Forsiden

St.meld. nr. 19 (2004-2005)

Marin næringsutvikling

Til innholdsfortegnelse

10 Fiske- og fangstnæringen

«Ein fangar ikkje fisk med turre fingrar.» Norsk ordtak.

10.1 Innledning

Regjeringen legger vekt på å øke fiske- og fangstnæringens samlede verdiskaping. For å lykkes med dette må det føres en politikk som bidrar til å styrke næringens muligheter til å øke utbyttet fra hver kilo fanget råvare.

Figur 10.1 Oversikt over norsk fiske etter noen av de viktigste artene.

Figur 10.1 Oversikt over norsk fiske etter noen av de viktigste artene.

Det er derfor viktig å se alle ledd i næringen i et samspill. Følgelig søker Regjeringen i økende grad å legge et helhetlig verdikjedeperspektiv til grunn, også i utviklingen av lover og forskrifter for utøvelse av fisket.

Regjeringen er opptatt av å balansere hensynet til hvordan den enkelte næringsutøver skal kunne få den nødvendige frihet til å utvikle sin virksomhet slik at den gir mest mulig lønnsom drift, med hensynet til at den enkeltes valg samtidig også gir høyest verdiskaping i kystsamfunnet.

Dagens ressursfordeling er et resultat av en lang utvikling. Denne må ligge fast for å gi næringen forutsigbare rammebetingelser.

En viktig forutsetning for legitimitet for reguleringssystemet er stabilitet i kvotefordelingen mellom de ulike reguleringsgruppene. En fast kvotefordeling er også en forutsetning for at de innførte drifts- og strukturordningene for kystflåten og strukturordningene for havfiskeflåten skal fungere etter hensikten.

Figur 10.2 Gjennom fangstreguleringer søker myndighetene å styre fisket slik at fangstmønsteret skal være biologisk forsvarlig, økonomisk effektivt og gi størst mulig markedsmessig verdi.

Figur 10.2 Gjennom fangstreguleringer søker myndighetene å styre fisket slik at fangstmønsteret skal være biologisk forsvarlig, økonomisk effektivt og gi størst mulig markedsmessig verdi.

Kilde: Eksportutvalget for fisk. Foto: Jean Gaumy

Med dette som utgangspunkt, og med utgangspunkt i at vi fortsatt skal ha en flåte som er variert i forhold til størrelsesgrupper, redskapstyper og geografi, blir utfordringen hvordan vi best mulig kan utnytte fiskeressursene.

Reguleringer av fisket

Økt verdiskaping i marin sektor er et overordnet mål i norsk fiskeripolitikk. For å nå dette målet er det nødvendig å forvalte fiskeressursene på en bærekraftig måte. I tillegg bør fangst og produksjon være mest mulig effektiv. En tredje forutsetning er at uttaket og produksjonen er tilpasset forbrukernes behov og ønsker slik at totalverdien blir høyest mulig.

Gjennom fangstreguleringer søker myndighetene å styre fisket slik at fangstmønsteret skal være biologisk forsvarlig, økonomisk effektivt og gi størst mulig markedsmessig verdi. Store og viktige fiskerier er avhengige av naturlige sesongsvingninger, og særlig kystflåtens landinger vil i stor grad måtte være konsentrert rundt noen slike korte og hektiske sesonger. Slike sesongtopper bidrar til økonomisk effektivitet i flåteleddet, men skaper samtidig utfordringer på andre områder. Store fangster på kort tid kan føre til redusert kvalitet. Viktige markeder som krever kontinuitet i leveringene kan bli vanskelig å betjene. De naturlige sesongsvingningene kan således til en viss grad motvirke de kvalitetsmessige fortrinn fangst fra kystflåten ellers har. Sesongfiskeriene kan også i noen grad skape utfordringer for kapasitetstilpasninger i flåten og i landindustrien.

For å redusere overkapasitet, hindre kappfiske, sette fokus på kvalitet foran kvantum og stimulere til større spredning av fangstene, har det blitt innført faste garanterte kvoter for hvert fartøy i de fleste av de regulerte fiskerier. Dette innebærer at den enkelte fartøyeier i større grad kan basere seg på å drive fiske utenfor de tradisjonelle sesongene, uten å risikere at fisket stoppes før man har tatt sin kvote. Det forventes at faste garanterte kvoter vil føre til bedre spredning av landingene når næringsutøverne får høstet mer erfaring med reguleringsformen.

Både for industrien på land og for fiskeflåten vil det være en fordel å stabilisere kvoteuttaket over tid. Over 90 pst. av bestandene Norge fisker på er imidlertid delt med andre stater. Flerårige kvoter vil derfor være avhengig av langsiktige og bærekraftige forvaltningsstrategier fastsatt i samarbeid med våre forhandlingspartnere.

Figur 10.3 Fordeling av totalkvoten for torsk nord for 62N i 2005.

Figur 10.3 Fordeling av totalkvoten for torsk nord for 62N i 2005.

Målsettingen om et stabilt kvoteuttak over tid ligger til grunn for enigheten mellom Norge og Russland om en forvaltningsregel for torsk nord for 62°N som innebærer at totalkvotens størrelse ikke kan endres med mer enn 10 pst. fra år til år, med mindre gytebestanden faller under det fastsatte føre-var-nivået. Det er innført en lignende regel for hyse, og det arbeides med en forvaltningsstrategi for sei. Det er i tillegg innført bærekraftige forvaltningsstrategier for lodde, norsk vårgytende sild, nordsjøsild og makrell.

Stabile kvotenivå vil sørge for større forutsigbarhet i markedet og større forutsigbarhet for investeringer i landindustrien og i fiskeflåten, og dermed bedre fiskerinæringens evne til langtidsplanlegging. Et stabilt kvotenivå bidrar også til å bevare ressursene i et langsiktig perspektiv.

