5 Arbeidet med regionale konflikter

5.1 Feltoperasjoner og organiseringen av disse

OSSE har vært gjennom en dyptgripende omforming av arbeidsform og struktur siden organisasjonen i 1994 tok over fra forløperen KSSE. Konferansen om sikkerhet og samarbeid i Europa - var som det ligger i navnet - en diplomat- og forhandlingskonferanse, uten fast struktur, sekretariat og helkontinuerlig arbeid. Om lag 60 % av KSSEs budsjett gikk til tider til tolkings- og oversettelsestjenester. Fra 1992 og fremover begynte KSSE en forsiktig utbygging av en feltstruktur, først gjennom sendelagene i Kosovo, Sandjak og Vojvodina i det tidligere Jugoslavia. Disse sendelagene ble erklært uønsket da Jugoslavia ble suspendert.

Under OSSE har utviklingen i retning av større vekt på feltarbeid fortsatt. Sendelag ble blant annet opprettet i enkelte baltiske og sentralasiatiske land etter at Sovjetunionen var gått i oppløsning. Fra 1996 gikk denne utviklingen inn i en ny fase da det hittil største sendelaget ble opprettet i Bosnia og Hercegovina som en følge av Dayton-avtalen. Her fikk OSSE et oppdrag som var helt nytt for organisasjonen, nemlig organiseringen av de første valgene i september 1996.

Perioden 1998-99 var preget av en ytterligere sterk vekst i OSSEs feltstruktur og -oppgaver. I Kroatia ble organisasjonen for første gang engasjert i politi-relaterte oppgaver da ansvaret for overvåkningen av politiet i Øst-Slavonia ble overtatt fra FN. Samtidig ble sendelaget i Kroatia dermed om lag like stort som sendelaget i Bosnia og Hercegovina, målt i antallet av internasjonalt personell.

I 1999 ble også opprettet tre nye kontorer i Sentral-Asia, slik at alle de fem landene i regionen nå har et eget sendelag. Mot slutten av 1999 ble det truffet vedtak om opprettelse av kontorer i Armenia og Aserbajdsjan, slik at alle medlemslandene i Kaukasus nå også har egne sendelag.

Det var likevel oppbyggingen av det nye sendelaget i Kosovo som krevde størst oppmerksomhet. Dette sendelaget var ved utgangen av det norske formannskapet OSSEs klart største, med 456 internasjonale representanter og 1006 lokalt ansatte. Igjen fikk OSSE tilført helt nye oppgaver, blant annet ansvaret for opplæringen av et nytt lokalt politi i en egen OSSE politiskole.

Under og umiddelbart forut for det norske formannskapet er med andre ord organisasjonens feltnærvær trappet kraftig opp. Antallet sendelag er økt og er i dag til sammen atten. Organisasjonens arbeidsfelter er sterkt utvidet og omfatter for organisasjonen helt nye oppgaver. Budsjettmessig representerer sendelagene ca 85% av organisasjonens samlede budsjett. Samarbeidet med andre internasjonale organisasjoner er blitt mye mer omfattende, særlig der OSSE har store sendelag.

Det faktum at OSSE i dag har sendelag i samtlige medlemsland i det tidligere Jugoslavia (unntatt Slovenia), i Kaukasus og i Sentral-Asia har også gjort det mulig å utvikle et regionalt samarbeid mellom sendelagene og dermed stimulere landene i disse områdene til å møte utfordringer i fellesskap. I det tidligere Jugoslavia har det vist seg at mange av konsekvensene av Balkan-krigene i det forrige tiåret bare kan løses gjennom et nærmere regionalt samarbeid. Samtidig er det klart at konfliktløsning og -forebygging, økonomisk vekst og demokratiutvikling i andre regioner vil kunne stimuleres på en viktig måte gjennom regional samhandling. Selv om OSSE-sendelagenes mandater ofte varierer, la man under det norske formannskapet stor vekt på å fremme et slikt regional samarbeid.

Samtidig med at nye sendelag opprettes er det også klart at flere av sendelagene nærmer seg avslutningen av sine mandater. Dette har satt fart i debatten om avvikling av eksisterende sendelag. Enkelte land, særlig i Baltikum-området, ser OSSE-sendelag som et stigma og som et tegn på en utilfredsstillende demokratisk utvikling. Disse gir ofte uttrykk for at et slikt «stigma» kan forsinke deres integrasjon i andre europeiske og transatlantiske strukturer, d.v.s. i EU og NATO. Man må i tiden fremover regne med en forsterket debatt om avvikling av sendelag. Fra norsk side ser man dette som en helt naturlig utvikling, som organisasjonen må møte med åpenhet.

Samtidig vil OSSE måtte omforme eksisterende sendelag i samsvar med endrede behov. Under det norske formannskapet ble således sendelaget i Ukraina omformet til et mer begrenset nærvær i form av en prosjekt-koordinator, som hovedsakelig tilrettelegger prosjekter i regi av OSSEs institusjoner og særlig ODIHR.

Det har vært viktig å sørge for at sendelagene har en stor grad av uavhengighet i sin virksomhet og ikke detaljstyres fra hovedkvarteret i Wien. De generelle retningslinjene fastsettes ved beslutninger i Det faste råd. Den daglige drift styres av sendelagslederen i samråd med formannskapet og med regelmessige konsultasjoner med medlemmene av Det faste råd.

Denne fleksibiliteten er særlig viktig i land og områder hvor OSSE arbeider i et nært samvirke med andre internasjonale organisasjoner, som i Bosnia og Hercegovina og - enda mer - i Kosovo. Fra norsk side har man lagt stor vekt på å bevare en slik fleksibilitet. Det er imidlertid klart at i situasjoner hvor særlig vanskelige politiske problemstillinger berøres, vil handlefriheten bli mindre og medlemslandene vil insistere på større medvirkning. Stort sett har man imidlertid lyktes i å forene hensynet til sendelagenes handlefrihet med hensynet til medlemslandenes medvirkning. Av hensyn til organisasjonens effektivitet er det avgjørende at denne balansen opprettholdes.

5.2 Regional tilnærming

5.2.1 Stabilitetspakten

Krisen i Kosovo bidro til en erkjennelse av at problemene på Balkan måtte sees i en helhetlig regional sammenheng. Det tyske EU-formannskapet tok derfor våren 1999 initiativ til en Stabilitetspakt for Sørøst-Europa, med henblikk på å bygge varig stabilitet på Balkan. Stabilitetspakten ble vedtatt på ministermøtet i Køln 10. juni, og formelt iverksatt av toppmøtet i Sarajevo den 30. juli 1999. Det norske OSSE-formannskapet deltok aktivt i forhandlingene om Stabilitetspaktens utforming.

Deltagere i pakten er EU, USA, Russland, landene i Sørøst-Europa (unntatt Jugoslavia), OSSE, Europarådet, FN, NATO, OECD, VEU og regionale samarbeidsorganisasjoner. Det er lagt opp til at Jugoslavia skal kunne delta når Milosevic er borte og demokratiske reformer er gjennomført. Norge deltok i 1999 i egenskap av OSSE-formannskap, men har nå kun observatørstatus. Fra norsk side har man arbeidet for deltakerstatus med fulle rettigheter, et arbeid som ved utgangen av 1999 så ut til å bære frukter.

EU forbeholder seg å spille den ledende rolle for den praktiske gjennomføringen av pakten, mens OSSE utgjør dens politiske overbygning. Pakten er et godt initiativ som vil kunne akselerere integrasjonen inn i europeiske strukturer for landene i regionen.

Arbeidet med pakten er inndelt i tre arbeidsbord: Et for demokratisering og menneskerettigheter, et for økonomi og gjenoppbygging, samt et for spørsmål knyttet til indre og ytre sikkerhet. Norge har fått et særlig ansvar for arbeidet på sistnevnte felt, der ekspedisjonssjef Traavik leder et underbord for forsvars- og sikkerhetsspørsmål.

Pakten er ikke ment å skulle ha en implementerende funksjon, men skal i første rekke fungere som en katalysator for økt regionalt samarbeid, bl.a. ved å tilrettelegge for prosjekter på tvers av landegrensene. Landene i regionen har store forventninger til at Stabilitetspaktsprosessen skal tilføre økte midler for deres gjenoppbyggings- og reformarbeid. Selv om et stort antall giverland øremerker midler til Stabilitetspakten vil nok dette ikke i stor grad være nye midler, men heller en vektlegging av Paktens politiske betydning ved at midler kanaliseres til prosjekter som gjennomføres i rammen av Stabilitetspakten.

5.2.2 OSSEs egen regionale dimensjon

For å gjøre OSSE til et mer effektivt instrument i arbeidet med å fremme stabiliteten på Balkan ønsket det norske formannskapet et nærmere samarbeid mellom OSSEs sendelag og institusjoner i området. Utgangspunktet var at OSSE er den eneste organisasjon som både har mandater og nærvær som dekker de mest berørte land i regionen. Med hensyn til de praktiske oppgaver kunne OSSE derfor yte viktige bidrag på sine kjerneområder, dvs demokratisering, institusjonsbygging, forberedelse og avvikling av valg, etablering av rettsstaten og politi, arbeid med inter-etniske spørsmål og sikring av menneskerettigheter.

Utover våren 1999 satte det norske OSSE-formannskapet i gang en prosess i OSSE som både var relatert til og som foregikk parallelt med etableringen av Stabilitetspakten for Sørøst-Europa. Formannskapet ønsket å utvikle OSSEs egen regionale tilnærming og styrke OSSE gjennom bedre koordinering, større effektivitet og optimal ressursutnyttelse. Samtidig ville man identifisere prosjekter som kunne bidra til arbeidet innenfor stabilitetspakten.

Ambassadør Robert L. Barry, leder av OSSE-sendelaget i Bosnia og Hercegovina, ble i juni 1999 gitt i oppdrag å lede dette arbeidet. I nært samarbeid med de andre sendelagene i regionen, OSSE-institusjonene og formannskapet ble det utarbeidet forslag til prosjekter. Det ble lagt vekt på å dra nytte av OSSEs solide feltnærvær i regionen. Flere prosjekt ble identifisert utover høsten 1999, blant annet etableringen av et nettverk som skal styrke kvinnenes stilling i området, etablering av foreninger for ombudspersonene og valgadministratorer, oppbyggingen av et regionalt senter som skal lette arbeidet med harmonisering av lover i samsvar med europeiske standarder, bistand til å knytte og styrke nettverk mellom uavhengige media, aktiviteter som stimulerer til tettere kontakt mellom parlamentarikere og tiltak som angriper handel med kvinner og organisert kriminalitet. Arbeidet førte til tettere kontakt mellom sendelagene i regionen som i denne prosessen samarbeidet på tvers av landegrensene både i planleggingen og implementeringen av prosjekter. På OSSEs toppmøte ble vedtatt å utvikle en regional strategi for Balkan som et bidrag til å fremme arbeidet med stabilitetspakten.

5.2.3 Regional rustningskontroll og tillitsskapende tiltak

5.2.3.1 Dayton-avtalen

Norge ble høsten 1998, som et ledd i forberedelsene til OSSE formannskapet, invitert til å delta i møtevirksomheten angående den løpende gjennomføringen av Daytonavtalen, Anneks 1-B, Artikkel II, IV og V. Denne deltakelsen var spesielt knyttet til formannskapsoppgaven og varte derfor i hele formannskapsperioden i 1999.

Artikkel II og IV

Som konkret oppfølging til Dayton-avtalens Anneks 1-B ble det i 1996 oppnådd enighet om to avtaler på det militærpolitiske området basert på henholdsvis Artikkel II og IV: «Avtalen om tillits- og sikkerhetsskapende tiltak i Bosnia og Hercegovina» (også kalt «the Vienna Agreement») og en rustningskontrollavtale («Agreement on Sub-Regional Arms Control», også kalt «The Florence Agreement»). OSSE skal i følge Dayton-avtalen assistere partene med iverksettelse og verifisering av de to avtalene. Formannskapets personlige representant, den italienske general Carlo Jean, har hatt ansvaret for dette arbeidet siden slutten av 1997. Hans stab i Wien og avdelingen for regional stabilisering i sendelaget i Bosnia og Hercegovina har assistert ham i dette arbeidet.

Artikkel IV åpnet for at partene Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ), Kroatia og Bosnia og Hercegovina kunne bli enige om egendefinerte styrketak, noe de ikke ble. Som et alternativ angir avtalen et forhold mellom partene (basert på den relative befolkningsstørrelse) med hensyn til avtalebegrenset materiell. Det er flere unntak fra avtalebegrensningene, slik at noen av partene lovlig har betydelig mer avtalebegrenset materiell enn det taket skulle tilsi. Gjennomføringen av Artikkel II og IV har vært tilfredsstillende i perioden sett under ett til tross for urolighetene som følge av krisen i Kosovo.

Etter 6 måneders ensidig opphør gjenopptok FRJ sin etterlevelse av Artikkel IV-avtalens inspeksjonsregime på eget territorium fra oktober 1999. De planlagte inspeksjoner i FRJ i denne perioden ble følgelig utført i løpet av årets siste måneder.

For første gang har partene dessuten utvekslet informasjon om forsvarsbudsjettene, om utenlandsk støtte til forsvaret og om andre forsvarsrelaterte saker. Flere seminarer er også blitt gjennomført for partene.

