensasjon frå kommunelova sine reglar om forslagsrett. Departementet oppmoda fylkeskommunen til berre å gi talerett i opne møte.

Ordførar og varaordførar

Ingen aktuelle saker i 2001.

Delegering frå folkevalde organ

Ingen aktuelle saker i 2001.

Valførleik og fritak frå verv

Kommunal omorganisering og valførleik for verksemdsleiarar.

Sak 01/3536 Vallova § 13, 3. ledd og kommunelova § 14 nr.1 b).

Ein kommune hadde organisert seg slik at det vart oppretta 37 verksemder som leverte tenester til alle brukarar på alle tenesteområde. Fylkesmannen bad om departementet sitt syn på om desse verksemdsleiarane kunne sjåast på som leiarar av forvaltningsgrein i forhold til vallova § 13, 3. ledd og kommunelova § 14 nr.1 b).

Departementet synte til at ”leiar av forvaltningsgrein” må tolkast som eit avgrensa og utoverretta funksjonsområde i den kommunale forvaltning. Det blei vidare peikt på at ei forvaltningsgrein er karakterisert av at leiarfunksjonen er tillagt delegerte fullmakter frå rådmannen innan ein del av administrasjonen. Det bærande omsynet bak regelen er å unngå at ein og same person vert sittande på ”begge sider” av bordet, og at ein slik svekker skilje mellom dei folkevalde og administrasjonen.

Ein verksemdsleiar vil ikkje automatisk bli sett på som ”leiar av ei forvaltningsgrein” i lova sin forstand. Det må avgjerast på grunnlag av ei konkret vurdering av leiaren si avgjerdsmynde, mynde til å forta omdisponeringar økonomisk og innstillingsmynde. Denne konkrete avgjerda må kommunane ta sjølve.

Parlamentarisk styresett

Ingen aktuelle saker i 2001.

Administrasjonssjefen sine fullmakter og ansvar. Åremålstilsetting. Rekneskapsføring

Rekneskapsfagleg ansvar i kommunane

Sak 01/388 Kommunelova § 24. nr 2.

Departementet fekk spørsmål om kva mynde ein rekneskapsansvarleg i kommunen må ha ved organisering etter resultateiningsmodellen. Kommunen ville omorganisere slik at dei plasserte det rekneskapsfaglege ansvar til ein støttefunksjon til resultateiningane og leiarteamet. Desse støttefunksjonane skulle ikkje ha instruksjonsmynde.

Kommunelova § 24 nr. 2 seier at alle kommunar skal ha ein rekneskapsansvarleg person med fagansvaret for rekneskapen. Regelen inneber noko meir enn berre eit påbod om eit kvalifikasjonskrav. Det inneber og at det under administrasjonssjefen må opprettast ei stilling med ansvaret for rekneskapen. Administrasjonssjefen har ingen mynde til å instruera den rekneskapsansvarlege. Det vil ut frå dette vere i strid med lova å legge fagansvaret for rekneskapen til andre. Departementet har vidare meint at rekneskapskontering i samband med kommunale utgifter kan skiljast ut, men det vil vere den rekneskapsansvarlege som ha det faglege ansvaret for dette.

Sjølv om kommunen er organisert med sjølvstendige resultateiningar vil det vere i strid med lova å frata den rekneskapsansvarlege instruksjonsmynda på det rekneskapsfaglege området.

Arbeidstakarane sin medverknad etter kommunelova

Ingen aktuelle saker i 2001

Interkommunalt samarbeid

Ingen aktuelle saker i 2001.

Opne og stengde møte

Kommunelova sine reglar om offentlege møte i samband med oppnemnt styringsgruppe for omstillingsprosessar.

Sak 01/583 Kommunelova § 31

Eit fylkesmanneembete ville ha departementet sitt syn på om ei styringsgruppe måtte sjåast på som eit folkevald organ, og i kva grad møter i ei slik gruppe kan haldast for lukka dører.

Den aktuelle styringsgruppa besto av formannskapet sine medlemmer i tillegg til to representantar frå dei tilsette (tillitsvalde). Dei skulle arbeide med å evaluera den administrative organiseringa av kommunen.

Departementet uttala at om sakshandsamingsreglane i kommunelova skulle nyttast var det avgjerande om styringsgruppa måtte karakteriserast som eit folkevald organ etter kommunelova § 29 nr. 2. Eit offentleg organ omfattar alle kollegiale organ som er nedsett i medhald av kommunelova. Departementet konkluderte med at stryringsgruppa var eit folkevald organ.