Enklere regelverk

Et forenklet regelverk for fiskeriforvaltningen vil bidra til effektivisering og bedre ressursutnyttelse både i forvaltningen og hos nærings­aktørene. Deler av forskriftsverket er allerede gjennomgått med sikte på forenkling, og arbeidet fortsetter. Forenkling anses å være en forutsetning for å kunne legge til rette for næringsutvikling ved at hindringer for utvikling fjernes, dog på en slik måte at dette ikke går på bekostning av en ansvarlig forvaltning av ressursene.

Regjeringens målsettinger:

  • Uttaksstrategier som gir høyest mulig stabilitet i kvotenivåene fra år til år.

  • Fangstreguleringer som fremmer kvalitet gjennom reguleringsformer som stimulerer til skånsom fangst og fangstbehandling.

  • Enklere hverdag for næringsutøverne.

Ressurskontroll

Ressurskontrollens primæroppgave er å gi informasjon om det faktiske uttaket av all fisk og fangst innenfor området for norsk fiskerijurisdiksjon gjennom registreringsordninger og kontroll, og bidra til etterlevelse av de til en hver tid gjeldende reguleringer av fisket. I næringspolitisk sammenheng er dette grunnlaget for langsiktighet og en forutsetning for like konkurransevilkår.

Boks 10.1 Forenkling og servicegaranti

Forenkling av utøvelsesregelverket

Den nye forskriften om utøvelse av fiske i sjøen som trer i kraft den 1. april 2005, erstatter 22 forskrifter på området, og antallet paragrafer går ned fra 193 til 80. Det er også gjort forbedringer slik at brukerne lettere skal kunne finne frem til regelen som er relevant for det fisket de utøver.

Servicegaranti i saksbehandlingen

Fra 1. januar 2005 er det innført en servicegaranti på 3 måneder på enkeltsaker og henvendelser fra næringsutøvere og publikum i fiskeri- og kystforvaltningen.

En god ressurskontroll er således også viktig for å legge til rette for næringsutvikling, i det dette sikrer de lovlydige næringsutøverne mot illojal konkurranse fra fartøy som fisker ut over tildelt kvote eller foredlingsbedrifter som kjøper uregistrert fangst. Slike ulovlige handlinger innebærer at de bedriftene som er villige til å bryte loven, kan oppnå et konkurransefortrinn. Regjeringen vil derfor fortsette arbeidet med ressurskontroll med stor styrke.

Ressurskontroll utøves av tre instanser: Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene.

Fiskeridirektoratet har det overordnede daglige ansvaret for ressurskontrollen. Dette ansvaret utøves i nært samarbeid med øvrige etater og institusjoner med kontrollansvar.

Tabell 10.1 Fangstmengde rund vekt og fangstverdi 2004

SalgslagRund vekt (tonn)Fangstverdi (1000 kroner)
Norges Råfisklag531 0004.850 000
Norges Sildesalgslag2.000 0005.041 000
Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag173 3971.500 000
Rogaland Fiskesalgslag13 164191 900
Vest-Norges Fiskesalslag26 284240 633
Skagerakfisk10 248219 000

Fiskeridirektoratet har sammen med Kystvakten og salgslagene utarbeidet et risikovurderingsverktøy for systematisk og målrettet kontrollarbeid. Dette verktøyet vil bli tatt i bruk i 2005.

Figur 10.4 Oversikt over salgslagene i hvit­fisk­sektoren. Norges Sildesalgslag organiserer omsetningen av pelagisk fisk over hele landet.

Figur 10.4 Oversikt over salgslagene i hvit­fisk­sektoren. Norges Sildesalgslag organiserer omsetningen av pelagisk fisk over hele landet.

Fiskeridirektoratets ansvar for ressurskontroll omfatter ulike oppgaver som kaikontroll, omsetningskontroll, inspektører på sjøen, annen sjøkontroll, sjøpattedyrkontroll, satellittovervåking, Overvåkingstjenesten for fiskefelt mv. Direktoratet har også ansvaret for kvotekontrollsystemet av både norske og utenlandske fartøy. Skattedirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet og ØKOKRIM er viktige samarbeidspartnere for Fiskeridirektoratet i arbeidet med økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet knyttet til fiskernæringen.

Kystvakten har hovedansvaret for ressurskontrollen til havs.

Salgslagene har ansvaret for å registrere all fisk som omsettes i Norge. All informasjon videreformidles til Fiskeridirektoratet og danner grunnlaget for kvotekontroll og fiskeristatistikk.

Vi har i dag fem salgslag i hvitfisksektoren med ansvar for hver sin del av kysten: Skagerakfisk, Rogaland Fiskesalgslag, Vest-Norges Fiskesalslag, Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag og Norges Råfisklag. Innenfor pelagisk sektor er det ett salgslag: Norges Sildesalgslag.

Den internasjonale dimensjonen i norsk fiskeriforvaltning utgjør en vesentlig del av arbeidet med å forvalte marine ressurser av betydning for Norge. Et godt og målrettet samarbeid med andre stater for å nå målsettingene om langsiktig utnyttelse på et bærekraftig grunnlag er dermed av grunnleggende betydning for Norge.

En næring som allerede er en betydelig drivkraft i norsk økonomi er avhengig av oppslutning fra samfunnet for øvrig. Det er begrensede fellesgoder fra havet som danner grunnlaget for næringen, og som samfunnet må kunne kreve blir forvaltet på ansvarlig vis. Et viktig element i denne sammenheng er at forvaltningen og næringen kan dokumentere at fiske og fangst skjer innenfor de vedtatte ansvarlige rammer.

Figur 10.5 God fangst.

Figur 10.5 God fangst.

Kilde: Eksportutvalget for fisk. Foto: Jean Gaumy.

Overkapasitet og rammebetingelser for fiskeflåten

Rundt halvparten av de viktigste fiskebestandene i verden er fullt utnyttet. Ca. 30 prosent av bestandene regnes som overbeskattet, utarmet eller er i en gjenoppbyggingsfase etter utarming (FAO 2002).

