10 OSSEs militære dimensjon

10.1 Den tilpassede CFE-avtalen

I tilknytning til OSSE-toppmøtet i Istanbul undertegnet stats- og regjeringssjefene i de tretti CFE-medlemsstatene 19. november 1999 den tilpassede CFE-avtalen (avtalen om konvensjonelle styrker i Europa). Undertegnings-seremonien markerte avslutningen på mer enn tre års forhandlinger for å endre CFE fra en avtale basert på en blokktilnærming til en avtalestruktur basert på tretti individuelle stater. Den tilpassede avtalen medfører blant annet betydelig lavere styrketak for flere avtaleparter, mer åpenhet, et forbedret verifikasjonsregime og en åpning for nye medlemmer. Av spesiell interesse for Norge er flankeregimet, og det lyktes å bevare dette som et juridisk bindende regime integrert i avtalen. Også substansen i regimet ble i all hovedsak bevart, bortsett fra en økning i det russiske flanketaket for pansrede kampvogner (ACV). I en bilateral brevveksling mellom Norge og Russland forpliktet man seg dessuten fra russisk side til å vise tilbakeholdenhet i styrkeutviklingen i Leningrad militærdistrikt (LEMD). I tilknytning til signeringen av avtaleteksten ble også en sluttakt vedtatt, hvor en rekke avtaleparter avgav politisk bindende erklæringer om tilbakeholdenhet.

10.1.1 Bakgrunn

De tretti avtalepartene til CFE-avtalen vedtok under den første tilsynskonferansen i mai 1996 at man straks etter konferansens avslutning skulle starte en grundig prosess med sikte på å tilpasse avtalen til endrede sikkerhetspolitiske forhold. Det ble understreket at denne prosessen skulle bidra til å opprettholde CFE-avtalens nøkkelrolle i den europeiske sikkerhetsarkitektur. Arbeidet med CFE ledes ikke av OSSEs formannskap ettersom avtalen kun omfatter en del av medlemslandene. Formannskapet for dette arbeidet roterer mellom deltakerlandene.

10.1.2 Flankespørsmålet

Fra norsk side var flankespørsmålet hovedtema gjennom hele tilpasningsprosessen. Hensikten med flankeregimet er å sikre økt stabilitet, forutsigbarhet og sikkerhet for avtalepartene med territorium i dette området. I en tid hvor blokkonfrontasjonen har veket plassen for regionale spenninger, har det vært av stor betydning for Norge å bevare bestemmelsene rettet inn mot regional differensiering og regional stabilitet. Flankeregimet utgjør således etter norsk oppfatning et kjerneelement i CFE-avtalen.

Konkret la man fra norsk side i tilpasningsforhandlingene stor vekt på å bevare innholdet i flankeregimet, slik dette var blitt fremforhandlet i den opprinnelige CFE-avtalen og modifisert under tilsynskonferansen i mai 1996. Ifølge dette regimet kunne Russland ikke ha mer enn 1300 stridsvogner (hvorav 600 på lager), 1380 ACV (hvorav 800 på lager) og 1680 artilleri-enheter (hvorav 400 på lager) i den russiske flankeregionen (hovedsakelig Leningrad og Nord-Kaukasus militærdistrikter). Det var i tillegg spesielle verifikasjonsordninger for den russiske delen av flankeregionen. Norge arbeidet under hele tilpasningsprosessen aktivt - først og fremst innen NATO - for å vinne støtte for å bevare dette regimet.

I januar 1998 framla Russland et forslag til tilpasning av flankeregimet til den nye strukturen i en revidert CFE-avtale. I forslaget gikk man inn for å avvikle flankeregimet som en integrert del av CFE-avtalen, da dette regimet ble hevdet å være en etterlevning av den kalde krigs blokk- til blokktenkning. For å komme andre avtaleparter i møte var man imidlertid rede til - utenfor CFE-avtalens rammeverk - på ensidig basis å avgi forsikringer om at man ikke ville overstige visse styrketak i flankeregionen. De styrketak man fra russisk side opererte med i denne sammenheng var betydelig høyere enn de eksisterende tak i det gjeldende flankeregimet.

Fra norsk side la man stor vekt på å få til en samlet allianseholdning i flankespørsmålet, og i en felles erklæring fra NATO-landene ble det russiske forslaget avvist. Fra NATOs side understreket man at de numeriske og geografiske begrensningene i det eksisterende flankeregimet måtte bevares som en integrert del av en tilpasset avtale. En tilsidesettelse av disse prinsippene ville være uakseptabelt. Polen, Ungarn og Den tsjekkiske republikk sluttet seg til NATOs linje.

