4 Sikkerhetspakten

4.1 Bakgrunn

OSSE-toppmøtet i Budapest i 1994 vedtok å innlede drøftelser om en modell for en felles og omfattende sikkerhetsordning i det 21. århundre. Initiativet til dette arbeidet kom fra russisk side. Noe av siktemålet var å oppveie det Russland betraktet som negative virkninger av en utvidelse av NATO. Russland ønsket å fremme tanken om et felles europeisk sikkerhetsrom, hvor OSSE kunne spille en hovedrolle. Drøftelsene i de påfølgende år kom i stor grad til å dreie seg om de prinsipper som skulle ligge til grunn for en slik sikkerhetsmodell. Identifiseringen av nye utfordringer for europeisk sikkerhet og av hvordan OSSE best kunne settes i stand til å møte disse stod likeledes sentralt i disse tidlige drøftelsene.

OSSE-toppmøtet i Lisboa i 1996 påla delegasjonene i Wien å arbeide videre med sikkerhetsmodellen med sikte på å fremlegge en rapport til ministerrådsmøtet i København i 1997. Under det polske formannskapet i 1998 fortsatte drøftelsene uten at man maktet å komme inn i reelle forhandlinger. Det generelle bildet i forhandlingene var preget av stor avstand mellom hovedaktørene. Russland markerte seg fortsatt som den klart mest ambisiøse part og fremla en rekke omfattende forslag. På den annen side inntok USA en reservert holdning. Dette var ikke minst motivert ut fra de vidtrekkende russiske målsettingene. Innenfor EU-gruppen la spesielt Frankrike og Tyskland for dagen relativt ambisiøse målsettinger, uten å dele de russiske ønskene om å gjøre OSSE til den overordnede organisasjon i en ny europeisk sikkerhetsordning. Andre EU-land, som Storbritannia, lå nærmere den amerikanske holdningen. Uenigheten om ambisjonsnivået ble også reflektert i diskusjonen om tittelen på det dokumentet som skulle munne ut av forhandlingene. De mer ambisiøse medlemslandene så for seg utarbeidelse av en pakt for europeisk sikkerhet. De mer restriktive begrenset seg til å kalle det et dokument for europeisk sikkerhet. Dette førte til at man både i 1998 og nesten helt fram til forhandlingsslutt var tvunget til å omtale sluttresultatet som «the document/charter». Det forelå derfor ingen omforente tekster da utenriksministrene kom sammen til OSSEs ministerrådsmøte i Oslo i desember 1998. Utenriksministrene fattet imidlertid et vedtak som inneholdt et klart oppdrag til det påtroppende norske formannskap om å sluttføre arbeidet med dokument/pakten innen toppmøtet i 1999.

4.2 Forhandlingene under norske formannskapet

Fra våren 1999 gikk drøftelsene inn i en mer intens fase. Samtidig ble de imidlertid også politisk mer kompliserte. Årsaken til dette lå i første rekke i Kosovo-konflikten, som skjerpet motsetningene på viktige forhandlingspunkter og brakte ny uenighet inn i forhandlingsbildet. NATOs luftoperasjon over FRJ brakte Russland på kollisjonskurs med en rekke andre medlemsland og først og fremst med NATO-landene selv. Forhandlingsklimaet ble vanskeligere. Gjennom våren og sommeren var det flere som uformelt satte spørsmålstegn ved hvorvidt det var mulig eller ønskelig å komme fram til et sluttresultat ved toppmøtet. Andre - også innen NATO-kretsen - mente at et omforent sluttresultat kunne være et viktig bidrag til å legge den konflikten Kosovo-krisen hadde skapt innenfor OSSE bak seg. Det var dette syn Norge la til grunn gjennom de siste og avgjørende månedene fram til Istanbul-toppmøtet. Med dette utgangspunktet la Norge fram flere utkast til sikkerhetspakt sommeren og særlig høsten 1999. Etter hvert utviklet det seg reelle forhandlinger, som i hovedsak kom til å bli konsentrert om et sett hovedproblemsstillinger.