Fritt fiske fører til reduserte bestander og redusert biologisk og økonomisk utbytte. Dette betegnes som «allmenningens tragedie». Utgangs­punktet for problemet er at utnyttelsen av fiskeressursene er felles og fri for alle. Dette kan få den enkelte næringsaktør til å øke innsatsen i fisket så lenge en oppnår overskudd utover normalavkastning på innsatsfaktorene. «Allmenningens tragedie» beskrives som en situasjon hvor det er mange deltakere som føler at det de gjør i dag, har liten eller ingen betydning for hva de får igjen i morgen. Konsekvensen blir således for høyt fiskepress, som utarmer ressursene over tid.

Det er derfor innført ulike former for fangst­reguleringer i verdens fiskerier som har til hensikt å bringe bestandene opp på et nivå som gjør det mulig å høste større volum ut av bestandene.

En annen konklusjon som er trukket av ulike økonomiske analyser av dette fenomenet, er at forskjellige former for subsidiering av fiskeflåten har bidratt til å forsterke overkapasitetsproblematikken.

Det er derfor en målsetting å finne former for fangstreguleringer som kan bidra til å bygge fiske­bestander opp på et nivå som gjør det mulig å høste større volum av bestandene, og finne mekanismer som kan lede frem til en fangstflåte med en fangstkapasitet som er tilpasset et uttak som bevarer bestanden på et høyt nivå.

I et globalt perspektiv anses overkapasitet i fiskeflåten som den viktigste årsaken til overbeskatning av verdens fiskeressurser. For bestander som ikke er forvaltet bærekraftig, fører overkapasitet til press for større uttak av ressursene. Både globalt og nasjonalt innebærer overkapasitet feil bruk av samfunnets produksjonsressurser.

Figur 10.6 «Allmenningens tragedie».

Figur 10.6 «Allmenningens tragedie».

Kilde: Fiskeriforskning

Kapasitetstilpasning i fiskeflåten er nødvendig for en bærekraftig utnyttelse av de marine ressursene, for en økonomisk bærekraftig flåte og for opprettholdelse av livskraftige kystsamfunn. Kapasitetstilpasning i fiskeflåten har derfor vært og er fremdeles en sentral utfordring i norsk og internasjonal fiskeripolitikk.

Det er i dag overkapasitet i flere fartøygrupper i den norske fiskeflåten, og i fangstleddet samlet i forhold til tilgjengelig ressursgrunnlag. Dette gir samlet dårligere lønnsomhet enn hva som ellers kunne vært oppnådd i disse gruppene, selv om det avhengig av kvotestørrelsene det enkelte år oppnås tilfredsstillende økonomiske resultater for de enkelte fartøy.

Innenfor havfiskeflåten viser en beregning av kapasitetsutnyttelsen i ulike flåtegrupper for eksempel at stortrålerne i gjennomsnitt har 175 driftsdøgn. Dette gir en overkapasitet på nesten 50 pst. i forhold til om denne gruppen driftet med 330 dager i året. For de øvrige gruppene i havfiskeflåten er den beregnede overkapasiteten på mellom 10-25 pst.

Figur 10.7 Beregnet kapasitetsutnyttelse i havfiskeflåten.

Figur 10.7 Beregnet kapasitetsutnyttelse i havfiskeflåten.

Når det er for lite kvotegrunnlag til at alle i fiskeflåten kan sikres helårsdrift og god lønnsomhet, svekkes også evnen til fornying. Dette har negative konsekvenser for flåtens mulighet til å kunne konkurrere om kvalifisert arbeidskraft. Lav grad av modernisering medfører også dår­lig­ere sikkerhet om bord, ineffektivt fiske, mang­lende evne til å ta vare på biprodukter og generelt dårligere fangsthåndtering. Sistnevnte har i neste omgang konsekvenser for kvaliteten på fisken som skal ut i markedet fra industrien.

En konsekvens av overkapasitet er også at reguleringene av fisket blir omfattende og detaljerte, og kontrollkostnadene høye. For den enkelte fartøyeier innebærer overkapasitet at ressursene høstes med større kostnader enn nødvendig.

Overkapasitet skaper uro omkring ressursfordelingen mellom ulike fartøygrupper. En slik uro skaper i sin tur unødvendig usikkerhet med hensyn til det enkelte rederis beslutninger om investeringer og fremtidige driftsmuligheter.

Overkapasitet i fiskeflåten gjør det videre vanskelig å sikre en bærekraftig utnyttelse av fellesskapets ressurser. En bærekraftig utnyttelse er både en samfunnsforpliktelse for å sikre nasjonen de økonomiske verdier et godt forvaltet fiske kan gi, en moralsk plikt i forhold til fremtidige generasjoner og en internasjonal forpliktelse i tråd med havretten.

Det er derfor behov for et spekter av strukturvirkemidler som er tilgjengelige over tid for de ulike flåtegruppene. Både i havfiskeflåten og i kystfiskeflåten er det allerede innført en rekke virkemidler med mål om å redusere antall fartøy og gi muligheter for individuell tilpasning for den enkelte. Regjeringen har foretatt viktige grep for å legge forholdene til rette for at alle grupper i fiske­flåten skal ha mulighet for tilpasning gjennom frivillige struktureringsvirkemidler.

Utfordringen nå er å sikre at de iverksatte tiltakene har tilstrekkelig effekt, at de virker etter formålene, og at de er gode nok til å sikre fiskeflåtens muligheter til å takle utfordringene fremover i et langsiktig perspektiv. Dette krever gjennomgang og evaluering av effekten av de iverksatte strukturtiltakene frem til i dag.

Fiskeressursene representerer en nasjonal ressurs, og ingen private næringsutøvere eier ressursene. Det er myndighetenes ansvar å regulere ressursene til beste for fellesskapet. Det forhold at konsesjonsordninger, adgangsbegrensninger og strukturordninger har medført at adgangen til å delta i fiske i dag har en markedspris, og indirekte omsettes mellom norske fiskere når et fartøy omsettes, medfører ingen endringer i dette.