Det ble også utviklet planer for år 2000. Disse går i hovedsak ut på å fortsette implementeringen av avtalene, bl.a. gjennom områdeinspeksjoner og å bygge videre på seminaraktiviteten. Det er et mål å styrke fellesinstitusjonene i Bosnia og Hercegovina, slik at de bl.a. kan oppfylle sine forpliktelser i henhold til Wien-dokumentet og utføre egne Artikkel IV-inspeksjoner. Det er videre et mål å redusere - eventuelt eliminere - unntakene i Artikkel IV-avtalens materiellbeholdningsregler og gjensidig redusere selve taket på avtalemateriell, samtidig som partenes forsvarsbudsjetter, personellstyrker og beredskap må reduseres betydelig.

Artikkel V forhandlingene

For å kunne gjennomføre pålegget i Dayton-avtalens Artikkel V skal OSSE assistere partene i forhandlingene med mål om å etablere en regional rustningskontrollbalanse i og rundt det tidligere Jugoslavia. Formannskapets spesialrepresentant, den franske ambassadør Henry Jacolin, har hatt ansvaret for å lede dette arbeidet siden slutten av 1997. Etter nesten ett år med forhandlinger ble det i november 1998 enighet mellom de deltakende land (20) om et mandat for selve forhandlingene. Forhandlingene ble åpnet i begynnelsen av mars 1999, men på grunn av Kosovo-krisen ble det ikke holdt noen nye forhandlingsmøter før i september. Det har vært avholdt i alt sju møter i 1999. Under forhandlingene er man blitt enige om et veiledende arbeidsprogram for 2000, og det er videre tilnærmet enighet om å prøve å avslutte forhandlingene ved OSSEs ministerrådsmøte i november 2000. Det er i løpet av forhandlingene blitt foreslått en rekke tillits- og sikkerhetsskapende tiltak (CSBMs), til dels bygd på Wien-dokumentet, men som går lengre enn dette på flere områder. Inkludert i den mulige listen for slike tiltak er åpenhet om forsvarsbudsjettene, småkalibrede våpen, grenseaktiviteter, paramilitære styrker, mobiliseringsspørsmål og implementeringen av konvensjonen om kjemiske våpen.

I og med vedtakelsen av Stabilitetspakten for Sørøst- Europa sommeren 1999 oppstod det usikkerhet om Artikkel V-forhandlingenes status i forhold til denne. Dette ble avklart under det første møte i stabilitetspaktens sikkerhetsbord i Oslo i oktober. Det er enighet om at Artikkel V- forhandlingene er autonome, har sin egen identitet, men at de samtidig er en del av et større hele og har synergi med stabilitetspakten.

Det er for øvrig bare under Artikkel V- forhandlingene og i forbindelse med gjennomføringen av Artikkel IV- avtalen at OSSE har hatt og har direkte kontakt med FRJ med de muligheter for påvirkning og informasjon dette innebærer.

5.3 Den føderale republikken Jugoslavia

5.3.1 Kosovo-konflikten.

5.3.1.1 Utviklingen fram til 1999

Kosovo fikk i 1974 utvidet selvstendig status innenfor republikken Serbia. I tiden fram mot oppløsningen av det tidligere Jugoslavia strammet Beograd grepet og den selvstendige statusen ble opphevet i 1989. Fram til 1998 opplevde kosovo-albanerne, som utgjorde ca. 90 prosent av befolkningen, en økende diskriminering. Det oppsto gradvis en parallell kosovo-albansk samfunnsstruktur og administrasjon, med egne skoler og eget helsevesen. Denne fredelige motstanden mot det serbiske styret ble ledet av Ibrahim Rugova, og ble i stor grad finansiert ved hjelp av bidrag fra kosovo-albanere i utlandet.

Etter hvert økte utålmodigheten blant kosovo-albanerne over den fortsatte diskrimineringen og det de så som manglende resultater av den fredelige motstanden. I løpet av 1997 oppsto Kosovo Liberation Army (KLA). I 1998 økte oppslutningen om denne væpnede gruppen, som kjempet for å løsrive Kosovo fra Jugoslavia.

I løpet av de første månedene av 1998 kom det til omfattende sammenstøt mellom serbiske spesialpoliti-enheter og medlemmer av KLA. Stadig kraftigere aksjoner ble iverksatt i jakten på KLA-elementer i Kosovo. Mange innbyggere måtte forlate sine hjem. Beograd hadde i årevis nektet internasjonal medvirkning til å forsøke å løse krisen i Kosovo under henvisning til at dette var et indre anliggende.

Kosovo sto høyt på dagsorden hos det internasjonale samfunn. FNs Sikkerhetsråd vedtok 23. september 1998 resolusjon 1199 om Kosovo, som krevde at Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ) stanset maktbruken, at deler av sikkerhetsstyrkene ble trukket tilbake og at FRJ måtte tillate internasjonal overvåking av utviklingen i Kosovo. Uten å nevne KLA eksplisitt, slo resolusjonen fast at alle parter måtte stanse voldsbruken og respektere en våpenhvile. De kosovo-albanske lederne måtte fordømme alle former for terrorisme. For å sikre at resolusjonen ble etterlevd, innledet NATO forberedelser slik at en aksjon kunne igangsettes på kort varsel. Intense forhandlinger førte i oktober 1998 til at FRJs president Slobodan Milosevic godtok en avtale om alliert flyovervåking og en avtale med OSSE om etablering av en verifikasjonssendelag i provinsen.

Den 16. oktober 1998 undertegnet daværende OSSE-formann, Polens utenriksminister Geremek og FRJs utenriksminister Jovanovic en avtale som åpnet for et omfattende OSSE- nærvær i Kosovo. OSSE opprettet «Kosovo Verification Mission» (KVM), som skulle etterprøve at Sikkerhetsrådets resolusjon 1199 ble overholdt. Sendelaget ble opprettet av OSSEs faste råd 25. oktober 1998. Dette var første gang Beograd hadde gått med på omfattende internasjonalt nærvær i Kosovo, og det var viktig at det opptil 2000 mann store sendelaget kom på plass raskt. Norge tok derfor på seg ansvaret for etablere hovedkvarteret for sendelaget i Pristina og spilte en sentral rolle i den hurtige etableringen av sendelaget. Generalmajor Bjørn Nygård ble utpekt som en av KVMs stedfortredende ledere.

Etableringen av KVM og OSSEs nærvær bidro til at kamphandlingene avtok. Humanitær bistand kunne fraktes til Kosovo. Internt fordrevne og flyktninger begynte å vende tilbake til sine hjem. Man kunne konsentrere seg om å finne en politisk løsning på konflikten. Men det tok ikke lang tid før kamphandlingene tok seg opp igjen, med overfall både på serbiske og kosovo-albanske sivile. Situasjonen i KVM-tiden var karakterisert av sporadiske KLA-angrep mot serbiske politienheter, som svarte med disproporsjonal styrke, hvoretter fordrivingen av den sivile befolkningen økte. Polariseringen i befolkningen ble stadig sterkere. Det eksisterte ikke lenger noen reell våpenhvile. Samarbeidet med Den føderale republikken Jugoslavias sikkerhetsstyrker ble ettervert sterkt svekket. Partenes manglende etterlevelse av våpenhvilen gjorde at sikkerhetssituasjonen for de ubevæpnede sendelags-medlemmene ble gradvis forverret. Sendelags-medlemmer ble beskutt av KLA.

Ved overtagelsen av OSSE-formannskapet var Norge allerede sterkt engasjert i etablering og drift av KVM. Oppbyggingen av sendelaget fant altså sted mot bakgrunn av tiltagende voldsbruk. Samtidig gjennomførte Den føderale republikk Jugoslavia en omfattende militær styrkeoppbygging i Kosovo. Partenes manglende overholdelse av Geremek-Jovanovic-avtalen gjorde at OSSE-formannen, daværende utenriksminister Knut Vollebæk, fra første stund måtte gripe aktivt inn i konflikten. I begynnelsen av januar 1999 lyktes det etter intense forhandlinger med president Milosevic i Beograd å få serberne til å avstå fra maktanvendelse for å få frigitt åtte serbiske soldater som var tatt som gisler av KLA. Dette gjorde det mulig for KVM å få løslatt de åtte soldatene noen dager senere, etter direkte forhandlinger med KLA.

Voldsspiralen i Kosovo nådde et foreløpig kulminasjonspunkt i midten av januar, da 45 kosovo-albanere ble skutt på kloss hold og drept i landsbyen Racak. KVMs leder, amerikaneren William Walker, sloumiddelbart fast at massakren var blitt gjennomført av serbiske enheter. Hans uttalelser ble skarpt kritisert av myndighetene i Beograd, som erklærte OSSE-sendelagets leder persona non grata. Etter intense forhandlinger med president Milosevic i Beograd lyktes det imidlertid OSSE-formannen å få jugoslaviske myndigheter til ikke å sette beslutningen ut i livet.

Kontaktgruppen, som består av USA, Russland, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, og Italia, innkalte partene til forhandlinger om selvstyre for Kosovo 6. februar 1999 i Rambouillet i Frankrike. Det norske OSSE-formannskapet deltok under hele forhandlingsprosessen med eksperter fra Utenriksdepartementet. OSSE-formannen, utenriksminister, Vollebæk deltok sammen med Kontaktgruppens utenriksministre i viktige faser av forhandlingene.

Grunnlaget for Rambouillet-forhandlingene var lagt av USAs ambassadør Chris Hill og EUs ambassadør Wolfgang Petritsch, som i de foregående måneder hadde presentert detaljerte forslag for partene. Både representantene fra Beograd og Kosovo godtok i prinsippet det framlagte formatet for selvstyre da fristen utløp i slutten av februar. Forhandlingene tok da en to ukers pause, bl.a. for å gi representantene for den kosovo-albanske befolkning mulighet til å orientere om forhandlingsresultatet og skape oppslutning om det i Kosovo.

Forhandlingene ble deretter gjenopptatt i Klèber-senteret i Paris. De kosovo-albanske deltagere hadde sikret seg den nødvendige støtte for forhandlingsresultatet og sa seg villige til å skrive under på det. FRJs delegasjon, som ved avslutningen av Rambouillet-forhandlingene i hovedsak hadde akseptert utkastet, gikk imidlertid nå tilbake på dette. Fra jugoslavisk side ble det anført at formatet for selvstyre ikke var forenlig med landets suverenitet og territoriale integritet, og at det følgelig var uakseptabelt. Forhandlingene brøt på denne bakgrunn i midten av mars sammen.

Etter de mislykkede forhandlingene i Paris ble situasjonen i Kosovo ytterligere forverret og flyktningestrømmen ut av provinsen økte. OSSE-sendelaget var det eneste internasjonale nærværet av noe omfang i Kosovo. Det ble imidlertid stadig vanskeligere for KVM å utføre sitt arbeid. KVM-personell havnet stadig oftere i kryssild mellom jugoslaviske styrker og KLA-geriljaen. Trusler og trakassering overfor KVM-personell forekom med økende hyppighet.

Flere utenriksministre henvendte seg på denne bakgrunn fra månedsskiftet februar-mars til OSSE-formannen og ba om at KVM måtte trekkes ut så snart som mulig, av hensyn til personellets sikkerhet. Enkelte fremholdt at de ensidig ville trekke ut sine egne KVM-medlemmer dersom sendelaget som sådant ikke ble trukket ut. Formannskapet motsatte seg imidlertid i utgangspunktet disse kravene. Begrunnelsen for denne holdning var at KVMs nærvær fortsatt til en viss grad hadde en dempende effekt på voldsanvendelsen og dermed bidro til å lette situasjonen for sivilbefolkningen.

Sikkerhetssituasjonen gjennomgikk imidlertid en ytterligere forverring etter Paris-forhandlingenes sammenbrudd i midten av mars. Etter omfattende konsultasjoner med bl.a. kontaktgruppelandenes utenriksministre og andre sentrale OSSE-land, besluttet OSSE-formannen 19. mars å trekke sendelaget ut. Forut for beslutningen hadde han også flere telefon-samtaler med president Milosevic og andre jugoslaviske ledere. I morgentimene 20. mars ble i alt 1239 mennesker i til sammen 423 biler transportert over grensen til Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia.

5.3.1.2 Nedleggelse av KVM. OSSE med viktig humanitær innsats

Over en million mennesker flyktet fra sine hjem i Kosovo. De voldsomme flyktningestrømmene gikk først og fremst til Albania og Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia. Det var fare for at landene, og særlig Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia, kunne bli destabilisert. Det norske formannskapet bestemte at OSSEs ressurser måtte settes inn for å bistå Albania og Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia i å møte den humanitære krisen som bygde seg opp. Det internasjonale samfunn var ikke forberedt på å håndtere situasjonen. Formannskapet anså det derfor som viktig å bistå med OSSEs ressurser. OSSE-formannen besøkte i begynnelsen av april Albania og Makedonia, herunder de to lands grenseområder mot Kosovo, for selv å danne seg et bilde av situasjonen.

KVM etablerte et midlertidig hovedkvarter i Skopje. Sendelagets hovedoppgaver i den nye situasjonen var å bistå i planleggingen av nye oppgaver for OSSE i Kosovo, samt bistå i den humanitære innsatsen i Albania og Den tidligere jugoslaviske republikk Makedonia. KVM ble nedlagt ved en beslutning i OSSEs faste råd 8. juni 1999, og en midlertidig «Task Force» ble opprettet ved samme beslutning. «Task Force», som ble ledet av nordmannen Tore Bøgh, fikk i oppdrag å videreføre de viktige humanitære oppgavene OSSE hadde påtatt seg, herunder den viktige kartleggingen av menneskerettighetssituasjonen før og under krigen i Kosovo. Det sistnevnte arbeidet skulle senere bli en meget sentral kilde til informasjon om hva som skjedde av overgrep i Kosovo.