Fortsatt inntok Russland en svært ambisiøs holdning til forhandlingene. Russland ønsket å etablere OSSE som den overordnede og normgivende aktør i den fremtidige europeiske sikkerhetsstrukturen. Man la til grunn et hierarki mellom ulike organisasjoner, med OSSE i hovedrollen. Videre så Russland forhandlingene om en sikkerhetspakt som et første skritt i en nyorientering av sikkerhetsarkitekturen i Europa - med selve sikkerhetsmodellen som det endelige sluttmål. Istanbul-toppmøtet ville således være avslutningen på én etappe i en lengre forhandlingsprosess. Med dette utgangspunkt ønsket Russland å gi OSSE et mer velutviklet og større organisasjonsapparat med et detaljert regelverk for arbeidet og styringen av organisasjonen. Dette ville også innebære at Det faste råd måtte gis en mer detaljstyrende myndighet på bekostning av formannskapet og de uformelle konsultasjonsprosedyrer som er utviklet rundt formannskapet. Siktemålet med dette var også å styrke Russlands egen rolle i beslutningsprosessen. Det var et russisk syn at OSSE pr. i dag er for meget preget av det sittende formannskapet, og av de krefter/medlemsland som til enhver tid makter å påvirke formannskapet.

De fleste andre medlemsland tok avstand fra en slik tilnærming. Disse ønsket ikke noen form for hierarki mellom ulike organisasjoner, men ønsket å utvikle et nærmere og mer regionalt samarbeid mellom dem. Flertallet ønsket også å bevare organisasjonens nåværende beslutningsmekanismer og fleksible arbeidsform. Dette ble betraktet som en forutsetning for OSSEs effektivitet og handlekraft. En unødig byråkratisering ville lede til en mer tungrodd organisasjon og dermed ramme OSSEs reaksjonsevne. Den fleksibilitet Russland betraktet som en svakhet ble med andre ord av flertallet ansett som en styrke for OSSE. Likevel mente en rekke delegasjoner - deriblant formannskapet - at det var viktig å gjennomføre en viss styrking av OSSEs støtteapparat, i første rekke sekretariatet, slik at feltoperasjoner kunne mobiliseres raskere og mer effektivt. Man hadde her særlig erfaringene fra KVM i tankene. Enkelte vestlige land var imidlertid også skeptiske til en slik mer beskjeden styrking av sekretariatet og dets funksjoner.

I lys av Kosovo-konflikten og den stadig mer intense krigen i Tsjetsjenia kom videre forholdet mellom statenes territorielle integritet og retten til innblanding i indre anliggender til å stå i enda sterkere fokus enn under tidligere faser av drøftelsene. Russland ønsket nå å betone meget sterkt territoriell integritet og suverenitet som overordnete prinsipper. Denne vektleggingen skjedde på bekostning av retten til innblanding i statenes indre anliggender. Flertallet av medlemslandene avviste en slik tilnærming, som ville innebære at man undergravde et allerede omforent OSSE-prinsipp. Disse mente at medlemslandene både hadde rett og plikt til å blande seg inn dersom et medlemsland ikke respekterer OSSE-forpliktelser, for eksempel innen den menneskelige dimensjon.

Tilknyttet denne problemstillingen stod ønsket fra en rekke medlemsland, blant andre USA og EU-landene, om å understreke hvordan det sikkerhetsmessige landskapet hadde endret seg med hensyn til hva slags konflikter man ville stå overfor i det nye århundret. Disse landene la vekt på at utfordringene i hovedsak ville stamme fra konflikter innenfor stater og i mindre grad mellom stater. Derfor måtte OSSE videreutvikle redskaper som gjorde det mulig å møte slike utfordringer.

Disse landene la også stor vekt på å videreutvikle OSSEs evne til å gripe inn ved brudd på inngåtte OSSE-forpliktelser gjennom ulike grader av press på slike medlemsland.

