Forsiden

St.meld. nr. 19 (2004-2005)

Marin næringsutvikling

Til innholdsfortegnelse

13 Andre tiltak og saker

«Med god løn får ein duglege sveinar.» Norsk ordtak.

13.1 Reguleringsrådets rolle og sammensetning

Muligheter og utfordringer

De nasjonale reguleringene av fiskeriene er et resultat av en prosess med kvoteforhandlinger med andre land, anbefalinger fra Reguleringsrådet og Fiskeridirektoratet, innspill fra ulike organisasjoner, samt politiske føringer. Bestemmelser om fordelingen av kvoter på norske fiskere og gjennomføringen av fisket fastsettes gjennom årlige forskrifter for hvert enkelt fiskeslag; reguleringsforskrifter.

Det følger av saltvannsfiskeloven § 10 at Reguleringsrådet skal uttale seg før reguleringsforskriftene blir fastsatt. Reguleringsrådets vedtak oversendes Fiskeri- og kystdepartementet sammen med Fiskeridirektoratets tilrådinger, og inngår som en selvstendig del av Fiskeri- og kystministerens beslutningsgrunnlag ved fastsettelsen av neste års reguleringer.

Behandlingen i Reguleringsrådet erstatter den ordinære offentlige høringen av forskriftene som ellers ville blitt gjort i samsvar med bestemmelsene i § 37 i forvaltningsloven av 10. februar 1967. Ordningen ivaretar hensynet til å legge til rette for mest mulig aktiv medvirkning fra næringen i fastsettelse av reguleringene, og behovet for en rask behandling av forslagene til reguleringsforskrifter. Disse forslagene baserer seg på forskernes anbefalinger om kvotefastsettelse og de etterfølgende forhandlingene med andre stater om fiskeriavtaler. Først deretter vil rammene for neste års reguleringer være klare. Dette medfører at det ikke er tid, rent praktisk, til en ordinær skriftlig høring av forslagene til reguleringsforskrifter.

Figur 13.1 Årlig syklus for kvotefastsettelse.

Figur 13.1 Årlig syklus for kvotefastsettelse.

Kilde: Havforskningsinstituttet

Saksdokumentene til Reguleringsrådets møter legges ut på Fiskeridirektoratets nettsider og er offentlig tilgjengelige. Alle interesserte har dermed også muligheten til å kommentere direktoratets reguleringsforslag. Det er viktig at Reguleringsrådets sammensetning i størst mulig grad speiler bredden blant dem som har saklig interesse av de reguleringsbeslutninger som skal fattes. Reguleringsrådet består i dag av Fiskeridirektøren, som leder rådet, og representanter fra Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Norsk Sjømannsforbund, Norsk nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund, Sametinget og en representant for fylkeskommunene. ­Fiskeri- og kystdepartementet er representert i Regulerings­rådet med en eller flere observatører. Sør Norges Trålerlag, Sildemelfabrikkenes Landsforening, Norges Naturvernforbund, Direktoratet for naturforvaltning og Kystvakten er fast representert i Reguleringsrådet med en observatør hver. I tillegg kan andre etter søknad gis observatørstatus på det enkelte møtet i rådet.

For å ivareta regionalpolitiske hensyn i rådets behandling av reguleringsforslagene og med det øke rådets representativitet, har Regjeringen høsten 2004 utvidet rådet med en representant for fylkeskommunene. Dette er en oppfølging av det økte engasjement fylkeskommunene har utvist som aktør innenfor fiskeripolitikken. Dette kommer også til uttrykk ved at fylkeskommunene fra 2003 har vært inkludert i den norske delegasjonen til møtene i Den norsk-russiske fiskerikommisjon.

Tiltak

  • Reguleringsrådet skal videreføres som hørings­organ.

13.2 Rekruttering til fiskeflåten

Muligheter og utfordringer

Det er viktig å legge til rette for rekruttering av fiskere til fiskeryrket. Ungdom som etablerer seg som fiskere bidrar til nyskapning, utvikling og videreføring av næringen.

Det er imidlertid en utfordring at det er overkapasitet i fiskeflåten. Det er derfor viktig å finne ordninger som ikke bidrar til å svekke driftsgrunnlag og lønnsomhet for de etablerte fiskerne.

For å stimulere til rekruttering er det identifisert to ulike veivalg:

  1. Overføre kvoteandeler fra etablerte fiskere til rekrutteringsformål.

  2. Overordnede føringer på offentlige finansieringsordninger for fiskere.

Det er bred enighet om behovet for å redusere antall fiskefartøy, og det er således ikke en farbar vei å fordele kvotegrunnlaget på enda flere aktører ved å ta kvoter fra fellesskapet til rekrutteringsformål.

