Svar på henvendelse om endring av navn på folkevalgt organ i Oslo kommune

Vi er kjent med kommuneadvokatens utredning. Vi gjør i det følgende rede for departementets syn på rettstilstanden for bruk av ulike betegnelser for de nevnte organene.

Byråd - byregjering

Kommuneloven § 19 nr. 1 bestemmer at i parlamentarisk styrte kommuner skal kommunestyret opprette et kommuneråd. Etter ordlyden i kommuneloven er det kun denne betegnelsen – kommuneråd – som benyttes.

Bestemmelsene om kommunal parlamentarisme ble tatt inn i kommuneloven av 1992, som trådte i kraft 1. januar 1993. De sentrale forarbeidene til disse bestemmelsene er NOU 1990: 13, Ot.prp. nr. 42 (1991–1992) og Innst. O. nr. 95 (1991–1992).

I NOU 1990: 13 s. 363 heter det om § 19 nr. 1 (§ 18 nr. 1 i NOU-forslaget):
I Parlamentarismeloven er betegnelsen «byråd» tatt inn som tillatt sideform. I og med at skillet mellom byer og herreder nå tas ut av loven, bør hensynet til behovet for ensartede betegnelser på de aktuelle stillinger og verv veie tyngre enn enkeltkommuners ønske om særformer.

Denne uttalelsen viser at det er klart at lovutvalget mente at det kun skulle være adgang til å benytte betegnelsen kommuneråd.

Departementet kommenterte ikke utvalgets merknad i Ot.prp. nr. 42 (1991–1992), men påpekte at departementets forslag i hovedsak var identisk med NOU-forslagets § 18, men med enkelte redaksjonelle endringer (§ 19 i gjeldende lov).

Det kan neppe sies noe sikkert om hvilken rettslig betydning det har at departementet ikke kommenterte problemstillingen i proposisjonen. At departementet refererte til sitt eget forslag som i hovedsak identisk med NOU-forslaget, og ikke eksplisitt uttrykte uenighet med lovutvalgets vurderinger på dette punktet, indikerer likevel at også departementet la opp til at kommunerådet skulle være den eneste lovlige betegnelsen på dette organet.

I Innst. O. nr. 95 (1991–1992) s. 32 uttalte Stortingets kommunal- og miljøvernkomité:
Komiteen forutsetter at loven ikke er til hinder for fortsatt bruk av betegnelsen «byråd» når det gjelder kollegiets navn.

Komiteen fant det altså nødvendig å presisere at også betegnelsen byråd skulle kunne brukes om kommuneråd. Sammenholdt med de tidligere rettskildene, må uttalelsen forstås som at lovgiveren tok stilling til at det er lovens betegnelse som skal benyttes, men at betegnelsen byråd likevel skal kunne benyttes som en alternativ betegnelse for kommuneråd.

Uttalelsen fra Stortingets kommunal- og miljøvernkomité, og forståelsen som komiteen la til grunn av forslaget, må i denne sammenhengen tillegges betydelig vekt.

Departementet har vurdert om andre rettskilder kan trekke i retning av at loven åpner for å kunne bruke andre betegnelser enn kommuneråd og byråd.

Det er lite forvaltningspraksis å støtte seg på siden det har vært et svært begrenset antall kommuner som har praktisert en parlamentarisk styreform. Departementet er ikke kjent med at disse kommunene har benyttet andre betegnelser enn kommuneråd eller byråd. Heller ikke reelle hensyn tilsier etter departementets vurdering at det bør være adgang til å kunne benytte andre betegnelser enn kommuneråd og byråd. Etter departementets mening er disse betegnelsene godt innarbeidet, og i alle tilfeller mer innarbeidet enn uttrykk som byregjering, som er en ukjent betegnelse på et kommunalt organ. Det er også et hensyn at kommunene bør benytte lovens betegnelser og på den måten bidra til en enhetlig praksis. Det gjør det tydeligere for både folkevalgte og innbyggere hvilket organ det er tale om og hvilke regler som gjelder.

Departementet legger etter dette til grunn at kommuneloven kun åpner for å benytte betegnelsene kommuneråd og byråd. Det er etter kommuneloven ikke adgang til å benytte betegnelsen byregjering.

Bydelsutvalg - bydelsstyre

Kommuneloven § 12 nr. 1 bestemmer at kommunestyret kan opprette kommunedelsutvalg for deler av kommunen. Etter ordlyden i kommuneloven er det kun denne betegnelsen – kommunedelsutvalg – som benyttes.

Også bestemmelsene om kommunedelsutvalg ble tatt inn i kommuneloven av 1992, som trådte i kraft 1. januar 1993. De sentrale forarbeidene til bestemmelsene om kommunedelsutvalg er de samme som nevnt ovenfor under avsnittene om byråd.