Fra russisk side ønsket man tvert om å tone ned OSSEs engasjement med hensyn til interne konflikter. Russland var derfor motvillig både overfor formuleringer som kunne føre til en dreining av den politiske oppmerksomhet mer i retning av slike spørsmål. Følgelig var Russland også motvillig med hensyn til nye prosedyrer eller arbeidsredskaper som kunne gjøre det mulig for OSSE å engasjere seg sterkere enten i å legge press på medlemsland eller å gripe konkret inn der medlemsland brøt OSSE-forpliktelser overfor egne borgere eller der konflikter truet eller brøt ut innenfor enkelte medlemsland.

Spørsmålet om bruk av makt eller trussel om bruk av makt var også relatert til denne overordnede problemstillingen. Russland ønsket formuleringer som indirekte ville innebære en kritikk av NATO-landenes luftoperasjoner over FRJ. Andre medlemsland - og særlig NATO-landene - kunne ikke gå med på slike formuleringer.

Et annet hovedproblem i denne forhandlingsfasen var OSSEs forhold til fredsbevarende operasjoner. Russland gikk inn for at OSSE måtte gis mulighet til å gjennomføre fredsbevarende operasjoner av militær karakter. For dette formål ønsket man å bygge opp et eget militært kommandoapparat i OSSE. Andre medlemsland - og særlig USA og Storbritannia - var svært tilbakeholdne på dette punkt og understreket at FN og NATO allerede hadde velutviklede apparater på dette feltet. Man ønsket å holde døren åpen for et OSSE-engasjement, slik det også ble gjort under KSSEs toppmøte i Helsingfors i 1992. Erfaringen tilsa imidlertid at OSSE burde konsentrere sin oppmerksomhet om det organisasjonen hadde best erfaring og ekspertise til, nemlig sivile oppgaver eventuelt i samarbeid med fredsbevarende styrker i regi av en annen organisasjon.

Kosovo-konflikten førte også til problemer rundt formuleringene om FN og Sikkerhetsrådets rolle. Russland ønsket igjen formuleringer om Sikkerhetsrådets overordnede rolle som ville ha medført en indirekte konstatering av at NATO i Kosovo handlet i strid med FN-pakten. Dette kunne NATO-landene og en rekke andre medlemsland ikke godta.

I forhandlingenes sluttfase kom rettighetene til personer tilhørende nasjonale minoriteter likeledes til å stå i fokus for hard og vanskelig tautrekking. En rekke land ønsket å slå fast at ulike former for autonomi kunne bidra til å styrke statenes territorielle integritet og suverenitet. Flere land med slike minoriteter på sitt territorium kunne ikke godta slike formuleringer. Enkelte land kunne heller ikke godta forpliktelser til å arbeide videre for å redusere antallet statsløse personer.

Under forhandlingenes sluttfase ble det videre fremlagt en rekke forslag med sikte å styrke OSSEs operasjonelle evne og organisasjonens konsultasjonsprosess. Fra amerikansk side ble det fremlagt et forslag om opprettelse av en sivil beredskapsstyrke (Rapid Expert Assistance and Co-operations Teams, REACT) innen OSSE. USA og det norske formannskapet spilte hovedrollene i utformingen av forslag om utvidelse av OSSEs evne til å iverksette politi-relaterte operasjoner. Norge foreslo dessuten opprettelse av et såkalt operasjonssenter i OSSEs sekretariat for å planlegge og utplassere feltoperasjoner, samt å skape en egen forberedende komité under Det faste råd for å styrke konsultasjonsprosessen og åpenheten i OSSEs arbeid. Dette siste forslaget ble gjort betinget av at Russland gikk med på å nedlegge den såkalte Sikkerhetsmodell-komitéen, noe som ville innebære at man i Istanbul avsluttet arbeidet med en ny sikkerhetsmodell.

