9 Styrking av OSSE som organisasjon

9.1 Styrking av organisasjonen

Et karakteristisk trekk ved utviklingen av OSSE de siste årene har vært en sterk utbygging av nærværet i politisk sensitive områder som Balkan, Sentral-Asia og Kaukasus, uten at dette har ført til en tilsvarende styrking av det sentrale planleggings- og støtteapparatet i Wien. Under det norske formannskapet ble seks nye sendelag opprettet eller vedtatt opprettet, - det største av disse i Kosovo.

Forsøk på å gi sekretariatet flere ressurser har støtt på betydelig motstand blant enkelte medlemsland. Dels er denne begrunnet i frykten for økte kostnader. Dels er den av mer prinsipiell art. Enkelte land frykter at en styrking av sekretariatet også vil øke dets politiske innflytelse på bekostning av formannskapet og Det faste råd. Dette kom tydelig fram i 1998 da en ekspertgruppe nedsatt av Det faste råd, etter pålegg av utenriksministermøtet i København i desember 1997, bare kom fram til mindre organisatoriske endringer i sekretariatets oppbygging.Ved årsskiftet 1999/2000 har sekretariatet 186 ansatte. Av disse er mange på ettårs kontrakter.

Misforholdet mellom voksende oppgaver og disponible ressurser ved hovedkvarteret i Wien ble påtakelig da OSSE i oktober 1998 påtok seg å utplassere inntil 2000 internasjonale observatører i Kosovo (KVM). I samme periode hadde OSSE også overtatt ansvaret for politistyrkene i Kroatia fra FN, og man var i gang med å etablere kontorer i samtlige sentralasiatiske land. Løsningen for KVMs del var å bygge opp en midlertidig støtteenhet med utlånt personell fra deltakerlandene i tilknytning til sekretariatet, men ikke integrert i dette. Samtidig anmodet man enkelte medlemsland, deriblant Norge, om å påta seg et særskilt ansvar i forbindelse med etablering og drift av KVM. En slik ad-hoc modell var ikke ideell og skapte i seg selv nye problemer.

Ved inngangen til det norske formannskapet stod man overfor betydelige utfordringer på dette feltet. På den ene side var det klart at OSSE manglet et adekvat støtteapparat for stadig større og mer komplekse oppgaver. På den annen side var det ikke politisk enighet om grunnleggende endringer som kunne føre til en markert styrking av sekretariatets evne til å mobilisere og gi støtte til sterkt økende feltaktiviteter. Formannskapet valgte derfor en skrittvis tilnærming i arbeidet med organisatoriske og budsjettmessige spørsmål. Det ble lagt vekt på å samle støtte til flere mindre endringer, men som i sum ville føre til en styrking av sekretariatets planleggings- og støttefunksjoner. Dette ga seg først utslag i budsjettet for 1999, der sekretariatet etter hard tautrekking fikk tilført 18 nye stillingshjemler til enhetene som arbeider med sendelagsrapportering og -rekruttering, budsjettarbeid og internkontroll. Formannskapet ga også prioritet til å få vedtatt en egen opplæringsstrategi for OSSE. Dette lyktes ved en beslutning av Det faste råd i mars 1999.

Det norske formannskapet fikk også gjennomslag for å etablere et permanent situasjonsromi sekretariatet - helkontinuerlig bemannet - for å styrke kontakten med feltapparatet og effektivisere informasjonsstrømmen fra sendelagene til formannskapet og generalsekretæren.

Under toppmøtet i Istanbul fremla Norge videre et forslag om å opprette et operasjonssenter, som kunne utgjøre en fast kjerne i sekretariatet og som kunne lette arbeidet ved hurtig etablering av nye sendelag. Dette ble vedtatt som en del av den såkalte sikkerhetspakten, og planleggingsarbeidet er i gang med sikte på å gjøre senteret operativt innen 30. juni 2000.

Parallelt med disse initiativene vokste det fram en større bevissthet om behovet for å systematisere arbeidet med rekruttering av eksperter til sendelagene. Med utgangspunkt i et amerikansk forslag vedtok stats- og regjeringssjefene under toppmøtet i Istanbul å opprette «Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams» (REACT). Hensikten var å etablere en enhetlig og effektiv mekanisme i samtlige medlemsland for hurtig utvelgelse, opplæring og utplassering av eksperter til OSSEs feltoperasjoner. REACT skal være på plass innen 30. juni 2000, og planleggingsarbeidet ble satt i gang umiddelbart etter toppmøtet.

