St.meld. nr. 6 (2007-2008)

NRK-plakaten— «Noe for alle. Alltid»

Til innhaldsliste

3 Høyring av utkast til NRK-plakat

3.1 Innleiing

Departementet sende 18. mai 2007 eit utkast til ein NRK-plakat på høyring til om lag 800 høyringsinstansar, med høyringsfrist 1. september 2007. Høyringsnotatet er teke inn som trykt vedlegg 1. Departementet har motteke 78 høyringssvar.

Utkastet til NRK-plakat var bygd opp omkring fem pilarar:

  1. NRK skal understøtte og styrke demokratiet

  2. NRK skal være allment tilgjengelig

  3. NRK skal styrke norsk språk, identitet og kultur

  4. NRK skal etterstrebe høy kvalitet, mangfold og nyskaping

  5. NRKs allmennkringkastingstilbud skal være ikke-kommersielt

I dette kapitlet gjer departementet først greie for generelle, overordna merknader knytt til behovet for ein NRK-plakat og plakatens formelle status. Deretter drøftar departementet innhaldet i dei fem pilarane i NRK-plakaten, sett i lys av innspela frå høyringsinstansane. Den store mengda høyringssvar gjer det umogleg for departementet å spegle alle merknader frå alle instansar i fullt mon.

3.2 Behovet for ein NRK-plakat og plakatens formelle status

3.2.1 Høyringsinstansane

Behovet for ein NRK-plakat

Den generelle tilbakemeldinga frå høyringsinstansane er at dei er positive til at det blir innførd ein NRK-plakat. Ingen av høyringsinstansane uttrykkjer motstand mot at det blir innført ein slik plakat.

NRK uttalar følgjande om føremålet med innføringa av ein NRK-plakat:

«NRK har ingen prinsipielle innvendinger mot innføringen av en slik allmennkringkastingsplakat dersom Regjeringen mener en slik plakat er hensiktsmessig for å bidra til at den politiske drøftelse av rammene for NRKs virksomhet skjer ut fra en overordnet og prinsipiell tilnærming.»

Norsk redaktørforening (NR) meiner

«[…] det i utgangspunktet er positivt at Kulturdepartementet har tatt initiativ til utarbeidelse av en allmennkringkastingsplakat for NRK. NR har som mål å få flest mulige medier og medieeiere til å tydeliggjøre og synliggjøre sine publisistiske prinsipper og sitt redaksjonelle oppdrag. En allmennkringkastingsplakat bygget opp etter prinsippene i det foreliggende utkastet, møter den utfordringen på en god måte.»

Norsk Journalistlag (NJ) uttalar:

«Norsk Journalistlag (NJ) er positiv til at det etableres en allmennkringkastingsplakat for NRK, som klargjør krav og forventinger til allmennkringkasteren. For NJ er det prinsipielt viktig at eieren gir slike overordnede styringssignaler av samfunnsoppdraget, og at regjering og Storting deretter ikke blander seg i verken driften av NRK eller innholdet i sendingene.»

Norsk medieforskerlag meiner det er «[…] positivt at NRKs posisjon som vesentlig medieaktør søkes videreført gjennom oppdatering og spesifisering av institusjonens funksjon».

Plakatens formelle og rettslege status

Fleire høyringsinstansar etterlyser ei avklaring av den formelle statusen til plakaten, sett i samanheng med NRKs vedtekter, kringkastingslova og -forskrifta.

NRK viser til at forholdet mellom NRK-plakaten, NRKs vedtekter og reguleringa av selskapet gjennom kringkastingslova med forskrifter bør gjerast tydeleg:

«Det bør bl.a. klargjøres om noen – og i så fall hvilken – instans som eventuelt er tilsynsorgan for vurdering av selskapets oppfyllelse av forpliktelsene, og hvordan plakatens bestemmelser skal fortolkes ved eventuell motstrid eller uklarhet i forhold til øvrige regler som fastsetter rammene for NRKs virksomhet.»

I tillegg er det fleire høyringsinstansar som peiker på ein mogleg konflikt mellom NRK-plakaten som eit politisk dokument og den redaksjonelle fridomen til NRK. Det blir understreka at det er viktig at innføringa av ein NRK-plakat ikkje skal krenkje redaktørinstituttet og den redaksjonelle fridomen til NRK.

NRK uttalar følgjande:

«Vi vil […] påpeke at bruken av begrepet «politisk styring» av NRK lett støter an mot det fundamentale prinsipp om selskapets redaksjonelle uavhengighet. Det er derfor grunn til å understreke at den politiske oppgave bør begrenses til å fastsette de overordnede rammer og mål for virksomheten. Prinsippet om den redaksjonelle uavhengighet må også legges til grunn når de redaksjonelle målene skal konkretiseres. Formuleringer som pålegger en særskilt formålsrettet plikt til å fremheve eller favorisere særskilt innhold, vil bl.a. lett bryte med formålet om en demokratisk debatt og ytringsfrihet.»

TV 2 meiner også det må avklarast kva for status plakaten skal ha:

«Hvorvidt en «plakat» som foreslått er en tjenlig løsning i forhold til de forpliktelser som foreligger og som praktisk styringsinstrument i forhold til NRK, vil avhenge av hvilken status denne får. Dette må avklares. Samtidig må det også avklares hvordan dette følges opp og hvilke konsekvenser en eventuell overtredelse vil ha. I så måte er det nødvendig at forpliktelsene gjøres korte og konkrete. Det kan også reises spørsmål om fastlegging av hva NRK kan gjøre utenfor de rene allmennkringkastingsforpliktelser, for eksempel spørsmålet om NRKs adgang til å ha reklame på internett, bør være med i en allmennkringkasterplakat som skal oppsummere statens og samfunnets forventninger til NRK. I så måte kan utformingen av plakaten være litt forvirrende, den er nokså detaljert, har veldig mange overlappende punkter, og det varsles samtidig at den vil «danne grunnlaget for en mer presis og detaljert utforming av NRKs vedtekter.»»

Norsk Redaktørforening meiner

«[…] det er grunnleggende at ikke målene for det journalistiske oppdraget formuleres slik at de bryter mot prinsippene for redaksjonell uavhengighet […]».

Norsk Journalistlag (NJ) viser til formuleringa i plakaten som slår fast at NRK skal vere redaksjonelt uavhengig av personar eller grupper som vil påverke det redaksjonelle innhaldet. NJ meiner at utkastet til plakat er for detaljert, og at kringkastingssjefen i større grad må ha avgjerande styring over det redaksjonelle innhaldet.

3.2.2 Departementets vurderingar

Behovet for ein NRK-plakat

Departementet konstaterer at mange er nøgde med planen om ein NRK-plakat. Dei fleste høyringsinstansane er positive til føremålet med plakaten.

Departementet legg til grunn at den politiske styringa av NRK og NRKs samfunnsoppdrag bør skje ut frå ei overordna prinsipiell tilnærming. Det er i den samanhengen behov for å samle og harmonisere styringsdokumenta for NRK. Høyringa viser at det er brei støtte for at dette kan skje ved at dei overordna krava til NRKs allmennkringkastingstilbod blir nedfelte i eit eige dokument – ein NRK-plakat. Plakaten vil spegle regjeringas og Stortingets forventingar til NRK og vere eit sentralt dokument for departementets styring av NRKs samfunnsoppdrag.

Departementet legg vekt på at ei viktig side ved ein slik NRK-plakat er den funksjonen han vil ha for publikum. NRK er ein statleg eigd lisensfinansiert kringkastar. Då er det legitimt at folk får høve til å påverke det overordna føremålet for NRK. Samlinga av dei overordna krava til NRK i eitt oversiktleg dokument vil leggje til rette for at publikum enkelt kan orientere seg om dei krava som gjeld for NRKs verksemd. Departementet vil sørgje for at plakaten blir gjort tilgjengeleg for publikum på departementets heimeside og på andre måtar slik at publikum har lett tilgang til informasjon om NRKs samfunnsoppdrag. Departementet føreset at også NRK sørgjer for slik tilgjengeleggjering.

Plakatens formelle status

Departementet ser behovet for ei tydeleg avklaring av kva slags dokument NRK-plakaten skal vere. Plakaten er meint som eit politisk styringsinstrument og eit utgangspunkt for framtidige diskusjonar på politisk nivå om kva for krav som skal stillast til allmennkringkastingstilbodet til NRK. Målsettinga er å samle Stortingets krav og forventingar til NRK i denne plakaten, både for at NRK lettare skal kunne følgje dei opp, og for at Stortinget lettare skal sjå krava og endringane i dei i samanheng. Regjeringa vil sørgje for at plakaten blir lagt fram for Stortinget ved behov slik at dokumentet blir halde oppdatert i samsvar med endringane i mediebiletet. Plakaten i seg sjølv vil ikkje vere eit juridisk dokument. Den formelle styringa av NRK vil framleis skje via lovverk og eigarstyring, jf. St.meld. nr. 30 (2006–2007) kap. 6. Plakaten skal følgjeleg ikkje erstatte dagens vedtekter for NRK, men vedtektene må følgje opp innhaldet i plakaten.