4.3 Sluttresultatet

Sluttforhandlingene fant sted i Istanbul de siste ti dagene før OSSE-toppmøtet. Etter hard tautrekking lyktes det formannskapet å fremforhandle enighet om samtlige gjenstående hovedspørsmål. Pakten for europeisk sikkerhet kunne derfor bli undertegnet av stats-og regjeringssjefene 19. november 1999. Pakten kom til å bestå av et hoveddokument og et såkalt operasjonelt dokument som beskrev OSSEs syn på samarbeid mellom ulike internasjonale organisasjoner innenfor rammen av sikkerhetspakten.

I innledningen er noen av de nye redskaper og organer sikkerhetspakten utstyrer OSSE med, nedfelt. Disse skal sette organisasjonen bedre i stand til å virkeliggjøre visjonen om et fritt, demokratisk og mer integrert OSSE-område.

Kapitlet om «Våre felles utfordringer» beskriver de nye utfordringer europeisk sikkerhet står overfor. Formuleringene utgjør et kompromiss mellom russiske og andre lands syn på balansen mellom konflikter innenfor og mellom stater. Det slås fast at trusler mot europeisk sikkerhet kan stamme fra begge typer konflikter. I forhold til tidligere OSSE-dokumenter har det imidlertid funnet sted en tyngdeforskyvning i retning av større vekt på konflikter innenfor medlemsland. Beskrivelsen av utviklingen den siste tiden og av de utviklingstrekk som peker fremover legger således større vekt på interne forhold som den viktigste kilden til nye utfordringer mot sikkerheten.

I kapitlet «Vårt felles grunnlag» beskrives det normative grunnlag for OSSEs virksomhet, nemlig FN-pakten, Helsinki-sluttakten, Paris-charteret og alle andre omforente OSSE-dokumenter. Det var viktig å fastslå at alle ovennevnte OSSE-dokumenter til sammen utgjør medlemslandenes forpliktelser. Man unngikk dermed forslag, særlig fra russisk side, som kunne ha gitt en snevrere fortolkning av medlemslandenes forpliktelser overfor hverandre og sine innbyggere. Det bekreftes også at OSSE-forpliktelsene er medlemslandenes felles eie og at medlemslandenes respekt for disse forpliktelsene således er et direkte og legitimt anliggende for alle medlemsland. Samtidig bekreftes FN Sikkerhetsråds overordnede ansvar for opprettholdelse av internasjonal fred og sikkerhet.

Kapitlet «Vårt felles svar» beskriver OSSEs bidrag til medlemsstatenes fred og sikkerhet. Det slås fast at en enkelt stat eller organisasjon ikke alene kan møte de utfordringer man nå står overfor på dette området. Derfor vedtas også «Plattformen for kooperativ sikkerhet» som en sentral del av sikkerhetspakten, for å styrke og utvikle samarbeidet med andre internasjonale organisasjoner.

Videre inneholder kapitlet et avsnitt om OSSE-institusjonene, ODIHR, HCNM og Representanten for frie media. Basert på praktiske erfaringer, fikk formannskapet her gjennomslag for en formulering om betydningen av samordning mellom OSSE-institusjonene, så vel som feltoperasjonene, med sikte på å gjøre best mulig bruk av organisasjonens samlede ressurser. Dernest beskrives de tre dimensjoner av OSSEs aktiviteter, den menneskelige, den økonomiske og den militærpolitiske. Det vanskeligste tema under sluttforhandlingene var som tidligere nevnt knyttet til den menneskelige dimensjon, nemlig nasjonale minoriteters status og rettigheter.

Deretter følger et kapittel «Våre felles instrumenter» som beskriver eksisterende og nye instrumenter som står til OSSEs disposisjon. De nye instrumenter som vil bli opprettet som følge av sikkerhetspakten, er Den forberedende komité, en sivil beredskapsstyrke (REACT), og det nye operasjonssenteret innenfor sekretariatet.

