3 Det politiske samarbeidet

3.1 Formannskapets konsultasjoner og konsensusskapende virksomhet

Arbeidet innen OSSE er preget av en omfattende konsultasjonsprosess, som skal legge grunnlaget for bred oppslutning om de beslutninger og den politikk organisasjonen gjennomfører. En slik konsultasjonsprosess er nødvendig fordi OSSE baserer sitt arbeid på konsensus-prinsippet, d.v.s. at samtlige medlemsland må gi sin tilslutning til den politikk som skal føres.

Det er formannskapet som leder hele den uformelle konsultasjonsprosessen på samme måte som det leder arbeidet i OSSEs formelle organer - i første rekke Det faste råd. Disse konsultasjonene foregår fra formannskapets hovedstad - under ledelse av utenriksministeren - så vel som ved OSSEs hovedkvarter i Wien. Den daglige konsultasjonsprosessen i Wien er av så vel bilateral som multilateral karakter. Sentralt i konsultasjonene står samtalene med stormaktene, EU-presidentskapet og med OSSE-troikaen. Utover disse har formannskapet drøftelser etter behov med land som er spesielt berørt av de enkelte problemstillinger. Formannskapet møter også regelmessig OSSEs generalsekretær, ledere for OSSEs institusjoner og sendelag, samt besøkende representanter for andre internasjonale organisasjoner.

På det multilaterale plan finner det i Wien sted kontinuerlig drøftelser med grupper av land, som stormaktene og troikaen. Videre møtes NATO-landene ukentlig og EU-landene flere ganger hver uke. De nordiske landene har også ukentlige samrådsmøter. I tillegg til disse mer begrensede grupperingene møtes samtlige medlemsland til uformelle konsultasjoner. Denne omfattende konsultasjonsprosessen kulminerer i de formelle møtene i OSSEs faste råd.

Formannskapets utenriksminister og dennes personlige stedfortreder på embetsnivå står i nær kontakt med andre lands utenriksministre og utenriksadministrasjonen i andre land. Hensikten med disse konsultasjonene er å gi arbeidet med å komme fram til en omforent opptreden politisk tyngde og dermed styrke de drøftelsene som finner sted i Wien.

Selv om en stor del av konsultasjonsprosessen finner sted innenfor begrensede grupper av land, la det norske formannskapet stor vekt på best mulig åpenhet - eller transparens - i konsultasjonsprosessen. Det er viktig for organisasjonens effektivitet at beslutninger ikke blokkeres eller forsinkes fordi enkelte lands interesser ikke er tilstrekkelig ivaretatt. Det er også av stor betydning at land som forutsettes å skulle bidra økonomisk og personellmessig til OSSEs virksomhet føler seg trygge på at de har anledning til å påvirke organisasjonens politikk.

I 1998 ble Norge for alvor brakt inn i denne konsultasjonsprosessen gjennom sitt troika-medlemskap. Dette ga Norge adgang til regelmessige konsultasjoner med det polske formannskapet og til drøftelser med troikaland og stormakter. Troika-medlemskapet ga fremfor alt adgang til de regelmessige troika-møtene på utenriksministernivå og til en del av formannskapets reisevirksomhet, som inkluderte representanter for de øvrige troikalandene. På denne måten utgjorde 1998 en nyttig forberedelse til formannskapsåret ved gradvis å trekke Norge inn i organisasjonens konsultasjonsprosess.

I 1999 tok Norge over formannskapet og derved ansvaret for hele konsultasjonsprosessen. Fra norsk side tok man i utgangspunktet over de etablerte konsultasjonsprosedyrene. Det norske formannskapet satte spesielle krav til nære konsultasjoner. Dette var ikke minst forårsaket av Kosovo-konflikten og av forberedelsene til toppmøtet i Istanbul. Utviklingen i Kosovo-konflikten nødvendiggjorde en videreutvikling av de rutinepregede konsultasjonsmekanismene som var etablert. I kritiske faser sto formannskapet i nærmest kontinuerlig kontakt med stormaktene og andre medlemsland, både fra Oslo og i Wien. Fra Oslo hadde utenriksminister Vollebæk løpende kontakt med sentrale OSSE-land. Uttrekningen av KVM og omformingen av OSSEs engasjement i og omkring Kosovo satte store krav til raske reaksjoner og evne til omlegging av organisasjonens profil og arbeid Samtidig var det viktig å holde samtlige medlemsland nøye orientert om utviklingen. Uttrekningen av KVM og perioden forut for denne innebar for eksempel en sikkerhetsrisiko for KVMs personell, som var rekruttert fra et stort antall medlemsland.

