Del 1
Om HABITAT II og Habitat-agendaen

2 Bakgrunn for og gjennomføring av HABITAT II

FNs generalforsamling vedtok på sin sesjon høsten 1992 (Resolusjon 47/180) at det i 1996 skulle arrangeres en ny verdenskonferanse om bosettingsspørsmål - HABITAT II - 20 år etter FNs første konferanse om dette temaet i Vancouver 1976. Vedtaket kom etter initiativ fra FNs bosettingskommisjon (UNCHS - United Nations Commission on Human Settlements).

HABITAT I i Vancouver 1976 vedtok en rekke anbefalinger vedrørende bl a bolig- og bomiljøpolitikk, areal- og byplanlegging, infrastruktur, utbygging av sosial service og deltakelse. Ett resultat av HABITAT I var opprettelse av FNs bosettingskommisjon (UNCHS) og et eget bosettingssenter (HABITAT-senteret) lokalisert til Nairobi. Bosettingssenteret fikk sekretariatsfunksjonen for Bosettingskommisjonen og skulle dessuten være FNs fagorgan innenfor de samfunnsområder HABITAT I-konferansen dekket.

I det første ti-året av kommisjonens virksomhet sto de boligpolitiske spørsmål i fokus. 1987 ble erklært for det internasjonale bolignødsåret med en rekke arrangementer som satte søkelys på bostedsløshet og de lite menneskeverdige boligforholdene man kunne finne i store deler av verden. Etter bolignødsåret vedtok Bosettingskommisjonen i 1988 en global boligstrategi (Global Shelter Strategy - GSS) som bl a fastslo alles rett til en rimelig bolig og alle lands ansvar for å sikre denne retten. Globalstrategien hadde som ideell målsetting å avskaffe bolignøden i verden innen årtusenskiftet.

Oppfølging av globalstrategien i regi av Bosettingskommisjonen viste imidlertid at boligproblemene heller økte enn avtok. Antallet bostedsløse og mennesker som levde i slumområder under uverdige boforhold økte på verdensbasis opp mot en milliard mennesker. Det var åpenbart et behov for å finne nye strategier for å snu den negative utviklingen.

Verdenskonferansen om miljø og utvikling (UNCED) i Rio 1992 og forberedelsene til den der Brundtland-kommisjonen spilte en betydelig rolle, satte samtidig fokus på miljøspørsmålene. En bærekraftig utvikling ble stilt opp som utfordring også for bosettingssektoren. Dokumentet fra Rio-konferansen - Agenda 21 - inneholdt bl a et eget kapittel om denne sektoren (Kap. 7 «Sustainable Human Settlements») Oppmerksomheten om den aksellererende urbaniseringsprosessen i mange verdensdeler, utviklingen av «megabyer» (10 mill. innbyggere) og konsentrasjonen av fattigdom-, forurensnings- og andre levekårsproblemer i byene, økte. Utvikling av «det bygde miljø» var ikke i samsvar med en bærekraftig utvikling. Problemene knyttet seg ikke bare til forholdene i utviklingslandene, men også til by- og tettstedsutviklingen i den industrialiserte verden.

En ny verdenskonferanse om bosettingsspørsmål ville kunne gi mulighet for å bevisstgjøre verdenssamfunnet om de økende problemene og kunne være et utgangspunkt for å få til en mer positiv utvikling i bærekraftig retning. HABITAT II ble den femte av seks store verdenskonferanser i FN-regi som alle har hatt et utgangspunkt i Rio-konferansen, jfr boks 2.1. Disse konferansene har behandlet og utdypet temaer som ble tatt opp i Agenda 21, og strategier for å oppnå en mer bærekraftig utvikling har vært et sentralt anliggende.

En hovedoppgave for HABITAT II skulle være å trekke opp programmer som kunne støtte opp om de delene av Agenda 21 som dreide seg om utvikling av bærekraftige bosettinger. Særlig oppmerksomhet skulle rettes mot situasjonen og rollen til kvinner og til sårbare grupper. Konferansen skulle behandle to hovedtemaer: Egnete boliger for alle (Adequate Shelter for All) og Bærekraftig by- og tettstedsutvikling i en verden med voksende urbanisering. (Sustainable Human Settlement development in an Urbanizing World).

Deltakerlandene ble anmodet om å etablere «nasjonalkomitéer» som skulle forestå utarbeidelse av nasjonale rapporter til konferansen. Disse nasjonale rapportene skulle beskrive status på bosettingsområdet, identifisere utfordringer og angi «handlingsplaner» for en bærekraftig utvikling i sektoren. På denne måten ville nasjonalrapportene dels kunne gi grunnlag for en mer dyptpløyende og oppdatert analyse av tilstanden i bosettingssektoren på verdensbasis, og samtidig kunne gi støtet til nasjonale politiske prosesser med sikte på å bedre forholdene.