Det som måtte vere avgjerande for om kommunelova sine regler om offentlege møte skulle nyttast, var om styringsgruppa sine samankomer må karakteriserast som møte i lova si forstand. I sivilombodsmannen si årsmelding, sak 94/0723 er det gjeve ei fråsegn i ei liknande sak. Der kjem der fram at ein må ta utgangspunkt i føremålet med regelen om opne møte når ein skal ta standpunkt til om eit samkome er møte i lova si forstand. Det avgjerande må vere om det er fastsett på førehand at medlemmer av organet skal tre saman for å forhandle, drøfte, treffe vedtak eller på anna måte handsame ei sak som dei er pålagt etter lov eller forskrift å handsame. Kommunelovutvalet har i NOU 1990:13 s. 309 lagt stor vekt på at det er mogeleg å føre demokratisk kontroll dersom møta er opne. Departementet peika på at det i praksis kan det vere vanskeleg å trekka grenser, det er derfor viktig at medlemmene – og i sær leiaren av organet – er seg medviten at lova sin hovudregel og utgangspunkt er at sakshandsaming skal vere offentleg.

Departementet konkluderte etter dette med at styringsgruppa sine samankomer var møte i lova si forstand, og minna om reglane om stengde møter skal nyttast når personvernomsyn gjer det naudsynt m.m. jf. § 31 nr.3.

Sakshandsaming i folkevalde organ. Rettar og plikter for folkevalde.

Folkevalde sin rett til innsyn i kommunen sitt rekneskap.

Sak 00/3668 Kommunelova § 40 nr. 5 jf. Offentleglova

Departementet fekk spørsmål om kor langt folkevalde sin innsynsrett rekk i høve til kommunen sitt rekneskap. Spørsmålet kom i samband med innføring av KOSTRA, og at ein del av detaljane vart vekke frå det papirtrykka rekneskapen i samband med dette. Kunne då dei folkevalde krevje innsyn i underliggande datafiler og listemateriale frå rekneskapssystemet?

Kommunelova § 40 nr. 5 seier at kommunen skal utarbeide reglar for folkevalde sin innsynsrett. Dersom ikkje desse reglane løyser problemstillinga må ein leggja til grunn offentleglova sine reglar og elles ulovfesta rett om innsyn. Når det gjeld kva opplysningar ein folkevald har krav på i høve til rekneskap, må ein leggje offentleglova sitt dokumentomgrep til grunn. I EDB forskrifta gjeve i kgl.res. 19.des 1986 kjem det fram at dokument som kjem frå elektronisk databerarar også reknast som eit dokument. Departementet peika på at det ikkje skulle vere sakleg grunn til å nekte innsyn i elektroniske dokument om dei berre inneheld same informasjon som den tidlegare papirutgåva.

Spørsmål om innsyn på hovudboknivå må sjåast på same måte. Det må i alle fall bli føreteke ei konkret vurdering av opplysningane mot personvernreglane i offentleglova.

Konklusjonen vart etter dette at spesifikke rekneskapsopplysningar som ikkje er vedlagt det trykte årsrekneskap, ikkje kan vera unnateke det offentlege om ikkje reglane om teieplikt set grenser.

Møteplikt og forfall i kommunale og fylkeskommunale organ.

Sak 01/125 Kommunelova § 40 nr. 1

Ein kommune kontakta departementet med spørsmål om kva ein gjer i dei høve der møte i kommunale og fylkeskommunale organ fell på same dag og ein og same person er representant i begge organ.

Utgangspunktet er kommunelova § 40 nr. 1 der det heiter at den som er vald som medlem av kommunalt eller fylkeskommunalt folkevald organ, har plikt til å delta i møta til organet. Denne regelen gjeld ikkje berre fylkesting og kommunestyre, men og alle nemnder, styrer, utval, råd, m.v. Kommunelova skil ikkje mellom fylkeskommunale eller kommunale verv. Dei er i utgangspunktet likestilte.

Departementet var av den oppfatning at møteplikt i eit organ vil vere gyldig forfall i eit anna organ der same person har møteplikt samstundes. Det vart lagt til grunn at det er representanten sjølv som må avgjere kva organ han/ho skal møte i.

Val til formannskap og faste utval m.v.

Ingen aktuelle saker i 2001

Habilitetsreglane i kommunelova

Ingen aktuelle saker i 2001.

Økonomireglane

Handsaming av rekneskapsmessig meir- og mindreforbruk i kommunale føretak.