Selv om NATO utad framsto med én holdning, var det varierende støtte innad for de norske synspunktene. Enkelte delegasjoner hadde sympati for den russiske argumentasjonen om at en avtale basert på universelle kriterier som nasjonale og territoriale styrketak, vanskelig kunne forenes med regionale særordninger for enkelte stater. Det ble stilt spørsmål ved formålet med et fortsatt flankeregime, hvis opprinnelige hensikt hadde vært å forhindre at sovjetisk avtalebegrenset utstyr som ble trukket tilbake fra Sentral-Europa skulle utplasseres i den europeiske flankeregionen. I tillegg var det flere allierte som hadde sympati for enkelte tidligere Warszawapakt-lands ønske om å avvikle en ordning som de oppfattet som politisk diskriminerende.

Norge samarbeidet nært med Tyrkia i flankesaken, og på basis av et forslag fra disse to land fremla NATO i slutten av mars 1998 et detaljert flankeforslag i Den felles konsultative gruppe (JCG) i Wien. I forslaget het det bl.a. at de numeriske begrensningene, det geografiske området samt ordningen med muligheter til midlertidig utplassering av avtalebegrenset materiell skulle bibeholdes i den tilpassede avtalen. Eventuelle økninger i utstyrskvoter under de enkelte flankelands territoriale styrketak skulle bare kunne skje som følge av kvotebytter mellom flankeland, slik at utstyrsmengden i området var stabil. Ikke-allierte flankeland som Moldova, Ukraina, Georgia og Aserbajdsjan signaliserte skepsis mot NATOs tilnærming, med den begrunnelse at NATO-forslaget ville fryse fast en ordning som hadde sitt utgangspunkt i den kalde krig. Også Romania og Bulgaria avviste NATO-forslaget. De to land argumenterte for at det ikke på noen måte var naturlig å definere dem som flankeland i det nye Europa

Russland avviste NATOs forslag til løsning av flankeproblematikken som uakseptabelt. Forslaget var etter russisk syn i strid med forutsetningene for tilpasningsprosessen, nemlig at avtalen skulle tilpasses til det nye sikkerhetspolitiske landskapet i Europa. Etter fremleggelsen av henholdsvis Russlands og NATOs flankeforslag vinteren og våren 1998, var situasjonen i JCG preget av stillstand. Det ble i denne situasjonen lagt et betydelig press på Norge og Tyrkia. Fra norsk og tyrkisk side stod man imidlertid fast på at flankebestemmelsene også i en tilpasset avtale måtte være av juridisk bindende karakter, og at det ikke skulle innføres noen tidsfrist for hvor lang varighet disse bestemmelsene skulle ha.

Ved OSSEs ministerrådsmøte i Oslo i desember 1998 ble de tretti utenriksministrene enige om at tilpasningsforhandlingene skulle fullføres innen OSSEs toppmøte høsten 1999. På denne bakgrunn ble diskusjonene omkring flankeproblematikken intensivert de første månedene av 1999. Fra russisk side foreslo man i midten av januar overfor Norge en løsning hvor flankebestemmelsenes juridisk bindende status ble videreført, men hvor Russland fikk økte flanketak i ACV-kategorien fra totalt 1380 til 2400, og da alle i aktive enheter. De øvrige flanketakene skulle videreføres. Fra norsk side avviste man forslaget. I slutten av samme måned kom det imidlertid til et gjennombrudd i flankeforhandlingene. I et bilateralt møte mellom Russland og Tyrkia i Ankara ble det oppnådd enighet om prinsippene for en løsning av flankeproblematikken med følgende hovedelementer: Bestemmelsene skulle fortsatt være juridisk bindende, det russiske ACV-taket skulle økes til 2140, takene for stridsvogner og artilleri skulle bevares, men i alle tre kategorier skulle lagringsbestemmelsene oppheves. (Når det gjaldt ACV-taket, tilsvarte 2140 det antall Russland på det aktuelle tidspunkt faktisk hadde i flankesonen.) Videre skulle de andre hovedelementene i flankeregimet videreføres: Flankeland skulle fortsatt bare kunne bytte utstyrskvoter seg imellom, og det eksisterende regimet for midlertidig utplassering av avtalebegrenset materiell skulle videreføres. I tillegg skulle informasjons- og verifikasjonsregimet for flankesonen forbedres. Russland forpliktet seg også til å trekke militært utstyr ut fra Moldova og Georgia.

