7 Menneskerettigheter og demokratiutvikling

7.1 Den menneskelige dimensjon

Under det norske formannskapet la man stor vekt på OSSEs arbeid for å styrke deltakerstatenes forpliktelser til å respektere menneskerettigheter og grunnleggende friheter, til å skape demokratiske institusjoner og utvikle rettsstatsprinsipper. Til sammen utgjør dette OSSEs menneskelige dimensjon. Forpliktelsene gjelder likt for alle deltakende stater. Det er et grunnleggende prinsipp at forpliktelsene innen den menneskelige dimensjon ikke er å anse som et indre anliggende for medlemslandene. OSSE bistår stater som tidligere hadde totalitære regimer til å omstille seg til OSSEs verdifellesskap. OSSE har også vedtatt retningslinjer for avvikling av demokratiske valg og medlemsstatene har påtatt seg en forpliktelse til å overvåke gjennomføringen av disse. Bistand til og gjennomføring av frie valg utgjør en stadig viktigere del av OSSEs virksomhet.

OSSE har også engasjert seg i demokratifremmende prosjekter i felten i stadig flere land. I Kosovo har OSSE fått rollen som den viktigste demokratibyggende organisasjon innenfor rammen av UNMIK. Det legges også vekt på vern av minoriteter. På dette feltet spiller OSSEs Høykommissær for nasjonale minoriteter (HCNM) hovedrollen.

Under formannskapet har Norge viet stor oppmerksomhet til å lede og utvikle OSSEs engasjement innenfor den menneskelige dimensjon. En todelt strategi ble fulgt. Alvorlige brudd på OSSE-forpliktelsene ble regelmessig tatt opp i forbindelse med OSSE-formannens reiser og ved at slike brudd ble reist i OSSEs ulike politiske fora. Formannskapet støttet dessuten aktivt opp under den tekniske rådgivning og bistand som kanaliseres gjennom OSSEs institusjoner og sendelag. Norge ga både i 1998 og i 1999 et bidrag på NOK 2,5 mill til OSSEs Kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) og dets prosjektrelaterte virksomhet - hovedsakelig rettet mot medlemsland i Sentral-Asia og Kaukasus-regionen. I Bosnia og Hercegovina ble OSSEs demokratiseringsarbeid og arbeid med valgspørsmål ledet av norske eksperter.

Betydningen av å fremme økte kunnskaper om og forståelse for andre kulturer er et viktig instrument i kampen mot fremveksten av konflikter innen OSSE-området. Samtlige av OSSEs 54 medlemsland har forpliktet seg til å beskytte den etniske, kulturelle, språklige og religiøse identitet til personer som tilhører nasjonale minoriteter. Det norske formannskapet la vekt på behovet for å utvikle prosjekter for å fremme kulturminnevern og beskytte minoriteters kulturelle rettigheter. I samarbeid med det islandske formannskapet i Europarådet ble det organisert et eget seminar om kultur og konfliktavverging i Bergen i mai 1999 hvor 480 deltakere fra 30 av OSSEs medlemsland deltok. Hovedmålsettingen med dette arbeidet var å sette søkelys på hvordan man bedre kan bruke kultur og kulturelle virkemidler i forsonende og konfliktløsende arbeid.

Som et ledd i disse bestrebelsene satte det norske OSSE-formannskapet også søkelys på religionsfrihet. Norge tok initiativet til å reaktivere OSSEs rådgivende ekspertpanel vedrørende religionsfrihet og å foreta en prioritert gjennomgang av panelets fremtidige arbeidsoppgaver. Norge ga videre NOK 250.000 til finansieringen av prosjekter i regi av ekspertpanelet. Det ble videre avholdt et særskilt møte i Wien i mars om religionsfrihet. I overkant av 150 representanter for OSSEs medlemsland, andre internasjonale organisasjoner og et stort antall frivillige organisasjoner deltok. En rekke konkrete anbefalinger til videre oppfølging ble fremmet. I tillegg holdt formannskapet en rundebordskonferanse om religionsfrihet og konfliktavverging i Oslo i juni 1999.

Under det norske formannskapet ble det satt spesielt søkelys på likestillingsspørsmål. Midlertidige rådgiverstillinger for likestillingsspørsmål ble etablert i OSSE-sekretariatet i Wien og i ODIHR i Warszawa. I tillegg har man fra norsk side understreket behovet for at likestillingsperspektivet blir ivaretatt i forbindelse med OSSEs feltaktiviteter og prosjektrelaterte virksomhet. Et eget møte om likestilling ble avholdt i juni 1999 i Wien. Nærmere 180 eksperter og representanter for ulike internasjonale organisasjoner og frivillige organisasjoner, samt OSSEs medlemsland, deltok. Under toppmøtet i Istanbul ble det, ikke minst som følge av norsk påtrykk, vedtatt å utarbeide en handlingsplan for likestillingsspørsmål innen OSSE.