Også i Norge ble det etablert en «nasjonalkomité». Invitasjon til deltakelse sto åpen under hele forberedelsesprosessen, og representanter fra mer enn 30 institusjoner og organisasjoner deltok. Blant deltakerne var representanter fra Kommunenes Sentralforbund, enkeltkommuner, Norske boligbyggelags landsforbund (NBBL), universitets- og forskningsmiljøer og en rekke frivillige organisasjoner. Komiteen bidro aktivt i arbeidet med å utarbeide nasjonalrapporten «Fra gjenreisning til miljøutfordringer», 1 og også med innspill i forbindelse med norsk deltakelse i den internasjonale forberedelseskomitéen. Arbeidet ble ledet av Kommunal- og arbeidsdepartementet i nært samarbeid med Miljøverndepartementet og Utenriksdepartementet.

Verdenskonferansen ble gjennomført 3-14 juni 1996 i Istanbul. Til sammen deltok ca 10 000 personer, de fleste på «NGO-Forum» («Non Governmental Organizations» - ikke-statlige organisasjoner) for frivillige organisasjoner som ble arrangert parallelt med myndighetsdelen av konferansen der delegasjoner fra 171 land deltok. Delegasjonen fra Norge på 30 medlemmer - med representanter fra Stortinget, stats- og kommunenivå og frivillige organisasjoner - ble ledet av daværende kommunal- og arbeidsminister Gunnar Berge.

2

Forhandlingene i Istanbul var vanskelige. De mer fagrettede delene av Habitat-agendaen som er nærmere omtalt i denne meldingen, ble vedtatt med konsensus. Vanskene var særlig knyttet til menneskerettsforhold generelt og kvinners rettigheter spesielt, og til bistandsspørsmål, tema som også hadde stått sentralt i de tidligere verdenskonferanser. Hvordan FN i framtida skulle organisere arbeidet med bosettingsspørsmålene vakte også strid. Problemene omkring menneskeretts- og kvinnespørsmålene, som primært knyttet an til spørsmål om reproduktiv helse, seksuell orientering og ekteskap, familiebegrepet og kvinners arverett, førte til at 16 3

land, bl a katolske og muslimske land, reserverte seg mot noen få punkter i sluttdokumentet. USA reserverte seg mot noen formuleringer om bistand.

Det var sterk uenighet på Istanbul-konferansen, som tilfellet var også på de foregående verdenskonferanser - særlig mellom nord og sør - om forståelsen av begrepet «bærekraftig utvikling» og hvordan omtalen av begrepet konkret skulle utformes. Det ble til slutt enighet om å benytte teksten fra FNs 50-års jubileumserklæring der det heter at økonomisk utvikling, sosial utvikling og miljøhensyn er gjensidig avhengige og gjensidig påvirkende elementer i en bærekraftig utvikling.

3 Habitat-agendaen

3.1 Habitat-agendaens innhold og struktur

HABITAT II- konferansen vedtok to dokumenter. Det ene dokumentet - Istanbul-erklæringen - er et kortfattet, politisk dokument fremforhandlet til «høynivådelen» av konferansen der statsledere og fremtredende politiske representanter for landenes regjeringer deltok. Erklæringen gir et resymé av hovedpunktene i Habitat-agendaen, og bekrefter at de deltakende parter på konferansen forplikter seg til å iverksette den. De to dokumentene følger meldingen som utrykte vedlegg. 4

Hoveddokumentet - Habitat-agendaen - inneholder de samlede forslag som konferansen behandlet. Agendaen bærer klart preg av å være forhandlet frem gjennom en internasjonal forhandlingsprosess der sluttproduktet er forutsatt å skulle bli vedtatt ved konsensus. Dokumentet er meget omfattende og berører en rekke temaer med betydelig spennvidde i konkretiseringsnivå.

Habitat-agendaen bygger i sitt grunnlag på FNs charter, konvensjoner vedrørende økonomiske og sosiale rettigheter og menneskerettigheter generelt. De konkrete formuleringene i dokumentene er samtidig utformet slik at det skal være samsvar med de fremforhandlede tekstene fra de tidligere verdenskonferansene, Rio-konferansen inkludert.

Agendaen består av fire deler: Forord, mål og prinsipper, hovedsatsningsområder og en handlingsplan som omfatter strategier og tiltak for gjennomføring.

3.2 Bærekraftig utvikling. Habitat-agendaens bruk av begrepet

Habitat-agendaen fra Istanbul-konferansen i 1996 er en konkretisering, videreutvikling og oppfølging av vedtakene i Agenda 21 - særlig i kap. 7 - anvendt på temaene «egnet bolig for alle» og «bærekraftig by- og tettstedsutvikling».

En bærebjelke i Habitat-agendaen er målet om å oppnå en utvikling av menneskers bosetting som er i tråd med en bærekraftig utvikling.

Alle de tre hovedelementene i begrepet - sosial utvikling, økonomisk utvikling og miljøhensyn - blir det lagt stor vekt på i alle deler av Habitat-agendaen, og de blir konkret behandlet i handlingsplanen. Den faktiske operasjonaliseringen av begrepet som dermed kommer til uttrykk gjenspeiler imidlertid den uenigheten som eksisterer om vektleggingen av de ulike komponentene i begrepet. I dokumentet brukes bl a bærekraft-begrepet knyttet bare til én av komponentene, f eks «bærekraftig økonomisk utvikling» og «bærekraftig sosial utvikling» som i en del sammenhenger også inkluderer kulturelle og historiske forhold. Den konkretet bruken av begrepet kan dermed bidra til at forståelsen av det blir noe upresis.