Det er Medietilsynet som fører tilsyn med at allmennkringkastingsvilkåra i NRKs vedtekter blir oppfylte. Departementet presiserer at Medietilsynets mandat framleis vil vere å føre tilsyn med korleis NRK oppfyller allmennkringkastingsvilkåra i vedtektene. Medietilsynet skal ikkje skal føre tilsyn med NRK-plakaten, men departementet vil som generalforsamling i NRK sørgje for ei harmonisering mellom plakaten og vedtektene, slik at vedtektene speglar alle dei overordna krava som skal liggje i NRK-plakaten. Dette inneber at krava til NRKs allmennkringkastingstilbod i §§ 3-3 til 3-5 i vedtektene vil måtte reviderast i samsvar med innhaldet i plakaten.

NRKs redaksjonelle fridom

Mange høyringsinstansar peiker på at det er viktig å verne om den redaksjonelle fridomen til NRK. Departementet deler sjølvsagt dette synet. NRK-plakaten (og vedtektene) må difor vere utforma på ein måte som speglar fellesskapens krav og forventingar til NRK, samstundes som ein tek vare på selskapets høve til å utføre programverksemda si utan inngrep i dei redaksjonelle avgjerdene. Dette inneber til dømes at plakaten ikkje bør få ei for detaljert utforming, men først og fremst gjelde dei overordna krava til verksemda.

Departementet vil i denne samanhengen peike på at det etter kringkastingslova er kringkastingssjefen som skal leie den redaksjonelle verksemda og ta avgjerder i redaksjonelle spørsmål, jf. kringkastingslova § 6-3. Dette inneber at kringkastingssjefen i den daglege redigeringa har full fridom og avgjerdsmakt i høve til innhaldet i mediet, inkludert utveljing av materiale, vinkling, prioritering av stoff, presentasjon av haldningar, osb. Desse prinsippa er òg nedfelte i Redaktørplakaten og er etter departementet sitt syn ein heilt avgjerande og naudsynt føresetnad for at NRK skal kunne ha ein uavhengig og kritisk funksjon. Den viktige rolla redaktørinstituttet spelar for demokratiet er òg bakgrunnen for at departementet vil fremje forslag om at prinsippet om redaksjonelt sjølvstende blir lovfesta for alle sentrale, meiningsberande medium.

NRK er statleg eigd og finansiert ved hjelp av kringkastingsavgift. Det er difor legitimt at styresmaktene har innsyn og rett til å påverke dei overordna føremåla for NRK. Dette inneber at dei politiske styresmaktene ved utforminga av NRK-plakaten må kunne ta standpunkt til meir prinsipielle mediepolitiske spørsmål og spørsmål som er viktige for NRKs programverksemd på lang sikt, utan å blande seg inn i dei daglege redaksjonelle spørsmåla. Prinsippet om at det er opp til eigaren å definere det enkelte mediets føremål og overordna oppdrag er veletablert og nedfelt i Redaktørplakaten.

NRK-plakaten skal innehalde overordna krav til NRK, slik at den politiske debatten i Stortinget og regjeringa om NRKs oppdrag kan skje på eit prinsipielt og lite detaljprega nivå. Samstundes vil Kultur- og kyrkjedepartementet som eigar av NRK setje meir detaljerte krav til NRKs verksemd. Vedtektene vil difor innehalde ei meir presis og detaljert utforming av allmennkringkastingskrava i form av spesifikke innhaldskrav.

3.3 Pilar 1: «NRK skal understøtte og styrke demokratiet»

3.3.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet som pilar 1 i NRK-plakaten at selskapet skal understøtte og styrkje demokratiet. Dette vart konkretisert slik:

Figur 3.1 «NRK skal understøtte og styrke demokratiet»

Figur 3.1 «NRK skal understøtte og styrke demokratiet»

Teikning av Egil Nyhus

  1. NRKs samlede allmennkringkastingstilbud skal ha som formål å oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet.

  2. NRK skal bidra til å fremme den offentlige samtalen og medvirke til at hele befolkningen får tilstrekkelig informasjon til å kunne være aktivt med i demokratiske prosesser.

  3. NRK har som oppgave å avdekke kritikkverdige forhold og bidra til å beskytte enkeltmennesker og grupper mot overgrep eller forsømmelser fra offentlige myndigheter og institusjoner, private foretak eller andre.

  4. NRK skal vere redaksjonelt uavhengig. NRK skal verne om sin integritet og troverdighet for å kunne opptre fritt og uavhengig i forhold til personer eller grupper som av ideologiske, økonomiske eller andre grunner vil øve innflytelse på det redaksjonelle innhold. Virksomheten skal preges av høy etisk standard og over tid være balansert. Saklighet, analytisk tilnærming og upartiskhet skal etterstrebes.

3.3.2 Høyringsinstansane

TV 2 stiller spørsmål ved om departementet bør erstatte delar av dette punktet med ein referanse til dei etiske prinsippa som norske medium generelt følgjer, mellom anna Ver Varsam-plakaten, Tekstreklameplakaten og dei etiske bransjereglane for god marknadsføringsskikk.

Norsk Journalistlag (NJ) deler TV 2s syn om at NRK-plakaten under siste kulepunkt i denne pilaren i staden bør vise til bransjens felles etiske regelverk. NJ viser til at Ver Varsam-plakaten og Tekstreklameplakaten dekkjer eit breiare felt enn utkastet til NRK-plakat. NJ peiker òg på at NRK er sjølvstendig medlem i Norsk Presseforbund og difor allereie har forplikta seg til å følgje desse plakatane. Når det gjeld vern av redaksjonelt sjølvstende, ber NJ om at det i plakaten blir teke inn formuleringar som også omfattar staten/regjeringa som eigar, eksempelvis ved å ta inn at NRK skal kunne opptre fritt og uavhengig i forhold til personar eller grupper som av politiske , så vel som av ideologiske, økonomiske eller andre grunnar vil påverke det redaksjonelle innhaldet.

Ei samanslutning av norske filmbransjeaktørar (Norske Filmregissører, Norsk Filmforbund, Norsk Skuespillerforbund, Norsk Dramatikerforbund, Norske film- og tv-produsenters forening, Nordnorsk-, Midtnorsk- og Vestnorsk filmsenter, Midtnorsk filmfond, Norwegian Filmcommission og Film3) peiker på at NRK gjennom å bruke det eksterne produksjonsmiljøet i heile landet kan medverke til å understøtte og styrkje demokratiet, ikkje minst innanfor samfunnsprogram, dokumentar og kultur.

Fleire høyringsinstansar har merknader til punktet om redaksjonelt sjølvstende. Innhaldet i desse merknadane er i hovudsak fanga opp i omtala under pkt. 3.2.

3.3.3 Departementets vurderingar

NRKs redaksjonelle sjølvstende

Departementet noterer seg at det er få merknader til denne pilaren, sett bort frå underpunkt d). Dette punktet er innleia med eit krav om at NRK skal vere redaksjonelt uavhengig. Departementet viser her til omtalen av NRKs redaksjonelle sjølvstende under pkt. 3.2.

Departementet viser til forslaget om å ta inn i underpunkt d) at NRK skal kunne opptre fritt og uavhengig i forhold til personar eller grupper som av politiske , så vel som av ideologiske, økonomiske eller andre grunnar vil øve innflytelse på det redaksjonelle innhaldet. Departementet er samd i dette.

Forholdet til Redaktørplakaten, Ver Varsam-plakaten, Tekstreklameplakaten osb.

Underpunkt d) under pilar 1 byggjer på dei same etiske prinsippa som norske medium generelt følgjer, slik som Redaktørplakaten, Ver Varsam-plakaten, Tekstreklameplakaten, osb. Departementet merkar seg at einskilde høyringsinstansar gjer framlegg om at plakatteksten bør bli erstatta med ein referanse til desse eksisterande regelverka. Departementet er samd i at desse føremåla i stor grad er varetekne gjennom at NRK følgjer bransjens felles etiske regelverk. Det kan likevel vere grunnlag for å ta inn desse formuleringane i NRK-plakaten sidan dei andre dokumenta berre er sjølvreguleringsdokument for bransjen. NRK som statleg eigd, lisensfinansiert selskap skil seg frå andre norske medieselskap. Dette kan tale for å nedfelle desse prinsippa i NRK-plakaten. Departementet viser til at føremålet med NRK-plakaten mellom anna er å samle alle dei overordna føringane på NRK si verksemd i eitt dokument. Dette talar for å oppretthalde formuleringane under denne pilaren. Samstundes må det vere klart at NRKs redaksjonelle verksemd framleis skal vere i tråd med prinsippa i dei nemnde sjølvreguleringsdokumenta. For å fjerne all mogleg tvil om dette vil departementet difor ta inn ein referanse til desse dokumenta i plakaten. Departementet endrar ordlyden i underpunkt d) til:

d) NRK skal være redaksjonelt uavhengig. NRK skal verne om sin integritet og troverdighet for å kunne opptre fritt og uavhengig i forhold til personer eller grupper som av politiske, ideologiske, økonomiske eller andre grunner vil øve innflytelse på det redaksjonelle innholdet. Virksomheten skal preges av høy etisk standard og over tid være balansert. Saklighet, analytisk tilnærming og nøytralitet skal etterstrebes, jf. bl.a. prinsippene i Redaktørplakaten, Vær Varsom-plakaten og Tekstreklameplakaten.