I flere av OSSEs medlemsland har sigøynere fått en stadig vanskeligere livssituasjon. Dette problemet har OSSE etter hvert grepet mer fatt i. Under OSSEs ministerrådsmøte i Oslo i 1998 ble det besluttet å styrke OSSEs arbeid med Roma/Sinti-spørsmål. OSSEs Høykommissær for nasjonale minoriteter har likeledes spilt en sentral rolle i dette arbeidet. Etter norsk oppfordring ble temaet tatt opp i et særskilt møte i Wien i september 1999. Målsettingen var å fokusere på hvordan OSSE og medlemslandene konkret kan bidra til å bedre situasjonen for disse utsatte befolkningsgruppene. Man drøftet hvordan man innen OSSE kan bygge videre på positive erfaringer fra ulike medlemsland, samt hvordan organisasjonen kan bidra i mer akutte krisesituasjoner der Roma/Sinti som minoritetsgruppe er involvert.

7.2 ODIHR

Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) har utvidet sin virksomhet i vesentlig grad i løpet av de tre siste årene. Kontoret har to primære hovedsatsingsområder: valg og demokratisering.

ODIHR har lagt vekt på å utforme en fastere ramme for sitt engasjement for menneskerettigheter og demokrati, og har etter hvert fremforhandlet samarbeidsavtaler med landene i Kaukasus (Aserbajdsjan, Armenia og Georgia) og fire medlemsland i Sentral- Asia (Usbekistan, Tadsjikistan, Kirgisistan og Kasakhstan).Til tross for vedvarende bestrebelser lyktes det ikke å komme fram til en tilsvarende avtale med Turkmenistan. Det legges fra ODIHRs side også vekt på et nærmere samarbeid med OSSE-sendelagene, både i identifiseringen, gjennomføringen og evalueringen av prosjekter.

ODIHR har igangsatt flere prosjekter hvor det fokuseres på henholdsvis diskriminering mot kvinner (Estland og Ukraina), likestillingsspørsmål (i forbindelse med etableringen av en nasjonal ombudsmanns-institusjon i Ukraina), samt for fremme av kvinners menneskerettigheter (Usbekistan, Tadsjikistan, Kasakhstan og Kirgisistan). ODIHR har også bistått i utarbeidelsen av en håndbok for opplæring av medlemmer av OSSE-sendelaget til Kosovo i aktuelle spørsmål innen den menneskelige dimensjon, herunder likestilling.

ODIHRs hovedkvarter befinner seg i Warszawa. Ettersom virksomheten utvides, er det stilt økt krav til samordning av virksomheten med formannskapet og med OSSEs faste råd og sekretariat i Wien.

OSSEs ekspertise når det gjelder å bistå medlemslandene med å gjennomføre demokratiske valg, er stadig blitt bedre. Oppgavene er imidlertid også blitt mer krevende. I Bosnia og Hercegovina har OSSE siden 1996 hatt ansvaret for å organisere de valgene som har funnet sted. Under det norske formannskapet ble det også besluttet at OSSE skulle påta seg organiseringen av valg i Kosovo. Etter hvert har oppdragene i Kaukasus-landene og i Sentral-Asia lagt stadig større beslag på ressurser, både i ODIHR og blant medlemslandene som stiller med sekunderte valgobservatører. Med unntak av Bosnia og Hercegovina og Kosovo, hvor OSSE organiserer hele valgprosessen, har OSSEs innsats i disse nye medlemslandene vært konsentrert om følgende oppgaver:

• Hjelp til å bygge opp en moderne lovgivning og et troverdig kontrollapparat for gjennomføring av demokratiske valg,

• Veiledning for øvrig til gjennomføring av demokratiske valg,

• Overvåking av valg gjennom utsendte valgobservatører og dermed påse at landene overholder sine OSSE-forpliktelser til gjennomføring av demokratiske valg,

• Vurdering av gjennomføring av valgene.