3.3 Habitat-agendaens omtale av boligsektoren

3.3.1 Egnet bolig for alle

Egnet bolig for alle var det ene av to hovedtemaer på konferansen. Temaet blir omtalt i alle deler av Habitat-agendaen. Nedenfor er kort referert de viktigste elementene fra de ulike delene av Habitat-agendaen og drøftingene på Istanbul - konferansen.

Konferansens definisjon av begrepet «egnet bolig»

Det ble oppnådd enighet på konferansen om en definisjon av begrepet. Det ble definert som å innebære tilfredsstillende areal, privatliv, fysisk tilgjengelighet, juridisk trygghet, trygge eie- og leieforhold, fysisk stabilitet, varighet, tilfredsstillende belysning, oppvarming og ventilasjon. Det omfatter også tilfredsstillende grunnleggende infrastruktur som vannforsyning, sanitærforhold og søppelsystem, egnete og sunne forhold i boligområdene, tilgjengelig beliggenhet i forhold til arbeidsmuligheter og grunnleggende tjenester. Alt dette skal være tilgjengelig til en rimelig kostnad. Hva som er egnet/tilfredsstillende skal fastlegges i samråd med dem det gjelder, men vil avhenge av gjeldende forhold i de ulike landene og må baseres på en gradvis utvikling. Kjønns- og aldersspesifikke forhold skal tas i betraktning, likeledes vanskeligstilte og spesielle gruppers behov.

3.3.2 Retten til bolig

Ett av hovedpunktene i drøftingene på HABITAT II-konferansen var hvorvidt retten til bolig er en grunnleggende rettighet i menneskerettighetsforstand. Dette ble - etter manges vurdering - lagt til grunn allerede ved HABITAT I i Vancouver og bl a gjentatt i den globale boligstrategien som FNs bosettingskommisjon vedtok i 1988. Noen få land, bl a USA, mente imidlertid at denne tidligere oppfatningen gikk for langt, og at man ikke kunne legge til grunn at det eksisterte en eksplisitt rett til bolig hjemlet i internasjonal lov. På konferansen ble man enig om en formulering som ble inntatt i Habitat-agendaen der det henvises til at retten til en egnet bolig har siden Menneskerettserklæringen fra 1948 vært anerkjent som et viktig element i retten til en rimelig levestandard («adequate standard of living»). På bakgrunn av en slik forståelse, forpliktet de deltakende land seg til å gjennomføre en «full, men gradvis virkeliggjøring av retten til et sted å bo».

For å kunne virkeliggjøre retten til bolig har de nasjonale myndigheter forpliktelser innen boligsektoren. I tillegg må lokale myndigheter, den private sektoren og organisasjoner m. v. bidra. Myndighetene må foreta de nødvendige handlinger for å fremme, beskytte og sikre full, men gradvis iverksetting av retten til bolig. Hvilke tiltak som vil være mest aktuelle, vil variere etter forholdene i de ulike landene.

3.3.3 Hovedsatsningsområder i boligsektoren

For å virkeliggjøre retten til bolig forpliktet landene seg til å forbedre forholdene gjennom å sette befolkningen istand til å skaffe seg egnet boforhold og beskytte og forbedre boligene og bomiljøene. Videre forpliktet landene seg til følgende hovedsatsningsområder innen boligsektoren:

• Gi prioritet til sosiale boligstrategier for å støtte ressursmobilisering, fattigdomsbekjempelse og sosial integrasjon

• Sikre like rettigheter og tilgjengelighet til bolig for alle og juridisk beskyttelse mot diskriminering

• Sikre juridisk beskyttelse av eie- og leierettigheter og kontrollerbare systemer for eiendomsregistrering

• Sikre lik tilgang til land og grunnleggende tjenester

• Gi beskyttelse mot tvangsforflyttinger

• Ta hensyn til spesielle behov for en del spesifiserte grupper som kvinner, urfolk, funksjonshemmete, hjemløse, fattige flyktninger, barn m. fl.

• Sikre tilgang på egnete, rimelige boliger og egnete finansieringsmuligheter

• Fremme tilgang på lokale, bærekraftige byggematerialer og -metoder

• Fremme opprusting av eksisterende boligmasse gjennom rehabilitering og vedlikehold

Noen av disse hovedsatsningsområdene er innarbeidet i Habitat-agendaens handlingsplan. Hovedelementene i handlingsplanen er kort referert under.

3.3.4 Handlingsplan

Grunnforutsetninger for en bærekraftig boligpolitikk

Habitat-agendaen peker på at et grunnleggende prinsipp for utarbeiding av en realistisk boligpolitikk er at den må integreres i generelle politiske tiltak på områdene makroøkonomi, miljø og sosial utvikling. Det legges også vekt på boligsektorens bidrag til økonomisk vekst og økte arbeidsmuligheter.