3.4 Pilar 2: «NRK skal være allment tilgjengelig»

3.4.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet at pilar 2 i NRK-plakaten skulle vere at selskapets innhaldstilbod skal vere allment tilgjengeleg. Dette vart konkretisert slik:

Figur 3.2 «NRK skal være allment tilgjengelig»

Figur 3.2 «NRK skal være allment tilgjengelig»

Teikning av Egil Nyhus

  1. NRKs tre hovedkanaler for hhv radio og fjernsyn skal være tilgjengelige for hele befolkningen. NRK skal søke en bredest mulig distribusjon av sitt øvrige programtilbud.

  2. Det skal som utgangspunkt ikke kreves betaling for NRKs allmennkringkastingstilbud. NRKs tre hovedkanaler for hhv radio og fjernsyn skal være gratis tilgjengelig for alle lisensbetalere på minst én distribusjonsplattform.

  3. Ved utformingen av NRKs tilbud må det tas hensyn til funksjonshemmede, bl.a. gjennom teksting av fjernsynsprogrammer.

  4. Selskapet skal være til stede på, og utvikle nye tjenester på alle viktige medieplattformer for å nå bredest mulig ut med sitt samlede programtilbud.

3.4.2 Høyringsinstansane

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet viser til at NRK etter vedtektene har plikt til å ha eit programtilbod som tek vare på interessene til minoritetar og særlege grupper. Direktoratet foreslår med dette som utgangspunkt m.a. å skrive inn i plakaten at NRK ikkje berre skal tekste program av omsyn til høyrslehemma, men også språklege minoritetar.

Forbrukarombodet framhever verdien av at NRK har eit tilbod som når ut til alle og stør prinsippet om at NRKs arkivtilbod i hovudsak skal vere gratis tilgjengeleg. Ombodet peiker også på at NRK bør ta i bruk opne standardar ved val av tekniske løysingar. Også Forbrukarrådet peiker på verdien av opne standardar og teknologi som ikkje avgrensar brukaranes tilgang til NRKs tenester.

TV 2 er skeptisk til at NRK skal ha ei allmenn plikt til å utvikle tenester på alle viktige medieplattformer. TV 2 er opptatt av at dette primært bør gjelde for NRKs allmennkringkastingstilbod. TV 2 peiker vidare på at ein må vurdere konkurranseverknadane av NRKs gratistilbod:

«Dersom NRK gjennomgående og på et stadig bredere felt (både økingen av det historisk materiale som tilbys og nye tjenesteområder) tilbyr omfattende gratistjenester, vil dette medføre at de selvfinansierende virksomheter nødvendigvis aldri vil kunne konkurrere. Det må vurderes nøye, felt for felt/produkt for produkt, om NRK kan og bør kunne tilgjengeliggjøre sin produksjon som en gratis-tjeneste. Kommer man til at den negative virkningen av gratiskonkurransen blir ikke ubetydelig, bør NRK enten avstå fra å gå inn eller tilpliktes å ta betaling i tråd med det markedet ellers opererer med. »

Norsk Journalistlag stør prinsippet om at dei tre hovudkanalane i radio og fjernsyn skal vere gratis og at det ikkje skal krevjast betaling utover kringkastingsavgifta. Journalistlaget ser også positivt på at NRK utviklar tenester for nye plattformer.

Norsk medieforskerlag er opptatt av at det bør setjast klare mål for tilgangen til NRKs tenester utover dei krava som er knytte til radio- og tv-verksemda. Det blir mellom anna nemnd at ei internetteneste bør vere tilgjengeleg på relevante programvareplattformer, helst inkludert ikkje-proprietære, og vere enklast mogleg i bruk.

Hørselshemmedes landsforbund er positiv til at det blir lagt opp til å inkludere krav om teksting av fjernsynsprogram som ein del av plakaten. Landsforbundet viser i denne samanhengen til at det vil vere eit demokratiproblem dersom høyrslehemma blir ekskluderte frå å følgje NRKs sendingar.

Fleire av forfattarane bak internettmagasinet Vox Publica1 problematiserer at NRK baserer seg på distribusjon av nettverk som ikkje har full landsdekning. Dette gjeld til dømes for 3G-mobilnett.

Norges Døveforbund meiner at NRK har vareteke sine plikter andsynes dei døve på ein god måte dei seinare åra, men at tilbodet til døve bør sikrast gjennom NRK-plakaten. Forbundet foreslår konkret at underpunkt c) under denne pilaren får følgjande ordlyd:

«For å oppfylle målet om at NRK-fjernsyn skal være tilgjengelig for hele befolkningen, herunder hørselshemmede, må prinsippene for universell utforming følges. Alle programmer skal tekstes og tegnspråktolkes.»

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon meiner at utkastet til plakat ikkje går langt nok i å sikre at alle grupper i folket skal kunne nytte NRKs tenester. Fellesorganisasjonen foreslår at det i plakaten også blir teke inn eit krav om at NRK skal ta i bruk ny teknologi for å sikre at funksjonshemma får ta del i mediesamfunnet.

Norges Blindeforbund framhever NRKs verdi som informasjonskanal for synshemma. Forbundet foreslår at NRK ikkje berre skal vere forplikta til å tekste program, men også leggje til rette for lydteksting og synstolking 2 .

Elektronisk Forpost Norge argumenterer for at NRK bør ta i bruk opne standardar for å sikre enklast mogleg tilgang til selskapets tenester. Organisasjonen argumenterer også for fribrukslisensar, slik at brukarane kan endre, spreie og vidareformidle NRKs programstoff.

3.4.3 Departementets vurderingar

Innleiing

Det er eit grunnleggjande trekk ved allmennkringkastingsomgrepet at sendingane skal vere tilgjengelege for alle. Plikta til å betale kringkastingsavgift gjeld for alle som disponerer ein fjernsynsmottakar. Når plikta til å betale avgift er universell, er det også naudsynt å leggje til grunn at NRKs tenester skal nå ut til alle. NRKs samfunnsmessige rolle tilseier òg at programtilbodet skal vere tilgjengeleg for heile folket.

Prinsippet om allmenn tilgang har fleire ulike dimensjonar. Prinsippet har for det første eit teknisk aspekt. Lisensbetalarane bør i størst mogleg grad ha teknisk høve til å ta inn NRKs sendingar. For det andre har omgrepet eit økonomisk aspekt. Alle bør kunne nytte NRKs tilbod, uavhengig av personleg økonomi. Vidare bør det vere eit mål at alle grupper i samfunnet, inkludert personar med nedsett funksjonsevne, i størst mogleg grad skal kunne nytte NRKs tenester. Til sist bør NRK for å nå ut til flest mogleg vere til stades på alle relevante medieplattformer.

Teknisk tilgang

Plikta til å nå ut til alle med sendingane er foreslått knytt opp til NRKs tre hovudkanalar i radio og fjernsyn. For resten av tenestetilbodet skal NRK søkje størst mogleg dekning. NRK har i dag eit omfattande radiotilbod, til saman 13 permanente kanalar. Dei tre hovudradiokanalane når i praksis ut til heile landet. Andre kanalar sender analogt i FM-bandet i avgrensa delar av landet og digitalt i store delar av Noreg.

I fjernsyn har til no berre NRK1 hatt tilnærma full dekning av norske husstandar. Dette heng saman med at det er knapt om frekvensar. Fram til no er det mange som ikkje har kunne sjå NRK2. Etableringa av det digitale bakkenettet for fjernsyn vil sikre heile befolkninga tilgang til alle NRKs fjernsynskanalar via bakkenett eller satellitt.

Ut frå reaksjonane i høyringsrunden ser det ikkje ut til å vere behov for å gjere endringar i punktet om geografisk tilgang. Det sentrale for departementet er at NRK gjer dei tre hovudkanalane innan radio og fjernsyn tilgjengelege for alle. Nisjeradiokanalar bør i størst mogleg grad også vere tilgjengelege, men her vil både tekniske tilhøve og kostnader kunne avgrense tilgangen. Det bør vere opp til NRK sjølv å ta stilling til dekningsgraden for nisjetilboda.

Departementet vil understrekje NRKs informasjonsansvar ved krig, fred og beredskap, jf. forskrift av 6. oktober 1989 nr. 4154 om virksomheten i Norsk rikskringkasting under beredskap og krig. NRKs særskilde ansvar for informasjon i situasjonar som er kritiske for landet og befolkninga, er ein viktig del av selskapets funksjon som allmennkringkastar.

Betaling for NRKs allmennkringkastingstilbod

Høyringsrunden viser at prinsippet om at NRKs allmennkringkastingstilbod skal vere gratis har brei tilslutning. Fjernsynstilbodet til NRK vil vere gratis og ukryptert tilgjengeleg på NTVs bakkenettplattform. Dette betyr at sjåarar som er nøgde med berre å ha tilgang til NRKs kanalar kan sjå desse utan å måtte etablere eit kundeforhold til RiksTV. Det einaste ein treng er ein dekodar som kan omforme det digitale signalet til eit format som (dei analoge) fjernsynsapparata forstår. For å ta inn NRK via satellitt må ein i tillegg ha ei parabolantenne. NRK har gjort avtaler om at NRK skal liggje gratis tilgjengeleg for alle i område som ikkje er dekte av NTVs nett. Konsesjonsvilkåra for NTV, kombinert med NRKs avtaler med satellittoperatørane, sikrar at heile befolkninga får gratis tilgang til NRKs fjernsynstilbod.

