Dokument nr. 8: 34 (1999-2000) forslag fra stortingsrepresentant Carl I. Hagen om nytt prinsipp for integrering av innvandrere samt lovregler slik at det ikke gis adgang til å fremføre bønnerop gjennom høyttaler fra moskeer

Vi viser til brev 27. mars 2000 hvor Utenriksdepartementet oversender brev 2. mars 2000 fra Stortingets kommunalkomité til daværende statsråd Jon Lilletun. Komiteen ber i brevet Lovavdelingen vurdere om forslag fra stortingsrepresentant Carl I. Hagen om ved lov å forby framføring av bønnerop over høyttaler fra moskeer, er i strid med Grunnloven §§ 2 og 100 om henholdsvis religionsfrihet og ytringsfrihet (se Dokument nr. 8: 34 (1999-2000) forslag II). Komiteen ber også Lovavdelingen om å vurdere hvorvidt et slikt forbud vil være i strid med internasjonale menneskerettigheter, jf. Grunnloven § 110 c om at "[d]et paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne" og menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 som fastsetter at nærmere bestemte konvensjoner om menneskerettigheter skal gjelde som norsk lov.

Vi ber Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet om å oversende uttalelsen til Stortingets kommunalkomité snarest.

Lovavdelingen er kommet til at et generelt lovforbud mot bønnerop fra moskeer antakelig vil være i strid med religionsfriheten slik den er beskrevet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (heretter EMK) artikkel 9 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (heretter SP) artikkel 18. Bønnerop vil imidlertid kunne underlegges visse begrensninger, uten at dette vil stride mot Grunnloven eller internasjonale menneskerettigheter Norge er bundet av, forutsatt at disse begrensningene er saklig begrunnet og proporsjonale i forhold til begrunnelsen og er ikke-diskriminerende. Slike begrensninger bør fortrinnsvis følge av et generelt og innholdsnøytralt regelverk, f.eks. støyforskrifter. Etter Grunnloven § 2 vil adgangen til å nedlegge forbud mot bønnerop være noe videre. En nærmere begrunnelse for vårt standpunkt følger nedenfor.

I. Religionsfriheten etter EMK artikkel 9 og SP artikkel 18

I.1 Forholdet til ytringsfriheten

Prinsippet om religionsfrihet er nedfelt i EMK artikkel 9 og SP artikkel 18. I og med at religionsfriheten også innebærer frihet til å gi uttrykk for sin religiøse overbevisning, har den nær sammenheng med prinsippet om ytringsfrihet i EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. Den europeiske menneskerettsdomstol har ansett EMK artikkel 9 som en særbestemmelse i forhold til ytringsfrihetsbestemmelsen i artikkel 10, slik at det ikke oppstår noen selvstendig spørsmål under artikkel 10, se for eksempel Kokkinakis-saken1EMD Kokkinakis mot Hellas, dom 25. mai 1993

Lovavdelingen vil derfor begrense seg til å drøfte konvensjonenes bestemmelser om religionsfrihet samt forbudet mot diskriminering i EMK artikkel 14 og SP artikkel 2 nr. 1 og 26.

I.2 Rettslige utgangspunkter

EMK artikkel 9 lyder slik:

"1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief and freedom, either alone or in community with others and in public or in private, to manifest his religion or belief, in worship, teaching, practice and observance.

2. Freedom to manifest one’s religion or beliefs shall be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others."

Det følger av artikkel 9 nr. 1 at enhver har frihet til, så vel offentlig som privat, å gi uttrykk for sin religion ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse. SP artikkel 18 nr. 1 har stort sett samme ordlyd.

Etter EMK artikkel 9 nr. 2 kan friheten til å gi uttrykk for sin religion, bare begrenses ved lov, og bare dersom dette er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. SP artikkel 18 nr. 3 angir de samme relevante hensynene som EMK artikkel 9 nr. 2. Den konkrete avveiningen av de hensynene som EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 nevner, må antas i stor grad å være sammenfallende.