Et viktig hensyn bak nedleggelsen av KVM var å trekke Russland med i OSSEs arbeid med Kosovokonflikten igjen. Russland hadde trukket tilbake sine sendelagsmedlemmer under henvisning til at NATOs aksjon var et brudd på folkeretten og at KVM hadde formidlet informasjon til NATO som var viktige i planleggingen av luftoperasjonene. Det lyktes imidlertid å få Russland med på opprettelsen av OSSEs «Task Force» og det videre arbeid med Kosovo-spørsmålet.

5.3.1.3 Planlegging for nye oppgaver

Parallelt med forhandlingene om en politisk løsning i Rambouillet og etter at de mislyktes, igangsatte det norske formannskapet en omfattende planlegging med utgangspunkt i delegasjonen i Wien for å sette OSSE i stand til å møte nye oppgaver når organisasjonen igjen kunne etablere nærvær i Kosovo. Det var en vanskelig oppgave. Man visste ikke hvilken løsning man ville få på konflikten i Kosovo og heller ikke hvilke oppgaver det internasjonale samfunnet ville stå overfor. Det var ikke truffet noen beslutning om fordeling av ansvar mellom internasjonale organisasjoner. Man var imidlertid klar over at når en løsning i Kosovo forelå, måtte OSSE være klar til raskt å påbegynne de oppgaver organisasjonen skulle gjennomføre.

I lys av den usikre situasjonen besluttet formannskapet å basere planleggingsarbeidet på Rambouillet-konseptet, som omfattet de fleste sivile implementeringsoppgaver i Kosovo. Dersom oppgavene ble tillagt andre organisasjoner enn OSSE, kunne disse dra nytte av den planleggingen OSSE hadde gjennomført. Resultatet ble grundige konsepter for hvordan internasjonal innsats burde organiseres på feltene demokratibygging, menneskerettigheter, politioppgaver, rettsvesenet, frie media og valg. Medlemslandene ble holdt kontinuerlig informert om planene, og formannskapets så det som viktig å gi medlemslandene denne informasjonen slik at de hadde grunnlag for å rekruttere personell så snart et nytt sendelag skulle på være plass. Planene viste seg nyttige ikke bare som arbeidsredskaper i denne aktuelle situasjonen, men vil også kunne tjene som utgangspunkt og verktøy for OSSE i andre tilsvarende situasjoner.

5.3.1.4 Ny innsats i Kosovo

10. juni 1999 gikk president Milosevic med på en fredsplan, den såkalte G8-planen for Kosovo. De militære aksjonene i Kosovo opphørte, og umiddelbart etterpå ble tilbaketrekkingen av militære enheter fra provinsen påbegynt. G8-prinsippene bygde i stor utstrekning på tekster som ble lagt fram i Rambouillet, og tjente som utgangspunkt for en framtidig løsning av spørsmålet om Kosovos status, uten å ta endelig stilling til statusspørsmålet. G8-planen ble sanksjonert av FNs Sikkerhetsråd gjennom resolusjon 1244 av 10. juni 1999. Resolusjon 1244 slo fast at befolkningen i Kosovo skulle ha betydelig selvstyre innenfor Den føderale republikken Jugoslavia inntil en endelig status ble fastslått. I tillegg til å liste opp en rekke prinsipper for en løsning av Kosovospørsmålet, besluttet resolusjonen at det skulle settes inn en militær sikkerhetsstyrke og en sivil tilstedeværelse i Kosovo, under FNs auspisier. «United Nations Interim Administration in Kosovo» (UNMIK) skulle fungere som en midlertidig administrasjon inntil lokale strukturer var byggget opp. Resolusjonen slo også fast at UNMIK skulle bistå i å finne en løsning på spørsmålet om Kosovos fremtidige status.

Ansvaret for å lede UNMIK og koordinere innsatsen til alle internasjonale organisasjoner i Kosovo og relasjonene til den internasjonale militære tilstedeværelsen (KFOR) ble lagt til franskmannen Bernard Kouchner med tittelen «Special Representative of the Secretary-General». UNMIK ble organisert i fire avdelinger:

1. sivil overgangsadministrasjon (ledet av FN)

2. humanitære spørsmål (ledet av UNHCR)

3. institusjonsbygging (ledet av OSSE)

4. gjenoppbygging (ledet av EU)

Dette var en struktur som var ny i internasjonalt samarbeid. Man ville unngå fragmentering og konkurranse mellom organisasjonene slik man hadde sett i Bosnia. Strukturen kom på plass etter langvarige drøftinger om oppgaver, arbeidsdeling og organisering.

Under ledelse av nordmannen Kåre Eltervåg gikk OSSE 14. juni som en av de første internasjonale sivile organisasjonene igjen inn i Kosovo. OSSE hadde fordelen av lokalkunnskap og en ferdig plan for hvordan arbeidet skulle organiseres.

5.3.1.5 Opprettelse av OSSEs nye sendelag i Kosovo (OSCE Mission in Kosovo)

OSSEs nye sendelag i Kosovo ble formelt opprettet ved en beslutning i OSSEs faste råd 1. juli. Samme dag ble nederlenderen ambassadør Daan Everts utnevnt til leder for sendelaget. OSSEs midlertidige «Kosovo Task Force» ble nedlagt.

Kosovo-sendelaget er OSSEs største nåværende feltoperasjon med ca. 600 internasjonale og ca 1200 lokalt ansatte medlemmer ved utgangen av 1999. Oppgavene omfatter demokratibygging, forberedelse og avholdelse av valg, overvåking av menneskerettighetssituasjonen, opplæring av en lokal multi-etnisk politistyrke, samt oppbygging av kompetanse innenfor domstolene og den offentlige administrasjon. OSSE står dessuten sentralt i etableringen av en ombudsmannsinstitusjon og andre menneskerettighetsinstitusjoner. Arbeidsdelingen mellom FN og OSSE ble ytterligere presisert i en brevveksling mellom OSSE-formannskapet og FN-hovedkvarteret, hvor det ble slått fast at OSSE også skulle ha ansvaret for å legge til rette for oppbygging av frie og uavhengige media.

Det norske formannskapet prioriterte arbeidet på sektoren «lov og orden», dvs. opplæring av lokalt politi og domstolsvesen. Dette arbeidet forutsatte et nært samarbeid med FN. Man har ikke klart å unngå at lovløshet har dominert i Kosovo etter at UNMIK og KFOR ble etablert. Utviklingen i Kosovo gjorde det nødvendig å beskytte minoritetene i provinsen. Mange flyktet fra Kosovo. Sammen med UNHCR satte sendelaget i gang et viktig arbeid for å kartlegge overgrep slik at tiltak kunne settes i verk av KFOR og FN-politiet. Den første OSSE-politiskolen i organisasjonens historie startet 6. september opplæring av rekrutter for den nye lokale multi-etniske politistyrken i Kosovo. Etter planen skal 3000 rekrutter uteksamineres i løpet av ett år. Den norske politimannen Jan Roger Dahlen er hovedlærer ved politiskolen.

En viktig rettesnor for sendelagets arbeid er å bidra til forsoning og et multi-etnisk Kosovo. Dette framgår av det mandat OSSEs faste råd har gitt sendelaget. Det skal yte en særlig innsats for å medvirke i forsoningsprosessen og for å skape bedre vilkår for minoritetene i området. Dette er en vanskelig og langsiktig oppgave på bakgrunn av de overgrep den kosovo-albanske befolkningen over lang tid har vært utsatt for fra regjeringen i Beograd og særlig etter den brutale krigføringen i 1999.Forsoningsoppgaven blir ikke lettere av overgrepene som har funnet sted etter krigen fra kosovo-albansk side mot serbere og andre minoriteter. Kosovo har etter krigen vært preget av mangel på lov og orden og på fungerende sivile samfunnsstrukturer.

5.3.1.6 OSSE kartlegger menneskerettighetsbrudd i Kosovo

Den 6. desember offentliggjorde OSSE to rapporter med dokumentasjon på menneskerettighetssituasjonen i Kosovo. Den ene rapporten omhandlet menneskerettighetsbrudd fra KVM begynte sitt arbeid i oktober 1998 og fram til sendelaget trakk seg ut i mars 1999. OSSE-personell foretok nærmere 3000 intervjuer med flyktninger i Albania og Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia som hadde flyktet fra kamphandlingene i Kosovo. Den andre rapporten baserte seg på kartlegging gjort av OSSEs nye sendelag i Kosovo etter at mer enn 800.000 flyktninger returnerte til Kosovo under KFOR-beskyttelse og provinsen var satt under FN-administrasjon. Rapporten dekker perioden etter at OSSE gjenopptok sitt arbeid 1. juli 1999 og fram til slutten av oktober samme år. Fra formannskapets side la man vekt på at rapportene måtte være grundige og etterrettelige. Dokumentene er den mest omfattende og systematiske analysen av menneskerettighetene i Kosovo i denne perioden, og har senere blitt anvendt som den mest autoritative dokumentasjon av menneskerettighetssituasjonen i området. Dette var første gang OSSE offentliggjorde så omfattende rapporter om menneskerettighetssituasjonen i et land eller område.

5.3.2 Den føderale republikken Jugoslavias deltakelse i OSSE

Suspensjon av et medlemsland er et instrument OSSE bare har benyttet en gang, da det tidligere Jugoslavia i 1992 ble utestengt fra deltakelse i OSSE. Senere ble samtlige nye stater som sprang ut av det tidligere Jugoslavia tatt opp som medlemmer av OSSE, mens FRJ ble holdt utenfor. Det norske formannskapet har - i likhet med tidligere formannskap - gitt uttrykk for at det er et siktemål å trekke FRJ inn igjen som deltaker i organisasjonens arbeid og i internasjonalt samarbeid for øvrig. En slik utvikling forutsetter imidlertid en demokratisk utvikling i Beograd. Gjennom det norske formannskapet måtte man imidlertid konstatere at myndighetene i Beograd - under president Milosevic - ikke utviklet seg i demokratisk, men snarere i mer autoritær retning.

5.3.3 Montenegro

Montenegro utgjør sammen med Serbia Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ). Republikken med rundt 600.000 innbyggere har, under ledelse av nåværende president Milo Djukanovic og hans regjering, klart å holde en distanse til de autoritære myndighetene i Beograd, samtidig som føderasjonen er holdt sammen. Myndighetene i Montenegro har oppnådd sterk internasjonal støtte for sin reform- og demokratiorienterte politikk, men balansegangen i forhold til Serbia har ikke vært lett. Montenegro har mottatt et stort antall flyktninger og fordrevne personer fra krigene i Bosnia og Hercegovina og i Kosovo. Flyktninger og fordrevne utgjør i underkant av 10 prosent av Montenegros befolkning, og kostnadene i denne forbindelse utgjør en byrde på republikkens svake økonomi.

OSSE har ikke noe sendelag i Montenegro. ODIHR har opprettet et kontor, med et lite antall internasjonale medlemmer. Dette ble etablert for å bistå montenegrinske myndigheter i å gjennomføre de anbefalinger for forbedringer som ODIHR gjorde i forbindelse med valgene i Montenegro.

5.4 Bosnia og Hercegovina

I forbindelse med undertegningen av Dayton-avtalen høsten 1995 ble OSSE gitt en rekke oppgaver knyttet til den sivile gjennomføringen av avtalen: Organisering og gjennomføring av valg, demokratibygging, overvåking og fremme av menneskerettigheter. OSSE fikk i tillegg en viktig rolle på områder som sikkerhets- og tillitsskapende tiltak og regional rustningskontroll.

Sendelaget la i 1998 betydelig arbeid i å gjennomføre resultatene fra kommunevalget i 1997 i tillegg til å forberede og organisere allmenne valg i september 1998. Resultatene fra 1998-valget var blandet: På den ene side gikk den samlede oppslutningen om nasjonalistiske partier tilbake og mer moderate partier noe fram, både i Republika Srpska (RS) og i Føderasjonen. På den annen side førte valget til at den ultra-nasjonalistiske Nikola Poplasen ble president i RS. Ved inngangen til 1999 var det oppstått en svært vanskelig situasjon i RS mellom president og regjering under ledelse av den mer moderate og Dayton-vennlige Milorad Dodik. Denne konflikten virket også inn på forholdet mellom entitetene og mulighetene for å gjennomføre Dayton-avtalen.

Støttet av OSSE-sendelagets leder, i egenskap av formann for Den provisoriske valgkommisjon, grep Den høye representant i mars 1999 inn og avsatte Poplasen. Begrunnelsen var at han hadde misbrukt sin makt og motarbeidet gjennomføring av Dayton-avtalen. Dette skjedde samtidig med at den internasjonale voldgiftskjennelsen for Brcko-området - som omfatter korridoren som forbinder det vestlige og østlige RS - ble bekjentgjort. I henhold til kjennelsen skulle Brcko-området formelt være en del av begge entiteter og utgjøre et separat distrikt styrt av en egen provinsregjering. Bosnia-serberne var svært negative til voldgiftskjennelsen, som de mente gikk mot deres interesser.