Det faktum at det blir stadig færre fiskere og at færre får anledning til å høste av nasjonens felles ressurs, har ført til en debatt om ressursrente.

Figur 10.8 Regjeringens målsetting er en fiskeflåte som er tilpasset ressursgrunnlaget og som gir et biologisk og økonomisk bærekraftig ressursuttak.

Figur 10.8 Regjeringens målsetting er en fiskeflåte som er tilpasset ressursgrunnlaget og som gir et biologisk og økonomisk bærekraftig ressursuttak.

Kilde: Eksportutvalget for fisk. Foto: Jean Gaumy.

Regjeringens målsettinger:

  • Sentral forvaltning av fiskeressursene med forutsigbare rammebetingelser gjennom stabil for­deling av ressursene mellom fartøygruppene.

  • En differensiert fiskeflåte med strukturvirke­midler tilpasset de ulike fartøygruppene.

10.2 Leveringsplikt til fiskeindustrien

Muligheter og utfordringer

Ordningen med leveringsvilkår for torsketrålere ble i sin tid innført for å sikre den landbaserte fiskeindustrien stabil tilførsel av råstoff. Regjeringen mener det er behov for å videreføre ordningen med leveringsvilkår. På den måten vil man kunne sikre regularitet, stabilitet og forutsigbarhet i råvareleveransene til fiskeindustrien. Dette vil legge til rette for økt verdiskapning innen fiske­foredling.

På bakgrunn av en utredning fra det regjeringsoppnevnte Eierskapsutvalget, og etter en omfattende offentlig høring, fastsatte Fiskeridepartementet den 12. september 2003 forskrift om leveringsvilkår for torsketrålfartøy, hvor blant annet leveringsvilkårene ble gjort mer ensartet og hvor det ble klargjort hvordan leveringsplikten skal gjennomføres.

For å legge til rette for en industriell utvikling samtidig som distriktsmessige hensyn ble ivaretatt, ble individuelle leveringsvilkår videreført, men med en subsidiær leveringsplikt innenfor definerte regioner. Denne subsidiære leveringsplikten innebærer at dersom den eller de fiskeindustribedrifter som er tilgodesett i henhold til vilkårene ikke kjøper fangsten, skal fartøyets fangst leveres innenfor den regionen, sted eller større geografiske område som vedkommende fiskeindustribedrift ligger i. Da unngår man at råstoff blir budt direkte ut på det åpne marked dersom den tilgodesette bedriften ikke vil eller kan ta imot råstoffet.

2004 er det første hele året forskriften har vært i kraft, og effekten av de valg som ble gjort ved fastsettelsen av forskriften kan måles i 2005. De innhentede data fra dette første virkeåret skal danne grunnlag for en vurdering av om torsketrålernes leveringsplikt slik denne nå er regulert, har generert virksomhet i de tilgodesette bedrifter, i lokalsamfunnene og i de ulike regionene.

Evalueringen av ordningen med leveringsvilkår vil gi myndighetene grunnlag for å vurdere om individuelle leveringsvilkår, og om forskrift om leveringsvilkår møter utfordringene om råstofforsyning på en hensiktsmessig måte. Evalueringen skal vurdere om kretsen av mottakerbedrifter er de som bør tilgodesees med leveringspliktig råstoff og om myndighetene bør pålegge i hvilken stand, fersk eller frosset, fangstene skal leveres.

Regjeringens målsetting

  • Leveringsplikten skal generere virksomhet i de tilgodesette bedrifter, i lokalsamfunnene og i de ulike regionene.

Tiltak

  • Det foretas en evaluering av hvordan råstoffet underlagt leveringsplikt blir benyttet og om målet med leveringsplikten blir oppfylt.

10.3 Levendelagring av fangst

Muligheter og utfordringer

For å oppnå mer verdi for hver fisk og å utnytte muligheten for jevnere leveranser til fiskeindustrien, kombinert med kystflåtens behov for å fiske i perioder med best tilgjengelighet, har mellomlagring av levendefangst utviklet seg og utprøves i dag flere steder på kysten. Den villfangede fisken tas som ordinær del av det enkelte fartøyets tildelte kvote. Fisken fanges levende, oppbevares og eventuelt fôres, for så å slaktes når markedet betaler best.

Markedet vil i økende grad ha ferske produkter. Levendefangst og mellomlagring kan kompensere for sesongvariasjoner i fisket og således øke industriens leveringsdyktighet på årsbasis.

Omfanget av fangst av levende villfanget fisk for oppbevaring eller videre oppfôring vil være avhengig av markedet og den lønnsomhet dette gir den enkelte aktør.

Levendelagring av marin fisk krever et klart regelverk, som sikrer forutsigbarhet for næringen og som tillater næringen å utvikle seg samtidig som ressurskontroll gjøres mulig.

Det vil bli utarbeidet helhetlige og harmoniserte regler for denne type næringsvirksomhet. Dette regelverket vil ivareta mattrygghet, kvalitet, fiskehelse og fiskevelferd, den enkelte næringsutøvers interesser samt vern om ressursene.

For å sikre et klart og forutsigbart regelverk for næringsutøverne vil dette utvikles parallelt med utviklingen av næringen. Det er også viktig at det regelverket som utvikles ser de ulike lovområder i sammenheng. Fiskeridirektoratet og Mattilsynet har derfor opprettet en felles arbeidsgruppe som skal se på alle aspekter i forhold til bruk av villfanget marin fisk i steng/anlegg for levendelagring og for bruk i oppdrett.