For at et inngrep skal være "nødvendig i et demokratisk samfunn" i henhold til EMK artikkel 14, må inngrepet følge av et presserende sosialt behov og være proporsjonalt i forhold til formålet. Domstolen har uttrykt dette slik:

"According to the Court’s established case-law, the notion of necessity implies that an interference corresponds to a pressing social need and, in particular, that it is proportionate to the legitimate aim pursued." 2Se EMD Olsson mot Sverige (No. 1), dom 24. mars 1988, punkt 67

Det er relativt liten praksis om EMK artikkel 9 fra konvensjonsorganene, og spørsmålet om bønnerop eller tilsvarende religiøse ytringer har ikke vært prøvd for verken Den europeiske menneskerettskommisjon (Kommisjonen) eller Den europeiske menneskerettsdomstol (Domstolen). Vi er heller ikke kjent med at dette spørsmålet har vært prøvd for FNs menneskerettskomité . Vi er ikke kjent med at dette konkrete spørsmålet har vært nærmere drøftet i juridisk teori.

I.3 Er fremføring av bønnerop fra moskeer omfattet av retten til religionsutøvelse etter EMK artikkel 9 og SP artikkel 18?

1. Det første spørsmålet som reiser seg, er om bønnerop må anses som religionsutøvelse i konvensjonenes forstand.

Det er klart at ikke alle ytringer eller handlinger som har en religiøs begrunnelse, omfattes av retten til religionsutøvelse etter EMK artikkel 9. For at artikkel 9 skal komme til anvendelse, må handlingen faktisk uttrykke den bakenforliggende religiøse troen, jf. Arrowsmith-saken3Arrowsmith mot UK No 7050/75, jf. Report 12. oktober 1978 punkt 19

Kommisjonen har lagt til grunn at utrop om farer ved pornografi, utukt og alkohol, var omfattet av artikkel 9 nr. 1 4Sak nr. 9820/82 X mot Sverige5EMD Kokkinakis mot Hellas, som 25. mai 19936EMD Larissis m.fl. mot Hellas, dom 24. februar 1998.

2. FNs menneskerettskomité har i sin generelle kommentar om hvordan SP artikkel 18 skal forstås, uttalt følgende:

"The freedom to manifest religion or belief in worship, observance, practice and teaching encompasses a broad range of acts. The concept of worship extends to ritual and ceremonial acts giving direct expression to belief, as well as various practices integral to such acts, including the building of places of worship, the use of ritual formulae and objects, the display of symbols, and the observance of holidays and days of rest. The observance and practice of religion or belief may include not only ceremonial acts but also such customs as the observance of dietary regulations, the wearing of distinctive clothing or headcoverings, participation in rituals associated with certain stages of life, and the use of a particular language customarily spoken by a group. In addition, the practice and teaching of religion or belief includes acts integral to the conduct by religious groups of their basic affairs, such as the freedom to choose their religious leaders, priests and teachers, the freedom to establish seminaries or religious schools and the freedom to prepare and distribute religious texts or publications." 7Se CCPR General comment 22, 30. juli 1993

Uttalelsene fra FNs menneskerettskomité er ikke juridisk bindende, men de har betydelig autoritet i og med at de uttrykker synet til det organet som har kompetanse til å overvåke at statene oppfyller sine plikter etter konvensjonen.

3. Lovavdelingen antar at fremføring av bønnerop fra minareter må ses på som et uttrykk for den muslimske religionsoppfattelsen, og at fremføringen dermed vil være omfattet av EMK artikkel 9 og SP artikkel 18. Det er likevel nærliggende å anta at bønnerop – som klokkeringing fra kirker – har et mindre sterkt vern enn den personlige religionsutøvelse. Dette kan tenkes å få betydning i eventuelle avveininger i henhold til menneskerettskonvensjonenes bestemmelser.

I.4 Kan adgangen til å fremføre bønnerop begrenses ut fra hensynet til andres religionsfrihet?

1. Som nevnt ovenfor kan friheten til å uttrykke sin religion begrenses ved lov, dersom dette er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

2. Religionsfriheten innebærer ikke bare en rett til fritt å utøve sin religion, men også frihet til ikke å ta del i religiøse handlinger. Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om bønnerop over høyttaler fra moskeer må anses som et brudd på rettighetene til dem som ikke ønsker å ta del i den muslimske religionsutøvelsen, og at man derfor kan nekte eller begrense slike utrop ut fra det legitime formålet etter EMK artikkel 9 nr. 2 å "beskytte andres rettigheter og friheter" og det tilsvarende relevante hensynet i SP artikkel 18 nr. 3 "beskytte … andres grunnleggende rettigheter og friheter".