Sak 01/5714 Kommunelova § 46 nr. 8.

Departementet fekk oppmoding frå ein kommune om å gi ei oppklarande tilbakemelding om forskrifta sine reglar om disponering/dekning av rekneskapsmessig overskot eller underskot i kommunale føretak som fører rekneskap etter rekneskapslova.

Kommunelova § 46 nr. 8 med tilhøyrande forskrift av 15. desember 2000 § 7 seier at eit rekneskapsmessig meirforbruk i eit kommunalt føretak som ikkje er dekka inn over verksemda sine særrekneskap året etter at rekneskapen vart lagt fram, skal førast til dekning i kommunen sitt føljande årsbudsjett. Tilsvarande gjeld for rekneskapsmessig mindreforbruk. Dette inneber at det rekneskapsmessige meirforbruk i føretaket skal vere inndekka seinast tredje året etter at meirforbruket oppstod. For føretak som følgjer rekneskapslova er det ikkje krav om at desse skal utlede eit meir/mindreforbruk etter kommunale rekneskapsprinsipp. Det er difor det rekneskapsmessige over/underskot som skal dekkast inne etter ”Forskrift om årsbudsjett, årsrekneskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak” av 17. desember 1999 §§ 5 og 7.

Kommunen peika på at det ikkje var naturleg for desse verksemdene å bruke omgrepa inndekning av underskot/disponering av overskot. Departementet gjorde det klart at overnemnte reglar pålegg føretaket å dekke inn underskotet, om ikkje må udekka beløp dekkast av kommunen sitt årsrekneskap 3. og/eller 4. året.

Departementet la til at dei kommunale føretaka er ein del av kommunen som juridiske eining. Dette gjeld sjølv om føretaket driv næringsverksemd. Regelen i § 7 i forskrift av 15. desember 2000 gir ei avveging mellom omsynet til å halde økonomien til føretaket skild frå økonomien til kommunen, ut frå val av organisasjonsstruktur, og omsynet til å handsame kommunen sin økonomi under eitt.

Rekneskapsføring ved eigaruttak frå eit aksjeselskap

Sak 01/1667 Kommunelova § 46 nr.5

Departementet fekk brev frå eit revisjonsdistrikt der dei hadde spørsmål om bokføring. Generalforsamlinga i eit aksjeselskap (eigarar var kommunar i eit fylke) hadde vedteke å sette ned eigenkapitalen for utdeling til aksjeeigarane. Denne nedsettinga skulle skje ved ein reduksjon av selskapet sitt overkursfond. Spørsmålet var om aksjeeigarane skulle bokføra dette eigaruttaket i drifts- eller investeringsrekneskapen.

Det føljer av kommunelova § 46 nr. 5 at årsbudsjettet skal vere inndelt i ein driftsdel og ein investeringsdel. I forskrift av 15. desember 2000 om årsbudsjett er det lista opp kva investeringsbudsjettet skal innehalde.

Etter aksjelova § 3-2 går overskotet inn i den bundne eigenkapitalen til eit selskap. Aksjelova seier korleis eit overskot skal brukast. Ved å bruke overskotsfondet på den måten som revisjonen her la fram, måtte kommunane vurdere kva konsekvensar dette uttaket ville ha for kommunen.

Etter departementet si oppfatning måtte transaksjonar som inneber reduksjon av den boksførte verdien av kommunen sine investeringar ( gjeld og finansielle anleggsmiddel) registrerast som inntekt i investeringsrekneskapen. Det vil skje når verdi av eigedom reduserast til under kommunen sin kostnad ved innkjøp.

I tillegg peika departementet på at kommunane måtte vurdera som andre inntekter kan sjåast på som faste, og la til at det er venta at ”Fôrreninga for god kommunal regnskapsskikk” vil legge fram ein standard om inntekter som ikkje er faste.

Kommunane sine årsrekneskap og årsmeldingar

Sak 01/4143 Kommunelova § 48

Departementet fekk fleire spørsmål frå ein kommunerevisjon knytte til kommunane sine årsrekneskap og årsmelding.