Arbeidsgruppen skal:

  • foreta en gjennomgang av dyrevernlovens og matlovens regler som berører fangst, transport, hold og avliving av villfanget marin fisk, inkludert effekt på mattrygghet/kvalitet. Ved gjennomgangen må man særskilt ta hensyn til relevant EØS-regelverk på hygiene- og fiskehelseområdet

  • vurdere eventuelle fiskehelsemessige eller andre konsekvenser for tradisjonelt oppdrett ved a) etablering av steng/anlegg for levendelagring av villfanget marin fisk, eller b) innsett av villfanget fisk i oppdrettsanlegg

  • følge opp de delene av Fiskeridirektoratets utredning om oppdrett av marine arter og ressurskontroll som er relevante i forhold til fangst, transport, hold og avliving av villfanget marin fisk

  • vurdere regler og komme med utkast til helhetlige og harmoniserte regler for innfanging, transport, hold og avliving av villfanget marin fisk. Der det er naturlig eller nødvendig bør utkastet til regler skille mellom regler for villfanget marin fisk som er i eller skal til tradisjonelt oppdrett og regler for fisk som skal til steng/anlegg som ikke omfattes av oppdrettsloven.

Regjeringen vil vurdere hvordan nødvendige tiltak og regelendringer best kan gjennomføres når arbeidsgruppens forslag foreligger våren 2005.

Et regelverk som legger til rette for mellom­lagring av levende fanget torsk og andre marine arter, gjør at kystflåten kan kombinere behov for å fiske i perioder med best tilgjengelighet med indu­striens og markedets behov for jevne leveringer.

Tiltak

  • Etablere et klart og forutsigbart regelverk innen august 2005 som legger til rette for levendelagring av fangst, samtidig som ressurskontroll og fiskevelferd blir ivaretatt.

10.4 Økt fleksibilitet i forhold til kvoteåret for kystflåten

Muligheter og utfordringer

Figur 10.9 Fiskebåter ved kai i Lofoten.

Figur 10.9 Fiskebåter ved kai i Lofoten.

Kilde: Eksportutvalget for fisk. Foto: Kjell Ove Storvik

Næringen har fremmet forslag om å utrede rammeverket for tiltak som kan utjevne de naturlige sesongvariasjonene i råstofftilførselen. I dagens situasjon frykter fiskerne for at det kan oppstå forhold (dårlig vær, dårlig tilgjengelighet mv) som gjør at de ikke klarer å fiske opp den del av kvoten de hadde planlagt å ta om høsten. Økt fleksibilitet i forhold til kvoteåret vil gi fiskerne en større trygghet for å få tatt hele kvoten ved at en det påfølgende år kan fiske en angitt del av årets kvote.

Et tiltak som flytting av kvoteåret har vært fremsatt av flere. Dette er imidlertid svært komplekst, og vil berøre både kvoterådgivnings­prosessen og Norges avtalepartnere. Regjeringen har derfor valgt ikke å gå videre med dette spørsmålet, men vil istedet legge til rette for fleksibilitet i forhold til overføring av kvoter på fartøynivå innenfor kystflåten mellom de enkelte ­kvoteår.

Innføring av fartøykvoter i alle fiskerier der det er naturlig vil bidra til større spredning i fisket. Regjeringen vil derfor åpne for mer fleksible løsninger gjennom adgang til å overføre en mindre andel av det enkelte fartøys kvote til neste kvoteår. Siden kystflåten i større grad enn den havgående flåten kan bli påvirket av dårlig vær og dårlig tilgjengelighet, og at kystflåten er mindre mobil enn den havgående flåten, vil endringene i første omgang bare gjelde kystflåten.

Boks 10.2 Vern av norsk kysttorsk

Bestanden av norsk kysttorsk har i følge havforskerne avtatt sammenhengende siden 1994. Fiskeri- og kystdepartementet innførte derfor etter en lengre prosess ulike vernetiltak for å begrense yrkesfisket og fritidsfisket av norsk kysttorsk gjeldende fra 1. mai 2004. Med enkelte justeringer er disse tiltakene videreført for hele 2005. Tiltakene er balanserte slik at de skal bidra til å bygge opp kysttorskbestandene, samtidig som hensynet til kystfiskerne og dermed bosetningen og tradisjonene langs kysten ivaretas.

For å øke kunnskapen om kysttorsken er det oppnevnt en referansegruppe med representanter fra næring, forskning og forvaltning. Referansegruppen skal bidra til å innhente nødvendige kunnskaper fra kystbefolkningen både med hensyn til å kartlegge gyteområder, oppvekstområder og steder der det fiskes kysttorsk.

En åpning for å kunne overføre deler av fartøyets kvote til neste kvoteår vil gi større trygghet for kystfiskerne samtidig som usikkerheten om å ikke få tatt kvoten reduseres.

Størrelsen på andelen som skal tillates overført til neste kvoteår må utredes nærmere, og ordningen vil reise en del spørsmål knyttet til kvotekontroll som må være avklart før ordningen kan tre i kraft. Dette er likevel et tiltak som kan iverksettes i løpet av forholdsvis kort tid, og det tas sikte på å innføre dem for utvalgte fiskerier innen kystflåten så snart som mulig. Dette vil imidlertid også involvere Norges avtalepartnere. En slik nyordning vil måtte løpende evalueres, for å sikre at det bidrar til måloppnåelsen.

Regjeringens målsetting

  • Økt fleksibilitet i forhold til kvoteåret som bidrar til jevnere fangstuttak og økt verdiskaping.

Tiltak

  • Legge til rette for økt fleksibilitet ved å åpne for muligheten for kystflåten til på fartøynivå å overføre en mindre prosentandel av kvoten til neste kvoteår.

10.5 Langsiktige leveringsavtaler

Muligheter og utfordringer

Regjeringens politikk er at råfiskloven skal ligge fast, samtidig som det skal legges til rette for bindende langsiktige leveringsavtaler mellom kjøper og selger.

Salgslagene er gjennom råfiskloven gitt enerett til å organisere førstehåndsomsetningen av råfisk i Norge. Salgslagenes kompetanse omfatter blant annet en rett til å bestemme hvordan fisken skal omsettes, å fastsette minstepriser, samt dirigering av fangster og regulering av fisket når hensynet til avtaket tilsier det eller for å oppnå den mest hensiktsmessige utnyttelse av fangstene.