I Kokkinakis-saken og Larissis-saken kom Domstolen til at straff som var ilagt på grunn av såkalt proselytisme, dvs. forsøk på å omvende noen fra en religiøs overbevisning til en annen, måtte anses å være begrunnet i hensynet til å beskytte andres rettigheter og friheter, slik konvensjonen bruker uttrykket. Inngrepet i religionsfriheten var derfor rettet mot et legitimt formål under artikkel 9. 8Det ble likevel ansett å foreligge brudd på artikkel 9, se nedenfor.

Avgjørelsene viser at det å beskytte enkeltpersoner mot andres religiøse virksomhet, kan være et legitimt hensyn bak et inngrep i religionsfriheten.

Ettersom også bønnerop må regnes som religiøse ytringer, antar Lovavdelingen at hensynet til beskyttelse av andres religionsfrihet kan være et legitimt hensyn bak eventuelle inngrep i retten til å framføre bønnerop.

Spørsmålet er imidlertid ikke opplagt. Domstolens standpunkt i de nevnte dommene bygget på en konkret vurdering av de aktuelle handlingene, som var av direkte misjonerende karakter.

3. Det neste som må vurderes, er om et eventuelt inngrep i religionsfriheten begrunnet i andres rett til ikke å bli utsatt for andres religionsutøvelse, er "nødvendig i et demokratisk samfunn", jf. EMK artikkel 9 nr. 2. Dette må vurderes konkret i forhold det eventuelle inngrepet.

Som nevnt har verken Domstolen eller Kommisjonen fått forelagt seg denne problemstillingen tidligere. Det kan imidlertid vises til at Domstolen flere ganger har uttalt at religionsfrihet er en av demokratiets hjørnestener, og at pluralisme er uløselig knyttet til demokratiet. Fra Serif-saken 9EMD Serif mot Hellas, dom 14. desember 1999, punkt 49.

"The Court recalls that freedom of thought, conscience and religion is one of the foundations of a "democratic society" within the meaning of the Convention. The pluralism indissociable from a democratic society, which has been dearly won over the centuries, depends on it. It is true that in a democratic society it may be necessary to place restrictions on freedom of religion to reconcile the interests of the various religious groups ... . However, any such restriction must correspond to a "pressing social need" and must be "proportionate to the legitimate aim pursued … ."

Uttalelsen kan tyde på at adgangen til å begrense retten til religionsutøvelse ut fra hensynet til andres religionsfrihet, er nokså snever.

4. Også Kokkinakis-saken og Larissis-saken kan gi en pekepinn på hvilke vurderinger som er relevante i forhold til den foreliggende problemstillingen. I disse sakene la Domstolen til grunn at man må finne seg i at andre oppsøker en i sitt hjem med det formål å forkynne sin tro, forutsatt at forkynneren ikke opptrer på en utilbørlig ("improper") måte. At personer var blitt straffet for å ha utøvd forkynnelse overfor privatpersoner, ble dermed ansett som en krenkelse av artikkel 9. I Larissis-saken godtok derimot Domstolen etter en konkret vurdering at militære oberster ble straffet for at de ved flere anledninger hadde drevet forkynnelse overfor underordnede på en måte som ga disse følelsen av å være presset. Domstolen la her vekt på at den hierarkiske strukturen i militæret gjorde det vanskelig for underordnede å slippe unna religiøse samtaler med overordnede. Aktiv forkynnelse kunne derfor etter forholdene anses som trakassering eller maktmisbruk, slik at et inngrep i offiserenes religionsfrihet kunne anses som nødvendig i et demokratisk samfunn ut fra hensynet til andre.

5. Avgjørelsene viser at enkeltpersoner må finne seg i å bli utsatt for religiøse budskap fra personer som tilhører andre trosretninger, men at det kan oppstilles begrensninger i forhold til religiøse handlinger som må karakteriseres som utilbørlige ("improper") ut fra hensynet til andres religionsfrihet. Det må altså foretas en avveining mellom den positive og negative religionsfriheten, der utgangspunktet er at den positive religionsfriheten - den enkeltes rett til religionsutøvelse - går foran retten til ikke å bli utsatt for religiøse budskap. I motsatt fall ville friheten til å drive religiøs virksomhet i det offentlige rom lett blitt en fiksjon.