Begge avgjørelser førte til sterke reaksjoner i Republika Srpska og gjorde internasjonalt arbeid i entiteten vanskelig. Dette ble ytterligere forsterket etter at Kosovo-krisen ble akutt og NATO-aksjonene mot FRJ tok til senere samme måned. For en tid ble alle internasjonale OSSE-medarbeidere trukket ut av RS. Situasjonen normaliserte seg imidlertid relativt raskt, og virkningen i Bosnia og Hercegovina av Kosovo-operasjonen ble mindre enn man kunne ha fryktet. Forholdet til de bosniske serbere ble midlertidig igjen forverret da den bosnisk-serbiske forsvarssjefen, general Talic, ble arrestert under et OSSE-støttet seminar i Wien i slutten av august 1999 og brakt til Haag-tribunalet med anklage om forbrytelser mot menneskeheten.

Til tross for den politisk vanskelige situasjonen fortsatte sendelaget under det norske formannskapet i 1999 et aktivt arbeid på alle ansvarsområder. En hovedoppgave var å forberede kommunevalgene i november, men som i juni av juridiske, administrative og politiske årsaker ble utsatt til april 2000. Registreringen av partier og kandidater ble avsluttet i 1999. Den høye representant, støttet av sendelagets leder i egenskap av formann for Den provisoriske valgkommisjonen, besluttet å utestenge Det serbiske radikale partiet (SRS) fordi partiet nektet å fjerne personer fra ledende stillinger som hadde motarbeidet Dayton-avtalen. Det dreide seg blant annet om krav om å fjerne personer fra ledende stillinger som hadde motarbeidet Dayton-avtalen eller brutt Den provisoriske valgkommisjonens forordninger. Med samme begrunnelse ble i november 1999 ytterligere 22 folkevalgte fra alle tre befolkningsgrupper fratatt sine politiske verv og nektet muligheten til å stille som kandidater til kommunevalget.

Det var antatt at kommunevalget i april 2000 skulle bli det siste som OSSE vil ha ansvar for å tilrettelegge og gjennomføre i sin helhet. Sendelaget har derfor de siste par årene lagt vekt på å overføre ansvar og teknisk ekspertise, i første rekke ved feltkontorene, fra internasjonale medarbeidere til bosniere. I 1999 ble dette videreført ved at bosniere også overtok mer ledende stillinger. Siktemålet bak denne overføringsstrategien har vært at OSSEs direkte ansvar for å arrangere valg i Bosnia og Hercegovina skal fases ut i sin helhet når en permanent valglov er på plass. Sendelaget vil likevel ennå en tid komme til å beholde fullmaktene til å gripe inn og overprøve avgjørelser tatt av bosniske myndigheter hvis situasjonen krever det.

Sendelaget spilte i 1999 en sentral rolle i arbeidet med permanent valglov for Bosnia og Hercegovina. Det ble inngått et nært samarbeid med Den høye representant, og i juli kunne et ferdig utkast til valglov legges fram. Utkastet bygger på prinsippet om forholdsvalg basert på partilister (som også er anvendt for alle valg etter 1995). Et nytt og bærende element i utkastet er ønsket om å gi velgerne direkte innflytelse på valget av representanter gjennom en vid kumuleringsadgang.

Lovforslaget ble høsten 1999 oversendt den bosnisk-hercegovinske nasjonalforsamlingen for behandling. Utkastet møtte som ventet motstand fra de nasjonalistiske partiene i alle tre befolkningsgrupper. De ser at utkastet til valglov vil svekke deres muligheter til å beholde grepet om den politiske makten. Fra motsatt hold kritiseres utkastet for ikke å gå langt nok i å utforme en valgordning hvor etnisk tilhørighet gjøres mindre sentralt for velgernes valg. Planen har vært at de allmenne valg høsten 2000 skulle skje i henhold til ny valglov, enten gjennom et vedtak i nasjonalforsamlingen eller - som siste utvei - ved at Den høye representant benytter sine fullmakter til å tvinge loven igjennom. Ved utgangen av 1999 var det imidlertid usikkert når en permanent valglov kan være på plass.

Arbeidet med å utvikle et landsomfattende valgsystem, inklusive et pålitelig manntall, fortsatte i 1999. Et viktig element i dette var etableringen av et sentralt elektronisk valgregister. I 1999 ble også kontoret med ansvar for tilrettelegging av stemmegivning for bosniere bosatt i utlandet overført fra Wien til Sarajevo, hvor et permanent koordineringssenter for disse velgergruppene ble etablert.

En viktig oppgave for sendelaget har vært å påse at konstituering av kommunestyrer og ordførere blir iverksatt i henhold til valgresultatene fra 1997 og 1998. Særlig oppmerksomhet har vært viet arbeidet med å sikre at representanter valgt på partilister for minoritetsbefolkningen i en valgkrets får anledning til utøve sine verv i praksis. En viktig hendelse med stor symbolkraft var konstitueringen av det folkevalgte kommunestyret i Srbrenica med en bosnisk muslim som ordfører i juni 1999.

Et annet hovedsatsningsområde for OSSE har vært demokratibygging. Med utgangspunkt i en samlet strategi vedtatt i 1997 er dette arbeidet (under norsk ledelse av demokratiavdelingen ) blitt mer fokusert og strømlinjeformet, og med større vekt på en langsiktig tilnærming. En praktisk virkning er klarere politisk fokus på alle sektorer og programmer, og et tettere samarbeid med eksisterende institusjoner og infrastruktur.

Sendelaget støttet også i 1998 og 1999 aktivt utviklingen av uavhengige, profesjonelle og pluralistiske media. Det ble i 1999 tatt initiativ til en egen medialov for å fremme og garantere ytringsfriheten og journalisters rettigheter. Sendelaget har lagt særlig vekt på å fremme kontakt og samarbeid mellom journalister på tvers av de etniske skillelinjene.

OSSE-sendelagets arbeid med menneskerettighetsspørsmål har en flersidig karakter. I forbindelse med alvorlige overgrep og brudd på menneskerettighetene har sendelaget intervenert i form av skriftlige og/eller muntlige henstillinger og klager til myndighetene. Løpende rapportering om den aktuelle menneskerettighetssituasjonen utgjør en viktig del av sendelagets arbeid. En annen sentral oppgave har vært å overvåke gjennomføringen av lover og bestemmelser som skal sikre at boliger gis tilbake til eiere/rettighetshavere som måtte forlate sine hjem under krigen. I 1998 ble viktige lover endret i begge entitetene for å sikre tilbakeføring av boliger til rettmessige eiere. Sendelaget har vært aktivt engasjert i arbeidet med å påse at lovene faktisk blir gjennomført, da lokale myndigheter i stor utstrekning har ignorert eller sågar direkte motarbeidet de nye boliglovene.

Sendelagets avdeling for regional stabilisering påser i samarbeid med OSSE-formannens personlige representant for Artikkel II og IV at Dayton-avtalens bestemmelser om tillitsskapende tiltak og rustningskontroll blir gjennomført. I dette arbeidet har sendelaget hatt et nært samarbeid med den internasjonale militære styrken (SFOR), med Høyrepresentanten (OHR) og med avtalepartene. Norge har i 1999 bidratt med to offiserer ved avdelingen og har i tillegg bistått med norske inspektører ved gjennomføringen av seks inspeksjoner i regionen.

Sendelaget i Bosnia og Hercegovina er som tidligere en av OSSEs største feltoperasjoner med ca. 200 internasjonale medarbeidere i tillegg til et stort antall lokalt ansatte.

5.5 Kroatia

Sendelaget i Kroatia ble etablert gjennom en beslutning i OSSEs faste råd i april 1996. Hovedoppgavene skulle være å yte bistand til kroatiske myndigheter på alle nivåer, samt til individer, grupper og organisasjoner i forbindelse med beskyttelse av menneskerettighetene. Særlig viktig var det å overvåke rettighetene til personer som tilhørte nasjonale minoriteter. Dessuten skulle sendelaget bidra til forsoning mellom folkegrupper og fremme rettsstatsprinsipper, samt bistå myndighetene i arbeidet med å fremme demokratiske institusjoner og ny lovgivning.

Utviklingen i Kroatia førte til at sendelagets mandat i juni 1997 ble utvidet til en mer omfattende og aktiv overvåking av Kroatias gjennomføring av avtaler og forpliktelser landet hadde tatt på seg når det gjaldt tilbakevending av flyktninger og fordrevne personer. Sendelaget skulle også kunne gi konkrete anbefalinger til myndighetene. Det var på denne tiden klart at FN-administrasjonen over Øst-Slavonia ville bli avsluttet. Det ble derfor vedtatt å igangsette en gradvis oppbygging av sendelaget, først til 250 og senere 280 internasjonale medlemmer for å møte denne utviklingen.

Kroatiske myndigheter er blitt kritisert for behandlingen av den serbiske minoritetsbefolkningen, og for at landet ikke la til rette for retur av flyktninger. Det var på slutten av 90-tallet fortsatt flere fra minoritetsbefolkninger som forlot landet enn som kom tilbake. Blant annet så man en betydelig strøm av asylsøkere til Norge i 1998. Landet ble også kritisert for mangelfull mediafrihet, samt for å ikke samarbeide med Den Internasjonale Domstolen for det tidligere Jugoslavia i Haag.

OSSE tok i 1998 på seg en oppgave i Kroatia som var ny for organisasjonen. I henhold til Erdut-avtalen ble Øst-Slavonia tilbakeført til kroatiske myndigheter i januar 1998. FN beholdt likevel en støttegruppe på 180 internasjonale politifolk der, for å trene og overvåke det lokale politiet og derved bidra til stabilitet i området og redusere faren for overgrep overfor den gjenværende serbiske befolkningen. Fra norsk side ble det arbeidet for at OSSE burde ta på seg oppgaven å overvåke det lokale politiet i Øst-Slavonia når FN trakk seg ut. Den 25. juni 1998 besluttet OSSEs faste råd å etablere en politikomponent ved sendelaget på opptil 120 medlemmer. Politikomponenten har senere spilt en verdifull rolle. Sikkerhetssituasjonen var i 1999 relativt stabil i Øst-Slavonia, men OSSEs politiobservatører rapporterte også om alvorlige kriminelle og til dels etnisk motiverte hendelser.

Under president Franjo Tudjmans styre signaliserte kroatiske myndigheter stadig sterkere at de anså det unødvendig og stigmatiserende å ha et OSSE-sendelag i landet. Medlemslandene i OSSE la på sin side vekt på at reduksjon i nærværet først var mulig når utviklingen i landet tilsa det. Ved utgangen av 1999 var i alt 220 internasjonale sendelagsmedlemmer utplassert, herunder 98 i politikomponenten. President Franjo Tudjman døde i slutten av 1999. For å unngå vanskelige drøftinger med kroatiske myndigheter i en uklar situasjon, og om mulig dra nytte av et positivt politisk skifte i 2000, så det norske formannskapet det som et realistisk alternativ å forlenge sendelagets mandat for tre måneder. Sendelagets mandat ble derfor forlenget til utgangen av mars 2000 ved en beslutning i OSSEs faste råd 9. desember 1999.

5.6 Albania

Politisk stabilitet og fortsatt reform i Albania har vært et overordnet mål for det norske formannskapet og OSSEs sendelag i landet. OSSE har fremstått som mekler mellom forskjellige politiske grupperinger. Det norske formannskapet ga aktiv støtte til sendelagets arbeid for å normalisere den politiske utviklingen. Sendelaget bidro sammen med Europarådet til utforming og vedtak av den nye grunnloven i november 1998. OSSE har konsekvent understreket at demokratisering, respekt for menneskerettigheter, kamp mot korrupsjon og kriminalitet, og utforming av en grunnleggende politisk konsensus mellom myndighetene og opposisjonen er en forutsetning for vellykkede reformer og for internasjonal assistanse. Sendelagets hovedoppgaver har vært utformet for å bistå i denne prosessen. Det har også spilt en rolle når det gjelder innsamling av våpen og grenseovervåking under urolighetene i Kosovo.

Vennegruppen for Albania (Friends of Albania, FoA), som ble etablert i september 1998, er et viktig instrument for OSSE og det internasjonale samfunn. Formålet er å samordne den internasjonale bistanden og øve påtrykk på myndighetene og politikere for å oppnå stabilisering og normalisering. FoA møttes to ganger i 1999 under felles ledelse av det norske OSSE-formannskap og EU-formannskapet, samt på ekspertnivå under ledelse av OSSEs sendelag.

Møtene i FoA gir mulighet for internasjonale givere til å ha dyptgående drøftelser av utviklingen i Albania. Møtene i 1999 gjorde opp status for samarbeidet og drøftet prioriteringer for den internasjonale bistanden til Albania. Viktig i denne forbindelse var vurderinger av den albanske regjerings oppfølging av sitt eget reformprogram. Det var enighet om at albanske myndigheter, til tross for begrenset evne til å absorbere bistand og gjennomføre det vedtatte reformprogram, måtte ha hovedansvaret for å oppnå en positiv utvikling. Det ble videre understreket at korrupsjon, høy kriminalitet og sterke interne politiske stridigheter var begrensende faktorer for internasjonal assistanse og private investeringer.

Budskapet fra FoA-møtene i Wien i februar 1999 og særlig i Brussel i juli 1999 har nådd fram til albanske myndigheter. Det er iverksatt en rekke tiltak for å bringe lov og orden situasjonen under bedre kontroll. Resultatet er en beskjeden, men jevn bedring. Flere av de lovløse områdene i Nord-Albania er nå under bedre kontroll. Et antall korrupte og ikke-lovlydige politimenn og tollere er avsatt eller arrestert. Dette viser at møter og strukturer som FoA har en funksjon. Spørsmålet er imidlertid om myndighetene har vilje og evne til å opprettholde presset, fortsette å fjerne korrupte og kriminelle tjenestemenn og styrke den profesjonelle standard i politi og embetsverk. Den økonomiske situasjonen i landet spiller en viktig rolle i denne sammenheng.