Denne bilaterale overenskomsten endret forhandlingsbildet i Wien. Russland og Tyrkia fikk umiddelbart støtte fra de aller fleste NATO-land, og fra Moldova, Georgia, Aserbajdsjan og Ukraina. Fra norsk side var man tilfreds med at vesentlige deler av det eksisterende flankeregimet ble videreført, men man anså det nye russiske ACV-taket som problematisk. Det lyktes fra norsk side å få til en brevveksling mellom de to lands utenriksministere. I brevet fra den russiske utenriksministeren heter det at Russland ikke vil utplassere avtalebegrenset utstyr i Leningrad militærdistrikt utover de mengder som befant seg i dette området p.r. 1. januar 1999. I lys av denne bilaterale forståelsen sluttet man seg fra norsk side til innholdet i den tyrkisk-russiske overenskomst, slik denne ble reflektert i en JCG-beslutning av 30. mars 1999. Denne beslutningen avklarte alle de viktigste utestående spørsmålene i tilpasningsforhandlingene, og la grunnlaget for utformingen av selve avtaleteksten fram mot toppmøtet i Istanbul i november samme år.

I en norsk erklæring vedlagt møtejournalen fra CFE-konferansen i Istanbul viste man til den norsk-russiske brevvekslingen og de russiske forpliktelsene om tilbakeholdenhet i Kaliningrad og Pskov som grunnleggende bestanddeler i sikkerhetsarkitekturen i den nordlige del av Europa.

10.1.3 Øvrige forhandlingstema

I tillegg til flankeforhandlingene var spørsmålene knyttet til fleksibilitet og stabilitet blant de vanskeligste forhandlingstema i tilpasningsprosessen. Det var bred enighet blant avtalepartene om at den eksisterende blokkstrukturen skulle erstattes av en struktur basert på nasjonale og territorielle styrketak. Av hensyn til Alliansens fleksibilitetsbehov la NATO i forhandlingene stor vekt på at alle CFE-stater skulle kunne overskride sine territorielle tak med opp til 153 stridsvogner, 241 pansrede kampvogner og 140 artilleri-enheter. Videre måtte alle CFE-stater utenfor flankesonen i en krisesituasjon kunne overskride sine territorielle tak med opp til 359 stridsvogner, 723 pansrede kampvogner og 420 artilleri-enheter. Flere av disse punktene ble avvist av Russland, som mente innholdet i NATOs forslag innebar en sterk favorisering av militære allianser på bekostning av land utenfor slike allianser. Fra russisk side argumenterte man med at hovedvekten måtte legges på stabilitetsskapende tiltak fremfor det man oppfattet som destabiliserende fleksibilitet.

Russland ønsket således også en mer restriktiv ordning enn NATO når det gjaldt mulighetene til å revidere de nasjonale og territorielle tak. Det var også uenighet om hvorvidt luftstridskrefter skulle underlegges regionale begrensninger, noe Russland gikk inn for men NATO avviste. Mot slutten av 1998 og tidlig i 1999 justerte Russland sine posisjoner i forhold til ekstraordinære midlertidig utplasseringer i krisesituasjoner. Man aksepterte konseptet som sådan, men uttrykte bekymring over en praktisk anvendelse av det i forhold til nye NATO-medlemmer.

Forhandlingene fikk således en ny dynamikk i de første månedene av 1999, og i JCG-beslutningen av 30. mars ble man også på dette området enige om de viktigste utestående spørsmål. Konkret ble det oppnådd enighet om et allment regime for midlertidig deployering basert på NATOs forslag. Ved ekstraordinære deployeringer skulle imidlertid en egen konferanse sammenkalles hvor berørte parter forklarte bakgrunnen for slike forsterkningsbehov. Det ble ikke pålagt regionale begrensninger på luftstridskrefter, og man inngikk et kompromiss når det gjaldt mekanismer for endring av nasjonale og territorielle tak. Videre oppgav samtlige avtaleparter (bortsett fra Aserbajdsjan) foreløpige tall for sine nasjonale og territorielle tak, - tall som for en rekke stater medførte til dels betydelige reduksjoner i forhold til de eksisterende styrketak.

I tillegg- men utenfor selve beslutningen - avgav flere sentraleuropeiske land ensidige politiske erklæringer om at man i løpet av en periode på to-tre år ville redusere sine styrketak for en eller flere utstyrskategorier, samt at man ikke ville benytte seg av mekanismene for oppjustering av territorielle tak. Disse forpliktelsene ble av Russland sett på som politisk viktige i lys av den ovennevnte enighet om ekstraordinære midlertidige deployeringer. På basis av denne enigheten ble den konkrete avtaleteksten fremforhandlet i de påfølgende måneder fram til Istanbul-toppmøtet.