I løpet av 1999 overvåkte ODIHR til sammen 12 valg. Ved mange av disse ble det også gitt valgteknisk bistand. Erfaringen viste at det i flere medlemsland er langt igjen før man kan tale om frie og rettferdige valg. ODIHR arbeider derfor nært med myndighetene i disse medlemslandene for å sørge for at så vel lovgivningen som avviklingen av valgkampene og selve valgene tilfredsstiller internasjonale standarder. Dette omfatter også spørsmål som for eksempel adgang til media. Fra norsk side har man vurdert det slik at det er viktig med en fortløpende dialog med myndighetene i medlemslandene, slik at alle muligheter for å oppnå faktiske forbedringer kan utnyttes. Man anså det likevel for nødvendig at OSSE/ODIHR avsto fra oppdraget som valgobservatør til parlamentsvalgene i Turkmenistan og Usbekistan i 1999, ettersom en slik valgovervåkning kunne gi økt legitimitet til valg som åpenbart ikke ville tilfredsstille internasjonale standarder.

Norge har under formannskapet prioritert å delta med valgobservatører ved alle OSSE-overvåkede valg og har etter hvert utviklet ekspertise på dette felt som er ettertraktet i OSSE. Norske eksperter anmodes derfor til å påta seg stadig flere kompliserte oppdrag.

Gjennom 1999 ble det til sammen iverksatt mer enn 45 samarbeidsprosjekter med medlemslandene, primært i Kaukasus og Sentral-Asia, på felter som dekkes av ODIHRs ansvarsområder.

7.3 Høykommissæren for nasjonale minoriteter

Nasjonale minoritetsspørsmål er et grunnleggende element i de fleste konfliktområder hvor OSSE er engasjert. Nasjonale minoritetsspørsmål er et grunnleggende element i de fleste konfliktområder hvor OSSE er engasjert. Høykommissæren for Nasjonale Minoriteter har derfor en viktig rolle i arbeidet for å forebygge konflikter. Max van der Stoel har utviklet denne stillingen til å bli et effektivt organ, ikke minst gjennom sin aktive, men samtidig diskret dialog med myndigheter og minoritetsgrupper i land hvor konfliktene truer stabiliteten.

Stillingen som OSSEs Høykommissær for Nasjonale Minoriteter ble opprettet av KSSE-høynivåmøte i Helsingfors i 1992. Max van der Stoel, tidligere nederlandsk utenriksminister, ble ansatt for treårsperioden 1993-95 og fikk fornyet sin kontrakt med nye tre år for 1996-98. Under det norske formannskapet ble det foretatt omfattende konsultasjoner for å komme fram til enighet om en etterfølger. Dette lyktes ikke, og hans kontrakt ble forlenget med ytterligere ett år.

I mandatet heter det at Høykommissæren skal bidra til «early warning» og legge grunnlag for «early action» i potensielle konflikter som omfatter nasjonale minoritetsproblemer. Han skal arbeide selvstendig og i fortrolighet med partene. Høykommissæren skal ta opp saker angående medlemslandenes oppfølging av sine OSSE-forpliktelser, når det gjelder nasjonale minoriteter. Det er ikke hans oppgave å behandle enkeltpersoners klagesaker. Høykommissærens sekretariat er i Haag, og er delvis finansiert av Nederland.

Av viktige aktiviteter i perioden 1998-99 kan særlig følgende trekkes fram:

Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia: van der Stoel brukte for første gang sin rett i mai 1999 til å utstede en «tidlig varsling» vedrørende situasjonen i Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia. Flyktningestrømmen fra Kosovo var en stor belastning for det makedonske samfunn og bidro dessuten til å forrykke forholdet mellom de etniske grupperingenei landet. Den etniske makedonske befolkningen var sterkt imot NATO-aksjonene og regjeringens myndighet ble stadig svekket. For å lette presset på Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia ble det derfor viktig å få overflyttet en del av flyktningene til tredjeland. OSSE-formann Knut Vollebæk støttet Høykommissæren og oppfordret alle OSSE-medlemslandenes utenriksministere om å ta advarselen om en mulig krise i Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia alvorlig.

Estland og Latvia: Høykommissær van der Stoel har vært sterkt engasjert for å forsvare de russiske minoriteters rettigheter og bedre deres muligheter for integrasjon. Problemstillingene har særlig vært knyttet til endring av språklover og valglover. Van der Stoel har gjennom sine hyppige besøk og samtaler med latviske og estiske myndigheter bidratt til å fremme lovforslag som fremmer integrering i tråd med internasjonale konvensjoner.

Høykommissæren har utarbeidet anbefalinger om nasjonale minoriteters deltakelse i offentlige beslutningsprosesser, de såkalte Lund-anbefalingene. Anbefalingene viser ulike måter nasjonale minoriteter kan få større selvstyre innen nasjonalstatens grenser. De ble lansert i Wien i juni 1999 i samarbeid med det norske formannskapet. Anbefalingene er utgitt som et tredje og siste bidrag fra Høykommissærens side, etter de såkalte Haag- og Oslo-anbefalingene om hhv. minoriteters utdannings- og språklige rettigheter. Seniorforsker Asbjørn Eide har deltatt i utformingen av alle tre anbefalingene og han ledet også møtet i Wien, der Lund-anbefalingene ble fremlagt.