9.2 Budsjettarbeidet

Den sterke veksten i OSSEs aktiviteter de senere år har nødvendigvis gitt seg utslag i en markant økning av budsjettene. Mens de samlede utgifter i 1996 (det første året med et stort sendelag i Bosnia og Hercegovina) beløp seg til NOK 340 millioner, har budsjettet for 2000 en ramme på noe i overkant av NOK 1,5 milliarder - en økning på vel 440 prosent. For øvrig gir en rekke medlemsland frivillige bidrag - oftest øremerkede - til institusjonenes eller sendelagenes aktiviteter. Veksten har ført til større oppmerksomhet om kostnadssiden ved OSSEs virksomhet.

Økningen i utgiftene har også ført til fornyet oppmerksomhet om finansieringsmåten. Bidragsnøkkelen fra 1992 tok utgangspunkt i et langt lavere aktivitetsnivå under forløperen KSSE, som hovedsakelig var en diplomatkonferanse uten sendelagsvirksomhet. Etter hvert som oppgavene vokste, ble det mer og mer problematisk for mange land å akseptere kostnadsfordelingen. Under utenriksministermøtet i København i desember 1997 ble det derfor vedtatt en egen fordelingsnøkkel for pliktige bidrag til finansieringen av store operasjoner (prosjekter som har en årlig budsjettramme på NOK ca. 107 millioner eller mer). Selv om denne «tilleggsnøkkelen» i høyere grad enn den ordinære bidragsskalaen baserer seg på prinsippet om betaling etter evne, mangler også København-skalaen objektive kriterier for fastsettelse av bidrag. Enkelte land, blant disse særlig Belgia og Luxemburg, var fortsatt svært misfornøyd med fordelingen, og vedtaket ble gjort tidsavgrenset. Innen utgangen av 2000 må deltakerstatene bli enige om en ny bidragsskala.

Norges andel utgjør 2,36 pst av de samlede utgifter for de store sendelagene, mot 2,05 etter den ordinære bidragsskalaen.

9.3 Samarbeid med andre institusjoner og aktører

Etter hvert som OSSEs aktiviteter har økt, særlig i felten, har det også oppstått et voksende behov for koordinering av virksomheten med andre organisasjoner som har tilstøtende oppgaver. Det var derfor en utfordring å bidra til å koordinere deres aktiviteter og minimalisere dobbeltarbeidet mellom dem. OSSE har etter hvert utviklet et godt samarbeide med FN og mange organisasjoner i FN-systemet, samt med NATO, Europarådet og EU. Særlig innenfor arbeidet for demokrati og menneskerettigheter er også store frivillige organisasjoners innsats av betydning for OSSEs virksomhet. Det er gode tradisjoner for samarbeid med Helsingforskomiteen og Røde Kors. Etter hvert har også samarbeidet med andre frivillige organisasjoner økt. Under det norske formannskapet ble det lagt betydelig vekt på å styrke samarbeidet og dialogen med et stort antall frivillige organisasjoner.

9.3.1 FN

Siden toppmøtet i Helsingfors i 1992 erklærte KSSE for et regionalt samarbeidsarrangement under FNs kap. VIII, har det eksistert et særlig nært forhold til FN. De to organisasjonene har et formalisert samarbeid i henhold til en avtale av 26. mai 1993. Avtalen hjemler blant annet regelmessige konsultasjoner mellom OSSEs formann og FNs generalsekretær. OSSE samarbeider i felten med en rekke FN-organisasjoner, først og fremst med tradisjonelle partnere som UNHCR og UNHCHR, men i den senere tid også med et økende antall av FNs øvrige organisasjoner. Dette gjelder særlig i Bosnia og Hercegovina, Kroatia, Albania, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia, Tadsjikistan og Georgia.

Vedrørende Kosovo støttet Sikkerhetsrådet utplasseringen av KVM og vedtok i samsvar med Generalsekretærens anbefaling ikke å etablere en parallell tilstedeværelse, men i stedet å utvikle klare kommunikasjonskanaler mellom organisasjonene. Det norske OSSE-formannskapet rapporterte en gang i måneden til FNs generalsekretær om utviklingen i Kosovo under KVMs nærvær. OSSEs samarbeid med FN i Kosovo er blitt vesentlig utvidet innen rammen av den FN-ledede integrerte operasjonen UNMIK. Fra norsk side la man stor vekt på å få til en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom FN og OSSE i denne sammenheng. Det ble holdt løpende kontakt med FN om disse spørsmål. Utenriksminister Vollebæk hadde i egenskap av OSSE-formann tre møter med FNs generalsekretær Kofi Annan og på embedsnivå ble det holdt nær kontakt med FN-sekretariatet. I juli ble ansvars- og arbeidsfordelingen mellom FN og OSSE nærmere klarlagt gjennom en brevveksling mellom lederen av sekretariatets avdeling for fredsbevarende operasjoner, ambassadør Bernhard Miyet og ambassadør Kim Traavik på vegne av OSSE.