Ved siden av den bilaterale norske bistanden til Albania, har formannskapet gitt direkte støtte til flere OSSE-prosjekter. Av stor betydning har vært et beredskapsfond («Quick Reaction Fund») på USD 100 000 som ble stilt til disposisjon for sendelagets leder for bruk til mindre prosjekter i lokalsamfunnet. Særlig miljøverntiltak med sikte på å styrke fellesskapsfølelsen har stått i fokus. Siktemålet har vært å vise at OSSE kan bidra på områder som lokalbefolkningen anser som viktige.

Et annet viktig prosjekt som det norske formannskapet har iverksatt er sekondering av en norsk førstestatsadvokat til det albanske riksadvokatembetet, etter de opptøyer som hadde funnet sted i Tirana i etterkant av mordet på opposisjonspolitikeren Azem Hajdari. I tillegg til etterforskningen i Hajdari-saken, har den norske førstestatsadvokaten bidratt med generell kompetanse om organisering av etterforskning i kriminalsaker og om påtalemaktens uavhengige stilling i forhold til domstoler og politiske myndigheter.

5.7 Den tidligere jugoslaviske republikk Makedonia

Sendelaget i Skopje ble opprettet i 1992 for å forhindre at krigen i Bosnia og Hercegovina skulle spre seg til Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia. Sendelagets mandat fikk ny aktualitet i 1998 etter at spenningen mellom albanere og serbere i Kosovo økte og ble akutt våren 1999. Hundretusener av kosovo-albanske flyktninger søkte beskyttelse i landet og faren for destabilisering tiltok. Sendelaget la i denne perioden vekt på å observere alle aspekter ved krisen som kunne påvirke stabiliteten i landet. Det ble rapportert jevnlig om sikkerhetssituasjonen i grenseområdene, flyktningestrømmen, virkningene av krisen for forholdet mellom den albanske og makedonske befolkningen og for forbindelsene med nabolandene. Sendelaget rapporterte også jevnlig om de økonomiske og sosiale konsekvensene.

Sendelaget samarbeidet med «United Nations Preventive Deployment Force», (UNPREDEP) inntil denne styrken ble trukket ut ved utgangen av februar 1999 på grunn av kinesisk veto mot forlengelse av mandatet (som reaksjon på at den makedonske regjering hadde anerkjent Taiwan). Sendelaget hadde nær kontakt med andre internasjonale organisasjoner - spesielt med FNs høykommissær for flyktninger, Den internasjonale Røde-Kors-komiteen og Den internasjonale Røde Kors-føderasjonen. Etter at de fleste kosovo-albanske flyktningene vendte hjem sommeren 1999, ble oppmerksomheten særlig rettet mot de problemer tilstrømningen av nye grupper flyktninger fra Kosovo - først og fremst fra Roma/Sintibefolkningen - hadde medført.

Samtidig har sendelaget i økende grad lagt vekt på å overvåke den interne situasjonen i landet. Dette gjelder spesielt forholdet mellom den makedonsk-språklige flertallsbefolkningen og det albansk-språklige mindretallet, som utgjør mellom 25 og 30 prosent av innbyggerne. I likhet med tidligere har sendelaget støttet arbeidet som OSSEs Høykommissær for nasjonale minoriteter (HCNM) utfører i Makedonia. Høykommissæren gjorde i mai 1999 - under Kosovo-krisen - for første gang bruk av fullmaktene til å utstede en såkalt «tidlig varsling». Han uttrykte her stor bekymring for hvilke følger krisen i Kosovo kunne få for Makedonias indre stabilitet og anmodet om økt assistanse til landet, blant annet på det økonomiske området.

Det ble også lagt vekt på å gi assistanse til myndighetene i oppbyggingen av demokratiske institusjoner. Sammen med OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) bidro sendelaget til utformingen av en ny valglov i forkant av parlamentsvalget høsten 1998. Sendelaget ga støtte til ODIHR i forbindelse med overvåkingen av dette valget så vel som av presidentvalget høsten 1999. Sendelaget har også prioritert arbeidet med den økonomiske dimensjon, inklusive miljøspørsmål, gjennom rapportering og identifisering av aktuelle områder for økt samarbeid mellom nasjonale og internasjonale aktører.

Sendelaget i Skopje hadde i 1998 og 1999 åtte internasjonale medarbeidere.

5.8 Estland og Latvia

5.8.1 Felles utviklingstrekk

Estland og Latvia har begge store russisktalende befolkningsgrupper, og OSSE har i lengre tid hatt sendelag utplassert i disse landene. Organisasjonen har spilt en sentral rolle i forbindelse med integreringen av den russisktalende befolkningen. Også Høykommissæren for nasjonale minoriteter (HCNM) har vært meget aktivt engasjert i begge land.

Siden Estland og Latvia vant tilbake sin uavhengighet tidlig på 90-tallet, har begge land gjort betydelige framskritt hva angår den sosiale integreringen av de nasjonale minoriteter. Ikke minst på det juridiske området er mye oppnådd. De aller fleste lover er nå på plass, både hva angår statsborgerskap, naturalisering og språk. Begge land har vedtatt planer på nasjonalt nivå med tanke på å iverksette integrasjonspolitikken. Utfordringen har dermed i stor grad skiftet fra behovet for å utarbeide det nødvendige lovverk til å sikre en så effektiv iverksettelse av politikken som mulig.

Dette vil også ha konsekvenser for OSSEs engasjement i de to land. Oppfatningen både i Estland og Latvia går klart i retning av at sendelagene i stor grad har oppfylt sine mandater, og at man i overskuelig fremtid ønsker en avvikling av sendelagene. Spesielt fra estisk side kom denne holdningen klart til uttrykk mot slutten av 1999. Imidlertid var det en like klar oppfatning hos sentrale land at det fortsatt gjenstår en god del arbeid før nasjonale minoriteter fullt ut er integrert i samfunnene. Det gjøres gjeldende at sendelagene i en slik prosess fortsatt må spille en sentral rolle.

5.8.2 Sendelaget til Estland

Sendelaget til Estland ble opprettet i 1992. Mandatet blir forlenget på halvårlig basis. Det faste råd forlenget 9. desember 1999 mandatet fram til 30. juni 2000. I henhold til mandatet skal sendelaget arbeide særlig med spørsmål knyttet til statsborgerskap, migrasjon og språkspørsmål.

Estlands nye språklov ble viet særlig mye oppmerksomhet i 1999, både fra sendelagets og HCNMs side. Sendelaget søkte videre å aktivt støtte den estiske regjerings iverksettelse av integrasjonsstrategien. Denne politikk, som ble innledet i 1997, tar sikte på å skape en holdningsendring overfor ikke-estere, redusere antallet personer uten statsborgerskap og øke kjennskap til estisk språk og kultur samt søke å bryte tendensene til regional isolasjon mellom områder med et stort innslag av ikke-estere og det øvrige Estland.

Sendelaget observerte også parlamentsvalget i mars 1999 og lokalvalget i oktober samme år, som ble avviklet på en tilfredsstillende måte.

5.8.3 OSSEs representant til kommisjonen for militære pensjonister

OSSE har en representant i Den estiske regjeringskommisjon for tidligere sovjetiske militære pensjonister. Kommisjonen ble etablert i 1994 og gir anbefalinger i spørsmål om utstedelse av oppholdstillatelser for personer i denne gruppen. OSSE-representanten har videre engasjert seg i spørsmål knyttet til de sosiale forhold for etterlatte ektefeller og barn etter russiske militære, inkludert spørsmålet om tilbakevending til Russland.

I løpet av 1998 og 1999 avsluttet kommisjonen den innledende behandling av samtlige søknader om oppholdstillatelser. Videre begynte man arbeidet med å vurdere søknader om forlengelse av de oppholdstillatelser som allerede var gått ut. Kommisjonen mottok om lag 20.000 søknader, hvorav kun 102 ble avslått. I overkant av 12.000 har fått oppholdstillatelser med varighet på fem år.

5.8.4 Sendelaget til Latvia

Sendelaget til Latvia ble opprettet i 1993. Mandatet blir forlenget på halvårlig basis. Det faste råd forlenget 9. desember 1999 mandatet fram til 30. juni 2000. I henhold til mandatet skal sendelaget arbeide særlig med spørsmål knyttet til statsborgerskap for den russiske minoriteten samt andre forhold relatert til denne. Videre har sendelaget en rådgivende funksjon overfor latviske myndigheter og andre berørte parter. Sendelaget rapporterer for øvrig om utviklingen på områder som er av betydning for gjennomføring av OSSEs prinsipper og tilhørende forpliktelser.

Sendelaget var i 1998 og 1999 særlig opptatt av integrasjonsspørsmål knyttet til den russisktalende minoriteten. I juni 1998 ble statsborgerskapsloven endret. Endringene ble 3. oktober bekreftet gjennom en folkeavstemning. Disse medførte blant annet at alle barn født i Latvia siden uavhengigheten fritt kunne søke om latvisk statsborgerskap. Det latviske parlament vedtok i juli 1999 en ny språklov. Fra en rekke hold, deriblant Høykommissæren for nasjonale minoriteter (HCNM), ble det reist innvendinger mot den nye loven, som man mente gikk for langt i å legge begrensninger på bruken av andre språk enn latvisk. Loven ble ikke iverksatt.

Sendelaget har fortsatt sin aktive rolle i forbindelse med oppfølgingen av den latvisk-russiske avtalen om uttrekning av militære styrker. Man opptrer som en nøytral tredjepart i forbindelse med spørsmål angående pensjonerte russiske militære boende i Latvia.

5.8.5 Skrunda-radaren, Latvia

I 1999 ble OSSEs mandat i tilknytning til nedbyggingen av den tidligere sovjetiske radarstasjonen ved Skrunda avsluttet. Mandatet ble avsluttet fire måneder før tiden. Dette var ett av OSSEs minste feltengasjement og var til en hver tid preget av et godt samarbeid mellom Latvia og Russland. OSSE fungerte som en nøytral instans og tilrettelegger for denne første vellykkede avslutning av et OSSE-mandat.

5.9 Hviterussland

I februar 1998 ble OSSEs Rådgivnings- og overvåkningsgruppe etablert i Hviterusslands hovedstad Minsk. Gruppen fikk et vidtgående mandat, først og fremst basert på bistand til myndighetene i forbindelse med gjennomføring av demokratirettede reformer. Hovedutfordringen for OSSE i Hviterussland har vært den konstitusjonelle krise som følge av at President Lukasjenko i november 1996 satte konstitusjonen fra 1994 til side og forlenget sin presidentperiode med to år fram til 2001. Det folkevalgte parlamentet (Det 13. Øverste Sovjet) ble oppløst og et nytt parlament med medlemmer utpekt av president Lukasjenko ble etablert. Det tilsidesatte parlamentet og flere opposisjonsgrupperinger har aldri anerkjent dette konstitusjonelle inngrepet.

Myndighetene har måttet tåle omfattende internasjonal kritikk for vilkårlig fengslingspraksis samt for forsvinninger av kjente opposisjonspolitikere. I løpet av 1999 kritiserte OSSE-formannen ved en rekke anledninger myndighetene for disse forholdene. Også innen media fikk myndighetene mye kritikk, blant annet etter stengningen av ni uavhengige aviser.

I 1999 lanserte OSSE en ny tilnærming til den konstitusjonelle problematikken ved å foreslå en rundebordsdialog mellom regjering, opposisjon og det sivile samfunn bestående av fagforeninger, frivillige organisasjoner, media og forskningsinstitusjoner. Dialogen skulle ledes av OSSE-sendelaget. Formålet med rundebordsdrøftelsene var å komme til enighet om grunnlaget for gjennomføring av frie og rettferdige parlamentsvalg i år 2000.

I OSSE-formannens mange erklæringer har man oppfordret både myndigheter og en til dels splittet opposisjon til å ta aktivt del i denne dialogen. Et vendepunkt i prosessen kom i tiden rundt 20. juli 1999 da president Lukasjenkos legitime periode som president, ifølge konstitusjonen av 1994, utløp. Sommeren 1999 var preget av omfattende demonstrasjoner der ulike opposisjonsgrupperinger oppfordret til å underkjenne Lukasjenko som statsoverhode. Etter urolighetene denne sommeren og etter utallige internasjonale oppfordringer, kom president Lukasjenko i slutten av oktober med viktige innrømmelser, som blant annet ledet til at regjeringen forpliktet seg til å ta del i dialogen med opposisjonen.

For at OSSE skulle anerkjenne dialogen og aktivt bistå i denne prosessen, satte man som forutsetninger at opposisjonspolitikere løslates, deriblant tidligere statsminister Mikhail Tsjigir, at forsvinninger oppklares og at man gjennomfører mediafrihet. Helt mot slutten av formannskapsåret ble Tsjigir løslatt, men de resterende betingelser er fremdeles ikke innfridd fra regjeringens side. Under Istanbul-toppmøtet ble det enighet om en paragraf i toppmøte-erklæringen som understreket betydningen av å fjerne de gjenværende hindringer for en konstruktiv dialog. Ved utgangen av 1999 var det imidlertid ikke gjort noe fra hviterussisk side for å følge opp denne enigheten.