Et annet tema hvor det var ulike oppfatninger var protokollene for informasjonsutveksling og verifikasjon. Fra NATOs side la man stor vekt på økt åpenhet og innsyn, innen praktisk håndterbare rammer. Konkret ønsket man bl.a. å øke antall verifikasjonsobjekter og dermed antall inspeksjoner. Dette motsatte Russland seg. Som største mottaker av inspeksjoner mente man blant annet at dette ville medføre uforholdsmessige store utgiftsøkninger. I dagene før avtalen skulle undertegnes i Istanbul lyktes det imidlertid NATO å få gjennomslag for Alliansens synspunkter.

10.2 Tsjetsjenia

I løpet av de siste månedene i 1999 økte Russland styrkenærværet i Nord-Kaukasus militærdistrikt, og dermed i flanken, betydelig i forbindelse med operasjonene i og rundt Tsjetsjenia. En konsekvens av dette var at de flanketakene som man var enige om i den tilpassede avtalen ble brutt. Russland erkjente dette, men forsikret samtidig at operasjonen ville være av midlertidig karakter, og at man så snart som overhodet mulig igjen ville respektere flanketakene i den tilpassede avtalen. Samtidig forpliktet man seg til konkrete åpenhetstiltak i forbindelse med de militære operasjonene. Disse løftene ble avgitt i en erklæring fra russisk side i forbindelse med toppmøtet i Istanbul.

Fra vestlig side ble det uttrykt sterk bekymring over militæroperasjonen i Tsjetsjenia, og NATOs utenriksministere understreket i en erklæring 15. desember 1999 at ratifikasjon av den tilpassede CFE-avtalen ville måtte ses i lys av russisk etterlevelse av takene i CFE-avtalen.

10.3 Forumet for sikkerhetssamarbeid (FSC)

Sikkerhetsforumets arbeid i 1998 og 1999 var først og fremst fokusert på modernisering av Wiendokumentet 1994, men ble i 1999 også sterkt preget av konfliktene i Kosovo og Tsjetsjenia. Andre tema som ble drøftet er regionale tillitsskapende tiltak, håndvåpenproblematikk, adferdskodeksen for politiske og militære sider ved sikkerheten, samt diverse spørsmål vedrørende iverksettelsen av Wiendokumentet 1994. Arbeidet kulminerte med toppmøtet i Istanbul hvor Wiendokumentet 1994 ble erstattet med Wiendokumentet 1999 og vedtak ble fattet om videre oppfølging av håndvåpenproblematikken.

10.3.1 Wiendokumentet 1994/1999

Wiendokumentet angir en rekke tillits- og sikkerhetsskapende tiltak på det militærpolitiske området mellom OSSEs medlemsland. Hensikten med dokumentet er å iverksette og videreutvikle effektive og konkrete tiltak som kan bidra til styrket samarbeid og sikkerhet i Europa. Dette gjenspeiles i dokumentets fokusering på landbaserte offensive styrker, både i forbindelse med informasjonsutveksling, forsvarsplanlegging og notifikasjon av militær aktivitet. Wiendokumentet ble sist gjenstand for en fullstendig revisjon i forbindelse med toppmøtet i Budapest i 1994. Det har deretter foregått en prosess med justeringer og oppgraderinger av enkeltbestemmelser i en periode fram til man i 1997 bestemte å foreta en fullstendig gjennomgang av dokumentet. Resultatene skulle fremlegges på ministerrådsmøtet i Oslo i 1998. Man så raskt at denne tidsfristen var for knapp i forhold til de mange og forholdsvis kompliserte forslag til endringer som var fremlagt. Arbeidet ble derfor sluttført i forbindelse med toppmøtet i Istanbul, hvor Wiendokumentet 1994 ble vedtatt erstattet med Wiendokumentet 1999.

Resultatet innebærer likevel ikke nye, substansielle tillits- og sikkerhetsskapende tiltak. Det er imidlertid gjennomført mer enn nitti endringer og justeringer av forskjellig karakter og betydning. Den forhandlingsprosess som Wiendokumentet har vært gjenstand for, var meget grundig og viste at det er særdeles vanskelig å finne nye tiltak som både tilfredsstiller de prinsipper arbeidet har vært basert på, og som også kan aksepteres av samtlige av OSSEs medlemsstater. De justeringer som var påkrevd på grunn av den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen, er stort sett gjennomført. Wiendokumentet 1999 reflekterer derfor meget klart hva som er mulig å gjennomføre på det militærpolitisk området når det gjelder sikkerhet og samarbeid under dagens sikkerhetspolitiske situasjon i Europa. En må fra norsk side kunne si seg tilfreds med resultatet da dokumentet i stor grad er i overensstemmelse med norske interesser.