  1. Det vart spurt om det var tilstekkeleg at kommunestyret fekk seg førelagt årsrekneskapen innarbeidd i kommunen si årsmelding. Departementet svara at det i kommunelova § 48 nr. 1 heiter at kommunar, for kvart kalenderår, skal utarbeide årsrekneskap og årsmelding etter forskrift om årsrekneskap og årsmelding av 15. desember 2000 (forskrifta)gitt med heimel i kommunelova § 48 nr. 6.
  2. Kommunerevisjonen ønskte at det skulle innarbeidast i kommunestyrevedtaka; ”revisjonsberetningen av xx og kontrollutvalgets uttalelse tas til etterrettning” når det ikkje var merknader til årsrekneskapen. Departementet svara at kommunerevisjonane må uttøve god revisjonsskikk og at det ikkje er naudsynt med sentrale retningsliner i samband med denne problemstilinga.
  3. I ein kommune vart det lagt fram andre rekneskapsdokument enn § 10 i forskrifta føreskriv. Det vart her snakk om sektorane sine detaljerte årsmeldingar. Spørsmålet var om andre rekneskapsdokument kan leggast fram enn det forskrifta seier. Departementet svara at forskrifta seier at årsrekneskap og årsmelding skal leggast fram for kommunestyret, og det skal gjerast vedtak vedrørande desse dokumenta. Om kommunestyret ønskjer å få lagt føre seg andre dokument i tillegg, bør det understrekast at dokumenta ikkje er ein del av årsrekneskapen/årsmeldinga. Fôrreninga for god kommunal rekneskapskikk har til vurdering om det bør utarbeidast ein standard eller tilråding for årsmeldingar.
  4. Det var vidare eit spørsmål om årsrekneskapen formelt var rett handsama om fråsegn frå kontrollutvalet mangla? Departementet viste til forskrifta § 10 som gir ei grundig forklaring på korleis ein på rett måte handsamar årsrekneskapen fram til eit vedtak. Brot på desse sakshandsamingsreglane kan føre til at vedtaket ikkje er komme til på rett måte og evt. kan opphevast.
  5. Revisjonen spurde og om ein administrasjonssjef eller eit økonomiutval kan lage forslag til innstilling på disponering av eit overskot/inndekning av eit underskot, eller om formannskapet på eiga hand må komma med eit forlag til innstilling på disponering av årsresultat. Departementet svara at den korrekte framgangsmåten er at formannskapet ber administrasjonssjefen om eventuelt å lage innstilling på disponering av ev. overskot/inndekning av underskot.
  6. Det var og stilt spørsmål rundt reglane om revisor si underskrift på sjølve rekneskapen. Departementet peika på at regelen om revisor si underskrift står i ”Forskrift om revisjon” av 13. januar 1993 gitt med heimel i kommunelova § 60. Denne må følgjast om dette formelt skal bli rett.
  7. Revisjonen gav uttrykk for at kommunerekneskapane må handsamast etter dei same strenge reglane som når ei generalforsamling godkjenner eit årsrekneskap etter rekneskaps- og aksjelova. Departementet gjorde det klart at kommunelova § 48 nr. 3 omtaler reglane for handsaming av årsrekneskapen.

Revisjon og kontrollutval

Ingen aktuelle saker i 2001.

Lovlegkontroll

Lovlegkontroll – oppfølging av vedtak fatta av fylkesting.

Sak 01/313 Kommunelova § 59

Departementet fekk lagt føre seg ei sak om lovlegkontroll av eit administrativt mandat gjeve av fylkesrådmannen til ei arbeidsgruppe.

Etter kommunelova § 59 er det eit vilkår for lovlegkontroll at det ligg føre ei avgjerd. Omgrepet avgjerd i denne regelen er vidare enn omgrepet vedtak slik det er definert i forvaltningslova § 2. Ei avgjerd vil vere både enkeltvedtak og forskrifter, men og andre avgjerder kan falle inn under regelen om lovlegskapskontroll.

Når ein skal vurdera om det føreligg ei avgjerd i høve til kommunelova, må det vere avgjerande kva rettsverknader denne vil få. For at ei avgjerd skal takast opp til lovlegkontroll må den vere ei realitetsavgjerd, den må kunne seiast å avslutte ei sak eller innebere ein form for realitetshandsaming jf. NOU 1990:13 s. 409 og Ot.prp. nr. 42 (1991-92) side 300. Avgjerder som er ein del av sakshandsaminga , prosessuelle avgjerder og liknande kan ikkje kontrollerast etter kommunelova § 59.