Når departementet i utkastet til plakat skriv at tilbodet i hovudsak skal vere gratis, er dette ikkje ei utholing av hovudprinsippet om at NRKs radio- og fjernsynstilbod skal vere gratis. Unnataket frå gratisprinsippet gjeld individualiserte «streaming-» og nedlastingstenester på Internett. I nokre tilfelle vil det vere bruksavhengige kostnader i slike tenester, til dømes knytte til klarering av bruksrettar. I den grad dette er tilfelle, kan det vere naudsynt for NRK å krevje ei brukarbetaling som dekkjer dei bruksavhengige kostnadene. NRK kan likevel ikkje krevje ein pris som er høgare enn kostnadene. Dette har samanheng med at tenesta i så fall ville vere ei kommersiell teneste som etter departementets forslag i St.meld. nr. 30 (2006–2007) per definisjon fell utanfor allmennkringkastingsoppdraget, jf. meldingas pkt. 7.4.4.

Departementet foreslår i den same meldinga at NRK i størst mogleg grad skal gjere programarkivet og programproduksjonen tilgjengeleg på Internett. Det blir samstundes foreslått å leggje restriksjonar på NRKs høve til å krevje betaling for dette tilbodet, jf. pkt. 7.5. Dette blir foreslått nettopp for å understøtte prinsippet om universell, gratis tilgang til NRKs allmennkringkastingstilbod. Også prinsippet om gratis tilgang til arkivmateriale blir framheva som positivt av mange.

Teksting og tilrettelegging for særlege grupper

Fleire av interesseorganisasjonane for personar med nedsett funksjonsevne etterlyser meir konkrete krav om teksting, døvetolking og bruk av ny teknologi. Departementet viser til at NRK-plakaten er eit dokument som legg overordna og prinsipielle føringar på NRKs tilbod. Selskapets vedtekter vil innehalde meir spesifiserte og kvantitative krav. I vedtektene er det fastsett at programma til NRK skal vere tilgjengelege for døve og høyrslehemma og at NRK skal ta sikte på å tekste alle program. Implisitt i dette kravet ligg det ei plikt til å ta i bruk ny teknologi for å nå dette målet. Kravet i vedtektene kan likevel ikkje bli tolka som ei plikt for NRK til å tekste eller teiknspråktolke alle program. Dette ville vere svært kostnadskrevjande, m.a. i samband med direktesendingar. Departementet viser til at Medietilsynet har fått ansvaret for eit prosjekt som skal utvikle teknologi for talegjenkjenning. Det er lagt opp til at dette arbeidet skal gjerast i nært samarbeid med, og med bidrag frå NRK og TV 2.

Departementet viser vidare til Norges Blindeforbunds ønskje om at NRK tek i bruk lydteksting og synstolking. Departementet vil understreke at det i NRK si unike rolle som lisensfinansiert allmennkringkastar ligg ei særleg plikt til å tilpasse tenestetilbodet til behova til personar med nedsett funksjonsevne. Den digitale teknologien opnar i så måte for nye moglegheiter. Departementet forventar at selskapet nyttar dei moglegheitene den teknologiske utvikling gir for dette.

Etter departementets syn omfattar formuleringa i plakaten langt på veg dei omsyna som blir framheva av organisasjonane. Dersom det skulle bli aktuelt å leggje meir konkrete føringar på NRKs tilbod til desse gruppene, vil det vere mest nærliggjande å innarbeide dette i vedtektene.

I høyringsnotatet rettar behovet for teksting seg mot funksjonshemma, dvs. primært høyrselshemma. Integrerings- og mangfaldsdirektoratet foreslår at det i dette punktet også blir vist til behova til språklege minoritetar. Departementet viser til at NRK i vedtektene allereie er pålagt å ha eit programtilbod som tek vare på interessene til minoritetar. Departementet ser det av praktiske og økonomiske grunnar ikkje som føremålsteneleg å formulere eit eksplisitt krav om teksting for språklege minoritetar, men vil samstundes vise til omtala av minoritetar i pkt. 3.5.3 under.

Tilgjengeleggjering på nye plattformer

Departementet ser det som heilt avgjerande at NRK vidareutviklar innhaldstilbodet sitt på nye medieplattformer. Dette er viktig fordi det gjer det mogleg med ei auka tilgjengeleggjering av eksisterande innhald. Som vist i kap. 2 i St.meld. nr. 30 (2006–2007) er det klare teikn på at publikum gradvis nyttar meir tid på Internett. I meldinga argumenterer departementet for verdien av at NRK får høve å «følgje etter» når publikum går over til ei ny medie­plattform, jf. pkt. 7.4.4.

Dei fleste høyringsinstansane som kommenterer dette punktet er positive til at NRK skal ha ei plikt til å utvikle tenester på nye plattformer. TV 2 er likevel oppteke av at når NRK introduserer tenester på nye medieplattformer, vil dette ha innverknad på i kva grad kommersielle aktørar vil sjå seg i stand til å utvikle motsvarande tenester. TV 2 tek difor til orde for at det blir gjort konkrete konsekvensvurderingar før NRK eventuelt introduserer nye tenester.

Når det gjeld TV 2s merknad om omsynet til kommersielle kanalars høve til å konkurrere med NRK vil departementet vise til sitt forslag om etablere ein formell prosedyre for godkjenning av nye NRK-tenester, jf. St.meld. nr. 30 (2006–2007), pkt. 7.7.2. Ein slik prosedyre er nettopp meint å ta vare på dei omsyna TV 2 viser til. Ei ordning med førehandsgodkjenning vil bli nedfelt i forskrifta til kringkastingslova. På bakgrunn av dette er formuleringa i plakaten tilstrekkjeleg.

Fleire instansar, blant dei både Forbrukarombodet og Forbrukarrådet, argumenterer for at NRK bør nytte opne standardar ved nettpublisering. I St.meld. nr. 30 (2006–2007) stiller departementet, med visse atterhald, seg bak eit slikt syn, fordi det kan medverke til auka tilgjengeleggjering av NRKs tenester. Departementet legg til grunn av NRK så langt som mogleg bør bruke opne standardar, så framt ikkje økonomiske eller kvalitative omsyn talar mot dette. Det er viktig at NRK heile tida arbeider mot å gjere sitt tilbod mest mogleg tilgjengeleg for brukarane. Departementet vil difor ta inn eit nytt punkt under denne pilaren:

e) NRK bør så langt som mulig benytte åpne standarder, så fremt ikke økonomiske eller kvalitative hensyn taler imot dette.

Figur 3.3 «NRK skal styrke norsk språk, identitet og kultur»

Figur 3.3 «NRK skal styrke norsk språk, identitet og kultur»

Teikning av Egil Nyhus

3.5 Pilar 3: «NRK skal styrke norsk språk, identitet og kultur»

3.5.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet at ein hovudpilar i NRK-plakaten skulle vere at selskapets innhaldstilbod skal styrkje norsk språk, identitet og kultur. Dette vart konkretisert slik:

  1. NRK skal reflektere det geografiske mangfoldet i Norge og ha et godt lokalt tilbud og lokal tilstedeværelse.

  2. NRK skal bidra til å styrke norsk og samisk språk, identitet og kultur. En stor andel av tilbudet skal ha norsk forankring og speile norske virkeligheter.

  3. NRK skal synliggjøre mangfoldet og reflektere Norge som et flerkulturelt samfunn. NRK skal fremme økt forståelse og dialog mellom ulike grupper i samfunnet.

  4. NRKs tilbud skal i hovedsak bestå av norskspråklig innhold. Begge de offisielle målformene skal benyttes. Minst 25 pst. av innholdet skal være på nynorsk.

  5. NRK plikter å sende innhold som enten er produsert i, eller som tar det innholdsmessige utgangspunkt i, distriktene.

  6. NRK skal bidra til å stimulere til kunstnerisk kreativitet ved å formidle en bred variasjon av norske kunstuttrykk.

  7. NRK skal formidle norsk kulturarv. NRKs arkiver er en del av norsk kulturarv, og selskapet skal arbeide for å digitalisere og tilgjengeliggjøre disse arkivene for allmennheten. Arkivtilbudet skal i hovedsak gjøres gratis tilgjengelig.

3.5.2 Høyringsinstansane

Norsk Redaktørforening (NR) meiner at plakaten under underpunkt c) i denne pilaren går prinsipielt lenger enn elles fordi han set opp mål for kva som skal bli konsekvensen av NRKs journalistikk:

«Etter vårt syn indikerer disse formuleringene mål som går utover det rent journalistiske og som – i ytterste fall – vil kunne få konsekvenser for NRKs frihet til å ta opp forhold som fremstår som kontroversielle og vanskelige, fordi de ikke «fremmer forståelse». Vi mener at plakaten – på disse punkter – går prinsipielt lengre enn ellers, nettopp fordi den setter opp mål for hva som skal bli konsekvensen av NRKs journalistikk og dermed strekker seg mot mål utover det journalistiske oppdraget som en statlig eiet – men journalistisk frittstående mediebedrift [bør ha].»

Human-Etisk Forbund uttalar at dei

«[…] deler Norsk Redaktørforenings påpekning i sitt høringsnotat om at dersom NRKs plikt blir å «fremme forståelse», kan det i noen tilfeller få konsekvenser for NRKs frihet til å ta opp forhold som framstår som kontroversielle og vanskelige.»

