St.meld. nr. 40 (1999-2000)

Om samarbeidet i Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) i 1998-99 og Norges OSSE-formannskap

Til innholdsfortegnelse

1 OSSE-samarbeidet i 1998-99 og Norges formannskap. Sammendrag og hovedkonklusjoner

1.1 Innledning

Stortingsmeldingen dekker aktivitetene til Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid (OSSE) for både 1998 og 1999. Dette var en særskilt viktig periode for Norges engasjement i OSSE. I 1998 ble Norge medlem av ledertroikaen under det polske formannskapet. OSSEs Ministerrådsmøte ble arrangert i Oslo 2.-3. desember. Som troikamedlem ble Norge trukket gradvis sterkere inn i konsultasjonsprosessen i OSSE. Norge fikk også delegert ansvaret for enkelte ansvarsområder av det polske formannskapet. Det ble samtidig gjennomført omfattende forberedelser til formannskapet. I 1999 overtok Norge gjennom sitt formannskap ansvaret for aktivitetene og driften av OSSE. Formannskapet spiller i OSSE en langt mer fremtredende rolle enn i andre organisasjoner som det kan sammenlignes med. Formannskapet satte derfor store krav til Norge både politisk og ressursmessig. Det har vært naturlig å fremlegge en stortingsmelding hvor man behandler denne to-årsperioden samlet.

1.2 Sammendrag

Norge påtok seg ansvaret som OSSE-formann i en krevende periode. I 1999 sto OSSE overfor de tyngste og vanskeligste utfordringene i organisasjonens historie. Europa var preget av blodige konflikter i Kosovo og Tsjetsjenia. Konfliktene i Georgia, Moldova og Nagorno-Karabakh var også uløste. Flere andre land slet fortsatt med ettervirkningene av voldelige konflikter. En rekke land befant seg i en tung omformingsprosess til demokratisk styresett og markedsøkonomi. Behovet for å bedre rettighetene til personer tilhørende nasjonale minoriteter var likeledes en viktig oppgave i en rekke land. Organisasjonen sto overfor et viktig toppmøte i Istanbul.

Norge ønsket gjennom sitt formannskap å gjøre OSSE til et mer effektivt redskap både i håndteringen av konflikter og i gjenoppbyggingen av samfunn etter konflikter. Men det var også en viktig norsk målsetting å sette organisasjonen bedre i stand til å yte assistanse for å forhindre at konflikter oppstår innenfor OSSE-området. Formannskapsperioden falt sammen med en dynamisk utvikling av forholdet mellom ulike europeiske og transatlantiske organisasjoner. NATO ble utvidet med tre nye medlemsland. Forberedelsene til utvidelse av EU ble intensivert. Fra norsk side var det av stor betydning å kunne delta så aktivt som mulig i å forme et nytt samarbeidsmønster mellom viktige europeiske og transatlantiske organisasjoner. I denne sammenheng la man fra norsk side også stor vekt på et nærmere samarbeid med FN og med Europarådet, ikke minst i Kosovo. Det er gjort store fremskritt i arbeidet med å bringe disse organisasjonene sammen i en ny og rasjonell sikkerhetsarkitektur. Samtidig viser imidlertid erfaringene at det gjenstår meget for å sikre en effektiv ansvars- og arbeidsfordeling mellom ulike internasjonale aktører.

Norge la således stor vekt på sin rolle som OSSE-formannskap og stilte betydelige ressurser til rådighet for å gjennomføre oppgaven på en tilfredsstillende måte. Dette vil også kreves av fremtidige OSSE-formannskap dersom formannskapet fortsatt skal kunne spille en ledende rolle i beslutningsprosessen. OSSEs formann, utenriksminister Knut Vollebæk, avla en rekke besøk til konfliktområder, land med OSSE-sendelag og andre medlemsland for å stimulere til politisk dialog og fremgang i organisasjonens arbeid. Fra norsk side ser man klare fordeler ved at OSSE beholder sin særegenhet, med et sterkt formannskap og en relativt ubyråkratisk arbeidsform. Den gir organisasjonen en fleksibilitet som gjør det mulig å reagere raskt og effektivt selv om konsensusprinsippet ligger til grunn for organisasjonens virksomhet.