Boligpolitikken må ta hensyn til folks grunnleggende behov og variasjonene i disse behovene. Dette gjøres best ved å anvende strategier basert på å legge til rette for at folk selv settes i stand til å dekke sine behov («enabling strategy»). En slik boligpolitisk strategi vil i betydelig grad bidra til en bærekraftig utvikling fordi den bidrar til å mobilisere private ressurser som ellers ikke alltid blir mobilisert. Tilsvarende vil det være grunnleggende å legge til rette for at boligmarkedet og de primære leverandører av boliger - bransjen - kan fungere effektivt, men innenfor bærekraftige rammer. Oppfyllelse av målet om bolig til alle vil kreve handling fra sentrale myndigheter kombinert med aktiv innsats fra privat sektor, ikke-statlige organisasjoner, lokale myndigheter og lokalsamfunn.

For å oppnå dette foreslås en rekke tiltak. For å integrere boligpolitikk med annen politikk foreslås bl a at myndighetene bør holde konsultasjoner, måle virkninger av politikken og gi offentlige midler for å stimulere utvikling. Samtidig må sosiale-, økonomiske- og miljøhensyn tas i betraktning. Det bør opprettes informasjonssystemer, stimuleres til medvirkning, lages rammeverk for hhv investeringer og medvirkning. Politikken for lavinntektsgrupper bør justeres, og det bør fremskaffes rimelige leieboliger, mv. Utvikling og utveksling av informasjon om miljøvennlig boligproduksjon nevnes som viktig.

Bolig- og byggepolitikk - markedspolitikk og myndighetenes ansvar

Hovedhensikten med tiltakene som er omtalt under dette avsnittet er å få markedet til å fungere effektivt. Tiltak for å oppnå dette og samtidig oppfylle sosiale mål gjennom subsidier og kompensasjoner foreslås for å nå målet om egnet bolig for alle.

I mange land er markedet hovedleverandør av boliger. At markedet fungerer effektivt er derfor viktig. Det vil være myndighetenes ansvar å fastlegge et rammeverk som gjør dette mulig. Det foreslås bl a at det institusjonelle systemet av økonomiske og juridiske ordninger jevnlig må vurderes for å fjerne hindringer for et velfungerende marked. Økonomiske virkemidler, inkl skatter, for å øke tilgangen på areal og boliger og innføring av oversiktlige eiendomsregistre mv kan være hensiktsmessige virkemidler for å avklare eiendomsforhold og hindre korrupsjon.

Selvbygging er i mange land en viktig del av boligmarkedet og vil fortsette å være det. Myndighetene må godta og støtte selvbygging og lage regelverk og registreringssystemer for denne produksjonsformen. Videre kan myndighetene støtte selvbygging gjennom å øke ressurstilgangen for denne virksomheten.

Tilgang til land/arealer for boliganskaffelse

Tilgang til arealer og trygge eie- og leierettigheter er vesentlig for å skaffe boliger til alle. Det er også viktig for å bedre fattigdomsproblemene. Myndighetene må forplikte seg til å framskaffe arealer som støtter opp om en bærekraftig utvikling og fjerne hindringer for lik adgang og like rettigheter for kvinner og menn til arealer og eiendom.

Dette kan sikres bl a ved å lage oversiktlige eiendomsregistre og overdragelsessystemer mv, anvende finansielle incentiver for bærekraftig arealanvendelse og frigi areal til boliger, lage informasjons- og opplæringssystemer, initiere forskning og utvikling mv. Videre foreslås om nødvendig å justere juridiske virkemidler og planpraksis for på ulike måter å støtte markedet og framskaffe arealer.

For å fjerne hindringene for lik adgang til areal for kvinner, sårbare grupper og grupper med spesielle behov må myndighetene samarbeide med den private sektoren, NGO-er, kooperativer o a. Kampanjer, opplysningstiltak om like rettigheter m. v. kan være aktuelle tiltak. Likeledes vil demonstrasjonsprosjekter og programmer med full deltakelse der det tas hensyn til kvinners og spesielle gruppers behov, være nyttige. Det kan være nødvendig å justere juridiske virkemidler og andre regler for å gi kvinner full rett til eiendom, kredittmarked.

For å sikre eie- og leierettigheter for alle grupper må myndighetene lage et rammeverk for samarbeid med den private sektoren om regler for ulike typer eie- og leieforhold. Organisasjoner og kooperativer kan være viktige bidragsytere til produksjon og forvaltning av boliger, land og infrastruktur. Myndighetene kan støtte slike organisasjoner gjennom et egnet rammeverk, finansielle systemer som anerkjenner kollektive enheter som garantister m. v. og gi organisasjoner ulike typer støtte i dette arbeidet.

Finansiering

For å få mobilisert økte finansielle ressurser til boligsektoren må boligfinansieringen knyttes til større finanssystemer. Det må tas i bruk eksisterende og nye finansieringsmetoder, og det må sikres kreditt til vanskeligstilte.

Det bør lages åpne, kontrollerbare finansieringssystemer med klart regelverk for å lette adgangen for den private sektoren, for å lage konkurranse mellom ulike typer finansieringsinstitusjoner m. v. og bidra til at den private sektoren og det lokale nivået mobiliserer ressurser til boliganskaffelse m. v. Det bør gis mer kreditt til fattige uten å øke tapspotensialet, og myndighetene bør effektivisere subsidier for at flest mulige som ikke makter å skaffe bolig selv, skal komme inn på markedet.