Norsk Journalistlag understrekar at NRK må gi eit tilbod til heile folket, og ikkje berre til dei med norsk eller samisk som morsmål. NJ meiner det fleirkulturelle Noreg i liten grad er spegla i plakaten.

Norsk PEN meiner at:

«[t]il tross for at utkastet berører Norge som «et flerkulturelt samfunn» og snakker om «økt forståelse og dialog mellom ulike grupper i samfunnet», reflekteres ikke dagens flerspråklighet gjennom en formulering som «NRKs tilbud skal i hovedsak bestå av norskspråklig innhold».»

Norsk PEN ber om at det blir teke inn ei formulering som sikrar breiare språkleg mangfald i NRK.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet gir uttrykk for at plakaten på ein god måte har integrert omsynet til samisk språk og kultur, men at det òg bør takast inn ein referanse til nasjonale minoritetar. Departementet tilrår vidare at bruken av omgrepet «norsk» i siste kulepunkt blir vurdert på nytt.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet meiner at tittelen på pilaren bør bli endra til «NRK skal styrke identitet, kultur og norsk språk». Direktoratet viser til at det etter kvart har vorte fleire måtar å «vere norsk» på, og at det er viktig å vere bevisst på at omgrep som norsk identitet og kultur er i stadig endring og utvikling. Direktoratet peiker på at det er viktig at minoritetsrepresentantar frå ulike miljø deltek i ulike allmenne debattar i NRK. Direktoratet meiner vidare at NRK bør utarbeide klare retningslinjer for korleis dei kan førebyggje og hindre diskriminering og rasisme, men samstundes verne ytringsfridomen.

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene meiner NRK bør leggje vekt på program som på ulike måtar viser korleis det gagnar Noreg å vere eit kulturelt samansett samfunn. Kontaktutvalet meiner NRK også bør leggje vekt på fleire program på minoritetsspråk.

Familie & Medier uttalar at utkastet frå departementet

«[…] nevner språk, identitet og kultur, men ikke sentrale begrep som livssyn og religion. Norge er livssynsmessig et av de mest homogene land i Europa, Den norske Kirke står meget sterkt i folket, i det politiske miljø og i samfunnsbildet generelt. Det har vært sendt andakter og gudstjenester fra radioens barndom, og dette er en verdi vi mener også bør reflekteres i allmennkringkastingsplakaten.»

Fleire trussamfunn og livssynsorganisasjonar etterlyser også eit krav om å reflektere religion og livssyn i plakaten.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn etterlyser ei mindre statisk tilnærming til kultur og større openheit i forhold til «norske røynder». Dei foreslår å omformulere underpunkt c) til «NRK skal synliggjøre mangfoldet og bidra til å utvikle Norge som et etnisk, kulturelt og religiøst mangfoldig samfunn». Samarbeidsrådet peiker også på at det må gjerast tydeleg at det i Noreg er mange måtar å vere religiøs eller livssynsengasjert på.

Ruijan kaiku og Norske Kveners Forbund meiner plakaten bør bli endra til å vere i tråd med Europarådets rammekonvensjon om nasjonale minoritetar og Minoritetsspråkpakta, og at krav om å styrkje kvensk må inn på lik linje med norsk og samisk språk.

Kringkastingsringen viser til at nynorskkravet ikkje er spesifisert nærmare. Kringkastingsringen meiner at dette kravet må gjelde slik at kvar kanal (og Internett) i NRK har eit krav om å bruke minst 25 pst. nynorsk. Landssamanslutninga av nynorskkommunar meiner at prinsippet om minimum 25 pst. nynorsk må gjelde for alle formidlingsplattformene til NRK.

NOPA (på vegne av Musikernes Fellesorganisasjon, Norsk forening for komponister og tekstforfattere, Norsk Jazzforum, Norsk komponistforening, Norsk Folkemusikk og Danselag og Norsk Musikkforleggerforening), GramArt, FONO, Artistforbundet, IFPI og Gramo er generelt opptekne av at NRK skal ha tydelege krav i vedtektene om musikkbruk. GramArt meiner plakaten bør reflektere NRKs vedtekter både når det gjeld mengda norsk musikk og kva som skal reknast som norsk musikk. LO foreslår også at plakaten blir utvida med eit punkt om at norsk musikk skal utgjere ein stor del av den samla sendetida med musikk i alle kanalar.

Den norske Forfatterforening foreslår å erstatte overskrifta på denne pilaren med «NRKs kulturpolitiske forpliktelser». Dei meiner ei slik overskrift saman med underpunkta vil understrekje at NRK også har plikter overfor skapande og utøvande kunstnarar, i tillegg til pliktene overfor publikum. Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening vil ha inn eit punkt om at tilbodet til NRK skal medverke til å formidle norsk litteratur, både fag- og skjønnlitteratur.

Norske Dansekunsterne, Senter for Dansekunst og Dansens Hus hevder at NRKs dekning av dansekunst er for dårleg, og foreslår:

«[...] at det utarbeides en mer detaljert spesifikasjon over kunst- og kulturuttrykk i allmennkringkastingsplakaten, som NRK er forpliktet til å gi som programtilbud til sine seere. Alternativet til dette er at det legges til mer detaljerte spesifikasjoner i NRKs vedtekter om at allmennkringkasteren også skal produsere og formidle norsk dansekunst.»

Norsk filminstitutt meiner film er den kunstarten som er mest eigna for formidling gjennom fjernsyn, og foreslår at det blir lagt vekt på film under denne pilaren, t.d. ved å ta inn eit ekstra punkt:

«NRK skal formidle norsk filmkultur – kortfilm, animasjonsfilm, dokumentarfilm og spillefilm produsert av uavhengige produsenter, og ved co-produksjon og forhåndskjøp bidra aktivt i samarbeid med norske filmprodusenter».

Ei samanslutning av norske filmbransjeaktørar (Norske Filmregissører, Norsk Filmforbund, Norsk Skuespillerforbund, Norsk Dramatikerforbund, Norske film- og tv-produsenters forening, Nordnorsk-, Midtnorsk- og Vestnorsk filmsenter, Midtnorsk filmfond, Norwegian Filmcommission og Film3) meiner ein bør tilføye «fra et bredt miljø av leverandører» til dette punktet. Dei vil også ha inn eit nytt punkt om at NRK skal ha eit særleg ansvar for å skape, produsere og formidle norsk kunst og kultur, og at norske dramaseriar, seriar for barn og unge og norsk musikk skal vere av NRKs berebjelkar.

3.5.3 Departementets vurderingar

Noreg som eit fleirkulturelt samfunn

Departementet har merka seg at fleire høyringsinstansar meiner at utkastet til NRK-plakat ikkje tek nok omsyn til at Noreg er eit fleirkulturelt samfunn. Departementet er oppteke av at NRK må ta omsyn til at Noreg i dag har fleire nasjonale og språklege minoritetar, og etter departementet si meining bør NRK-plakaten spegle dette på eit overordna nivå. Jødar, kvener, rom (sigøynarar), romanifolket (tatarane) og skogfinnar er verna av Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoritetar. Jf. artikkel 9 skal partane treffe eigna tiltak for å lette tilgang til media for personar som tilhøyrer nasjonale minoritetar for å fremje toleranse og gi moglegheit for kulturelt mangfald. Noreg har også ratifisert Europarådets minoritetsspråkpakt gjeldande for samisk, kvensk, romani (romanifolkets språk) og romanes (roms/sigøynaranes språk).

I samband med Noregs rapporteringar på desse konvensjonane har Europarådet hatt merknader til kringkastingstilbodet for nasjonale minoritetar, spesielt i forhold til kvensk radiotilbod.

Barnekonvensjonens artikkel 17 d, som gjeld som norsk lov, slår fast at partane skal «oppmuntre massemediene til å ta særlig hensyn til de språklige behov hos barn som tilhører en minoritetsgruppe eller et urfolk».

Departementet vil understreke at Noreg har eit særskilt ansvar overfor nasjonale minoritetar. NRK er i vedtektene (§ 3-5) allereie pålagt å ha eit programtilbod som tek vare på interessene til ulike minoritetar. Departementet ser det likevel som naturleg at dette òg går fram av plakaten. Departementet legg difor opp til at underpunkt b) «NRK skal bidra til å styrke norsk og samisk språk, identitet og kultur. En stor del av tilbudet skal ha norsk forankring og speile norske virkeligheter» får følgjande ordlyd:

b) NRK skal bidra til å styrke norsk og samisk språk, identitet og kultur. En stor andel av tilbudet skal ha norsk forankring og gjenspeile norske virkeligheter. NRK skal ha et tilbud for minoriteter.

Underpunkt c) i pilar 3 har følgjande ordlyd: «NRK skal synliggjøre mangfoldet og reflektere Norge som et flerkulturelt samfunn. NRK skal fremme økt forståelse og dialog mellom ulike grupper i samfunnet.» Departementet viser til Norsk Redaktørforenings merknad om at dette kravet kan kome i konflikt med det redaksjonelle ansvaret til NRK gjennom å påleggje NRK at programtilbodet skal «fremme forståelse». Departementet er samd i dette, og vil difor endre ordlyden i underpunkt c) til:

c) NRK skal formidle kunnskap om, og speile mangfoldet i det norske samfunnet. NRK skal skape arenaer for debatt og informasjon om Norge som et flerkulturelt samfunn.