Det er i dag variasjoner med hensyn til hvilke omsetningsformer som benyttes av de forskjellige salgslagene, direkte avtaler mellom kjøper og selger, auksjon og avtaler av langsiktig karakter. Råfiskloven er derfor ikke til hinder for at det inngås langsiktige avtaler.

Langsiktige avtaler vil bli inngått dersom begge parter tjener på det, eller forventer å tjene på det, i forhold til å benytte andre omsetningsformer. Råfiskloven hjemler salgslagenes rett til å overstyre slike avtaler inngått mellom to likeverdige forretningsparter.

Når det legges til rette for langsiktige avtaler, vil flåten og industrien selv velge den omsetningsformen som de finner mest hensiktsmessig enten det er auksjon, direkteavtaler eller langsiktige avtaler. Langsiktige avtaler vil derfor forekomme hyppigere i noen fiskerier enn i andre. Det vil være nyttig å teste ut hvordan slike avtaler vil kunne fungere som et supplement til de omsetningsformene som vanligvis nyttes i dag.

Fiskeri- og kystdepartementet vil derfor gjennom et prøveprosjekt i samarbeid med industrien og salgslagene vurdere hvordan rammene for langsiktige avtaler skal utformes i ulike sektorer av fiskerinæringen.

Prøveprosjektet er utformet slik at det blir en reell utprøving av langsiktige avtaler. I samarbeid med fiskesalgslagene, Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening (FHL) og Norske Sjømatbedrifters Landsforening (NSL) utarbeider departementet rammer for prøveprosjektet. Rammene for prosjektet inneholder minimumsbestemmelser om når og hvordan avtaler skal inngås, varighet, hva de skal omfatte, prisfastsetting m.v.

Det skal være opp til kjøper og selger hvordan avtaleinngåelsen skal gjennomføres. Dersom noen salgslag ønsker å organisere auksjon av langsiktige kontrakter, skal dette kunne prøves ut. Dette innebærer f.eks. at en kvoteinnehaver kan legge ut en kvote på auksjon. Imidlertid må det også samtidig være anledning til å inngå slike avtaler direkte selv om det aktuelle salgslaget har etablert et kontraktsmarked.

Avtalen må normalt inngås senest 14 dager før første levering. Dette skal gjelde for alle fiskerier. Avtalens varighet er det opp til kjøper og selger å avgjøre, og den kan gjelde for inntil ett år.

Avtalen må inneholde bestemmelser om pris. Prisen må fastsettes ved inngåelsen av avtalen og ligge fast i avtaleperioden. Avtalt pris må ligge over minstepris ved avtaleinngåelse og levering, og dersom minstepris på leveringstidspunktet er høyere enn avtalt pris, må fastsatt minstepris respekteres.

Dirigering med hjemmel i råfiskloven § 6 skal praktiseres smidig slik at langsiktige avtaler i all hovedsak skal gå foran dirigering. Salgslagenes reguleringer med hjemmel i råfiskloven § 5 går foran langsiktige avtaler, slik at kvantum som kan leveres begrenses av fastsatte reguleringer.

Prøveprosjektet skal iverksettes i løpet av 2005 og løpe i to år. Regjeringen oppfordrer partene til å vise fleksibilitet ved praktiseringen av rammene for prosjektet. Prosjektet vil bli evaluert i stortingsmeldingen om gjennomføringen av råfiskloven og fiskeeksportloven i 2007, og vil danne grunnlag for vurdering av om det er behov for endring av råfiskloven.

Regjeringens målsetting

  • Innenfor rammene av råfiskloven, sikre at det legges til rette for inngåelse av langsiktige avtaler.

Tiltak

  • Gjennom et prøveprosjekt i samarbeid med industrien og salgslagene vurdere hvordan rammene for langsiktige avtaler skal utformes i ulike sektorer av fiskerinæringen.

10.6 Prøveprosjekt med ferskfiskauksjon

Muligheter og utfordringer

Da salgslagene gjennom råfiskloven ble tillagt eneretten til å omsette råfisk, var et viktig formål å sikre fiskerne best mulig pris på fisken. Utviklingen av de forskjellige omsetningsformer frem til i dag har også vært påvirket av blant annet geografi og flåtestruktur. Fiskeriene og omsetningsformene har hatt stor betydning for mange lokalsamfunn langs kysten, blant annet ved at lokale fartøy har landet fisken hos industrien i sitt distrikt, slik at verdiskapingen kommer lokalsamfunnene til gode.

Norges Råfisklag har vinteren 2005 startet et prøveprosjekt med auksjon av ferskt fiskeråstoff på Myre i Vesterålen. Dette er en lagerauksjon der fangst auksjoneres etter landing, veiing og sortering på auksjonsmottaket. Formålet med prosjektet er å få prøvd ut de praktiske og prinsipielle problemstillingene knyttet til etableringen av en auksjon for førstehåndomsetningen av fersk fisk fra en mottaksenhet. Herunder skal det testes om auksjon kan gi økt verdiskaping ved å bidra til økt kvalitet, og om auksjon kan gi en bedre og mer differensiert utnyttelse av fisk og biprodukter.

Regjeringens målsetting

  • Omsetningsformene for fisk på første hånd skal fremme innovasjon og næringsutvikling.

Tiltak

  • Gjennomføre en utredning som beskriver sammenhengen mellom ulike omsetningssystem for fisk og den totale verdiskaping i samfunnet.

10.7 Meklingsinstans i forhandlinger om pris og oppgjørsregler

Muligheter og utfordringer

Salgslagene bestemmer hvordan omsetningen skal foregå i sitt distrikt. Videre fastsetter salgslagene minstepriser og oppgjørsregler, og kan dirigere fangster og regulere fisket når hensynet til avtaket krever det eller for å oppnå en hensiktsmessig utnyttelse av fangstene.

Det er fra næringshold foreslått å etablere en offentlig meklingsinstans som med bindende virkning fastsetter minstepriser, omsetningsordninger, salgs- og betalingsbetingelser og eventuelt andre forretningsmessige spørsmål som partene ikke blir enige om.