Adgang til infrastruktur og grunnleggende tjenester - samspill mellom offentlig politikk og innsats fra næringslivet

Grunnleggende infrastruktur og tjenester for et lokalsamfunn er bl a rent vann, avfallshåndtering, tilgang på energi - kommunikasjon - skole- og arbeidsmuligheter og friarealer, gode helse- og sosiale forhold m v. Mangel på slike grunnleggende forhold har store uheldige virkninger, særlig for de fattige. Det er myndighetenes ansvar å påse at slike grunnleggende tjenester fremskaffes innen et fastlagt rammeverk for standarder m v, gjerne i samarbeid med den private sektoren, organisasjoner o a.

Det må skaffes tilstrekkelige arealer til basistjenester. Myndighetene må involvere fagmiljøer for å utvikle hensiktsmessig teknologi, fremskaffe kapital fra den private sektoren og sørge for å etablere åpne og lydhøre institusjoner og gjennomføringsorganer som støtter partnersamarbeid og likhet for alle grupper.

Myndighetene må videre samarbeide med lokalsamfunnene, særlig med kvinner, barn og funksjonshemmede, om planlegging og forvaltning av infrastruktur og tjenester.

Planlegging, forvaltning, vedlikehold

Bedre planlegging, konstruksjons- og byggemetoder, vedlikehold og rehabilitering av boliger må utvikles gjennom et samspill mellom offentlig politikk og private investeringer, bl a gjennom kvalitetskontroller og byggeforskrifter som legger vekt på energisparing, helse, tilgjengelighet og sikkerhet. Det må sørges for økt tilgang til lokale, bærekraftige byggematerialer og -metoder, og ellers stimuleres til en bærekraftig boligproduksjon gjennom planlegging og bruk av økonomiske og juridiske incentiver.

Forbedring av boligforholdene kan ikke ses isolert. Infrastruktur og tjenestetilbud må forbedres sammen med boligforholdene og ses i sammenheng med byplanlegging. Særlig er det viktig å bedre forholdene i de ikke-regulerte boområdene.

Myndighetenes oppgave er å få til en egnet planlegging, bygging, forvaltning og utbedring av boliger og boforhold, infrastruktur og grunnleggende tjenester som en helhet. Dette må gjøres bl a gjennom utvikling av modeller for og kunnskap om planlegging og samarbeid om forbedring på beboernes premisser, benytte frivillige organisasjoner, også lokalsamfunnsbaserte, i forbedringsarbeidet - særlig i lavinntektsområder for å øke beboernes deltakelse i dette.

Videre må myndighetene bidra til å utvikle bærekraftige metoder og ressursbruk, til opplæringsformål, for å ta hensyn til spesielle gruppers behov, benytte fagmiljøer til å utvikle teknologi og metoder, fastsette oversiktlige standarder, systemer og kontrollrutiner og forestå utveksling av erfaringer og teknologi.

Sårbare grupper og grupper med spesielle behov.

Sårbare grupper og mennesker med særlige behov er i handlingsplanen viet stor oppmerksomhet. Grupper på boligmarkedet defineres som sårbare på grunn av marginalisering og utelukking fra arenaer for bestemmelse og medvirkning og på grunn av dårligere tilgang enn andre til ressurser og muligheter.

Kvinner, som ressurs og som spesielt sårbar gruppe, er omtalt gjennom hele dokumentet. Det er lagt spesiell vekt på at kvinner skal gjøres i stand til og gis rett til å delta i hele utviklingsprosessen. Likeledes skal kvinners behov tas hensyn til på alle områder.

Funksjonshemmedes behov er spesifikt nevnt. Likeledes er bostedsløses situasjon og den ofte tilfeldige behandling - tvangsfordrivelse og utkastelse - som disse og andre svakstilte grupper utsettes for, et viktig tema i dokumentet.

For å fjerne hindringer for og diskriminering av slike grupper må virkemidlene - juridiske, økonomiske og andre - legges til rette for å stimulere til organisering av gruppene. Likeledes må myndighetene bidra med tilpassete og kontrollerbare subsidier, tjenester og sikkerhetsnett for de mest sårbare.

Frivillige organisasjoner bør trekkes inn i arbeidet for å skaffe egnete boliger til sårbare grupper, og sikre deres rettigheter. Det må arbeides for å trygge eie- og leierettigheter, og det må tilbys erstatning og egnete alternativer når utkastelse og fordriving skjer i samsvar med legitim lovgivning. Tilgang til opplæring, informasjon, samråd, fremming av selvbyggerprogram, tilgang på kapital m. v. for sårbare grupper kan bedre deres forhold. Likeledes vil det være en forutsetning for å bedre beboernes forhold at helse- og andre forskrifter faktisk følges opp.

Desentralisering til lokalt nivå

Selv om det først og fremst er de sentrale myndighetenes ansvar og forpliktelser som omtales, fremgår det også at en mest mulig desentralisert boligpolitikk bør etterstrebes og at en effektiv gjennomføring vil forutsette et aktivt kommunenivå.

Kunnskap og evaluering

Habitat-agendaen peker også på at forskning og utvikling, kapasitetsbygging og informasjon er viktige virkemidler i boligpolitikken, og at sentrale myndigheter har et særlig ansvar for å gjennomføre evalueringer som grunnlag for endringer av tiltak og virkemidler.