Departementet vil samstundes vise til at Medietilsynet i Allmennkringkastingsrapporten for 2006 konkluderer med at NRK innfrir kravet om å sende program for nasjonale og språklege minoritetar både i radio og fjernsyn. Medietilsynet viser likevel til at programtilbodet til NRK i større grad bør spegle mangfaldet av nasjonale minoritetar i Noreg. Kultur- og kyrkjeministeren har som NRKs generalforsamling stilt krav om at NRK følgjer dette opp.

Underpunkt g) slår fast at «NRK skal formidle norsk kulturarv. NRKs arkiver er en del av norsk kulturarv, og selskapet skal arbeide for å digitalisere og tilgjengeliggjøre disse arkivene for allmennheten. Arkivtilbudet skal i hovedsak gjøres gratis tilgjengelig.» Departementet er samd med Arbeids- og inkluderingsdepartementet i at bruken av omgrepet «norsk» i dette punktet kan vere misvisande og vil difor leggje til grunn følgjande ordlyd i nytt underpunkt h):

h) NRK skal formidle kulturarven i Norge. Arkivene til NRK er en del av denne. Selskapet skal arbeide for å digitalisere og tilgjengeliggjøre disse arkivene for befolkningen. Arkivtilbodet skal i hovedsak være gratis tilgjengelig.

Bruk av norsk språk

NRK har i dag eit krav i vedtektene § 3-4 om at programtilbodet i NRKs kjerneverksemd i hovudsak skal bestå av norskspråklege sendingar. Minst 25 pst. av verbalinnslaga skal vere på nynorsk. I plakaten er det sett krav om at minst 25 pst. av innhaldet i NRKs tilbod skal vere på nynorsk. Nynorskkravet blir såleis utvida til å gjelde alle formidlingsplattformene til NRK. Departementet ser ikkje grunnlag for å ta inn meir spesifikke formuleringar i plakaten når det gjeld bruken av nynorsk.

Norsk musikk

Departementet viser til at fleire høyringsinstansar meiner eit krav om bruk av norsk musikk i NRK bør stå i NRK-plakaten. NRK har i dag eit krav om bruk av norsk musikk i vedtektene § 3-5, der det er fastsett at «[…] minst 35 pst. av sendingene skal bestå av norsk musikk».

Departementet har registrert at det lenge har vore diskutert mellom kringkastarane og bransjen kva som ligg i omgrepet «norsk musikk». Dette har også kome til uttrykk i denne høyringsrunden. Departementet vil her vise til omtalen av dette i St.meld. nr. 30 (2006–2007) kap. 9, der det går fram at departementets bakgrunn for kravet er å sørgje for at NRK speler både norsk språkleg og norsk komponert musikk. I meldinga tek departementet til orde for at NRK bør vere eit føregangsselskap når det gjeld å fremje norsk musikkultur, og legg til grunn at vedtektene bør bli endra slik at NRK blir pålagt å spele minimum 35 pst. norsk musikk, med vekt på norskspråkleg og norskkomponert musikk. Departementet understrekar at definisjonen av kva som er å rekne som «norsk musikk» ikkje kan vere knytt til språk åleine. Meninga er difor at kravet skal gjelde norskspråkleg og/eller norskkomponert musikk. Departementet vil ta inn eit krav i NRK-plakaten om at minst 35 pst. av musikken som blir spela i NRK skal vere norsk.

Figur 3.4 NRK skal etterstrebe høy kvalitet, mangfold og nyskapning

Figur 3.4 NRK skal etterstrebe høy kvalitet, mangfold og nyskapning

Teikning av Egil Nyhus

Kunst og kultur

Departementet meiner at ordlyden i tittelen på pilaren «NRK skal styrke norsk språk, identitet og kultur», og underpunkta til denne, fører med seg at NRK har plikter andsynes skapande og utøvande kunstnarar, i tillegg til pliktene andsynes publikum. Dette gjeld mellom anna musikk, litteratur, teater og dans. Plakaten skal berre stille overordna krav til NRKs verksemd. Departementet understrekar at NRK skal formidle norsk kultur, og vil difor presisere dette som eit krav i plakaten. Departementet vil endre ordlyden i underpunkt f) til:

f) NRK skal formidle norsk kultur og en bred variasjon av norske kunstuttrykk fra mange ulike kunstnere, uavhengige miljøer og offentlige kulturinstitusjoner.

Departementet ser på formidling og produksjon av drama som speglar norsk språk, identitet og kultur som ein sentral del av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Det er eit mål å styrkje den uavhengige norske filmproduksjonsbransjen, jf. St.meld. nr. 22 (2006–2007), jf. St.meld. nr. 30 (2006–2007). Departementet konkluderer i desse meldingane med at NRK bør setje ut ein større del av dramaproduksjonen til uavhengige produsentar for å styrkje det uavhengige norske produsentmiljøet. Departementet vil difor ta inn dette i plakaten.

Nytt underpunkt g) til denne pilaren blir:

g) NRK skal formidle og produsere norsk musikk og drama. NRK skal formidle norsk film og stimulere det norske filmmiljøet. Minst 35 pst. av musikken som spilles skal være norsk. NRK skal holde et fast orkester.

Religion og livssyn

Departementet har merka seg at fleire høyringsinstansar meiner at utkastet til NRK-plakat bør innehalde krav om å spegle religion og livssyn. Departementet viser til at NRK i vedtektene § 3-5 allereie er pålagt å ha livssynsprogram og religiøse program. Departementet ser det likevel som naturleg at dette òg går fram av plakaten. Departementet legg difor opp til eit nytt underpunkt til denne pilaren med følgjande ordlyd:

i) NRK skal gjenspeile Norges religiøse arv og mangfoldet av livssyn og religioner i det norske samfunnet.

3.6 Pilar 4: «NRK skal etterstrebe høy kvalitet, mangfold og nyskaping»

3.6.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet at ein hovudpilar i NRK-plakaten skulle vere at selskapet skal strekkje seg etter å tilby høg kvalitet, mangfald og nyskaping. Dette vart konkretisert slik:

  1. NRK skal kunne formidle samme type tilbud som også tilbys av kommersielle aktører, men bør etterstrebe å tilføye sitt tilbud et element av økt samfunnsverdi i forhold til det kommersielle tilbudet.

  2. NRK skal tilby tjenester som kan være kilde til innsikt, refleksjon, opplevelse og kunnskap gjennom programmer av høy kvalitet.

  3. NRKs tilbud skal ha tematisk og sjangermessig bredde.

  4. NRK skal tilby nyheter, aktualiteter og kulturstoff for både smale og brede grupper. Tilbudet skal gjenspeile det mangfoldet som finnes i befolkningen. Blant annet skal NRKs samlede tilbud appellere til alle aldersgrupper.

  5. NRK skal ta sikte på å bidra til økt kunnskap om internasjonale forhold blant befolkningen og derigjennom fremme forståelse mellom folkegrupper.

  6. NRK skal være nyskapende og bidra til kvalitetsutvikling.

3.6.2 Høyringsinstansane

Medietilsynet viser til at NRK-plakaten skisserer fleire krav som omhandlar informasjon, kunnskap og innsikt. Tilsynet meiner likevel at plakaten bør ha eit meir eksplisitt krav om å fremje utdanning og læring. Eit gjennomgåande trekk ved programverksemda til NRK er ifølgje Medietilsynet at ein svært liten del av programtilbodet er via til undervisningsprogram, noko tilsynet har vore kritisk til i fleire år.

Norsk Redaktørforening meiner at plakaten under punkt e) i denne pilaren « […] går prinsipielt lengre enn ellers, nettopp fordi den setter opp mål for hva som skal bli konsekvensen av NRKs journalistikk […]» (sjå NRs argumentasjon under pkt. 3.5.2). NR foreslår at det omtala punktet blir endra til:

«NRK skal bidra til økt kunnskap om internasjonale forhold blant befolkningen.»

Norsk PEN meiner det bør bli teke inn formuleringar som bidreg til å sikre og styrkje utanriksdekninga til NRK, og foreslår følgjande utforming:

«NRK skal gjennom en bred og høyt prioritert utenriksdekning bidra til økt kunnskap om og forståelse av internasjonale forhold i befolkningen. Gjennom dette vil NRK fremme forståelse mellom folkegrupper og på tvers av kontinenter».

For TV 2 er det eit poeng at mangfald ikkje blir skapt ved at likearta program frå NRK blir kringkasta i direkte konkurranse med motsvarande frå dei sjølvfinansierte kringkastingsverksemdene.

Barneombodet viser til at barn ifølgje Barnekonvensjonens artikkel 13 har rett til ytringsfridom og til å søkje, ta imot og spreie informasjon. Ombodet meiner dette er eit viktig poeng som bør kome klarare fram i plakatens bodskap. Barneombodet meiner at plakaten manglar eit reelt fokus på å skjerme barn og unge mot skadeleg informasjon, og at dette bør presiserast. Som eksempel viser ombodet til at alle tv-kanalar i Noreg har ei plikt til å følgje «vasskiljeprinsippet», og meiner dette så langt som mogleg også bør gjelde for NRKs satsing innanfor nye medium.

3.6.3 Departementets vurderingar

Formidling av kunnskap, utdanning og læring

Departementet viser til merknaden om at måla under denne pilaren kan kome i konflikt med det journalistiske oppdraget til NRK gjennom å påleggje NRK at programtilbodet skal «fremme forståelse», jf. underpunkt e)«NRK skal ta sikte på å bidra til økt kunnskap om internasjonale forhold blant befolkningen og derigjennom fremme forståelse mellom folkegrupper.»