I den nærmere vurderingen må det legges vekt på hvilken betydning den religiøse handlingen har for religionsutøvelsen, og på hvor påtrengende handlingen virker for dem som blir utsatt for den.

6. Lovavdelingen har ikke kompetanse til å vurdere hvor viktig fremføring av bønnerop fra moskeen er i den muslimske religionsutøvelse.

I følge Al-Ghazali del 1 10Jf. Abu Hamid Muhammad Al-Ghazali, del 1, Fornyelsen av religionens vitenskaper, som ble skrevet mot slutten av 1000-tallet, og som er en av de mest leste teologiske tekstene i islams historie, se nærmere Kari Vogt: Kommet for å bli, islam i Vest-Europa (Oslo 1995) side 147. Innkalling til fredagspreken har forankring i selve Koranen, sure 62, Samlingsdagen, vers 9 som sier at 'når det kalles til samlingsdagens bønn, så skynd dere hen til Guds ihukommelse, og la handel ligge'.

Ut fra den strenge vurderingen Domstolen har lagt til grunn, antar vi at bønnerop ikke generelt kan regnes som en utilbørlig handling i forhold til personer med et annet livssyn, og at dette hensynet derfor ikke kan begrunne et generelt forbud mot bønnerop. Det kan imidlertid ikke utelukkes at hensynet kan gi grunnlag for visse innskrenkninger i adgangen til å fremføre bønnerop, se nedenfor punkt I.7.

I.5 Kan bønnerop forbys ut fra integreringshensyn eller et ønske om å bevare kristne verdier og tradisjoner?

1. Forslagsstilleren begrunner lovforslaget om forbud mot bønnerop bl.a. med at bønnerop virker forstyrrende på kristne tradisjoner og at et forbud således er ønskelig for å bevare kristne verdier. Videre vises det til at et forbud mot bønnerop vil inngå som et ledd i arbeidet med å integrere muslimer i det norske samfunnet.

2. Etter EMK artikkel 9 nr. 2 og SP artikkel 18 nr. 3 kan religionsfriheten begrenses i den grad dette må anses som nødvendig i et demokratisk samfunn for å beskytte den offentlige trygghet eller orden. Integreringshensyn og et ønske om å hindre religiøs pluralisme kan ikke begrunne et inngrep etter disse bestemmelsene. Et hovedformål med prinsippet om religionsfrihet er nettopp å sikre religiøs pluralisme, jf. sitatet fra Serif-saken i punkt I.4 ovenfor. I samme sak uttalte Domstolen at selv om myndighetene har en forpliktelse til å avdempe konflikter mellom religiøse eller andre grupperinger i samfunnet, vil slike konflikter være en uunngåelig konsekvens av pluralisme. Myndighetenes rolle i slike tilfeller er ikke å fjerne pluralismen, men å legge til rette for at gruppene respekterer hverandre. Fra dommen siteres:

"It is true that the Government argued that, in the particular circumstances of the case, the authorities had to intervene in order to avoid the creation of tension among the Moslems in Rodopi and between the Moslems and the Christians of the area as well as Greece and Turkey. Although the Court recognises that it is possible that tension is created in situations where a religious or any other community becomes divided, it considers that this is one of the unavoidable consequences of pluralism. The role of the authorities in such circumstances is not to remove the cause of tension by eliminating pluralism, but to ensure that the competing groups tolerate each other. …" 11Se dommen punkt 53.

Etter Lovavdelingens syn vil det derfor være uforenlig både med EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 å forby eller begrense bønnerop fra moskeer ut fra hensynet til integrasjon og bevaring av kristne religiøse verdier, se også punkt I.7 nedenfor.

I.6 Kan bønnerop forbys eller begrenses ut fra hensyn til å skjerme andre for støy ?

I foreliggende sak kan det være aktuelt å begrense fremføringen av bønnerop pga. støyplage for andre. Domstolen har lagt til grunn at støy i utgangspunktet kan utgjøre et inngrep i retten til respekt for privatliv og hjem etter artikkel 8. 12EMD Powell & Rayner mot Storbritannia, dom 21. februar 1990.13Sak nr. 9820/82 X mot Sverige.