OSSEs engasjement i Hviterussland er også et eksempel på et aktivt samarbeid mellom et av OSSEs sendelag og OSSEs Parlamentarikerforsamling, som har vært svært engasjert i arbeidet med å få en dialog i gang. Målet har vært oppbygging av demokratiske institusjoner gjennom avholdelse av frie og rettferdige valg til et parlament, som har den nødvendige støtte og troverdighet i befolkningen.

5.10 Ukraina

Det norske formannskap brukte betydelige ressurser, også gjennom utnevning av en personlig representant, i forhandlingene av en ny form for samarbeid mellom OSSE og Ukraina. Sendelaget til Ukraina opphørte formelt å eksistere 30. april 1999. Den nye formen for samarbeid som man ble enige om, er prosjektbasert med en prosjektkoordinator med stab basert i Kiev.

Sendelaget til Ukraina ble vedtatt opprettet 15. juni 1994. Hovedkontoret ble lagt til Kiev med to internasjonalt utsendte. I tillegg ble det opprettet et underkontor i Simferopol på Krim med tilsvarende antall ansatte. Mandatet omfattet i første rekke bistand til normalisering av forholdet mellom Kiev og Simferopol i tillegg til å sørge for at de etniske mindretall som ble tvangsforflyttet fra Krim hovedsaklig til Usbekistan, under Stalin ble gitt mulighet til igjen å få en plass i samfunnet på halvøya. Som et eget punkt i mandatet skulle sendelaget overvåke og fremme frie media.

Spenningsnivået på Krim avtok med årene. OSSEs arbeid med de rundt 250 000 tilbakevendende flyktningene, hvorav de fleste er krim-tatarer, begynte å nærme seg en avslutning. Det gjenstod ennå mye på det sosiale og økonomiske plan. HCNM arrangerte i juni 1998 den andre internasjonale giverkonferanse for å bidra til å gi de tidligere tvangsforflyttede folkegruppene sosialt og økonomisk fotfeste i samfunnet på Krim. En løsning på statsborgerskapsproblemene i forhold til Usbekistan ble løst gjennom en avtale undertegnet i august 1999. En egen forfatning for Krim ble godkjent av det nasjonale parlamentet i Kiev. Sendelaget var også engasjert i nasjonal prosjekter som blant annet støtte til opprettelse av en ombudsmanns-institusjon.

Mot slutten av året 1998 gjorde ukrainske myndigheter det klart at man ikke så grunn til forlengelse av sendelagets mandat, siden forholdene på Krim nå var normaliserte. Det man derimot kunne tenke seg var at man flyttet en av OSSE-institusjonene til Kiev, for eksempel HCNM. I desember 1998 ble det fremforhandlet et vedtak om midlertidig forlengelse av OSSE-sendelagets mandat på fire måneder. Vedtaket ga også formannen for Det faste råd i oppdrag å igangsette konsultasjoner om opprettelse av nye samarbeidsformer mellom OSSE og Ukraina. Det var bred støtte blant OSSEs medlemsland til det norske formannskapets syn om fortsatt behov for OSSE-nærvær i Ukraina, og ambassadør Øyvind Nordsletten ble utnevnt som OSSE-formannens personlige representant til å føre forhandlinger med ukrainske myndigheter om den nye formen for samarbeid med OSSE. Ambassadør Nordsletten førte flere forhandlingsrunder i Kiev i tillegg til omfattende brevveksling med utenriksminister Boris Tarasjuk. Forhandlingene, som i sluttfasen ble ledet av det norske formannskapet i Wien, førte til slutt fram. En OSSE-prosjekt-koordinator ble etablert i Ukraina 1. juni 1999. OSSEs tidligere sendelag og kontoret i Simferopol ble nedlagt.

Mandatet til OSSE-prosjekt-koordinatoren er basert på planlegging, igangsetting og overvåkning av prosjekter som kan omfatte alle sider av OSSEs aktiviteter. I første rekke ser man på en fullstendig gjennomgang og revidering av landets menneskerettighetslovgivning.

I oktober/november 1999 ble det holdt presidentvalg, og sittende president Leonid Kutsjma ble gjenvalgt. Ifølge ODIHR ble verken den ukrainske valgloven eller OSSE-forpliktelsene i forhold til demokratiske valg fullt ut respektert.

5.11 Tsjetsjenia

5.11.1 Utviklingen fram til 1999

Norge la under OSSE-formannskapet stor vekt på et konstruktivt samarbeid med Russland. Det var imidlertid mange vanskelige saker på dagsorden som direkte berørte Russland og Russlands interesser. Den mest betydningsfulle var konflikten i Tsjetsjenia.

Konflikten har en lang historisk bakgrunn.Krigen 1994-96 munnet ut i våpenhvileavtalen i Khasavjurt i 1996, som slo bl.a fast at det skulle gjennomføres demokratiske president- og parlamentsvalg i Tsjetsjenia. Dette ble senere inkludert i en fredsavtale mellom Moskva og Groznyj i 1997. Fredsavtalen slo fast at partene skulle komme fram til en endelig løsning på Tsjetsjenias status innen utgangen av 2001, og omhandlet ellers økonomisk samarbeid for å bidra til gjenoppbygging og utvikling i Tsjetsjenia. Valgene ble gjennomført i 1997 med bistand fra OSSE, og OSSE har siden anerkjent president Aslan Maskhadov og det tsjetsjenske parlamentet som lovlig valgte myndigheter for den russiske delrepublikken Tsjetsjenia. Også de føderale russiske myndigheter anerkjente Maskhadov som lovlig valgt president.

OSSEs støttegruppe ble etablert i Groznyj i 1995. Gruppens mandat ble å fremme menneskerettigheter og demokratisering i Tsjetsjenia, bidra til mulige nye konstitusjonelle løsninger, valgavvikling, formidling av humanitær bistand, hjelp til flyktningeretur, samt fremme dialog og forhandlinger for en fredelig løsning av konflikten i tråd med prinsippet om territorial integritet.

Situasjonen i Tsjetsjenia forverret seg vesentlig fra slutten av 1997. Dette hadde flere årsaker. Det utviklet seg en hard maktkamp mellom klanene, som i betydelig grad preger og kontrollerer det tsjetsjenske samfunn. Fundamentalistiske muslimske grupper styrket sin stilling. Arbeidsløshet, sosiale problemer og fattigdom førte til en dramatisk vekst i den organiserte kriminalitet. President Maskhadovs regime var relativt moderat politisk sett. Stilt overfor den tiltagende lovløshet mistet presidenten imidlertid kontrollen med situasjonen.

Maskhadovs strategi var å trekke inn ledere for rivaliserende grupper i regjeringen og imøtekomme den fundamentalistiske opposisjonens krav om islamiserings-tiltak. Denne strategien mislyktes imidlertid. De russiske myndighetene fulgte på sin side ikke opp sine forpliktelser til å yte økonomisk støtte til Tsjetsjenia, bl.a. til gjenoppbygging av Groznyj. Dette bidro til en forverring av den økonomiske situasjon og en ytterligere svekkelse av Maskhadovs stilling.

Etter angrepene mot Røde Kors» sykehus i Novye Atagi i desember 1996 var OSSE det eneste internasjonale nærvær i Tsjetsjenia. Av sikkerhetsmessige årsaker måtte sendelagets internasjonale stab trekkes ut fra Tsjetsjenia 16. desember 1998. Gruppen har siden operert fra Moskva. Utenlandske statsborgere var på denne tiden svært utsatt for kidnapping og til dels groteske voldshandlinger. Etter at nye kamphandlinger med russiske føderale styrker tok til høsten 1999, ble det også nødvendig å evakuere den lokale staben, som i mellomtiden hadde videreført støttegruppens humanitære arbeid.

5.11.2 Norge tar over formannskapet

Norge overtok formannskapet i OSSE i en situasjon hvor sendelagets evne til å oppfylle sitt mandat var sterkt svekket. I tråd med tidligere praksis stilte Norge som formannskapsland med sendelagsleder, ambassadør Odd Gunnar Skagestad. Dialogen mellom Moskva og Groznyj var på et lavmål, blant annet fordi en rekke russiske statsborgere var kidnappet, mishandlet, og i noen tilfeller drept av irregulære grupper i Tsjetsjenia, men også fordi tsjetsjenske ledere insisterte på løsrivelse fra Russland.

Det tiltagende anarki i Tsjetsjenia kulminerte da væpnede tsjetsjenske separatister i august/september 1999 gikk inn i naborepublikken Dagestan og med våpenmakt inntok flere landsbyer. President Maskhadov tok avstand fra disse aksjonene. Etter at Russland satte inn store militære styrker ble inntrengerne tvunget tilbake til Tsjetsjenia. De russiske styrkene forfulgte separatistene og startet bombeangrep mot deres baser i Tsjetsjenia. Angrepene ble etter hvert utvidet i omfang og også rettet mot Groznyj.

Fire kraftige bombeeksplosjoner i Russland i september - hvorav en i Dagestan - krevde flere hundre menneskeliv. Føderale russiske myndigheter knyttet disse terroraksjonene til begivenhetene i Tsjetsjenia og Dagestan. Selv om ingen bevis for en slik sammenheng er fremlagt, ble tsjetsjenske terrorister utpekt som ansvarlige. På denne bakgrunn gikk russiske styrker inn i Tsjetsjenia den 1. oktober for å utrydde «terrorister og ekstremister» fra republikken. Tsjetsjenerne la i stor grad sine interne stridigheter til side og samlet seg mot den russiske militæroperasjonen. Kampene hardnet etter hvert til, og totalt måtte ca. 300.000 sivile flykte fra kamphandlingene i Tsjetsjenia, hovedsakelig til Ingusjetia.

Det internasjonale samfunn reagerte sterkt på de russiske operasjonene i Tsjetsjenia, og da særlig på den overdimensjonerte og til dels vilkårlige anvendelse av militær makt. Det kom til uttrykk sterk bekymring over de lidelser dette påførte sivilbefolkningen. Samtidig ble det imidlertid uttrykt full støtte til Russlands territoriale integritet, og retten til å forsvare seg mot terrorisme ble anerkjent.

Det norske OSSE-formannskapet innledet tidlig en dialog med russiske myndigheter. Fra formannskapets side ble nødvendigheten av en politisk løsning og OSSEs vilje til å være behjelpelig med dette understreket. På russisk side ble det imidlertid vist til at Tsjetsjenia var et internt anliggende, og at Russland derfor ikke kunne akseptere at OSSE eller noen annen representant for det internasjonale samfunn kunne delta i bestrebelsene på å komme frem til en løsning. På russisk side kunne man bare akseptere internasjonal bistand knyttet til den humanitære situasjon i regionen.

Under et møte mellom OSSE-formannen og Russlands utenriksminister Ivanov i slutten av oktober ble det på denne bakgrunn oppnådd enighet om at en OSSE-delegasjon under ledelse av ambassadør Kim Traavik kunne besøke Nord-Kaukasus for å vurdere den humanitære situasjon. Besøket fant sted i begynnelsen av november. Det avdekket at mange av de ca 300 000 tsjetsjenerne som hadde søkt tilflukt i naborepublikken Ingusjetia levde under urovekkende forhold. Særlig var situasjonen alarmerende for de ca. 25 000 som oppholdt seg i leire i nærheten av hovedstaden Nazran. Ikke minst de helsemessige forhold ga grunn til bekymring. Mange av de flyktninger delegasjonen møtte fortalte om overgrep mot sivilbefolkningen. Bl.a. fremkom det mange beretninger om luftangrep mot flyktningekolonner og landsbyer.

Presset mot Russland for å godta en OSSE-rolle i bestrebelser på å komme frem til en politisk løsning økte etter hvert som intensiteten og omfanget av de militære operasjoner i Tsjetsjenia tiltok. Beleiringen av Groznyj og de lidelser den påførte den gjenværende sivilbefolkning vakte sterke internasjonale reaksjoner. Tsjetsjenia-krisen ble på denne bakgrunn en hovedsak under OSSE-toppmøtet i Istanbul i slutten av november. Etter lange og harde forhandlinger, i sluttfasen på politisk nivå, ble det her oppnådd enighet om en Tsjetsjenia-tekst i toppmøte-erklæringen som understreket behovet for en politisk løsning og at OSSE kunne være behjelpelig med å få dette til; som fremhevet at OSSE også kunne være behjelpelig med å få istand en politisk dialog; og som avslutningsvis hilste velkommen at Russland hadde godtatt et besøk av OSSE-formannen til regionen.

Til tross for at president Jeltsin hadde gitt sin tilslutning til disse punktene, skulle det imidlertid snart vise seg at Russland fortolket dem annerledes enn øvrige OSSE-land. På russisk side fastholdt man at Tsjetsjenia utgjorde et intent anliggende, og at OSSE eller det internasjonale samfunn for øvrig derfor ikke kunne ha noen politisk rolle i forhold til konflikten. På russisk side motsatte man seg også et snarlig besøk av OSSE-formannen til regionen. Etter omfattende drøftelser, bl.a. under et besøk av OSSE-formannen til Moskva i begynnelsen av desember, og etter at også en rekke andre OSSE-utenriksministre hadde tatt saken opp med russerne, aksepterte de til slutt at et besøk av OSSE-formann Vollebæk kunne finne sted. Fra russisk side ble det imidlertid understreket at et slikt besøk utelukkende måtte være knyttet til den humanitære situasjon. Fra formannskapets side ble det sagt at formålet med besøket var å vurdere situasjonen i regionen, herunder den humanitære situasjon.