Innovasjon Norge, fylkeskommunene og kommunene disponerer midler som benyttes til finansiering av fiskeriaktivitet. Bruken av disse midlene skal være i tråd med de overordnede fiskeripolitiske retningslinjene, som fastsettes av Fiskeri- og kystdepartementet. Ved å prioritere rekruttering i disse retningslinjene, vil Regjeringen oppfordre fylkeskommunen til sterkere å prio­ritere rekruttering innenfor gjeldende rammer til finansiering av fiskefartøy.

Dette innebærer ingen tilførsel av nye midler til næringen, men representerer en økt priori­teringen av prosjekter som innebærer rekrut­tering av yngre utøvere. Det er likevel slik at rekrutteringsprosjekter som fremmes må ­tilfredsstille virkemiddelapparatenes krav. Til­takene er ikke tenkt å endre virkemiddelapparatets vurdering av om prosjektene er gjennom­førbare eller ikke.

Fiskeriorganisasjonene har innflytelse på hvordan midlene benyttes i det regionale partnerskap. Det er derfor viktig at fiskerinæringens organisasjoner selv aktivt fremmer behovet for rekruttering regionalt.

Regjeringens målsetting

  • Rekrutteringen av yngre utøvere til fiskeflåten.

Tiltak

  • Regjeringen vil gjennom de fiskeripolitiske ­retningslinjene ovenfor Innovasjon Norge, fylkeskommunene og kommunene bidra til å styrke rekrutteringen til fiskeflåten.

13.3 Fiskeflåten og skipsfart

Muligheter og utfordringer

Regjeringen la våren 2004 frem St.meld. nr. 31 (2003-2004) Vilje til vekst – for norsk skipsfart og de maritime næringer, der viktige temaer som hvordan vi kan opprettholde og øke kompetanse, kvalitet og verdiskaping i den norske maritime sektor ble drøftet. I arbeidet med meldingen oppsto det debatt også om fiskeflåtens økonomiske rammebetingelser, først og fremst med tanke på konkurranse om arbeidskraft mellom marin og maritim virksomhet.

Regjeringen la derfor i skipsfartsmeldingen frem sitt syn på fiskeflåtens rammebetingelser i forhold til skipsfarten:

«Den norske fiskeflåten virker i et marked der de har fått eksklusiv adgang til å fiske på nasjonale ressurser, og har således et beskyttet næringsgrunnlag. Skipsfarten opererer i et åpent, globalt marked med stor internasjonal konkurranse. Det er derfor vesentlig forskjell i disse rammebetingelser.

Internasjonalt regelverk legger på samme måte som i Norge til grunn at dette er separate næringer. EUs retningslinjer for statsstøtte er spesielle med hensyn til støtte til verfts- og skipsfartsnæringen. I EØS-avtalen er det åpnet for særlige støtteordninger for skipsfartsnæringen. Fiskefartøyer er eksplisitt utelukket fra støtteordningene i retningslinjene for ordningene. (…)»

Fiskeflåten er imidlertid mangeartet. Ulike fartøystørrelser vil ha ulik mannskapsstruktur, avlønningssystemer og arbeidsforhold. De vil naturlig nok ha behov for ulik kompetanse. Jo større fartøy, jo større likhet med skipsfartsnæringen, både med hensyn til kompetanse, type arbeidskraft og arbeids- og lønnsforhold.

Regjeringen anser fiskeflåten for å være en viktig del av den samlede maritime kompetansen i Norge, men finner likevel at fiskeflåten står overfor andre utfordringer enn skipsfart både i forhold til nasjonale og internasjonale rammebetingelser. Det er således ikke aktuell politikk å innføre tilskuddsordninger for fiskeflåten som tilsvarer ordningene for skipsfarten.

Utviklingen i rente- og valutasituasjonen de to siste årene har vært positiv, og har gitt grunnlag til fornyet optimisme også i fiskeflåten. Det er viktig å utnytte denne situasjonen, og vurdere hvilke sentrale rammebetingelser som må tilrettelegges fremover. Regjeringen mener at den viktigste utfordringen er å fortsette arbeidet med mulig­heten for å øke driftsgrunnlaget for det enkelte fartøy gjennom de iverksatte strukturtiltakene. Samtidig må innsatsen innenfor bedre fangsthåndtering og produktutvikling styrkes, og det skal arbeides videre med å oppnå forbedret adgang til viktige markeder. Alt dette vil dra i retning av økt lønnsomhet for fiskeflåten.

For å kunne konkurrere med skipsfarten om godt kvalifisert mannskap, mener Regjeringen dette er et viktigere arbeid enn å tilpasse fiskeflåtens rammebetingelser til skipsfart for øvrig.