I NOU 1990: 13 benyttes betegnelsen kommunedelsnemnd, fordi den «betegnelsen etter hvert synes å ha vunnet innpass», se s. 116.

I Ot.prp. nr. 42 (1991–1992) benyttet departementet betegnelsen kommunedelsutvalg, uten at valg av betegnelse er særskilt kommentert. Heller ikke i Innst. O. nr. 95 (1991–1992) er valg av betegnelse særskilt kommentert, selv om betegnelsen bydelsutvalg er nevnt i en komitémerknad fra Sosialistisk Venstreparti, se s. 30. Merknaden synes imidlertid mer å referere til praksisen i Oslo kommune enn å si noe om hvilke betegnelser som skal være lovlige.

Det er etter dette ingen særskilt omtale av selve betegnelsen kommunedelsutvalg i forarbeidene, som sier noe sikkert om adgangen til å benytte andre betegnelser enn den som står i loven.

Departementet mener imidlertid at det er lite tvilsomt at loven åpner for å benytte betegnelsen bydelsutvalg, som Oslo kommune i dag benytter. Bruken av betegnelsen bydelsutvalg må i denne sammenhengen kunne sammenlignes med bruken av betegnelsen bystyre, som en rekke kommuner benytter, og som det er rettslig adgang til å benytte. Vi viser til Kommuneloven med kommentarer av Overå og Bernt, 6. utg. 2014, s. 22, hvor det heter: Slik lovens system nå er, vil «by» være et alternativ til normalformen «kommune». Departementet tilføyer at dersom en kommune først har et bystyre, er det språklig og logisk konsistent også å bruke betegnelsen bydelsutvalg.

Departementet mener det er gode grunner for at en kommune bruker lovens betegnelser på de ulike folkevalgte organene. Utgangpunktet bør etter departementets oppfatning være at dersom det skal benyttes andre betegnelser enn de som står i loven, bør det foreligge holdepunkter for at nettopp den betegnelsen kan benyttes.

Det er ikke uttalelser i forarbeidene som tyder på at det var meningen at betegnelsen bydelsstyre skulle kunne brukes i stedet for kommunedelsutvalg. Departementet kan heller ikke se at reelle hensyn taler for at det bør være adgang til å benytte denne betegnelsen. Det er ikke lett å se at betegnelsen bydelsstyre skulle være mer dekkende for dette organet enn bydelsutvalg, som er blitt benyttet i lengre tid. På den annen side foreligger det forvaltningspraksis hvor betegnelsen bydelsstyre er benyttet i stedet for kommunedelsutvalg eller bydelsutvalg. Bergen kommune har tidligere benyttet denne betegnelsen.

På denne bakgrunnen mener departementet at det er usikkert om det er rettslig adgang til å benytte betegnelsen bydelsstyre. Departementet anbefaler at kommunene benytter enten kommunedelsutvalg eller bydelsutvalg.

Bydelsutvalgsleder - bydelsordfører

Et kommunedelsutvalg skal ha en leder. Enten velges lederen av kommunestyret etter § 12 nr. 1 eller av utvalget selv etter § 12 nr. 2. Etter ordlyden i kommuneloven er det kun betegnelsen leder(en) som benyttes. Den samme betegnelsen benyttes også i andre bestemmelser som omhandler kommunale organer, se for eksempel om faste utvalg i § 10 nr. 3 og kommunestyrekomiteer i § 10 a nr. 2.

Departementet tar også her utgangspunkt i at dersom det skal benyttes andre betegnelser enn det som står i loven, bør det foreligge holdepunkter for at nettopp den betegnelsen kan benyttes.

Vi kan ikke se at forarbeidene inneholder noen særskilt omtale av om det skal være adgang til å benytte andre betegnelser enn leder, for eksempel bydelsordfører.

Departementet mener videre at reelle hensyn taler mot at det bør være adgang til å benytte uttrykket bydelsordfører. Kommuneloven legger opp til et nokså konsistent system ved å benytte betegnelsen leder i flere ulike bestemmelser, jf. ovenfor om faste utvalg og kommunestyrekomiteer. Loven synes å reservere betegnelsen ordfører til den personen som kommunestyret velger etter § 9. Etter § 9 knytter det seg eksplisitte rettigheter og plikter til ordførervervet. Departementet mener det er uheldig hvis andre kommunale tillitsverv tar opp i seg tittelen ordfører. Det vil blant annet kunne skape en unødvendig forvirring om hvem som har hvilke tillitsverv og hvilken kompetanse den enkelte lederen innehar.

På denne bakgrunnen vil departementet anta at det ikke er rettslig adgang til å benytte betegnelsen bydelsordfører.

 

Med hilsen

Sølve M. Steffensen (e.f.) ekspedisjonssjef

Siri Halvorsen avdelingsdirektør