Besøket fant sted i midten av desember og omfattet foruten russsisk-kontrollerte deler av Tsjetsjenia også Dagestan, Ingusjetia og Nord-Ossetia. Det bekreftet at forholdene for de ca 300 000 flyktningene i området fortsatt var svært vanskelige. Særlig var det grunn til bekymring med hensyn til de ca. 40 000 gjenværende sivile i det beleirede Groznyj. Ved innledningen av besøket tok utenriksminister Vollebæk til orde for en umiddelbar våpenhvile i og omkring Groznyj med sikte på å gjøre det mulig for den gjenværende sivilbefolkning å komme seg i trygghet. Dette forslaget ble avvist fra russisk side, under henvisning til at en våpenhvile ville sette de tsjetsjenske separatister i stand til å omgruppere og styrke sine stillinger. OSSE-formannen sa seg også villig til å være til stede under et evt. møte mellom president Maskhadov og representanter for russiske myndigheter, dersom partene ønsket det. Også dette ble imidlertid avvist på russisk side.

Etter besøket ga OSSE-formannen en redegjørelse for G-8-landenes utenriksministre i Berlin, samtidig som formannskapet også orienterte OSSEs faste råd i Wien. Overfor G-8-ministrene gjentok utenriksminister Vollebæk appellen om en umiddelbar våpenhvile. Han understreket betydningen av en politisk løsning på basis av dialog mellom partene og OSSEs vilje til å være behjelpelig. Han fremhevet krisens regionale dimensjon, faren for at kamphandlingene kunne spre seg, og betydningen av å involvere de tre naborepublikkene i bestrebelser på å finne frem til en politisk løsning. I denne sammenheng nevnte han muligheten for en regional konferanse tilrettelagt av OSSE og med deltagelse av russiske myndigheter og presidentene i Tsjetsjenia, Ingusjetia, Nord-Ossetia og Dagestan. Endelig understreket Vollebæk betydningen av en umiddelbar opptrapping og effektivisering av den humanitære bistand til regionen. OSSE-formannens redegjørelse utløste enkelte merknader fra Russlands utenriksminister Ivanov, men fikk for øvrig bred oppslutning.

De bredere regionale implikasjonene av konflikten i Tsjetsjenia vakte økende bekymring i OSSE. Særlig Georgia kom i en utsatt stilling på grunn av sin strategiske plassering i forhold til Tsjetsjenia. Risikoen for at kamphandlingene i Tsjetsjenia kunne spre seg til nabolandet fremsto som reell. Etter anmodning fra Georgia tok det norske formannskap derfor initiativ til en observatørordning for grenseområdene mellom Georgia og Russland (Tsjetsjenia ). Hensikten med ordningen var å forebygge spenning gjennom overvåkning av grenseområdene. Det ble lagt opp til at ordningen skulle kunne utvides dersom utviklingen tilsa det. I januar 2000 ble det besluttet å gjøre dette.

5.12 Georgia

5.12.1 Generell utvikling

Georgia ble viet forholdsvis stor oppmerksomhet av det norske formannskap. I løpet av 1999 besøkte OSSE-formannen Georgia, og et forsterket rådsmøte om regionale konflikter ble holdt i Wien. Man lyktes med å oppnå en enighet mellom Georgia og Russland på toppmøtet i Istanbul vedrørende uttrekking av russisk troppenærvær i Georgia.

OSSE er særlig aktiv i Sør-Ossetia med eget kontor i Tskhinvali. I Abkhasia samarbeider OSSE nært med FN, som har den ledende rolle av de to organisasjoner i området. OSSE og FN deler kontor i Sukhomi. En av de største utfordringene for OSSE i Georgia ble under det norske formannskapet observasjon av den tsjetsjenske delen av grensen mellom Den russiske føderasjon og Georgia. Det totale OSSE-engasjement i Georgia styres fra sendelagets hovedkontor i Tbilisi.

1998 var preget av mangel på fremgang i forhold til de spørsmål OSSE arbeider med i Georgia. I Sør-Ossetia gikk forhandlingene om en fredelig løsning sakte, men dog i riktig retning. Det var imidlertid ingen fremgang å spore i forhold til de politiske forhandlinger mellom Sukhomi og Tbilisi, hvor OSSE har en støttende rolle i den FN-ledede forhandlingsprosessen. Voldshandlingene i mai 1998 i Gali-distriktet, i hovedsak bebodd av georgiere men kontrollert av Abkhasia, ble en påminnelse om behovet for fremgang i forhandlingene.

5.12.2 Sør-Ossetia

I 1999 fant det sted hyppige høynivåmøter med en konstruktiv tone i forholdet mellom Tskhinvali (Sør-Ossetia) og Tbilisi. Etter 18 måneders opphold møttes igjen den felles kontrollkommisjon (JCC) som arbeider med spørsmål knyttet til sikkerhet, økonomisk gjenoppbygging og tilbakevending av flyktninger. EU intensiverte sitt engasjement i Sør-Ossetia i løpet av 1999 og fikk observatørstatus i den økonomiske arbeidsgruppen under JCC. OSSE- sendelaget bidro i 1999 til å øke samarbeidet mellom de felles fredsbevarende styrker og den lokale politimyndighet. Situasjonen på bakken var rolig gjennom hele formannskapsåret.

I løpet av 1999 forløp den spontane tilbakevendingen av flyktninger bedre enn den offentlig administrerte. Den økonomiske rehabiliteringsavtalen mellom Georgia og Russland ble heller ikke i løpet av 1999 undertegnet.

Under sitt besøk til Georgia i midten av september la OSSE-formannen vekt på behovet for å drøfte de politiske spørsmålene om områdets status i Georgia. Dersom substansiell fremgang i dette spørsmålet ble oppnådd, ville man arrangere et ekspertmøte med deltakelse også fra Sør-Ossetia i Wien i 2000. Dette punkt ble også nedfelt i toppmøte-erklæringen fra Istanbul.

5.12.3 Abkhasia

I desember 1998 på ministerrådsmøtet i Oslo ble det i beslutningen om Georgia slått fast at man gjennom konsultasjoner med FNs generalsekretær ville vurdere muligheten for opprettelse av et menneskerettighetskontor i Gali-distriktet, sør i Abkhasia. I løpet av den norske formannskapsperioden ble det klart at det på grunn av sikkerhetssituasjonen ikke ville være mulig å realisere disse planene. Til tross for mangel på internasjonal støtte, startet abkhasiske myndigheter i mars 1999 overflytting av internt fordrevne georgiere tilbake til Gali-distriktet. På toppmøtet i Istanbul ble det enighet om å vurdere å sende en felles undersøkelseskommisjon fra OSSE og FN til Gali-distriktet for å vurdere situasjonen for de internt fordrevne.

Hva angår den politiske prosessen, var det full stagnasjon i statusforhandlingene mellom Sukhomi og Tbilisi i løpet av formannskapsåret. Situasjonen nådde sitt bunnpunkt da det i begynnelsen av oktober ble holdt en folkeavstemning om konstitusjonen og «presidentvalg», som ble underkjent av OSSE med egen erklæring fra OSSE-formannen. OSSE sa imidlertid seg rede til å samarbeide aktivt med oppfølgingen av et FN- utkast til avtale om kompetansedelingen mellom Tbilisi og Sukhomi. OSSE er med andre ord i ferd med å trappe opp sitt engasjement overfor Abkhasia etter betydelig påtrykk fra georgiske myndigheter.

5.12.4 Grenseobservasjon mot Tsjetsjenia

Georgia har en 82 kilometer lang grense mot den tsjetsjenske republikken. Krigen i Tsjetsjenia ledet tidlig i desember 1999 til anmodning fra georgiske myndigheter om grenseovervåkning. Anmodningen kom etter at russiske myndigheter hadde anklaget georgiske myndigheter for å la tsjetsjenske «terrorister» bruke georgisk territorium til ulike formål i forbindelse med krigføringen. Formannskapet førte omfattende konsultasjoner om muligheten for at OSSE kunne påta seg en slik operasjon, på bakgrunn av opplysninger først og fremst fra OSSE-sendelaget. Konsultasjonene ledet til beslutning i Det faste råd 15. desember 1999 der sendelaget fikk utvidet sitt mandat til å omfatte grenseovervåkning med opptil tjue observatører. Nærmere jul tilspisset situasjonen mellom Russland og Georgia seg etter at fire georgiske grensevakter ble såret i et bombenedslag. Russland fremholdt på sin side anklager om at georgiske myndigheter nærmest samarbeidet med tsjetsjenske terrorister. Et ekstraordinært rådsmøte 23. desember 1999 ga partene et forum for dialog som bidro til å redusere spenningen. Det ble ikke rapportert om bevegelse over grensen fram mot slutten av det norske formannskapsåret.

5.13 Nagorno Karabakh

5.13.1 Bakgrunn og OSSEs rolle

Nagorno-Karabakh er en overveiende armensk-befolket enklave i Aserbajdsjan, og konflikten der er den eldste av de væpnede konfliktene i det tidligere Sovjetunionen. Den kom på KSSEs dagsorden i mars 1992, da Aserbajdsjan og Armenia ble tatt opp som nye medlemmer. Krigen om Nagorno-Karabakh raste fram til mai 1994, da det ble inngått våpenhvile. Karabakh-armenske styrker hadde da erobret det meste av selve enklaven og i tillegg store deler av fem aserbajdsjanske områder sør og vest for enklaven. Dette er også situasjonen i dag. Siden våpenhvilen har forhandlingene innen rammen av OSSE konsentrert seg om å fremforhandle en politisk løsning på konflikten som fastsetter enklavens status. Dette arbeidet har funnet sted innenfor den såkalte Minsk-gruppen, hvor USA, Frankrike og Russland er medformenn og blant annet Norge er medlem (fram til 1.7.00). Minsk-gruppen er forhandlingsinstrumentet til den mer formelle Minsk-konferansen, som har som oppgave å finne en endelig politisk løsning på konflikten så snart partene er blitt enige om en fredsplan. Medformannskapet har hatt som målsetting å bidra til at partene finner fram til en helhetlig politisk løsning på konflikten. OSSE fastslo i mars 1995 at Nagorno-Karabakh utgjør en tredje part i konflikten, noe Aserbajdsjan avviser ved å hevde at dette utelukkende er en konflikt mellom Armenia og Aserbajdsjan.

I 1995 utnevnte OSSE-formannen en personlig representant for å arbeide med konflikten. Hans oppgave har vært å opprettholde kontinuerlig tilstedeværelse i regionen, bidra til å fremme en politisk forhandlingsløsning samt bidra til opprettholdelse av våpenhvileavtalen. Siden 1996 har den polske ambassadøren Andrzej Kasprzyk hatt dette vervet. OSSE har opprettet en planleggingsgruppe (HLPG) for en eventuell fredsbevarende operasjon i Nagorno- Karabakh. Retur av internt fordrevne, minerydding og utplassering av observatører vil være sentrale elementer i gjennomføringen av en fredsavtale.

5.13.2 Forslag til fredsløsninger

Det er blitt fremmet flere forslag til løsning på konflikten. Disse bygger enten på en skrittvis tilnærming med armensk tilbaketrekking i første fase og fastsettelse av enklavens status i neste, eller på en samlet tilnærming hvor statusspørsmålet behandles samtidig med de øvrige spørsmål. Medformennene har også fremmet et såkalt fellesstatsforslag, hvor Nagorno-Karabakh er i en slags konføderasjon med Aserbajdsjan. Alle forslagene er blitt forkastet enten av den ene eller den annen part.

Et nytt håp om fremdrift i fredsprosessen gjorde seg gjeldende sommeren 1999 da det kom til en direkte og hyppig dialog mellom presidentene i Armenia og Aserbajdsjan. Begge uttalte seg positivt om å gjenoppta forhandlingene innen Minsk-gruppen.

5.13.3 Fremdrift under det norske formannskapet

Under OSSE-formannens besøk til de tre landene i Kaukasus i september 1999 ble det fra formannskapets side uttrykt stor anerkjennelse for innledningen av en direkte dialog mellom Armenia og Aserbajdsjan om Nagorno-Karabakh. Det ble gitt uttrykk for samlet internasjonal forventning om at partene selv avklarer grunnlaget for videre forhandlinger. Det ble understreket at de såkalte Lisboa-prinsippene skulle være en del av grunnlaget, men ikke i seg selv en løsning. Disse prinsippene går ut på å opprettholde Armenias og Aserbajdsjans territoriale integritet, og at Nagorno-Karabakhs rettslige status defineres i en egen avtale basert på selvbestemmelsesprinsipper, som gir enklaven større grad av selvstyre innen Aserbajdsjan. Prinsippene støttes av alle medlemsland, unntatt Armenia.

Det ble understreket at OSSE-formannen, Minsk-gruppen og det øvrige internasjonale samfunn sto samlet i sin støtte til den pågående kontakten mellom partene. Det ville ikke komme nye forslag fra OSSE, og partene måtte forholde seg til de forslag som allerede lå på bordet. I forbindelse med besøket til regionen lyktes det OSSE-formannen å få i stand en gjensidig frigivelse av krigsfanger. Dette bidro til ytterligere å styrke den økende tillit mellom partene.

Drapene i den armenske nasjonalforsamlingen 27. oktober 1999 på statsminister Sarkisian og fremtredende parlamentsmedlemmer førte imidlertid til et alvorlig tilbakeslag i fredsprosessen. Statsminister Sarkisian hadde hatt en meget sterk stilling i forhold til motstanderne av en fredsavtale. Tilhengerne av president Kotsjarjan, som ønsket et kompromiss med Aserbajdsjan, ble så sterkt svekket at prosessen stanset opp. Den aseriske president Alijev ga imidlertid uttrykk for forståelse for de armenske innenrikske problemer.