Norge forholder seg til internasjonalt regelverk, som legger til grunn at fiskeflåten og skipsnæringen er separate næringer med ulike utfordringer og med ulike rammebetingelser.

Det er således ikke aktuell politikk å etablere like skatte- og avgiftsordninger eller tilskuddsordninger for fiskeflåten som i skipsfarten. Dette gjelder blant annet tilskuddsordningene for sjøfolk, rederiskatt og regelverket for proviantering.

13.4 Vurdering av eventuell offentlig erstatningsordning ved pålagt avliving av oppdrettsfisk pga. sykdom

I vedtak i Stortinget 8. desember 1999 ble Regjeringen bedt om å drøfte prinsipielle og økonomiske konsekvenser av et forslag om at akvakulturnæringen behandles likt med husdyrnæringen med hensyn til erstatning etter pålegg om destruksjon som følge av påvist gruppe A-sykdom, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte 1

Ved reformen av matforvaltningen 1. januar 2004 ble denne saken overført fra Landbruks­departementet til Fiskeridepartementet, som da overtok ansvaret for fiskehelse og -velferd.

Regjeringen har vurdert prinsipielle og økonomiske konsekvenser m.v. av å innføre en offentlig erstatningsordning tilsvarende den som er etablert for husdyr ved pålegg om avliving av fisk, kontra dagens ordning med mulighet for frivillig forsikring. En hybridordning med lovpålagt innbetaling for næringsaktører til et fond har også vært vurdert.

Prinsipielle forhold som er vurdert – juridisk grunnlag – forholdet til Grunnloven og matloven

Det offentlige er ikke forpliktet etter Grunnloven til å yte erstatning til eiere som lider tap som følge av offentlig pålegg om avliving av fisk som er smittet med alvorlig smittsom sykdom. Matloven viderefører husdyrlovens plikt til å yte erstatning, ved pålegg om avliving av husdyr. Begrunnelsen for denne bestemmelsen i husdyrloven var at en erstatningsordning kan være nødvendig for å kunne føre en effektiv kamp mot alvorlige smittsomme sykdommer. Matloven gir også hjemmel til å lage forskrift om tilsvarende for oppdrettsfisk.

Spørsmålet om likebehandling med husdyrnæringen og hensynet til den enkelte næringsutøver

Regjeringen mener at det er den enkelte dyreeier som selv har risiko og ansvar for sine dyr og eventuelle sykdommer, og at det ikke bør være et mål i seg selv å likebehandle akvakulturnæringen med husdyrnæringen. Den sentrale årsaken til at myndighetene er involvert i dyre- og fiskehelse er hensynet til samfunnet som sådant, ikke hensynet til den enkelte dyreeier. Husdyrnæringen består av mindre enheter med begrensede muligheter for større gevinst og tap. Akvakulturnæringen består av større enheter med stort potensial for både gevinst og tap. Det er anledning til å forsikre seg mot tap som følge av sykdom, men det er høy forsikringspremie og egenandel. Det at det offentlige har hjemmel til å iverksette nødvendige tiltak for å bekjempe sykdom er i seg selv et gode for akvakulturnæringen, da næringen som helhet er tjent med at spredning av alvorlige smittsomme sykdommer begrenses.

Hensynet til sykdomsbekjempelse

Ordninger som sikrer økonomisk vederlag til eier for pålagt avliving av husdyr er etablert for å ivareta et vesentlig samfunnshensyn i forhold til alvorlige sykdommer og farlige smittestoffer hos dyr. En vesentlig faktor for å begrense samfunnsmessige skadevirkninger er at den enkelte som uforskyldt blir rammet, har trygghet for at det ikke medfører økonomisk ruin å varsle myndighetene om situasjonen. Derved muliggjøres rask iverksettelse av tiltak fra myndighetenes side for å begrense skadevirkningen for andre. Uten en erstatningsordning er det risiko for at næringsutøvere aktivt skjuler smitte og derved bidrar til å øke smittefaren til andre. Ett slikt lovbrudd er kjent fra akvakulturnæringen under dagens forvaltningsregime uten erstatning, og det er mistanke om flere unnlatelsessynder som årsak til spredning av sykdom. En erstatning som er finansiert av næringen via fond vil neppe ha samme effekt på sykdomsbekjempelse som en offentlig erstatningsordning. Det er fordi ytterligere avgifter vil svekke lønnsomheten i næringen og derved evnen og viljen til å sette i verk andre tiltak som har betydning for å forebygge og bekjempe sykdom.