Salgslagene, FHL og NSL er oppfordret til å etablere en meklingsinstans som en prøveordning. Denne skal benyttes ved uenighet om prisfastsettelsen på førstehåndsomsetning. Kostnadene ved meklingen skal deles likt mellom de deltakende parter. Partene står fritt til å ta stilling til et eventuelt meklingsforslag.

Dette er en prøveordning som skal evalueres etter to år. Partene skal da også vurdere om andre forhold omkring prisfastsettelsen, herunder salgs- og oppgjørsregler, skal inngå i meklingen.

Regjeringens målsetting

  • Innenfor råfisklovens system finne fram til mekanismer som kan gi bedre helhetsløsninger i forholdet mellom fiskerne og industrien når det gjelder uenighet ved fastsettelse av pris og oppgjørsregler.

10.8 Strukturtiltak i fiskeflåten

Muligheter og utfordringer

En differensiert fiskeflåte tilpasset til ressursgrunnlaget er avgjørende både for å sikre lønnsomhet for den enkelte driftsenhet og for å bevare ressursene i et langsiktig perspektiv. Dette øker muligheten for å opprettholde gode, trygge arbeidsplasser langs kysten. For å oppnå dette må en tilby frivillige strukturvirkemidler tilpasset de ulike fartøygruppene, forutsigbare rammebetingelser gjennom stabil fordeling av ressursene mellom fartøygruppene og en nasjonal forvaltning av fiskeressursene.

Overkapasitet gir økonomisk tap ved at fangstkapasiteten ikke er tilpasset det tilgjengelige ressursgrunnlaget. Dette innebærer lavere lønnsomhet og manglende evne til fornying. Overkapasitet medfører dermed større press både på fiskerimyndighetene og på ressursgrunnlaget for å finne kortsiktige løsninger på akutte lønnsomhetsproblemer i fangstleddet, der det underliggende problemet er overkapasitet som krever en mer langsiktig fiskeripolitisk løsning.

Overkapasitet gir et vedvarende press for høyere ressursuttak. Dette medfører behov for en mer omfattende og løpende ressursovervåkning og bestandsvurdering, samtidig som en må sikre at uttaket er biologisk ansvarlig.

Overkapasitet fører til et press på reguleringsordningene. Det blir behov for svært omfattende og detaljerte reguleringer, både for å forsøke å få til en rettferdig fordeling av knappe fiskeressurser og for å hindre omgåelser av reglene.

Overkapasitet medfører et behov for mer omfattende kontroll- og håndhevingsordninger. Både detaljerte reguleringer og omfattende kontrollsystemer medfører økte administrative kostnader, noe som svekker netto økonomisk utbytte fra fiskeriene.

Overkapasitet gjør at kvotene per fartøy er mindre enn hva de kunne vært, og for mange deltakere i det enkelte fiskeri innebærer det en ressursødende fangstadferd. Kombinert med lav lønnsomhet innebærer dette at reguleringenes legitimitet blir svekket.

Det gir således betydelig gevinst å etablere gode strukturvirkemidler for flåten. Strukturering av flåten bidrar til bedret lønnsomhet og større langsiktig avkastning av fiskeressursene, i tillegg til redusert press for omfordelinger mellom grupper, redusert behov for å øke innsatsen til ressursovervåkning, redusert behov for stadig mer detaljerte reguleringer og redusert behov for økt kontrollinnsats.

Det er gjennom dette mulig for å sikre bedre lønnsomhet for den enkelte driftsenhet, og gjennom dette øke muligheten for å opprettholde gode, trygge arbeidsplasser langs kysten. Det vil også bedre den enkeltes mulighet til å foreta de investeringer som er nødvendige blant annet for å sikre levering av fisk av høy kvalitet.

Det er iverksatt en rekke ordninger både for hav- og kystflåten for å bidra til målsettingen om en strukturtilpasset flåte.

På bakgrunn av Stortingets behandling av St.meld. nr. 20 (2002-2003) Om strukturtiltak i kystflåten ble det fra 1. januar 2004 innført en strukturkvoteordning for kystfartøy over 15 meter. Ordningen innebærer at et fartøy får forhøyet sine kvoter tilsvarende 80 pst. av kvoten til det fartøy som tas ut av fiske. Samtidig ble det innført driftsordninger som en prøveordning for Finnmark, Troms og Sogn og Fjordane. Driftsordningene gir adgang til å utveksle kvoter mellom fartøy for en begrenset periode etter godkjenning av myndighetene, uten at et fartøy tas permanent ut av fiske. Prøveordningen ble utvidet til å gjelde hele landet den 16. april 2004.

Regjeringen har i tillegg etablert et strukturfond for kondemnering av fartøy under 15 meter. Strukturfondet ble iverksatt fra og med 1. juli 2003.

Når det gjelder strukturordningene i havfiske­flåten, har Regjeringen nå etablert en strukturkvoteordning til erstatning for enhetskvoteordningene etter mønster av strukturkvoteordningen for kystflåten, jf. St.meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten. Hovedsakelig innebærer dette at den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen for tildeling av enhetskvote er tatt bort. Det er imidlertid ikke lagt inn noen alminnelig avkorting på 20 pst. av kvotetillegget ved bruk av strukturkvoteordningen for havfiskeflåten. En distriktsmessig begrunnet avkorting har imidlertid vært brukt i noen av enhetskvoteordningene. Denne type avkorting er videreført for aktuelle fartøygrupper, i likhet med andre distriktspolitisk begrunnede begrensninger og kvotetak i den enkelte fartøygruppe. Det er etablert frivillige overgangsordninger for de som allerede er tildelt enhetskvote. Dette innebærer at den enkelte kan velge mellom å gå over på strukturkvoteordningen med en forholdsmessig avkortning etter hvor mange år en har vært tildelt enhetskvote, eller å gå ut enhetskvoteperioden.

Figur 10.10 Illustrasjon av strukturkvoteordning for kystfiskeflåten.

Figur 10.10 Illustrasjon av strukturkvoteordning for kystfiskeflåten.