Departementet vil med utgangspunkt i desse argumenta endre ordlyden i underpunktet til:

f) NRK skal bidra til økt kunnskap om internasjonale forhold.

Departementet har merka seg forslaget om å styrkje utanriksdekninga til NRK, for på den måten å medverke til auka kunnskap og forståing av internasjonale forhold. Departementet meiner det ligg implisitt i kravet om å medverke til auka kunnskap om internasjonale tilhøve at NRK sørgjer for å ha ei god dekning av utanriksstoff. Departementet vil i tillegg ta inn eit nytt punkt her som stadfestar eit krav til NRK om å formidle innhald fra Norden:

g) NRK skal formidle innhold fra Norden og bidra til kunnskap om nordiske samfunnsforhold, kultur og språk.

Departementet viser til etterlysinga av eit eksplisitt krav til NRK om å fremje utdanning og læring. Dette er prinsipp som ofte inngår i allmennkringkastingsoppdraget til dei lisensfinansierte kringkastarane i våre naboland. I St.meld. nr. 30 (2006–2007) legg departementet til grunn at NRKs ansvar overfor skolesektoren bør klargjerast som ein del av allmennkringkastingsoppdraget. Som Medietilsynet peiker på, er det mykje som talar for at dette ansvaret òg bør vere reflektert i plakaten. Departementet legg difor opp til å inkludere følgjande underpunkt i pilar 4:

h) NRK skal bidra til utdanning og læring.

Konkurransen med kommersielle kringkastarar

Når det gjeld konkurransen med dei kommersielle kringkastarane, legg departementet til grunn at NRK sitt tilbod skal skilje seg frå tilbodet til kommersielle aktørar. Samstundes må NRK også ha fridom til å formidle liknande type innhald som desse aktørane. Det er viktig at NRK har rom til å utvikle seg i takt med tida og at kringkastaren i kraft av den viktige samfunnsrolla han er pålagt gjennom allmennkringkastingsoppdraget ikkje blir redusert til ein smal, marginal kringkastar med liten oppslutnad i folket. Departementet viser også til drøftingane i St.meld. nr. 30 (2006–2007) pkt. 4.5, der det av medieundersøkingar går fram at konkurransen mellom lisensfinansierte allmennkringkastarar og kommersielle aktørar fører til at også kvaliteten på dei kommersielle aktørane sine sendingar blir auka.

Særskild om behova til barn og unge

Departementet har merka seg forslaget frå Barneombodet om at plakaten bør reflektere behovet for å skjerme barn og unge mot skadeleg innhald også på nye medieplattformer. Departementet meiner NRK har eit særleg ansvar for å skjerme barn og unge mot innhald som kan bli oppfatta som skadeleg. Dette må òg gjelde for nye medieplattformer. Medan dagens reglar i kringkastingslova og –forskrifta om vern av mindreårige mot skadeleg innhald berre gjeld for kringkasting, vil desse reglane venteleg bli utvida til også å gjelde levande bilete på nye medieplattformer i samband med den pågåande revisjonen av TV-direktivet. Departementet ser likevel behov for at NRKs særlege ansvar for barn som mediebrukarar går klart fram av plakaten. Departementet legg difor opp til å ta inn følgjande underpunkt:

i) NRK skal fremme barns rett til ytringsfrihet og informasjon, og skjerme barn mot skadelige former for innhold.

3.7 Pilar 5: «NRKs allmennkringkastingstilbud skal være ikke-kommersielt»

Høyringsnotatet

Figur 3.5 «NRKs allmennkringkastingstilbud skal være ikke-kommersielt»

Figur 3.5 «NRKs allmennkringkastingstilbud skal være ikke-kommersielt»

Teikning av Egil Nyhus

I høyringsnotatet foreslo departementet at ein hovudpilar i NRK-plakaten skulle vere at selskapets allmennkringkastingstilbod skal vere ikke-kommersielt. Dette vart konkretisert slik:

  1. NRKs redaksjonelle avgjørelser skal ikke være påvirket av kommersielle hensyn.

  2. NRKs allmennkringkastingstilbud på radio, fjernsyn og tekst-tv skal være reklamefritt og skal ikke inneholde spesielle salgsfremmende henvisninger til konsernets kommersielle tjenester og produkter.

  3. NRK kan ha reklame på Internett, med unntak for nettsider som har barn som målgruppe. NRK skal tilstebe et tydeligst mulig skille mellom allmennkringkastingstilbudet og kommersielle tjenester tilbudt på Internett. Nedlastingstjenester som tilbys innenfor allmennkringkastingstilbudet skal ikke inneholde reklameinnslag.

  4. Lisensmidler og andre offentlige inntekter skal ikke subsidiere kommersielle aktiviteter. Det skal være et klart regnskapsmessig og driftsmessig skille mellom NRKs kommersielle aktiviteter og allmennkringkastingsvirksomheten.

  5. NRKs allmennkringkastingstilbud, både i tradisjonell programvirksomhet og i form av nye medietjenester, skal hovedsakelig finansieres ved kringkastingsavgift.

  6. NRK skal kunne videreutvikle kommersielle tjenester som genererer overskudd som bidrar til å finansiere allmennkringkastingstjenester. Den forretningsmessige virksomheten skal være forenelig med de krav til kvalitet og integritet som gjelder for NRK.

3.7.1 Høyringsinstansane

14 høyringsinstansar har konkrete merknader til denne pilaren. Det store fleirtalet av kommentarane gjeld skiljet mellom NRKs reklamefrie og reklamefinansierte tenester og dei konkrete reglane for reklame på nrk.no (underpunkt c) og d)).

Fleirtalet av dei høyringsinstansane som kommenterer punktet om reklame, er positive til sjølve prinsippet om at NRK skal vere reklamefritt. Fleire høyringsinstansar meiner likevel at departementets utkast ikkje går langt nok og at det ikkje er konsekvent å tillate reklame i delar av allmennkringkastingstilbodet.

Norsk medieforskerlag er representativt i så måte når dei skriv at det er «[…] grunnleggende fordeler ved å la NRK fremstå tydelig som et konsekvent ikke-kommersielt alternativ i utøvelsen av sitt samfunnsoppdrag», og viser til at konvergensutviklinga inneber at «[…] internett og tv vil nærme seg hverandre mer og mer» og at dette talar for at dei to plattformene blir handsama likt. Norsk Journalistlag er inne på det same:

«NJ støtter at NRKs allmennkringkastingstilbud skal være ikke-kommersielt. Vi er for en høy grad av lisensfinansiering og mener at lisens i all hovedsak bør finansiere NRKs programtilbud. NJ vil være mot alle tiltak som setter lisensens legitimitet i fare, og frykter derfor konsekvensene av å åpne for reklamefinansiering på nett.»

Forbrukarombodet og Familie & Medier legg til grunn at ein må vise særleg omsyn til barn og skilje klart mellom redaksjonelt innhald og marknadsføring andsynes denne aldersgruppa. Forbrukarrådet foreslår at plakaten «bør knesette en prinsippholdning mot produktplassering generelt i NRKs allmennkringkastingstilbud som er rettet mot barn og unge». Familie & Medier meiner det må bli lagt klarare føringar for lisensiering av produkt og produktplassering i NRK. Foreininga meiner til dømes at NRK i produksjonar som «Jul i Blåfjell» og «Jul i Månetoppen» i praksis opnar for produktplassering og bevisst utnyttar moglegheitene som ligg i lisensiering av produktrettar.

NRK ber om eit unnatak frå reklameforbodet på tekst-tv for betalte tenester som ikkje har som primærføremål å marknadsføre varer eller tenester (ruteinformasjon for flyavvikling, ledige stillingar o.l.). NRK ber mellom anna òg om at departementet revurderar forbodet mot reklameinnslag i nedlastingstenester.

Kommunenes sentralforbund tek til orde for at også nettsider som har ungdom som målgruppe bør vere frie for reklame.

TV 2 etterlyser ei klargjering av kva som ligg i omgrepet ikkje-kommersiell. Selskapet er òg oppteke av at i den grad NRK har kommersielle inntekter, skal ein ta omsyn til desse når kringkastingsavgifta blir fastsett. TV 2 er vidare kritisk til at styresmaktene vil tillate NRK å ha reklame i samband med produksjonar som er produserte ved hjelp av kringkastingsavgift. TV 2 peiker også på at i den grad NRK tilbyr gratistenester, så vil dette verke inn på kommersielle media sine høve til å tilby tilsvarande tenester.

Høyringsinstansane som kommenterer punktet om regnskapsmessig skilje mellom kommersielle aktivitetar og allmennkringkastingsverksemd er samde i sjølve prinsippet, men understrekar at det er viktig med meir konkrete reglar mellom anna for å motverke kryssubsidiering og sikre at styresmaktene tek omsyn til kommersielle inntekter i samband med fastsetjing av kringkastingsavgifta.