Så langt departementet kunne sjå hadde ikkje administrasjonen i fylkeskommunen fatta noko realitetsavgjerd i saka. Det er administrasjonssjefen som sit med det øvste ansvaret for å sette i verk vedtak fatta av fylkestinget. I denne saka vedtok fylkestinget å intensivere arbeidet med samarbeid over fylkesgrensene. Korleis ein fylkesrådmann går fram for å fremma eit slik vedtak er i utgangspunktet opp til fylkesrådmannen sjølv, om det ikkje er gjeve konkrete instruksar frå fylkestinget. Departementet sitt syn var at det måtte vere opp til fylkesrådmannen å vurdere eit mandat for arbeidsgruppa, innan ei plausibel fortolking av vedtaket i fylkestinget.

Om fylkestinget var ueinige i fylkesrådmannen sin handtering av saka kunne dei gje pålegg gjennom vedtak.

Lovlegklaga vart på dette grunnlaget ikkje teke opp til realitetshandsaming.

Kommunale og fylkeskommunale føretak

Fullmakter for kommunale føretak.

Sak 01/1276 Kommunelova §62 jf § 9 nr.3

Departementet fekk spørsmål frå ein kommune om det var høve til å delegere mynde til å underskrive eit tinglysingsdokument for fast eigedom til eit føretak.

Departementet uttala at slik mynde kunne delegerast etter kommunelova § 9 nr. 3. Dette må og fastsettast i føretaket sine vedtekter. Det vart peika på at slike vedtekter måtte registrerast i føretaksregisteret for å ha notoritet ovanfor tredjemann. Fullmakta er då gitt til styret i seg sjølv og styret må bestemma kven av dei som skal ha rett til å underteikne dokumenta.

Kommunen spurde og om det er kommunestyret sjølv eller kommunerådet som kan gje føretaket råderett over budsjettet. Departementet uttala at ei avgjerd om å opprette eit føretak og fastsette føretaket sine mål er av så prinsipiell rekkevidde at avgjerda difor er lagt til kommunestyret etter kommunelova § 62 nr. 2. Ein har vurdert det slik at fastsetting av budsjettramme også er ein type vedtak som må liggje til kommunestyret sjølv. Med budsjett meiner ein då totalramma for drifts- og investeringsutgifter for føretaket.

Kommunalt føretak – tilsettes sin representasjonsrett i styret

Sak 01/3088 Kommunelova § 65 nr. 3

Departementet fekk spørsmål frå ein kommune om tilsette har krav på representasjon i styret i eit kommunalt føretak, når føretaket berre har 3 tilsette (2,5 stillingsheimel).

Tilsette sin rett til representasjon i styret i eit føretak er heimla i kommunelova § 65 nr. 3. Lovheimelen sin ordlyd set ikkje minstekrav i høve til talet på tilsette før styrerepresentasjon kan krevjast. I Innst. O nr. 14 heiter det at lovforslaget må forståast slik at dette gjeld alle kommunale og fylkeskommunale føretak uavhengig av talet på tilsette i føretaket.

Departementet konkluderte med at det ikkje kan leggast til grunn eit krav om visst mange tilsette for å krevje styrerepresentasjon.

Lov om interkommunale selskap

Overgang frå interkommunalt selskap etter kommunelova § 27 til aksjeselskap – dokumentavgift.

Sak nr. 01/4801 Lov om interkommunale selskap §§ 40 og 41

Departementet fekk spørsmål frå eit advokatfirma, som representerte ein kommune, om plikta til å betala dokumentavgift ved omdanning av eit interkommunalt renovasjonsselskap (med uavgrensa ansvar) frå selskap etter kommunelova § 27 til eit aksjeselskap.

IKS-lova § 40 regulerer det forhold at eit selskap, med uavgrensa ansvar, vert omgjort til eit interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskap (IKS). Her blir det gjeve fritak frå dokumentavgifta i samband med omorganiseringa. IKS-lova § 41 regulerer det forhold at eit interkommunalt selskap, med avgrensa ansvar, som ikkje er organisert som eit aksjeselskap eller er unnateke frå aksjelova, må gjerast om til eit IKS eller eit aksjeselskap. Det er og i desse tilfella gjeve fritak frå dokumentavgifta.

Departementet gav uttrykk for at det å gje fritak frå den allmenne plikta til å betala dokumentavgift må ha ein klar lovheimel. Det er på det reine at unntaket berre gjeld omdanning til dei selskapsformene som er nemnt i lova.

Departementet konkluderte med at dei særskilte reglane i § 40 om, sakshandsaming ved omdanning og verknadane av desse, berre gjeld ved omdanning til eit IKS etter lov om interkommunale selskap. Hadde lovgjevar meint å gje fritak frå dokumentavgifta ved omgjering til eit aksjeselskap hadde dette måtte komme klårt fram i lova.