9.3.2 FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR)

Det har de siste to årene vært en betydelig utvikling i samarbeidet mellom OSSE og UNHCR. I 1998 ble det undertegnet en samarbeidserklæring mellom de to organisasjonene. Den la grunnlaget for rutinemessige utvekslinger av informasjon om eksisterende og planlagt aktivitet og hadde som mål et bedre samspill i felten. Sentralt i samarbeidet står forhindring av store folkeforflytninger, anerkjennelse av den viktige sammenhengen mellom folkeforflytninger og sikkerhetsspørsmål og behovet for å ta i betraktning de humanitære aspektene i arbeid med konfliktløsning. Det er regelmessig kontakt på hovedkvartersnivå for å sikre koordinering av aktivitetene.

Under flyktningekrisen i Kosovo fra mars til juni 1999 ga OSSEs feltarbeidere etter anmodning fra det norske formannskapet betydelig bistand til Høykommissærens arbeid i Albania og Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia. Straks etter opprettelsen av FNs operasjon i Kosovo (UNMIK) inngikk OSSE og Høykommissæren et tett samarbeid for å kartlegge situasjonen for minoriteter i området og skaffe beskyttelse for disse svake gruppenes rettigheter. Dette samarbeidet er enestående i sitt slag.

9.3.3 Europarådet

Innen den menneskelige dimensjonen (demokrati, menneskerettigheter, rettsstatlige prinsipper, minoriteter) har OSSE og Europarådet betydelige sammenfallende interesser og samarbeider for å utnytte sine respektive ressurser best mulig. Fra formannskapets side var det i 1999 viktig å kombinere OSSEs feltstruktur og Europarådets faglige ekspertise best mulig. Dette har vist seg å være svært hensiktsmessig på flere områder hvor OSSE er engasjert, blant annet i Bosnia og Hercegovina og i Kosovo. OSSEs Høykommissær for nasjonale minoriteter (HCNM) samarbeider også nært med Europarådets eksperter.

Samarbeidet i slike sammenhenger har vist seg å være svært vellykket. Av samarbeidsordninger mellom hovedkvarterene kan nevnes: OSSEs formann og formannen for Europarådets ministerkomité kommer sammen til høynivåmøter en eller to ganger i året. Dernest møtes de to organisasjonene på høyt embetsnivå ved utgangen av hvert halvår. Deltakelsen inkluderer ved siden av de to sekretariatene også representanter for de to parlamentarikerforsamlingene. Byråene for de to parlamentarikerforsamlingene møtes dessuten periodisk for å utveksle synspunkter på saker av felles interesse og for å vurdere samarbeidet mellom de to forsamlingene.

Under OSSE-formannskapet arbeidet Norge aktivt for å styrke kontaktene og samarbeidet med Europarådet. Blant annet ble det i oktober holdt et større seminar med deltakelse fra delegasjonene i henholdsvis Wien og Strasbourg samt fra hovedstedene. På seminaret ble forholdet mellom de to organisasjonene drøftet med vekt på praktisk samarbeid og utviklingsmuligheter. Fra norsk side ble det gitt en rekke orienteringer til delegasjonene og sekretariatet i Strasbourg.

9.3.4 NATO

NATO og OSSE har i perioden samarbeidet nært i Kosovo og i Bosnia og Hercegovina. De to organisasjonene har regelmessige konsultasjoner mellom sekretariatene, hvor også medlemmer av OSSE-troikaen på embetsnivå deltar. Det norske formannskapet, ved Norges delegasjon til NATO i Brussel, har gjennom formannskapsåret rapportert på ukentlig basis til NATOs råd om utviklingen i OSSE. I Bosnia og Hercegovina og i Kosovo har de NATO-ledede militære styrker bidratt til å støtte sivilt arbeid utført blant annet av OSSE. I Kosovo oppstod det imidlertid gnisninger mellom de to organisasjoner da det særlig fra russisk side ble hevdet at OSSE - gjennom KVM - bidro med informasjoner til NATO som var av betydning for NATOs luftangrep mot FRJ. Fra russisk side ble det, som kjent, hevdet at denne luftoperasjonen var folkerettsstridig. Forholdet mellom de to organisasjonene er senere normalisert.

Plattformen for sikkerhetssamarbeid, som ble vedtatt på toppmøtet i Istanbul og utgjør en del av den såkalte sikkerhetspakten, skal bidra til å styrke og effektivisere samarbeidet mellom OSSE og andre internasjonale organisasjoner om sikkerhetsrelaterte spørsmål.