Ei samanslutning av norske filmbransjeaktørar (Norske Filmregissører, Norsk Filmforbund, Norsk Skuespillerforbund, Norsk Dramatikerforbund, Norske film- og tv-produsenters forening, Nordnorsk-, Midtnorsk- og Vestnorsk filmsenter, Midtnorsk filmfond, Norwegian Filmcommission og Film3) argumenterer for at når det i plakaten blir lagt til grunn at kommersielle omsyn ikkje må påverke NRKs redaksjonelle avgjerder, er dette ei ideell erklæring som ikkje heilt har rot i røynda. Samanslutninga viser til at nokre redaksjonelle avgjerder kan vera påverka av om dei enkelte prosjekta mottek sponsemiddel frå eksterne kjelder. Samanslutninga tek til orde for å fastsetje følgjande prinsipp:

«NRK skal ikke misbruke sin markedsmakt og tilby anstendige betingelser for eksterne leverandører og samarbeidspartnere».

3.7.2 Departementets vurderingar

Departementet har i St.meld. nr. 30 (2006–2007) lagt til grunn at NRKs allmennkringkastingstilbod på radio, fjernsyn og tekst-tv skal vere reklamefritt. Noko motsvarande krav for internettbaserte tenester er ikkje foreslått. Som nemnt over tek fleire høyringsinstansar til orde for ei reindyrking av NRK som ei reklamefri, fleirmedial verksemd i allmennheitas teneste.

Noko av grunnen til at NRK skal kunne nytte lisensinntekter til nettsatsinga ligg i at det kan vere eit verdefullt alternativ til mangfaldet av kommersielle tenester på nettet. Omsynet til kringkastingsavgiftas legitimitet er viktig. Departementet har difor foreslått visse innstrammingar i NRKs høve til å ha reklame på nettstaden og i nedlastingstenester, jf. St.meld. nr. 30 (2006–2007), kap. 7.

NRK kan etter kringkastingslova § 6-4 drive forretningsverksemd. Verksemda kan ikkje finansierast av reklame i NRKs allmennkanalar, men lova opnar for å finansiere verksemd utanom allmennkanalane med reklame. Departementet legg til grunn at det ikkje er aktuelt å endre på dette grunnleggjande prinsippet. Eit mogleg alternativ er å skilje mellom ein kommersiell, reklamefinansiert nettstad og ein «allmennettstad» utan reklame og kommersielle tenester. Etter departementet sitt syn ville ei slik løysing redusere verdien av begge nettstadene og innebere ein risiko for at NRK prioriterer den eine framfor den andre. Departementet har samstundes lagt til grunn at selskapet bør strekkje seg etter å ha ein tydeleg og kjenneleg profil som allmennkringkastar på Internett. Departementet viser i St.meld. nr. 30 (2006–2007) til at:

«NRK står overfor en svært kostbar satsing på å utvikle nye internettjenester de nærmeste årene, en satsing som etter departementets mening er viktig for selskapets framtid. Det synes ikke realistisk at denne satsingen kan finansieres ved lisensøkninger alene. Reklame på Internett og salg av kommersielle tjenester på Internett kan være viktige tilleggsinntektskilder.»

og vidare at:

«Departementet og NRK mottar få klager på utformingen av NRKs nettsider. Det skyldes trolig at brukerne oppfatter reklame og kommersielle uttrykk på Internett annerledes enn reklame i radio og fjernsyn.»

Meldinga konkluderer med at departementet ikkje finn grunn til å påleggje NRK å reindyrke ein ikkje-kommersiell nettstad fri for sal av kommersielle varer og tenester og fri for reklame, men at det må setjast tydelege grenser for reklamen på nettstaden.

Fleire høyringsinstansar meiner at utkastet til NRK-plakat ikkje går langt nok i å verne mindreårige mot kommersielle bodskap. Nokre høyringsinstansar tek til orde for å utvide forbodet mot reklame på nettsider som har barn (fram til og med 12 år) som målgruppe. Etter departementets syn vil dette innebere ei for omfattande innskrenking fordi det i mange tilfelle er vanskeleg å skilje klårt mellom sider som (særleg eldre) ungdom interesserer seg for og sider som òg er populære hos vaksne. Departementet legg likevel til grunn at NRK bør vere atterhaldne med reklame også på nettsider som har ein særleg ungdomsprofil eller som særleg appellerar til barn og ungdom under 18 år.

Når det gjeld forslaga om å stramme inn lisensiering av produkt knytt til barneprogram og forbod mot produktplassering retta mot barn og unge viser departementet til at kringkastingslova forbyr skjult reklame (§ 3-3) og omtale eller framvisning av produkt på ein måte som fremjar sal (§ 3-5). Departementet viser til drøfting av problemstillinga i pkt. 6.6 i St.meld. nr. 30 (2006–2007). Departementet konkluderer her med at det ikkje er naudsynt med nye reglar for spin-off-produkt i kringkastingsregelverket, men vil ta inn ein regel i NRKs vedtekter om at ein må vise særleg varsemd overfor innhald som utset sjåarane for kommersielt press, særleg i program retta mot barn og unge.

NRK ber om eit unnatak frå reklameforbodet på tekst-tv for betalte tenester. NRK viser til at det er populære tenester som ikkje aktivt oppfordrar folk til kjøp av varer eller tenester, men tenester som dekkjer brukarbehov og som brukarane sjølve søkjer. NRK får betalt for å leggje til rette og publisere slik informasjon. Formelt sett er slik informasjon reklame. NRK meiner likevel at brukarane ikkje opplever denne informasjonen som støyande reklame. Eit forbod mot slik informasjon vil etter NRKs syn på uønska måte redusere eit tilbod som mange brukarar etterspør. Departementet meiner det er avgjerande at sjåarane er heilt trygge på at betalt innhald ikkje står fram som redaksjonelt innhald. Eit viktig motiv for forslaget om eit forbod mot reklame på tekst-tv er at allmennkringkastingsinnhald vil kunne kome i skuggen av reint kommersielt innhald, jf. St.meld. nr. 30 (2006–2007) pkt. 6.7. Forbodet mot reklame på tekst-tv inneber ikkje noko forbod mot at NRK held fram med å informere om til dømes flytider. Etter departementets syn bør ei avgjerd om å tilby slikt innhald vere basert på redaksjonelle vurderingar og ikkje om NRK får betalt for å publisere slikt innhald. Det følgjer av dette at NRK ikkje vil kunne ta seg betalt av tenesteleverandørar som legg ut innhald på NRKs tekst-tv.

Departementet er i utgangspunktet samd med Norsk medieforskerlag i at det er naturleg at NRK har eit så tydeleg skilje som mogleg mellom heile allmenntilbodet og kommersielle tenester. Det er likevel primært på Internett at NRK i praksis har høve til å tilby kommersielle tenester. Difor er det på Internett at det er mest aktuelt å skilje mellom kommersielle aktivitetar og allmennkringkastingstilbodet. I tillegg legg plakaten til grunn at kommersielle omsyn ikkje må påverke redaksjonelle avgjerder. Dette gjeld for alle delar av NRKs verksemd. Departementet finn det difor ikkje naudsynt å presisere eit skilje mellom heile allmennkringkastingstilbodet og kommersielle tenester.

NRK ber departementet revurdere forbodet mot reklameinnslag i nedlastingstenester. Departementet viser til at innhald som NRK tilbyr for nedlasting i stor grad kjem frå allmennkanalane, som skal vere frie for reklame. I St.meld. nr. 30 (2006–2007) skriv departementet at «NRK må utvise varsomhet ved den konkrete utformingen av sine nettsider, slik at selskapet har en klar og tydelig profil som allmennkringkaster.» Mange sjåarar og lyttarar vil truleg reagere negativt på reklamesnuttar i innhald som er kjent frå allmennkanalane når det kjem i nedlastbar form. I tillegg ville slike reklamesnuttar undergrave skiljet mellom kommersielle tenester og allmennkringkasting. Departementet stør ikkje NRKs forslag.

Fleire instansar har teke til orde for meir detaljerte reglar for å hindre kryssubsidiering og overkompensasjon gjennom kringkastingsavgifta. Departementet viser til drøftinga i pkt. 10.3 i St.meld. nr. 30 (2006–2007) der konklusjonen er at dagens system allereie gir omfattande kontroll med kryssubsidiering i NRK. Kontrollen byggjer på desse prinsippa:

  • Skilje mellom rekneskapane til allmennkringkastingsverksemda (NRK AS/morselskapet) og den kommersielle verksemda (dotterselskapet NRK Aktivum)

  • Styresmaktene tek kommersielle inntekter med når de fastset kringkastingsavgifta

  • Konkurransetilsynet, Riksrevisjonen samt revisjon utført av ekstern revisor fører tilsyn med at det ikkje føregår kryssubsidiering.

Desse prinsippa vil bli ytterlegare formaliserte i vedtektene til NRK. I tillegg har generalforsamlinga i NRK nyleg vedteke at revisoren til NRK årleg skal føre tilsyn med NRKs praktisering av prinsippet om ei armlengds avstand mellom kommersielle og lisensfinansierte tenester. Dette vil sikre enda betre kontroll.

Fotnotar

1.

Vox Publica arrangerte ei netthøyring der forskarar publiserte korte artiklar om dei ulike pilarane i utkastet til NRK-plakat, og der publikum vart invitert til å kommentere desse bidraga, sjå www.voxpublica.no.

2.

Lydteksting inneber at undertekstar blir formidla via eit ekstra lydspor, formidla av ei syntetisk stemme. Synstolking betyr at publikum får tilgang til eit ekstra lydspor der forklaringar på tv-bilda er leste inn.

Til forsida av dokumentet