Den store ekspansjonen i OSSEs arbeid har de siste årene særlig funnet sted i organisasjonens feltarbeid, først og fremst gjennom opprettelse av store sendelag i Bosnia og Hercegovina, Kroatia og Kosovo. Store deler av OSSEs aktiviteter finansieres gjennom sekondert personell og frivillige bidrag fra medlemslandene. Organisasjonens egentlige budsjett er derfor forholdsvis lavt. For å møte de økende kravene OSSEs aktiviteter stiller, ikke minst i felten, gikk det norske formannskapet inn for en styrking av OSSEs sekretariat og støtteapparat og en viss økning i budsjettet. Formannskapet lyktes i en viss grad. Det har imidlertid vært betydelig motstand mot dette i enkelte medlemsland.

Konfliktene i Kosovo og Tsjetsjenia kom til å prege formannskapsperioden. OSSE kunne ikke innenfor sine handlingsrammer forhindre disse konfliktene. Begge konfliktene understreker det grunnleggende faktum at verken OSSE eller andre internasjonale organisasjoner kan påtvinge partene i en konflikt å søke politiske løsninger, dersom den nødvendige forhandlingsvilje ikke foreligger. Samtidig krevet forberedelsene til OSSE-toppmøtet stor innsats. Man lyktes imidlertid i Istanbul med å styrke organisasjonen og å utvide de redskaper OSSE har til rådighet i sitt arbeid. Toppmøtet ble derfor en vellykket begivenhet.

Den mest ressurskrevende oppgaven i formannskapsåret var Kosovo-konflikten. I 1998 begynte omfattende sammenstøt mellom serbiske spesialpoliti-enheter og medlemmer av Kosovo Liberation Army (KLA). Den 16. oktober undertegnet den polske OSSE-formannen, utenriksminister Bronislav Geremek, og Den føderale republikken Jugoslavias (FRJ) utenriksminister Zivadin Jovanovic, en avtale som åpnet for et omfattende OSSE-nærvær i Kosovo. OSSE etablerte «Kosovo Verification Mission» (KVM) som skulle etterprøve at Sikkerhetsrådets resolusjon 1199 av 23. september om stans i maktbruk, ble overholdt. Rambouillet-forhandlingene om en fredsavtale startet 6. februar 1999. Forhandlingene brøt imidlertid sammen 17. mars. Den 19. mars måtte KVM evakueres fra Kosovo til Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia. President Slobodan Milosevic ble stillet overfor et ultimatum av NATO om å godta en selvstyreavtale for Kosovo som var utarbeidet under Rambouillet-forhandlingene. Etter at presidenten avviste avtalen, innledet NATO 24. mars sine luftoperasjoner mot FRJ. Under hele perioden med NATO-aksjoner, fram til president Milosevic godtok en fredsplan 10. juni, deltok OSSE i humanitært arbeid for Kosovo-flyktningene i Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia og i Albania. Etter fredsavtalen fikk OSSE en viktig rolle i FNs midlertidige administrasjon i Kosovo («United Nations Interim Administration in Kosovo», UNMIK), som koordinerer innsatsen til ulike internasjonale organisasjoner. OSSEs oppgaver er konsentrert om organisering av valg, opplæring av politi, personell for rettsvesen og lokaladministrasjon og om demokratioppbygging.

OSSEs engasjement i Bosnia og Hercegovina er fortsatt omfattende. Det ble organisert allmenne valg i september 1998 som bl.a. førte til at moderate partier fikk en viss fremgang. Likevel viste det seg i 1999 at det bare var mulig å komme små skritt videre i reform- og demokratiseringsprosessen i landet. OSSE har under det norske formannskapet prioritert arbeidet med demokratiske valg og annen form for demokratibygging, ikke minst som forberedelser til kommunevalget i april 2000.