Det at støyhensyn anses som et relevant hensyn for å kunne gjøre inngrep i religionsfriheten, betyr ikke at dette kan begrunne et generelt forbud mot bønnerop. Her som ellers må man vurdere om inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn. Derimot vil hensynet til å redusere støy kunne gi grunnlag for begrensninger i adgangen til å fremføre bønnerop, f.eks. ved at det settes restriksjoner på lydnivå, bruk av høyttalere og hyppighet.

I.7 I hvilken grad kan man forskjellsbehandle ulike trossamfunn?

1. Etter EMK artikkel 14 skal utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i konvensjonen, sikres "uten diskriminering på noe grunnlag". Diskriminering på grunnlag av hudfarge, språk, religion eller tilknytning til en nasjonal minoritet er spesielt oppregnet. EMK artikkel 14 innebærer at inngrep i religionsfriheten som isolert sett ikke vil være et brudd på EMK artikkel 9, likevel kan være en krenkelse av artikkel 14 sett i sammenheng med artikkel 9 dersom innskrenkingen i religionsfriheten kan anses som diskriminerende i forhold til andre, jf. bl.a. kommisjonens avgjørelse i Darby-saken14Sak nr. 11581/85 Darby mot Sverige, Report of the Commission (se side 12)

Det kan derfor reises spørsmål om man kan legge andre begrensninger på muslimers adgang til å fremføre bønnerop, enn de restriksjoner som er lagt på f.eks. kirkers adgang til ringe med kirkeklokker.

2. I henhold til fast praksis fra Domstolen er det bare usaklig forskjellsbehandling som anses som diskriminering. Forskjellsbehandling som har et legitimt formål og ikke går lenger enn det som er nødvendig for å nå dette formålet, anses ikke som diskriminering. For å vurdere om det foreligger diskriminering, må man dermed vurdere begrunnelsen for en eventuell forskjellsbehandling.

EMK artikkel 14 krever ikke at de ulike religionene må likestilles i enhver henseende fra myndighetenes side. Det er f.eks. lagt til grunn at en statskirkeordning ikke uten videre vil være et brudd på artikkel 14 jf. artikkel 9, se bl.a . kommisjonens uttalelse i Darby-saken. Det kan imidlertid hevdes at adgangen til å forskjellsbehandle trossamfunn må være videre når det gjelder å legge til rette for en spesiell religionsutøvelse ved positive tiltak, f.eks. ved en statskirkeordning, enn når det gjelder å legge restriksjoner på religionsutøvelsen, eller på annen måte begrense de forskjellige religioners mulighet til å komme til uttrykk.

Kommisjonen har i Gandrath-saken 15Se sak 2299/64, YB10 side 626

Saken gjaldt retten til å bli fritatt for militærtjeneste og ble vurdert i henhold til EMK artikkel 4, jf. artikkel 14. En prest i sekten Jehovas vitner krevde å bli unntatt fra militærtjeneste og siviltjeneste av samvittighetsgrunner. Etter tysk lov var ordinerte prester i den romersk-katolske kirke og den protestantiske kirke automatisk fritatt fra både militær- og siviltjeneste, mens prester eller tilsvarende i andre trossamfunn bare fikk fritak dersom arbeidsoppgavene tilsvarte arbeidsoppgavene til de ordinerte prestene i den katolske og protestantiske kirke og prestegjerningen var en hovedbeskjeftigelse.

Kommisjonen slo først fast at det forelå forskjellsbehandling mellom prester i de etablerte kirkesamfunn og andre trossamfunn. Hvorvidt denne forskjellsbehandlingen måtte anses som diskriminering, ville bero på hva den var begrunnet i. Hensynet bak den tyske lovbestemmelsen var at man ikke ønsket at unntaket for plikttjeneste skulle være for vidt, og at bare prester som hadde funksjoner som tilsa at de var tilstede konstant og kontinuerlig, skulle få fritak fra plikttjeneste. Prestestillingene i den romersk-katolske kirke og den protestantiske kirke ble man ordinert til etter lengre utdannelse, og bare en liten del av menigheten ble ordinert til slik tjeneste. I andre trossamfunn, herunder Jehovas vitner, hadde imidlertid ethvert døpt medlem rett til et presteembete. Dersom det ikke var stilt særlige krav til innhold og tidsbruk i tjenesten, ville derfor hele trossamfunn kunne påberope seg fritaksbestemmelsen.