Økonomiske/administrative og andre konsekvenser

Kostnadene ved en offentlig erstatningsordning vil avhenge av hvilke sykdommer som er gjenstand for pålegg om avliving av fisk og størrelsen på de enhetene som får disse påleggene. Under dagens forhold kan kostnadene komme opp i 100 – 200 mill. kroner årlig. Til sammenligning koster ordningen hos husdyr i størrelsesorden 16 mill. kroner årlig. På sikt kan utgiftene reduseres ved at mer effektiv sykdomsbekjempelse kan føre til færre sykdomsutbrudd.

En erstatningsordning kan lette det admini­strative arbeidet for det offentlige med å få gjennomført tiltak som er nødvendige for å bekjempe alvorlige sykdommer. Det kan også lette press fra media og advokater som ikke vil akseptere tiltakene fra det offentlige overfor den enkelte oppdretter. Det fins erstatningsordninger i enkelte EU-land. Disse dekkes delvis av EU-midler. Det at EU-oppdretterne har erstatningsordninger er en konkurranseulempe for norsk akvakulturnæring.

Det har vært stilt spørsmål om en offentlig erstatningsordning vil kunne gi grunnlag for utjevningsavgift (såkalt beskyttelsestoll) i en eventuell subsidiesak mot norsk oppdrettsfisk i EU eller andre land. Dersom EU skulle undersøke norske subsidieordninger, kan man ikke utelukke at en slik erstatningsordning tas med. WTO-rettslig er det meget tvilsomt om en slik ordning kan regnes som en subsidie, men dersom dette skulle skje, vil det ikke være rettslig relevant å vise til at EU har tilsvarende ordninger.

Vurdering og konklusjon

En erstatningsordning som gir reell kompensasjon kan være en viktig faktor for å kunne bekjempe alvorlige smittsomme fiskesykdommer. Den vil sannsynligvis ha små handelspolitiske og handelsøkonomiske konsekvenser. På grunn av de store driftsenhetene i akvakultur blir den likevel uforholdmessig kostbar. De administrative lettelsene for det offentlige pga. bedret omdømme ved sykdomsbekjempelse kan ikke veie opp disse kostnadene. Risikoen for økonomiske tap for næringsutøvere ved sykdom må anses som en del av risikoen som er forbundet med all kommersiell virksomhet. Det er ikke rimelig at næringen skal kompenseres for iverksatte offentlige tiltak som den er tjent med at blir gjennomført.

Etter en samlet vurdering av argumenter for og mot en erstatningsordning, har Regjeringen kommet til at det ikke bør innføres en offentlig erstatningsordning ved offentlig pålegg om avliving av fisk.

13.5 Fiskernes skatte- og trygdemessige status

Det vises til Regjeringens i saken i St.prp. nr. 63 (2002-2004) Tilleggsbevilgninger omprioriteringer på statsbudsjettet inkludert folketrygden 2004. Regjeringen viste her til at Stortinget 12. februar 2004 vedtok å be Regjeringen legge fram en stortingsmelding om rammevilkårene for fiskeriene med mer. I revidert nasjonalbudsjett ble det uttalt at fiskernes trygderettigheter bør sees i en større sammenheng og at en vil komme tilbake til spørsmålet i denne meldingen.

Det er vurdert om regelverket for folketrygden skal endres slik at det sosiale sikkerhetsnettet som folketrygden representerer, skal organiseres og finansieres på samme måte for fiskere og fangstfolk, som for andre arbeidstakere.

Fiskernes status i folketrygden har sammenheng med den skattemessige og avgiftsmessige behandlingen av denne yrkesgruppen. Trygdeordningene for fiskere og fangstmenn finansieres i dag gjennom en produktavgift. Dersom fiskere og fangstmenn skal sidestilles med andre arbeidstakere er det naturlig at systemet med produktavgift erstattes av ordinær arbeidsgiveravgift og trygdeavgift.

Konsekvensene av en omlegging av skatt, folketrygdavgift og trygd for fiskere er så langt som mulig vurdert i sammenheng. Det grunnleggende tema har vært virkningene av at de vanlige regler som gjelder for arbeidsgivere, næringsdrivende og lønnstakere, også blir gjort gjeldende for denne næringen. Til sammen utgjør dette et svært komplekst saksområde. De indirekte virkninger av en omlegging vil være betydelige, og vil bety både fordeler og ulemper for fiskerne.

Regjeringen vil på det nåværende tidspunkt ikke foreslå å endre fiskernes skatte- og trygdemessige status.

Fotnoter

1.

Vedtaket var basert på Innst. S. nr. 36 (1999-2000) fra næringskomiteen på grunnlag av et forslag fra stortingsrepresentantene Terje Knudsen, Øystein Hedstrøm, Harald T. Nesvik, Vidar Kleppe og Dag Danielsen (Dok. nr. 8:61 (1998-1999)).

Til dokumentets forside