I Kroatia fikk OSSE nye oppgaver da organisasjonen i juni 1998 overtok FNs ansvar for det internasjonale politinærværet i Øst-Slavonia. Dette var en type oppgave OSSE ikke tidligere har vært engasjert i. OSSEs politistyrke har spilt en viktig rolle for å skape stabilitet, men det har fortsatt vært rapportert om alvorlige og til dels etnisk motiverte overgrep mot den serbiske minoritetsbefolkningen. President Franjo Tudjmans død i slutten av 1999 skapte en ny situasjon i Kroatia. Sendelagets mandat ble forlenget fram til mars 2000, slik at man senere kunne ta stilling til mandatet i en mer avklart politisk situasjon.

OSSE er også fortsatt engasjert i Albania og Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia. I begge land er OSSEs arbeid viktig for å sikre stabilitet og fremme demokratiutvikling. Flyktningestrømmen fra Kosovo våren og sommeren 1999 påførte begge disse landene betydelige økonomiske og politiske belastninger som OSSE bidro til å lette.

Fra norsk side ser man det som et mål å trekke Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ) inn som deltaker i OSSEs arbeid og i internasjonalt samarbeid forøvrig. Mangelen på demokratisk utvikling i Beograd gjorde dette imidlertid ikke mulig.

Norge la i formannskapsperioden stor vekt på å fremme den regionale dimensjon ved arbeidet med konfliktene på Balkan. Det ble fra formannskapet tatt initiativ til å samordne OSSEs aktiviteter på Balkan. Erfaringene fra dette området illustrerer at løsninger ofte må søkes over landegrensene. Gjennom Norges formannskap i arbeidsgruppen for sikkerhet- og forsvarsspørsmål i Stabilitetspakten for Sørøst-Europa vil Norge videreføre dette arbeidet også i tiden fremover.

Norge la under OSSE-formannskapet stor vekt på et godt samarbeid med Russland. Det var imidlertid vanskelig å skape en konstruktiv dialog om Tsjetsjenia-krisen da kamphandlingene ble stadig mer omfattende og blodige i løpet av 1999. OSSE-formannens mange oppfordringer til våpenhvile ble ikke imøtekommet. Det internasjonale samfunn reagerte sterkt på den russiske militæroperasjonen, særlig det som ble betraktet som overdimensjonert og til dels vilkårlig bruk av militær makt. Det ble uttrykt full støtte til Russlands territoriale integritet og til behovet for å bekjempe terrorisme. Samtidig ble det gitt uttrykk for sterk uro med hensyn til overgrep overfor sivilbefolkningen fra begge parter i konflikten. Det ble understreket at varig fred i Tsjetsjenia bare vil kunne gjenopprettes ved en dialog mellom den russiske ledelsen og lovlig valgte tsjetsjenske ledere. Konflikten i Tsjetsjenia berører også den regionale stabiliteten i området. Det norske formannskapet tok derfor initiativ til opprettelse av en grenseovervåkning fra OSSEs side ved grensen mellom Georgia og den tsjetsjenske republikken i Den russiske føderasjon.

Forhandlingene om en fredsløsning i Nagorno-Karabakh fikk en ny giv da presidentene i Armenia og Aserbajdsjan selv innledet en aktiv direkte dialog. Det norske formannskapet støttet aktivt opp om denne. I forbindelse med sitt besøk i regionen i oktober lyktes det OSSE-formannen å få i stand en utveksling av krigsfanger. dette gav nye impulser til fredsprosessen. Drapene i Armenias parlament 27. oktober 1999 på statsminister Sarkisian og fremtredende parlamentsmedlemmer førte imidlertid til et alvorlig tilbakeslag. Fra dette tidspunkt stagnerte fredsprosessen, slik at utsiktene til en snarlig løsning var mindre løfterike da Norges formannskap ble avsluttet.