Kommisjonen fant etter dette at forskjellsbehandlingen innebar en rimelig og relevant avveining av hensynet til en effektiv plikttjeneste og hensynet til å sikre at trossamfunn fikk et ordentlig prestetilbud, og at den derfor var lovlig etter konvensjonen.

FNs menneskerettskomité har uttalt følgende som er særlig relevant for hvordan retten til religionsfrihet og forbudet mot diskriminering samlet skal forstås:

"The fact that a religion is recognized as a state religion or that it is established as official or traditional or that its followers comprise the majority of the population, shall not result in any impairment of the enjoyment of any of the rights under the Covenant, including articles 18 and 27, nor in any discrimination against adherents to other religions or non-believers. In particular, certain measures discriminating against the latter, such as measures restricting eligibility for government service to members of the predominant religion or giving economic privileges to them or imposing special restrictions on the practice of other faiths, are not in accordance with the prohibition of discrimination based on religion or belief and the guarantee of equal protection under article 26." 16Se CCPR General comment 22, 30. juli 1993

Ut fra det ovenstående er vi tilbøyelige til å anta at en eventuell forskjellsbehandling mellom kirkens rett til å innkalle til gudstjeneste med kirkeklokker og moskeens rett til å fremføre bønnerop, ikke kan begrunnes med at kirken har en sterkere forankring i norsk kultur enn Islam.

3. I Dokument nr. 8: 34 (1999-2000) fremholdes det at bønneropet på en helt annen måte enn klangen fra kirkeklokkene leverer et dogmatisk utsagn. Lovavdelingen vil ikke utelukke at dette kan være et relevant moment i vurderingen, men antar at et slikt argument må brukes med stor varsomhet. Det er en grunnleggende tanke bak både ytringsfrihetsideologien fra opplysningstiden og de noe nyere reglene om religionsfrihet at statene bare unntaksvis kan gripe inn pga. ytringens eller religionens innhold.

4. Det må antas at statene har en videre skjønnsmargin når det gjelder å innføre generelle offentlige reguleringer som ikke har som siktemål å begrense religionsutøvelsen , men som likevel i praksis kan begrense muligheten for religiøs aktivitet, enn til å legge særlige begrensninger på en særskilt religions uttrykksmåte. Kommisjonen har f.eks. godtatt at et påbud om bruk av motorsykkelhjelm også skulle gjelde for sikher 17Se sak nr. 7992/7718Se sak nr. 7992/77

Vi antar derfor at en ved generelle innholdsnøytrale regler, f. eks. om støybegrensning, vil kunne legge begrensninger på muligheten til å fremføre bønnerop. Dette gjelder selv om et slikt regelverk skulle få større praktiske konsekvenser for moskeers adgang til å framføre bønnerop enn for kirkens adgang til å ringe med kirkeklokker. Forutsetningen er at reglene er saklig begrunnet og nødvendige for å ivareta støyhensyn e.l. og at de er proporsjonale i forhold til dette formålet.

II. Religionsfriheten etter Grunnloven § 2

II.1 Innledning

Grunnloven § 2 første ledd fastslår prinsippet om religionsfrihet: "Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse."

Bestemmelsen må forstås slik at den ikke bare gir frihet til å ha den religiøse tro man vil, men også frihet til å gi uttrykk for denne troen i ord og handlinger.

I og med at religionsfriheten også innebærer frihet til å gi uttrykk for sin religiøse overbevisning, har den nær sammenheng med ytringsfriheten (Grunnloven § 100). Det er naturlig å anse Grunnloven § 2 som en særregel i forhold til Grunnlovens ytringsfrihetsbestemmelse slik at det ikke er nødvendig å foreta en selvstendig drøftelse av Grunnloven § 100 på de områder der bestemmelsene overlapper hverandre. Den europeiske menneskerettsdomstol har som nevnt lagt et slikt synspunkt til grunn når det gjelder forholdet mellom EMK artikkel 9 og 10 om henholdsvis religions- og ytringsfrihet, se punkt I.1 ovenfor.