Regjeringen anser nå som det viktigste i struktureringsprosessen å sikre at de iverksatte tiltakene har den forventede og ønskede effekt.

Figur 10.11 Illustrasjon av strukturkvoteordningen for havfiskeflåten.

Figur 10.11 Illustrasjon av strukturkvoteordningen for havfiskeflåten.

Regjeringen vil derfor sikre etterprøving av målsettingene gjennom evalueringer av de iverksatte struktureringsordningene for fiskeflåten. For å ha et godt utgangspunkt for evaluering er det viktig at ordningene nå får virke i ro over noe tid. Dette er viktig både for å få en lengre virke­periode å evaluere, samt å skape tillit og legitimitet rundt ordningene ved å signalisere langsiktighet. Det skal ikke anses som en risiko å benytte strukturordningene i dag.

Figur 10.12 Illustrasjon av enhetskvoteordningen for havfiskeflåten.

Figur 10.12 Illustrasjon av enhetskvoteordningen for havfiskeflåten.

Regjeringens målsetting

  • Gjennom frivillige strukturordninger vil Regjeringen fremme tilpasning av den norske fiskeflåten til ressursgrunnlaget, og gjennom dette bidra til styrket lønnsomhet i fiskerinæringen.

Tiltak

  • Regjeringen vil evaluere prøveordningen med driftsordning for kystfartøy under 28 meter i 2005. Dette for å vurdere om driftsordningene skal videreføres på permanent basis, eventuelt i en annen form. Regjeringen vil gjennomføre eventuelle endringer fra 2006.

  • Regjeringen vil evaluere det femårige Strukturfondet for kondemnering av fartøy under 15 meter etter tredje driftsår i 2006. Evalueringen skal gi svar på om Strukturfondet har virket etter målsettingen, og om det har hatt ønsket effekt.

  • Regjeringen vil evaluere strukturkvoteordningen for kystflåten i forbindelse med evalueringen av Strukturfondet, blant annet med sikte på å vurdere om strukturkvoteordningen skal utvides til også å omfatte noen av de fartøygruppene (under 15 meter) som i dag kan tildeles kondemneringstilskudd fra Strukturfondet.

  • Regjeringen vil evaluere strukturkvoteordningen for havfiskeflåten i 2008, blant annet med sikte på å undersøke om ordningen har medført økt gjennomsnittlig driftstid for fartøyene i de ulike gruppene og dermed lagt til rette for forbedret lønnsomhet.

10.9 Ressursrente

Fiskeressursene representerer en nasjonal ressurs. Stortingets næringskomité uttalte i forbindelse med behandlingen av deltakerloven i Inst. O. Nr. 38 (1998-99) «Komiteen vil påpeke at fikseressursene tilhører det norske folk i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt høste (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket.»

Ved behandlingen av St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten, sluttet stortingsflertallet seg til forslaget om at Regjeringen skal komme tilbake til Stortinget med en vurdering og eventuelt forslag om innføring av ressursrentebeskatning i fiskeriene.

Ressursrenten er definert som avkastning på arbeid og kapital utover hva som er normalt i andre næringer, basert på utnyttelse av en begrenset naturressurs.

I Norge har vi lagt vekt på å opprettholde en differensiert flåtestruktur og en rimelig stabil geografisk spredning av fartøyer. Som virkemiddel for å oppnå dette pålegges fiskeflåten ulike begrensninger og føringer gjennom reguleringene. Dette forhold påvirker ressursrenten. En betydelig del av den potensielle ressursrenten er også kapitalisert i form av overkapasitet. Dette bidrar til å redusere overskuddene slik at ressursrenten i mindre grad realiseres i enkelte fartøygrupper.

Sett i et bredere perspektiv, vil innføring av strukturkvoter i de ulike fiskeriene, kunne bidra til at det realiseres høyere overskudd i fiskeflåten fremover. Hvorledes ressursrente best kan tjene nærings- og samfunnsmessige interesser, er et viktig og samtidig komplekst tema. Det er derfor behov for ytterligere utredninger og vurderinger bl.a. fordi ulike modeller vil gi ulike konsekvenser for næringsaktørene. En fortsatt dialog med ulike relevante aktører vil også være av betydning for å skape økt legitimitet for den beslutning som eventuelt skal tas om innføring av ressursrentebeskatning.

Beskatning av ressursrente (grunnrente) bør prinsipielt sett benyttes før vridende skatter, jf St.meld nr. 29 (2003 – 2004) Om skattereform. I dag skattelegges grunnrenteinntekter i petroleumsvirksomheten og kraftsektoren særskilt.

Innkreving av ressursrente er et prinsipielt viktig spørsmål. Fiskeri- og Kystdepartementet har derfor påbegynt arbeidet med å utrede forhold rundt innkreving av ressursrente i et forprosjekt i samarbeid med Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF). Formålet med forprosjektet har vært å få et anslag på størrelsen på dagens ressursrente og den potensielle ressursrenten fra norske fiskerier. I forbindelse med utredningene har det vært gjennomført møter med en referansegruppe bestående av medlemmer fra Norges Fiskarlag, Finansdepartementet, Fiskeridirektoratet og Fiskeri- og Kystdepartementet.

Regjeringens målsetting

Å innføre en ressursrentebeskatning av norske fiskerier som stadfester fellesskapets eierskap til fiskeressursene.

Tiltak

Videreføre arbeidet med utredning av ressursrentespørsmålet. En videre utredning vil omfatte spørsmål relatert til nivå, innkrevings- og fordelingsaspekter. I dette arbeidet vil også dagens avgiftsbelastning på fiskeflåten bli vurdert.

For å sikre et best mulig beslutningsgrunnlag og arbeide for å styrke legitimiteten for et fremtidig tiltak blant næringsutøverne og i samfunnet for øvrig, vil Fiskeri- og kystdepartementet vurdere spørsmålet om ressursrente i en nær dialog med ulike aktuelle aktører.

Til dokumentets forside