Forberedelsene til OSSEs toppmøte satte tilsvarende krav til en omfattende konsultasjons- og forhandlingsprosess. De siste ukene fram til toppmøtet bar preg av nærmest sammenhengende drøftelser om toppmøtet og de dokumenter man tok sikte på å bli enige om fra dette møtet.

Fra norsk side la man særlig vekt på å utvikle et nært og fortrolig forhold til alle stormaktene under formannskapsperioden. Uten et slikt forhold vil det, særlig i perioder med betydelig politisk spenning, være vanskelig å drive organisasjonens arbeid fremover. Samtidig ble det lagt vekt på å holde nær kontakt med EU, i første rekke gjennom EUs formannskap, først Tyskland og deretter Finland. Den norske delegasjonen ble også ved flere anledninger invitert til å orientere under EUs egne konsultasjonsmøter. Dette var første gang et OSSE-formannskap utenfor EU ble invitert til å fremlegge sine planer og sin politikk i dette forum. Fra norsk side ble det ved flere anledninger også gitt orienteringer bl.a. til EUs politiske direktører, samt konsultasjonsfora for OSSE- og Balkan-spørsmål. Fra norsk side la man stor vekt på å holde nær kontakt med de nordiske land og med NATO-kretsen, for å orientere disse gruppene om formannskapets tenkning.

Fra 1998 fremkom det stadig større krav fra en rekke land som ikke tilhører stormaktene om økt deltakelse i utformingen av OSSEs politikk. Dette reflekterte blant annet det økte omfang i OSSEs aktiviteter og de stigende krav til økonomiske og personellmessige bidrag fra ulike land. Med det gjenspeilte også en tendens de senere årene til at organisasjonens politikk i hovedsak utformes av formannskapet og stormaktene i fellesskap. Dette har ført til at flere land føler seg på siden av beslutningsprosessen, samtidig som det kreves mer av dem ressursmessig. Fra norsk side la man derfor stor vekt på å søke å forene hensynet til effektivitet med behovet for bred deltakelse. Etter norsk forslag vedtok man derfor under Istanbul-toppmøtet å opprette en «Preparatory Committee», hvor samtlige medlemsland kan møtes ukentlig for å drøfte spørsmål som står på organisasjonens dagsorden.

Det stilles ofte spørsmål ved OSSEs effektivitet i lys av at arbeidet er basert på konsensusprinsippet. Imidlertid har organisasjonen vist at den har en fleksibilitet som gjør det mulig å handle raskt selv om konsensusprinsippet ligger til grunn. For det første er den konsultasjonsprosessen som leder fram til vedtak i Det faste råd svært omfattende. Siktemålet er å sikre at ethvert utkast til vedtak har den nødvendige tilslutning før rådsbehandling. For det andre begrenser Det faste råd seg til å utforme generelle retningslinjer, som deretter utfylles av formannskapet i samråd med berørte land. For det tredje gis OSSEs sendelag og institusjoner en høy grad av handlefrihet - med generelle retningslinjer fra formannskapet og Det faste råd. Formannskapet holder regelmessig kontakt med disse og gir de nødvendige og utfyllende retningslinjer. Sendelagslederne besøker også regelmessig OSSEs hovedkvarter i Wien og konsulterer både med formannskapet, spesielt berørte medlemsland og med Det faste råd. Til sammen har dette gitt organisasjonen en fleksibel arbeidsform og sikret at OSSE kan reagere raskt. Imidlertid viste drøftelsene under det norske formannskapet - spesielt om Kosovo og Tsjetsjenia - at det kan oppstå politiske uoverensstemmelser som er så dyptgående at de vanskeliggjør organisasjonens arbeid på en avgjørende måte. Slik politisk uenighet rammer imidlertid enhver internasjonal organisasjon, uansett dens arbeidsmåte.

Under det norske formannskapet ble den etablerte konsultasjonsprosessen utnyttet fullt ut. Den ble også satt på prøve mer enn under noe tidligere formannskap. Det kan slås fast at konsultasjonsordningene i dag er mer velutviklet enn da Norge tok over formannskapet.