Vedrørende konflikten i Moldova ble det oppnådd enighet om en realistisk plan for tilbaketrekking og ødeleggelse av russiske militære styrker og utstyr. Russland har i denne forbindelse stilt seg positiv til et besøk av en OSSE-vurderingsgruppe til Trans-Dnjestr. Til tross for at formannskapet intensiverte arbeidet med denne uløste konflikten, lyktes man imidlertid ikke å komme skikkelig i gang med tilbaketrekking og ødeleggelse av russiske styrker og utstyr. Man lyktes heller ikke med å skape fremgang i forhandlingene om Trans-Dnjestrs status innenfor Moldova.

Den samme konklusjon må trekkes vedrørende de uløste konfliktene i Sør-Ossetia og Abkhasia i Georgia. Imidlertid var det av stor betydning for Georgia at det norske formannskapet lyktes med å få utplassert en grenseobservasjons-gruppe på grensen mellom Georgia og Tsjetsjenia i Den russiske føderasjon.

I perioden 1998-99 ble det for første gang satt et sterkt fokus på Sentral-Asia . Både det polske og det norske formannskapet besøkte alle fem land, og OSSE-nærvær ble etablert i tre land, slik at det nå finnes sendelag i samtlige sentralasiatiske land. Under det norske formannskapet økte aktiviteten overfor disse landene meget sterkt. Norge tok også initiativet til å utforme en mer samlende strategi for OSSEs fremtidige engasjement (Höynck-rapporten). Det er stort potensial for konflikter i Sentral-Asia som vil kreve internasjonalt forebyggende engasjement. Samtidig var og er det en stor utfordring å få landene selv til å inngå et tettere samarbeid om felles problemer. Det norske formannskapet arbeidet aktivt for å skape forståelse for nødvendigheten av et regionalt samarbeid i Sentral-Asia. Samtidig ble demokratiserings- og reformarbeidet innenfor hvert enkelt land viet betydelig oppmerksomhet.

I Hviterussland fortsatte OSSE sitt arbeid i hele perioden. Oppmerksomheten var særlig konsentrert om å få til en reell dialog mellom regjering og opposisjon. I 1999 opplevde man alvorlige tilbakeslag i dette arbeidet og i demokratiseringsprosessen. Situasjonen i landet ga - ved det norske formannskapets slutt - grunn til alvorlige bekymringer.

Ukrainske myndigheter gjorde mot slutten av 1998 klart at man ikke ønsket fortsatt OSSE-nærvær i landet. Det ble hevdet at OSSEs oppgaver var avsluttet. En rekke OSSE-land mente imidlertid at selv om fremskritt var gjort, så gjensto betydelig arbeid, ikke minst med hensyn til menneskerettighets-lovgivning og demokratisering. Omfattende forhandlinger fant sted under norsk ledelse, som resulterte i enighet om å utnevne en OSSE-prosjektkoordinator i Ukraina, d.v.s. et sendelag med et mer begrenset mandat enn tidligere.

Under det norske formannskapet ble det også vedtatt å opprette nye OSSE-sendelag i Armenia og Aserbajdsjan.

OSSE fortsatte også sitt nærvær i Estland og Latvia. Arbeidet ble konsentrert om å sørge for at de nasjonale minoriteter - særlig den russiske befolkningen - fullt ut er integrert i samfunnet. OSSE-sendelagene og OSSEs Høykommissær for nasjonale minoriteter (HCNM) var aktivt engasjert i denne prosessen. Det er gjort betydelige fremskritt, som også har reist spørsmålet om når sendelagene kan avvikles.

Norge la under formannskapet særlig vekt på å utvikle OSSEs engasjement innenfor den menneskelige dimensjon. Man tok opp alvorlige brudd på OSSE-forpliktelsene og støttet aktivt opp under OSSEs tekniske rådgivnings og bistandsaktiviteter. Norges engasjement ga seg også utslag i et høyt aktivitetsnivå med avvikling av seminarer og særskilte møter om viktige temaer som kultur og konfliktavverging, religionsfrihet, likestilling og sigøynernes livssituasjon. Det ble i perioden avviklet en rekke valg som OSSE hadde ansvaret for å overvåke. I flere tilfeller var konklusjonen at valgene ikke fulgte internasjonale standarder. Norge deltok med personell i alle valgovervåkings-delegasjonene. Et implementeringsmøte for den menneskelige dimensjon ble avviklet i 1998 og en bredere tilsynskonferanse i 1999. I begge fora ble det lagt vekt på samarbeidet med frivillige organisasjoner. Dette samarbeidet ble vesentlig styrket under det norske formannskapet.