3.4 Habitat-agendaens omtale av bærekraftig by- og tettstedsutvikling

3.4.1 Hovedsatsningsområder for en bærekraftig bosetting

Bærekraftig by- og tettstedsutvikling i en verden med økende urbanisering var det andre hovedtemaet. Dette ble gitt en omfattende omtale i handlingsplanen under temaet «bærekraftig bosetting». Innenfor denne delen av planen forplikter statene seg til å bruke ressursene på en bærekraftig måte og å gi alle «like muligheter til et sunt, trygt og produktivt liv som er i harmoni med naturen».

Innenfor dette temaet forpliktet landene seg til å arbeide med følgende hovedsatsningsområder:

• beskyttelse eller redusert bruk av fysiske ressurser, bl a gjennom omlegging av transportsystemer og arealbruk mv, samt integrert planlegging og forvaltning

• bruk av ressursregnskap

• beskyttelse av sårbare områder (bl a kystsoner og bynære arealer), beskyttelse av sårbare ressurser som vann, samt energisparing

• omlegging av ikke-bærekraftig produksjon og konsum, særlig i i-land

• reduksjon av forurensing og bruk av farlige stoffer/metaller, bl a bly

• utbygging av bærekraftig infrastruktur, særlig for den fattige delen av befolkningen

• bedring av helse, utdannings- og jobbtilbud og like rettigheter for begge kjønn, samt tilgjengelighet og deltakelse for funksjonshemmede

• utbedring av slumområder, revitalisering av dårlig utnyttede sentrumsområder

• beskyttelse av områder og monumenter av kulturell, historisk og annen betydning samt av landskap og friområder

• balansert demografisk bosetting, opprusting av landområder, mellomstore og små byer

• skape nasjonale og internasjonale betingelser for økonomisk og sosial utvikling og bærekraftig forbruk av ressurser, samt utarbeide programmer m v for å evaluere utviklingen ut fra virkningene for begge kjønn.

En del av disse hovedsatsningsområdene er nærmere omtalt i handlingsplanen. Temaene i handlingsplanen er kort referert nedenfor.

3.4.2 Handlingsplan

Bærekraftig arealbruk

Bruken av arealer nær urbane områder innebærer konflikter mellom konkurrerende behov. Å få de urbane områdene i balanse med omliggende arealer er en hovedoppgave i en bærekraftig utvikling. «Føre - var» - prinsippet og konsekvensanalyser bør brukes i stor utstrekning. Utbyggingsmønstre som bevarer sårbare områder, åpne, grønne arealer, biologisk mangfold, grunnvannsreserver og reduserer transport- og energibruk mv er nødvendig. Det er derfor viktig å legge vekt på å utarbeide overordnede planer (fylkesdelplan og arealdel til kommuneplan) som klargjør forutsetningene for en bærekraftig arealbruk, og samtidig legger rammene for detaljplaner og enkeltsaker. På den måten vil også de enkelte utbyggere gis klare rammebetingelser å forholde seg til.

Bærekraftig energibruk, transport og kommunikasjonssystemer.

Bærekraftig energiproduksjon og forbruk kan oppnås gjennom bl a prispolitikk, utvikling av alternative energikilder, økt effektivitet i bruken av energi, bedre kunnskap mv.

Transportsektoren er en hovedkonsument av ikke fornybare ressurser og arealer og er en hovedbidragsyter til forurensing og ulykker. Særlig fattige, kvinner, barn, unge, eldre og funksjonshemmede lider under at offentlige transportsystemer ikke er tilgjengelige eller for kostbare.

Reduksjon av reise- og transportbehov gjennom endret arealbruk og effektive kommunikasjonssystemer, andre reisemåter enn bil, alternativ energibruk, mer effektive transportsystemer, prising og reguleringer, rimelige transportsystemer for fattige og vanskeligstilte grupper, er aktuelle virkemidler.

Miljøvennlige, sunne og trivelige bosettinger

Avsnittet omhandler helseproblemer som oppstår på grunn av helsefarlige omgivelser og stoffer i omgivelsene, manglende avfallssystemer og annen nødvendig infrastruktur, luftforurensing og manglende tilgang på rent vann. Disse problemene kan ha spesielt store virkninger for kvinner, barn og fattige. Helseaspektet må derfor tas med som en del av en bærekraftig bosettingspolitikk.

Kvaliteten på det bygde miljø har betydning for trivsel, helse og folks atferd. God design må vektlegges både for nybygg og ved rehabilitering. Høyhus kan ha uheldige virkninger. Derfor er både høyde, utførelse, vedlikehold og trygghetstiltak mv viktige.

Det foreslås bl a ulike typer integrert nasjonal planlegging, internasjonale vurderinger av forholdene og internasjonalt samarbeid for å begrense utslipp.

Bevaring og rehabilitering av historiske og kulturelle fortidsminner

Bevaring, rehabilitering og kulturelt betinget gjenbruk av fortidsminner i bymessige og spredtbygde strøk er i overensstemmelse med bærekraftig bruk av naturgitte og bygde ressurser. Det er viktig å få til en kulturell kontinuitet og å bidra til en allmenn deltakelse i kulturelle aktiviteter. Utviklingen må integrere bevaringsmålsettinger.