Van der Stoel har betegnet Roma/Sintissituasjon som et av de mest brennende sosiale spørsmål i dagens Europa. Han laget en egen rapport til toppmøtet i Istanbul, og dette temaet sto særlig høyt på dagsorden i hans kontakter med slovakiske og rumenske myndigheter.

Høykommissæren har også vært særlig aktiv i Kirgisistan hvor han har tatt opp betydningen av å ha en uavhengig ombudsmann for menneskerettigheter og etniske rettigheter, og i Kasakhstan hvor han også har talt for opprettelsen av en egen ombudsmannsordning.

7.4 Representanten for frie media

OSSEs representant for frie media er en forholdsvis ny institusjon og bærer til en viss grad preg av dette. Freimut Duve har siden utnevnelsen på ministermøtet i København identifisert følgende hovedsatsningsområder: 1) individuelle saker - herunder journalister som utsettes for overgrep, 2) strukturelle begrensninger i mediafriheten, herunder statlig kontroll med utgivelsen, trykkingen og distribusjonen av aviser og blader, samt 3) industrialiseringen av ytringsfriheten, herunder behovet for å ivareta journalistenes profesjonelle integritet og medias korrigerende samfunnsrolle.

Duve har vært meget aktiv i sin rolle som forsvarer at det frie media. Han har gjennom besøk og hyppige brev til myndighetene tatt opp enkeltsaker i bl.a Tyrkia, FRJ/Kosovo, Bosnia og Hercegovina, Kroatia, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia, Slovakia, Romania, Moldova, Sentral-Asia, Aserbadsjan, Russland, Ukraina og Hviterussland. Under Kosovo-konflikten ble Duve av Russland kritisert for ikke å ta opp media problemer i Vest-Europa. Duve har påtalt NATOs angrep på fjernsynsstasjoner i Serbia. I arbeidet med Stabilitetspakten har Duve lagt vekt på at pakten bør ha en kulturell dimensjon.

7.5 OSSEs parlamentarikerforsamling

Parlamentarikerforsamlingen har i perioden under ledelse av den danske parlamentarikeren Helle Degn engasjert seg sterkt i OSSEs løpende arbeide og det har vært et nært samarbeid med OSSEs formannskap. OSSE-parlamentarikernes bidrag i arbeidet med å overvåke valg har hatt særlig betydning. Det norske formannskapet hadde et godt samarbeid med parlamenterikerforsamlingens leder om overvåking av valgene bl.a. i Armenia, Ukraina, Georgia og Kasakhstan.

At parlamentarikerforsamlingen er representert på troika-møtene skaper også grunnlag for et godt samarbeid om løpende saker. Forsamlingen har imidlertid ingen formelle rettigheter til å delta i beslutningsprosessen i OSSE, et forhold som forsamlingens leder har tatt til orde for. Bl.a. har forsamlingen fremmet ønske om at parlamentarikerforsamlingen skal godkjenne valget av OSSEs generalsekretær, motta rapporter om OSSEs aktiviteter og utgifter, samt konsulteres i viktige spørsmål. Parlamentarikerforsamlingen har ved flere anledninger gitt uttrykk for at OSSE bør gå bort fra konsensus-prinsippet. På parlamentarikerforsamlingens årsmøte i 1998 ble det vedtatt en resolusjon hvor man oppfordrer OSSE til å basere seg på «approximate consensus» dvs. krav om støtte fra 90 pst. av medlemslandene og innbetalte bidrag. I tillegg foreslo man en utvidet bruk av 'konsensus minus én' til også å omfatte budsjettspørsmål, etableringen av sendelag og ansettelser i viktige stillinger. Man har i OSSE allerede en mekanisme som åpner for 'konsensus minus én' , den såkalte Praha-mekansimen som ble brukt da Jugoslavia ble suspendert. Erfaringene med denne beslutningen er ikke entydig positive. Forslag om andre 'konsensus minus én' beslutninger ble lagt frem i forhandlingene om sikkerhetspakten. Det var imidlertid ikke flertall blant medlemslandene for at man skulle går bort fra konsensusprinsippet.