OSSE-toppmøtet i Istanbul krevde store forberedelser og langvarige og intense politiske drøftelser. Sluttforhandlingene om sikkerhetspakten sto sentralt i denne sammenheng. Disse forhandlingene var preget av sterke politiske motsetninger, som også ble ytterligere komplisert gjennom konfliktene i Kosovo og Tsjetsjenia. Fra russisk side ønsket man å gi OSSE en overordnet posisjon i forhold til andre europeiske og transatlantiske organisasjoner. Dette kunne ikke andre medlemsland akseptere. En rekke land, anført av nordamerikanske og vesteuropeiske medlemsland, ønsket å fremheve OSSEs arbeid med nye typer konflikter, d.v.s. konflikter innenfor medlemslandenes grenser. Forhandlingene munnet ut i en enighet om redskaper som vil bedre OSSEs evne til tidlig varsling, konfliktforebygging, krisestyring og demokratibygging etter konflikter. Samtidig var det enighet om å videreutvikle samarbeidet med andre europeiske og transatlantiske organisasjoner uten å skape noe hierarkisk forhold mellom dem.

Det norske formannskapet ønsket å øke organisasjonens aktiviteter innen den økonomiske dimensjon. I 1998 fikk OSSE en egen koordinator for økonomi og miljø. Temaet for Det økonomiske forum 1998 var energi og sikkerhet og for 1999 miljø og sikkerhet. Det ble gitt mye oppmerksomhet til vannressurs-forvaltning i Sentral-Asia, hvor begrensede vannressurser skal forvaltes av flere land i fellesskap og skaper grunnlag for konflikter. Fra norsk side ble det lagt vekt på at OSSE kan utfylle andre internasjonale organisasjoner på slike områder, blant annet ved å sette søkelyset på det sikkerhetsmessige konfliktpotensial som ligger i vanskelige økonomiske stridsspørsmål.

Innen OSSEs militære dimensjon var det stor aktivitet i perioden. Det ble forhandlet fram en revidert CFE-avtale (avtalen om konvensjonelle styrker i Europa), og det ble foretatt justeringer i Wiendokumentet om tillits- og sikkerhetsskapende tiltak. Begge dokumenter ble vedtatt på toppmøtet i Istanbul.

Den tilpassede CFE-avtalen medfører blant annet betydelig lavere styrketak for flere avtaleparter, mer åpenhet, et forbedret verifikasjonsregime og en åpning for at nye medlemmer kan slutte seg til avtalen. Av spesiell interesse for Norge er flankeregimet. Det lyktes å bevare dette som et juridisk bindende regime integrert i avtalen. I en bilateral brevveksling mellom Norge og Russland forpliktet man seg dessuten fra russisk side til å vise tilbakeholdenhet i styrkeutviklingen i Leningrad militærdistrikt.

Wien-dokumentet fokuserer på landbaserte offensive styrker, både i forbindelse med informasjonsutveksling, forsvarsplanlegging og notifikasjon av militær aktivitet. Justeringer var påkrevd som følge av den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa i dag i forhold til 1994, hvor siste revisjon hadde funnet sted. Det reviderte dokumentet er i stor grad i overensstemmelse med norske interesser, og man må på norsk side si seg tilfreds med resultatet. Den militære delen av OSSEs virksomhet faller ikke inn under formannskapets ansvar. Forhandlingene om CFE-avtalen fant således sted i egne organer og i en krets som kun omfattet CFE-avtalens medlemsland.

Til forsiden