For første gang i et toppmøtedokument nedfelles retningslinjer for OSSEs rolle i forbindelse med politioperasjoner. Dette bygger i stor grad på de politirelaterte oppgavene OSSE har påtatt seg i Kroatia og Kosovo. Forslag om at OSSE også skulle påta seg rene politioppgaver, d.v.s. i tillegg til oppgaver som overvåkning og opplæring av politi vant ikke allmenn tilslutning. Det vanskeligste forhandlingstema innenfor dette kapitlet var OSSEs rolle i forbindelse med fredsbevarende operasjoner. Sluttresultatet her åpner for en større og videre OSSE-rolle på dette området, herunder en ledende rolle i forbindelse med fredsbevarende operasjoner, men bare i tilfelle medlemsstatene samlet vurderer OSSE som den mest effektive og egnede organisasjon for dette formål.

Kapitlet om «Våre samarbeidspartnere» omhandler forholdet til partnerlandene i Asia og ved Middelhavet. Det uttrykkes en positiv vilje til å styrke samarbeidet og gjennomføre en mer regelmessig dialog med partnerlandene. Man ble enige om konkrete - om enn begrensede - skritt i denne retning.

Sikkerhetspaktens avsluttende kapittel inneholder løsningen på et meget vanskelig forhandlingstema, nemlig sikkerhetsmodellkomiteens framtid. Formannskapet foreslo, som nevnt ovenfor, at komiteen skulle nedlegges etter at forhandlingene om sikkerhetspakten var sluttført. Russland var i mot dette og ønsket å fortsette drøftelsene om en sikkerhetsmodell. I sluttspurten ga imidlertid Russland etter, i samsvar med synet til det store flertall av delegasjoner.

Som nevnt inneholder sikkerhetspakten også et vedlegg om samarbeid mellom ulike internasjonale organisasjoner. Formålet med denne såkalte «Plattformen for kooperativ sikkerhet» er å styrke og effektivisere samarbeidet mellom de organisasjoner i OSSE-området som arbeider med å fremme en omfattende sikkerhet. Innholdet i Plattformen var ikke omstridt blant delegasjonene og omfatter en rekke generelle retningslinjer for et slikt samarbeid.

4.4 Avsluttende bemerkninger

Sikkerhetspakten inneholder ikke noen nevneverdig videreutvikling av OSSEs normer og standarder. Den viser snarere at OSSE foreløpig er kommet til veis ende på dette felt. I lys av at nye medlemsland er kommet til og at man har opplevd forsøk på å innsnevre de forpliktelsene og rettighetene medlemslandene har inngått, var det imidlertid viktig å konstatere samtlige OSSE-forpliktelsers uinnskrenkede gyldighet.

Sikkerhetspakten legger, som nevnt, større vekt på arbeidet med interne konflikter enn noe tidligere OSSE-dokument. Den legger grunnlaget for et enda sterkere engasjement fra OSSEs side i slike konflikter. Samtidig styrker sikkerhetspakten OSSEs evne til å ta hånd om sine primæroppgaver; tidlig varsling, konfliktforebygging, krisestyring og demokratibygging etter konflikter. Gjennom opprettelse av nye operative organer innenfor sekretariatet vil organisasjonen mer effektivt kunne ta hånd om sine feltoperasjoner, som står helt sentralt i OSSEs virksomhet. Gjennom nye konsultative organer vil flere medlemsstater bli trukket mer aktivt med i konsultasjons- og beslutningsprosessen, og gjennom nye ordninger vil samarbeidet med andre internasjonale organisasjoner bli styrket og effektivisert. Sikkerhetspakten representerer derfor et viktig skritt videre i utviklingen av organisasjonens rolle i arbeidet med å fremme medlemslandenes sikkerhet og samarbeidet mellom dem. Det må også kunne slås fast at enigheten om sikkerhetspakten utgjør et viktig bidrag til at organisasjonen kan legge bak seg den strid som oppsto som følge av Kosovo-krisen. Den identifiserte en rekke viktige oppgaver og bidro dermed til en omforent dagsorden for OSSEs virksomhet etter det norske formannskapet.