På toppmøtet i Istanbul bekreftet begge presidentene at de var innstilt på en løsning etter den skisse som var avtalt, men det var uenighet om fremdriften. President Alijev ønsket fortgang, mens president Kotsjarian var hindret av innenrikspolitiske problemer. Det var ved utgangen av det norske formannskapet klart at en normalisering av den armenske innenrikspolitiske situasjon er en forutsetning for videre fremdrift i prosessen.

5.14 OSSE-kontorer i Jerevan (Armenia) og i Baku (Aserbajdsjan)

I januar 1999 innledet det norske formannskapet kontakter med Armenia og Aserbajdsjan med sikte på å avklare de to lands holdninger til å etablere OSSE-sendelag i de to landene.

Det faste råd vedtok 22. juli 1999 å etablere kontoret i Jerevan med en stab på inntil seks internasjonalt ansatte. En samarbeidsavtale (Memorandum of Understanding, MoU) ble undertegnet av OSSEs formann og den armenske utenriksminister Oskanyan under førstnevntes besøk til Armenia 15. september 1999.

Forhandlingene om et tilsvarende OSSE-kontor i Baku ble intensivert i forbindelse med forberedelsene av OSSE-formannens besøk til Aserbajdsjan 17.-18. september 1999. Vedtak ble fattet av Det faste råd 17. november 1999 i Istanbul under forberedelsene til toppmøtet. Gjennom etableringen av nye OSSE-nærvær både Armenia og Aserbajdsjan vil OSSE være representert i alle tre sør-kaukasiske land. Dette skaper et bedre grunnlag for et regionalt samarbeid i området.

5.15 Moldova

I løpet av det norske formannskapsåret ble Moldova relativt høyt prioritert. Både når det gjaldt spørsmålet om Trans-Dnjestrs status i Moldova og tilbaketrekking og ødeleggelse av russisk militært utstyr forelå det konkrete mål fra beslutningen om Moldova fra ministerrådsmøtet i Oslo i desember 1998.

5.15.1 Status-spørsmålet

Med hensyn til det omfattende og kompliserte spørsmålet om Trans-Dnjestrs status i Moldova var det skjedd lite siden memorandumet om normalisering av forbindelsene mellom Moldova og Trans-Dnjestr ble signert i Moskva i mai 1997. Arbeidet til de rundt tjue arbeidsgruppene som ble nedsatt i henhold til dette memorandumet, opphørte da det grunnleggende spørsmålet om status skulle håndteres. Først under Odessa-møtet i mars 1998 ble presidentene Kutsjma og Lucinschi, statsminister Tsjernomyrdin og » president» Smirnov i Trans-Dnjestr enige om gjenopptakelse av forhandlingene om en endelig løsning. De ti protokollene om tillitsskapende tiltak fra Odessa-møtet bidro til å skape en bedre atmosfære på begge sider av elven Dnjestr, blant annet gjennom åpningen av Dubasari-broen.

Ministerrådsmøtet i Oslo høsten 1998 slo fast at et nytt toppmøte mellom partene og forhandlerne burde finne sted så snart som mulig. Etter flere forsøk på å få til dette, ble det i juli 1999 i Kiev avholdt et møte mellom presidentene Lucinschi og Kutsjma, statsminister Stepasjin og Smirnov, med Norges OSSE-formannskap til stede. Selv om man ikke kom nærmere en løsning på det sentrale spørsmålet om Trans-Dnjestrs status, ble det oppnådd enighet om en trinnvis tilnærming med etablering av fem arbeidsgrupper for utarbeidelse av utkast til avtaler om felles grenser, økonomiske, juridiske, sosiale og forsvarsrelaterte spørsmål. I løpet av 1999 oppnådde man å komme nær signering på avtaleutkastene om felles grenser og sosiale spørsmål. Det er også enighet om at partene og meglerne skal møtes på toppnivå. OSSE er, som eneste internasjonale organisasjon, gitt en meglerrolle i konflikten sammen med garantist-statene Russland og Ukraina.

5.15.2 Militære spørsmål

Fra russisk side har man gjentatte ganger forsøkt å få til en kobling mellom løsning på statusspørsmålet for Trans-Dnjestr og uttrekkingen av det militære nærværet. Fra moldovsk side har man hele tiden argumentert for at dette vil være svært vanskelig og at man som første prioritet ønsker å se russiske tropper bli trukket tilbake.

I 1994 undertegnet Russland og Moldova en avtale om full tilbaketrekking av russiske styrker fra Moldova i løpet av tre år. Denne avtalen ble aldri iverksatt. I samsvar med beslutningen fra OSSEs utenriksministermøte i Oslo, fremla Russland 3. juni 1999 en tilbaketrekkingsplan med en tidsramme på nærmere seks år. I løpet av møter - etter norsk initiativ - i juli om militær transparens i Wien og om militær tilbaketrekking i Moskva, ga Russland for første gang grønt lys for at en internasjonal vurderingsgruppe kunne få besøke de russiske militære lagrene i Trans-Dnjestr. Formålet med et slikt besøk var å få et bilde av hva som trengtes av teknisk og finansiell assistanse i forbindelse med en russisk tilbaketrekking og tilintetgjørelse av materiell. En rekke land har tilbudt teknisk bistand. Ved slutten av 1999 var det bare USA og Norge som hadde stilt finansielle midler til rådighet. En betingelse for å yte bistand er at den internasjonale vurderingsgruppen får anledning til å foreta en evaluering. Selv om Russland ga aksept for et slikt besøk, hindret motvilje i Trans-Dnjestr besøket i å finne sted. Myndighetene i Tiraspol krevde avklaring med russiske myndigheter når det gjaldt finansiell kompensasjon. Et utslag av den lokale motvilje kom rett forut for toppmøtet i Istanbul. Russiske myndigheter erklærte at de ville trekke ut tretten konvoier med militært utstyr fra Trans-Dnjestr. De første tre togene gikk etter planen, men de lokale myndigheter satte fysisk stopp for de neste ti togene.

På toppmøtet i Istanbul ble det etter intense forhandlinger oppnådd enighet om uttrekning av konvensjonelle styrker innen utgangen av 2001 og av det resterende russiske militære nærvær innen utgangen av 2002. Dette representerte en vesentlig fremgang i forhold til det tidsskjema som ble fremlagt i juni 1999.

5.15.3 Samlet vurdering

Selv om man i løpet av den norske formannskapsperioden ikke opplevde noe betydelig tøvær i Trans-Dnjestr-konflikten, gikk forhandlingene om områdets status i Moldova videre på høyt politisk nivå. I forhold til de militære spørsmål ble det oppnådd enighet om en realistisk tilbaketrekkingsplan. OSSEs søkelys på Moldova har i 1999 vært sterkt og er dermed et signal til partene om at OSSE ikke har tenkt å la konflikten forbli «frossen».

5.16 Sentral-Asia

5.16.1 Overordnede problemstillinger og utfordringer

Fra det norske formannskapet ble det nedlagt et betydelig arbeid for å intensivere forbindelsene med de sentral-asiatiske medlemslandene. De fem landene i Sentral-Asia ble opptatt som medlemmer i OSSE i januar 1992 nesten umiddelbart etter å ha fårtt sin selvstendighet. Landene i regionen utgjør ikke en homogen gruppe. Det eksisterer store innbyrdes forskjeller mellom dem. Tilgangen til naturressurser er forskjellig, og landene befinner seg på ulike stadier i utviklingen av demokratiske samfunn. Potensialet for konflikter i regionen er stort. Nasjonale grenser går i mange tilfeller på tvers av etnisk tilhørighet. I tillegg er vann- og energiforsyningsstrukturer utviklet før de nåværende grenser ble opprettet etter Sovjetunionens sammenbrudd. Den økende spenningen mellom myndigheter og visse grupper i regionen er bekymringsfull. Økologiske spørsmål og økonomisk stagnasjon utgjør andre deler av konfliktpotensialet. En bombeaksjon mot Usbekistans president i februar 1999 og en langvarig gisselaksjon i Kirgisistan høsten 1999 illustrerte hvilke spenninger disse samfunnene står overfor. Mange av disse problemene kan vanskelig løses på nasjonalt nivå. Flere av landene i regionen er imidlertid lite innstilte på å samarbeide regionalt. Etablerte mekanismer for samarbeid på regional plan fungerer bare delvis. Oppgavene er av en slik størrelsesorden at enkelte av landene i regionen ber det internasjonale samfunn om bistand. I den forbindelse trekkes ofte situasjonen i Afghanistan fram og innvirkningen den har på stabiliteten i regionen.

Det ble avholdt både president- og parlamentsvalg i flere av landene i regionen i 1998 og i 1999. Siden det på forhånd var klart at flere av valgene ikke ville bli holdt i overensstemmelse med internasjonale standarder, kunne fullstendige valgobservasjoner av ODIHR ikke forsvares når det blant annet gjaldt presidentvalgene i Kasakhstan, Usbekistan og Tadsjikistan. Avgjørelsen om å erklære formann Nijazov president på livstid i Turkmenistan var også et foruroligende eksempel på tilbakeslag i demokratiseringsprosessen. Det var likevel positiv fremgang å spore i gjennomføringen av flere av de valgene hvor internasjonale observatører var til stede. Norge sendte observatører til alle valgene OSSE overvåket i regionen.

Nøkkelen til fredelig utvikling og stabilitet i området ligger i stor grad i bedring av befolkningens økonomiske og sosiale situasjon. For å forebygge konflikter er det derfor viktig at det internasjonale samfunn bistår disse landene. OSSE opprettet et sendelag i Tadsjikistan i 1994 og et kontor med regionalt ansvar i Usbekistan i 1995. OSSE-sendelagene i de tre andre landene i regionen - Kirgisistan, Kasakhstan og Turkmenistan - begynte sitt virke i januar 1999. Det er også undertegnet samarbeidsavtaler (MoU) mellom OSSE og alle landene i regionen, unntatt Turkmenistan. Interessen regionen har viet OSSE, har økt betraktelig de siste par årene. Et tegn på økt engasjement er at alle landene i regionen har vært representert i OSSEs faste råd i Wien gjennom sitt statsoverhode eller utenriksminister. I tillegg har det vært en sterkt økende aktivitet i området fra OSSEs og formannskapets side. Både den polske og den norske OSSE-formannen besøkte alle landene i regionen. ODIHR, Medierepresentanten, Høykommissæren for nasjonale minoriteter (HCNM) og Sekretariatet har økt sin virksomhet i Sentral-Asia økt de to siste år. I tillegg kommer en rekke seminarer og møter som berører OSSEs tre dimensjoner. Som ledd i styrking av kontakten på høyt politisk nivå, inviterte OSSE-formannen statslederne i regionen til et eget møte, i tilknytning til toppmøtet i Istanbul, hvor man utvekslet synspunkter på OSSEs aktiviteter i regionen fremover.

5.16.2 Höynck-rapporten

For å styrke OSSEs engasjement i Sentral-Asia påla Ministerrådsmøtet i Oslo formannskapet å utarbeide en rapport om OSSEs rolle i regionen. Tidligere generalsekretær i OSSE, ambassadør Wilhelm Höynck, ble i mars 1999 utnevnt av det norske formannskapet til personlig representant for Sentral-Asia. Hans hovedoppgave var å lede arbeidet med å utmeisle en plan for OSSEs arbeid i regionen. Höyncks rapport ble fremlagt i Det faste råd i juli 1999.

Rapporten skisserer hvilke hovedutfordringer de sentral-asiatiske landene står overfor. Den bidrar til å klargjøre OSSEs oppgaver i regionen, hvordan dialogen bør videreføres og hvordan OSSEs virksomhet bør samordnes med andre internasjonale organisasjoner. Höynck-rapporten og debatten i kjølvannet av denne bidro i stor grad til at man på toppmøtet i Istanbul oppnådde enighet om en tekst om Sentral-Asia i erklæringen. Her understrekes betydningen av regionalt samarbeid for å løse de utfordringene regionen står overfor: internasjonal terrorisme, voldelig ekstremisme, organisert kriminalitet, samt narkotika og våpentrafikk. I tillegg berøres spørsmål relatert til vannressurser, energi og erosjon.

5.16.3 OSSEs rolle i regionen

Når det gjelder OSSEs rolle i Sentral-Asia, høstet man en rekke erfaringer fra debatten etter Höynck-rapporten. I forhold til andre internasjonale organisasjoner vil OSSE på enkelte områder kunne ha en pådrivende og koordinerende rolle. Konfliktforebygging betraktes som et av hovedsatsingsområdene, og dialog på høyt politisk nivå vil i den sammenheng være nødvendig. Den menneskelige dimensjon bør forbli OSSEs nøkkelrolle i regionen, samtidig som organisasjonen sammen med andre internasjonale organisasjoner også bør kunne engasjere seg i forhold til økonomiske og økologiske spørsmål. Et eksempel på sistnevnte felt er et britisk initiativ om å avholde en giverkonferanse knyttet til problemene med vannadministrasjon i regionen. Dersom dette initiativet får støtte fra landene i regionen, vil OSSEs rolle kunne være å skape et møtested og derigjennom bidra til koordinering av innsatsen. Det er også behov for at OSSE som organisasjon koordinerer egen innsats bedre. Formannskapet foreslo derfor i 1999 at det utarbeidet en samlet plan for viktige OSSE-begivenheter i regionen.