10.3.2 Andre hovedspørsmål i FSC

FSC har i perioden også viet betydelig tid til andre aspekter for å videreutvikle sikkerhetsdialogen. Dette reflekteres blant annet i gjennomføring og oppfølging av et seminar om militærdoktriner som fant sted i januar 1998 som reflekterte vilje til informasjonsutveksling. Videre har det vært en dialog om OSSEs mulige rolle i forbindelse med illegal handel med håndvåpen. Initiativet til dette ble tatt av en gruppe bestående av Canada, Nederland, Sveits og Norge. Dialogen vil bli videreført i 2000. Adferdskodeksen (som blant annet gir retningslinjer for demokratisk kontroll av væpnede styrker) har også i 1998-99 stått sentralt på FSCs saksliste. Et resultat av et seminar i 1997 var at FSC utviklet et spørreskjema om det enkelte lands status vedrørende iverksettelsen av kodeksen. Den første innrapportering fant sted i 1999 og nesten alle medlemsstater ga sine innberetninger. Dette positive resultatet viser at OSSEs medlemsland legger stor vekt på dette spørsmålet i forbindelse med demokratibygging.

10.4 Iverksettelsesspørsmål

FSCs funksjon i forbindelse med krisehåndtering, samt de mekanismer som er nedfelt i Wiendokumentet og andre dokumenter og deres anvendelighet under forskjellige forhold, spesielt med tanke på krise/krig, har i perioden blitt grundig testet gjennom konfliktene i Kosovo og Tsjetsjenia. I Kosovo viste det seg at det i visse situasjoner kan oppstå spenninger mellom prinsippene om åpenhet og innsyn på den ene siden og operasjonssikkerhet og sikkerhet for personellet på den andre. Under Kosovokonflikten var det Russland som tok i bruk Wiendokumentets mekanismer for informasjon om styrkeoppbygging og konsentrasjon av styrker og verifikasjonsregimet. NATO og andre involverte parter ga et svar som disse mente var tilfredsstillende etter avtalens krav, men som avstedkom en lengre diskusjon i Forumet om hvor langt en i slike tilfeller skal strekke seg før det går på mulig bekostning av operasjonssikkerhet og andre operative forhold. Spørsmålet ble igjen aktuelt da Russland startet sine operasjoner i Tsjetsjenia. Det ble fra russisk side hevdet at konflikten var et internt nasjonalt anliggende som ikke vedkom OSSE. Etter press fra vestlige nasjoner ga imidlertid Russland i oktober 1999 informasjon i henhold til Wiendokumentet 1994, men oppdaterte ikke denne etter hvert som forandringer fant sted i løpet av resten av året.

10.5 Avtalen om åpne luftrom

Avtalen om åpne luftrom ble inngått i 1992 og ratifisert av Norge i 1993, jfr. St.prp. nr. 63 (1992-93). Formålet med avtalen er å skape større åpenhet mellom partene ved at de gjensidig åpner sine luftrom for et avtalt antall årlige overflyginger med spesialutstyrte overvåkingsfly for å forvisse seg om hverandres fredelige hensikter. Da Hviterussland, Russland og Ukraina ennå ikke har ratifisert avtalen, har den fortsatt ikke trådt i kraft. Imidlertid er medlemmene i Den konsultative kommisjon (Open Skies Consultative Commission - OSCC) tidligere blitt enige om en midlertidig anvendelsen av avtalen. Det foregår således en betydelig bilateral virksomhet, som stort sett er regulert etter avtalens ordlyd. Prøveflygningene har bidratt til å synliggjøre avtalens betydning innenfor sikkerhetssamarbeidet og som et tillitsskapende tiltak. OSCC besluttet i sitt siste møte i 1999 å forlenge den midlertidige anvendelsen av avtalen til 30. juni 2000. Dette betyr at aktiviteter som prøveflyginger og prøvesertifiseringer av fly og utstyr vil kunne fortsette inntil denne datoen. Det er sannsynlig at ytterligere forlengelse av den midlertidige anvendelsen av avtalen vil finne sted også for resten av år 2000.

Aktiviteten innen OSCC i 1998 - 99 har således vært lav. Imidlertid er den praktiske anvendelsen av avtalen blitt ytterligere utprøvd i denne perioden. En bilateral avtale om gjensidige prøveflygninger med Ukraina forventes formalisert for 2000.