Sosial utvikling, etablering av arbeidsplasser, sosial integrasjon, bekjempelse av fattigdom.

For å oppnå stabile, levedyktige og likeverdige bosettinger er det nødvendig å bekjempe fattigdom. Det refereres i handlingsplanen til «fattigdoms-tiåret» og at størstedelen av de fattige er kvinner. Blant virkemidler som kan bekjempe fattigdom nevnes utdanning, lik tilgang til økonomiske ressurser, økte arbeidsmuligheter, grunnleggende tjenester som helse og utdanning, deltaking, anerkjennelse av kvinners behov og ressurser, balansert regional utvikling, særlige tiltak for de som ikke kan løse situasjonen selv mv. Likeledes er det nødvendig å fremme sosial integrasjon og redusere vold og kriminalitet.

Forbedring av byenes økonomi

Byene har vanligvis hatt rollen som økonomiske lokomotiver. Byenes økonomi er en viktig del av økonomisk omlegging og utvikling. Industri, handel og tjenesteyting vil være drivkrefter i økonomisk, sosial og bærekraftig utvikling av byer, byområder og deres omland. Byene må av denne grunn ha effektive transport,- kommunikasjons- og informasjonssystemer og balanserte utviklingsmønstre både økonomisk og geografisk. Rehabilitering, vedlikehold, oppgradering mv av infrastrukturen, bygningsmassen og annen aktivitet kan gi økonomisk oppsving, økt tjenesteyting og flere arbeids- og inntektsmuligheter. Dette kan også, når det skjer i overensstemmelse med en bærekraftig politikk, bidra til mer bærekraftig byutvikling.

Det foreslås tiltak som myndighetene bør sette i gang i samarbeid med næringslivet, industri, handel, arbeidstakerorganisasjoner m fl. Disse omfatter bl a tiltak for å få etablert en effektiv finansiell basis for økonomisk utvikling, legge forholdene til rette for flere jobbmuligheter, privat investering og småskala - og kooperativ virksomhet.

Balansert regional utvikling

For å oppnå en bærekraftig utvikling må land- og spredtbygde områder oppgraderes og tas med i lokal og nasjonal planlegging. Det må legges vekt på den regionale sammenheng. Utilstrekkelig infrastruktur, tjenester og arbeidsmuligheter, forurensing m. v. øker fraflyttingen. Det må legges vekt på å benytte moderne teknologi for å styrke en bærekraftig utvikling av spredtbygde strøk.

Urfolks betydning for å framskaffe matvarer og opprettholde økologisk balanse understrekes.

Forebygging av katastrofer, beredskap for gjenoppbygging

Naturkatastrofer og væpnede konflikter krever engasjement og prosesser for gjenoppbygging. Dette vil ofte kreve internasjonal deltakelse. Vanligvis vil imidlertid lokale myndigheter og frivillig innsats på nabolagsnivå være mest effektivt når en ulykke inntrer. Myndighetene på sentralt og lokalt nivå i samarbeid med frivillige organisasjoner må ha klart beredskapsopplegg og planer. Desentralisering av informasjon, myndighet og ressurser er spesielt viktig. Barn og kvinner er spesielt utsatte i slike situasjoner, og deres behov må tas hensyn til.

3.5 Habitat-agendaen om strategier og virkemidler for gjennomføring

Den globale handlingsplanen nevner en rekke strategier, virkemidler og tiltak som bør benyttes/iverksettes for å nå konferansens hovedmål. De viktigste er nevnt nedenfor.

3.5.1 Strategier

Konferansen la stor vekt på at målene best kan nås gjennom «The Enabling Strategy», - hjelp til selvhjelp - , der alle må delta og ta ansvar i en forbedringsprosess. Oppgavene må løses gjennom samarbeid mellom myndighetene og det sivile samfunn som likeverdige partnere. Mange la vekt på at uttrykket «partnersamarbeid» («partnership») vil bli stående som et av HABITAT II-konferansens hovedbidrag.

Innenfor dette samarbeidet skal myndighetene ha ansvaret for et politisk rammeverk som legger forholdene til rette slik at markedene kan fungere og befolkningen selv kan løse egne problemer. Myndighetene skal også ha ansvaret for de grupper som ikke kan ta vare på seg selv eller løse egne problemer.

For å få et reelt samarbeid mellom alle befolkningsgrupper, organisasjoner m v er det nødvendig både å sette disse i stand til og gi dem adgang til reell deltakelse på alle nivåer og stadier av utviklingen (planlegging, iverksetting, forvaltning). Særlig framheves at kvinner har ressurser som det er nødvendig å trekke på for å bedre forholdene.

En likeverdig deltakelse innebærer bl a at det legges vekt på ikke-diskriminering, hensyn til spesielle behov hos utsatte grupper, like rettigheter, opplæring, plikter og muligheter for alle. Det innebærer også en demokratisk utvikling med et kontrollerbart («transparent, accountable») styringssystem som kan sette befolkningen i stand til å medvirke og som inspirerer til medvirkning.