Av temaer som har fått særlig oppmerksomhet i parlamentarikerforsamlingen de siste to årene og hvor samarbeidet med OSSE-formannskapet, ODIHR og sekretariatet har vært særlig sterkt, kan nevnes likestilling, Roma/Sinti og Sikkerhetspakten. I arbeidet med Sikkerhetspakten har parlamentarikerforsamlingen vært opptatt av at korrupsjon, økonomisk kriminalitet og organisert internasjonal kriminalitet reflekteres og at den økonomiske koordinatoren engasjerer seg mer på dette området. Det har vært ønske om at OSSE setter likestilling høyere på dagsorden og at det ansettes/utpekes flere kvinner i OSSE-apparatet, også i høyere stillinger. Parlamentarikerforsamlingen har også opprettet såkalte «Democracy Teams» som støtter opp om demokratiseringsprosesser i OSSE-medlemslandene.

7.6 Implementeringsmøtet for Den menneskelige dimensjon 1998 og Tilsynskonferansen 1999

Under OSSEs implementeringsmøter gjennomgås i hvilken grad medlemslandene har gjennomført de påtatte forpliktelser innenfor den menneskelige dimensjon. Hovedsiktemålet med tilsynskonferansene er bredere: Å foreta en gjennomgang av samtlige sider ved OSSEs virksomhet, herunder spesielt medlemslandenes gjennomføring av påtatte forpliktelser, samt mulige tiltak for å styrke OSSE. Det legges vesentlig vekt på forpliktelsene innen OSSEs menneskelige dimensjon, men også andre viktige sider av virksomheten drøftes.

Det er lagt opp til at et implementeringsmøte skal arrangeres hvert år det er ministerrådsmøte. Tilsynskonferanser arrangeres hvert år det er toppmøte.

Et implementeringsmøte for den menneskelige dimensjon ble avholdt i Warszawa i oktober-november 1998. I tillegg til OSSEs medlemsland, deltok representanter for en rekke andre internasjonale organisasjoner og frivillige organisasjoner. Som påtroppende formann tok Norge ansvaret for ledelsen av møtet. Det ble lagt særskilt vekt på å få i stand en god dialog med frivillige organisasjoner om samarbeid innen spørsmål som religionsfrihet, likestilling, Roma/Sinti, tortur og mediafrihet. Dette ble siden fulgt opp av Norge under formannskapet. Utvikling av de frivillige organisasjoners arbeidsmuligheter er en vesentlig forutsetning for at man skal lykkes med å utvikle levedyktige demokratier. Disse organisasjonene ble under det norske formannskapet trukket sterkere inn i OSSEs arbeid.

Det ble arrangert en bred tilsynskonferanse under det norske formannskapet i 1999. Den første delen fant sted 20. september-1. oktober i Wien, og den avsluttende delen fant sted i tilknytning til toppmøtet i Istanbul 8.-10. november. Dette var den andre tilsynskonferansen i OSSEs historie. Delegater fra OSSEs 54 medlemsland, OSSEs samarbeidsland rundt Middelhavet, samt Japan og Korea, representanter for andre internasjonale organisasjoner og en rekke frivillige organisasjoner gjennomgikk sentrale sider ved OSSEs virksomhet. Fra formannskapets side ble det lagt vekt på dialogpregede drøftelser. Hovedvekten ble lagt på spørsmål i tilknytning til demokratisering, menneskerettigheter og rettsstatsprinsippene. I tilknytning til konferansen ble det avholdt særskilte tematiske møter om blant annet mediafrihet, bekjempelse av tortur, samt kampen mot seksuell utnyttelse og misbruk av kvinner og barn i tidligere konfliktområder.

Tilsynskonferansen har etter hvert fått en annen betydning enn den opprinnelig var tiltenkt. Tidligere var denne typen møter - såkalte KSSE oppfølgingsmøter - det viktigste virkemiddelet OSSE hadde for å få medlemslandene til å følge opp sine forpliktelser, samt for å formulere nye og utfyllende forpliktelser. I dag finner det sted en mer løpende dialog mellom OSSE-delegasjonene i Wien om medlemslandenes oppfølging, i stor grad basert på OSSE-sendelagenes og institusjonenes engasjement og rapportering. Nye vedtak treffes likeledes av Det faste råd eller av ministerrådsmøter og toppmøter. ODIHR rapporterer også jevnlig til Det faste råd i Wien, som møtes hver uke, om sin virksomhet innen den menneskelige dimensjon. I likhet med implementeringsmøtet for den menneskelige dimensjon har imidlertid tilsynskonferansen den klare fordel at møtet samler mange organisasjoner, ikke minst store frivillige organisasjoner, som ønsker å samarbeide med OSSE om utvikling av demokrati og menneskerettigheter.