3.5.2 Virkemidler

I tillegg til ovennevnte strategier vil det enkelte land måtte sette iverk konkrete tiltak. På en rekke områder vil det være behov for prioritering av de to hovedmålene gjennom effektivisering av gamle og utvikling av nye systemer og teknikker, mer informasjon, kunnskap, opplæring og institusjonsoppbygging, bedre planlegging og forvaltning, økte ressurser lokalt og nasjonalt, økt finansiering, forbedring av nasjonale instrumenter og internasjonal bistand mv.

Det legges stor vekt på at det lokale nivået er særlig viktig for den konkrete gjennomføringen.

Det understrekes i handlingsplanen at data og statistikk som viser variasjonsbredden i samfunnet er nødvendig for å kunne planlegge forbedringer og for å kunne måle tilstand og framgang for de to hovedmålene.

Lokale og nasjonale myndigheter bør regelmessig overvåke og måle virkningene av egne aktiviteter, bl a gjennom sammenlignbare indikatorer, formidling av gode eksempler, statistikk og datainnsamling mv.

3.6 Ansvar for iverksetting av planen.

Landene har, gjennom å vedta planen, forpliktet seg til å iverksette denne, men likevel slik at dette skal skje ut fra hvert lands selvbestemmelsesrett og særegne forhold, ut fra hensyn til menneskerettighetene og frihet for alle.

3.6.1 Nasjonalt og lokalt ansvar

De sentrale myndighetene har hovedansvaret for å iverksette handlingsplanen, bl a gjennom nasjonale, regionale, lokale programmer, prosjekter mv som gjennomføres i samarbeid med aktuelle partnere.

Kommune- og lokalsamfunnsnivået understrekes som det nivået der handlingsplanen skal settes ut i livet. Lokale myndigheter bør derfor støttes ved iverksetting av planen på lokalt nivå.

Under iverksetting av planen forplikter landene seg til å ta spesielle hensyn til forholdene og behovene til fattige, hjemløse, kvinner, eldre, urbefolkningen, flyktninger, fordrevne grupper, funksjonshemmete, sårbare og utsatte grupper.

3.6.2 Internasjonale organisasjoners ansvar for oppfølging av handlingsplanen

Habitat-agendaen peker på behov for felles og likeartet innsats internasjonalt for å nå de to hovedmålene. Landene bør arbeide for koordinert internasjonalt iverksetting og utarbeiding av internasjonale handlingsprogrammer.

De enkelte landene må som utgangspunkt gjennomføre planen selv. Imidlertid vil en del land trenge bistand og assistanse på en rekke områder for å makte denne oppgaven, særlig de minst utviklede landene. Handlingsplanen forplikter de øvrige landene til å bistå disse med finansiering, teknisk bistand og samarbeid, teknologioverføring, institusjonelt samarbeid, informasjon mv.

Internasjonalt vil generalforsamlingen i FN, FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) og Bosettingskommisjonen og FNs bosettingssenter være hovedaktørene for å iverksette internasjonale programmer, prosjekter mv og følge opp og evaluere forholdene. Alle FN-organer oppfordres til å iverksette de delene av planen som faller inn under deres kompetanseområde, sett i forhold til det pågående reformarbeidet i FN.

Økonomiske institusjoner som Verdensbanken o a inviteres til å integrere og prioritere de to hovedmålene i sine programmer og samarbeide særlig med u-land for å innarbeide de to målene i deres strukturelle omstillingsprogrammer.

3.7 Rapporteringsopplegg for gjennomføring

Habitat-senteret i Nairobi har ansvaret for å samle inn og rapportere årlig fra og med 1998 til det internasjonale samfunnet om iverksettingen av den globale handlingsplanen i deltakerlandene. Habitat-senteret foreslår at de nasjonale komiteene opprettholdes og benyttes som støttespillere for myndighetene. Senteret foreslår videre at nasjonale planer ajourføres, at lokale planer, bl a i form av lokale Agenda 21, utarbeides og at partnere lager egne planer for å fremme gjennomføringen av Habitat-agendaen.

Senteret har også laget notater for hver av involverte partnere som en støtte for gjennomføringen av handlingsplanen. Notatene identifiserer hvilke tiltak og strategier som er hensiktsmessige å benytte for de ulike grupperinger.

Den årlige rapporteringen som deltakerlandene skal gjøre til Habitat-senteret skal baseres på indikatorer, annen statistikk og «gode eksempler». Et eget organ tilknyttet senteret «The Global Urban Observatory» vil bl a lage et spesifisert opplegg for rapporteringen. Dette opplegget blir også lagt inn på internett.

3.8 Habitat-agendaen og Rio+5

Sommeren 1997 gjennomførte FNs generalforsamling en spesialsesjon for å vurdere oppfølgingen av Agenda 21 fem år etter Rio-konferansen, den såkalte Rio+5-sesjonen. Alle kapitler i Agenda 21 ble gjennomgått, også kap. 7 om bærekraftige bosettinger. Diskusjonen om forståelsen av «bærekraftig utvikling» ble tatt opp også på denne konferansen. Resultatet av disse drøftingene ble en ytterligere svekkelse av økologi-komponenten. Spesialsesjonen førte imidlertid ikke til noen endringer i forhold til konklusjonene og anbefalingene i Habitat-agendaen og dens status som grunndokument for FN-systemets videre arbeid med bosettingsspørsmålene.