Grunnloven § 100 omfatter imidlertid i prinsippet alle typer ytringer – også religiøse. Selv om man velger å se Grunnloven § 2 som en spesialbestemmelse for religiøse ytringer, kan man i utgangspunktet ikke tolke ytringsfriheten etter Grunnloven § 2 snevrere enn det som ville følge av den alminnelige bestemmelsen om ytringsfrihet. Snarere kan det reises spørsmål om religiøse ytringer nyter et sterkere vern enn andre former for ytringer, jf. Rt. 1984 s. 1359 (Bratterud-kjennelsen) der det kan synes som om straffeloven § 135 a ble underkastet en mer innskrenkende tolkning fordi man sto overfor den religiøse ytringsfriheten, enn det som hadde vært tilfellet om man bare skulle vurdert § 135 a opp mot Grunnloven § 100.

Grunnloven § 2 har dessuten selvstendig betydning ved at den også omfatter handlinger som ikke kan karakteriseres som "ytringer" i Grunnloven § 100 sin forstand.

Lovavdelingen anser det på denne bakgrunn tilstrekkelig å ta stilling til om forslaget om et lovforbud mot bønnerop fra moskeer er i strid med Grunnloven § 2. Grunnloven § 100 vil eventuelt komme inn som et moment ved tolkningen.

II.2 Generelt om tolking av Grunnloven

1. Det er vanlig oppfatning at Grunnlovens bestemmelser må tolkes i lys av den samfunnsutvikling som har funnet sted. Dette gjelder særlig for eldre bestemmelser i Grunnloven, og for bestemmelsen om ytringsfriheten i § 100 er det uttrykkelig lagt til grunn av Høyesterett i flertallets votum i Rt. 1997 s. 1821 (1832). Når det gjelder grunnlovsbestemmelser vedtatt i senere tid, kan samfunnsutviklingen få mindre betydning for forståelsen, dels fordi bestemmelsens ordlyd kan fremstå som klarere enn det som er tilfellet med eldre bestemmelser, og dels fordi den faktiske samfunnsutviklingen har vært mindre omfattende enn siden en eldre bestemmelse ble vedtatt. Grunnloven § 2 første ledd om religionsfrihet er en relativt ung bestemmelse, vedtatt i 1964. Dette utelukker likevel ikke at samfunnsutviklingen etter denne tid kan tenkes å ha betydning for hvilket innhold man kan legge i bestemmelsen.

Grunnloven § 110 c, vedtatt i 1994, fastsetter at "[d]et paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne". Bestemmelsens krav kan oppfylles gjennom faktiske tiltak og den alminnelige lovgivning, jf. § 110 c annet ledd, og den medfører ikke i seg selv at rettigheter fastlagt i menneskerettskonvensjonene har grunnlovs rang. Dette fremgår også av menneskerettsloven 22. mai 1999 nr. 30 § 3, som ikke utelukker at Stortinget ved lov fastsetter en regel som går foran en regel i en inkorporert menneskerettskonvensjon.

Menneskerettskonvensjonenes regler kan likevel ha betydning for forståelsen av Grunnlovens bestemmelser. I Rt. 1997 s. 1821 (1832) ledet således det forhold at "vern mot rasediskriminering er akseptert i det internasjonale samfunn som en grunnleggende rettighet" (jf. FN-konvensjonen 7. mars 1966 om avskaffelse av alle former for rasediskriminering, som Norge er tilsluttet) Høyesteretts flertall til en tolking som begrenset rekkevidden av Grunnloven § 100 når det gjelder visse rasediskriminerende ytringer. På den annen side kan menneskerettskonvensjonene også tenkes å få betydning når det gjelder å fastlegge positivt hvor langt grunnlovsvernet rekker. Men i forhold til lovgivernes frihet kan Grunnloven ha forskjellig rekkevidde som skranke og som tolkingsprinsipp, og menneskerettskonvensjonene kan lettere påvirke rekkevidden som tolkingsprinsipp enn som skranke. Hvilken betydning en menneskerettskonvensjon kan ha for et gitt tolkingsspørsmål, vil også naturlig bero på hvor sikre tolkinger som kan utledes av konvensjonen. Det er liten grunn til at usikre tolkinger av en menneskerettskonvensjon, uten støtte i autoritativ praksis, skal oppnå et grunnlovsvern via fortolkingen av en bestemmelse i Grunnloven. Selv om man legger til grunn at det i utgangspunktet vil være samsvar mellom Grunnloven og menneskerettskonvensjonene når det gjelder innholdet av rettigheter som er forankret begge steder, kan det derfor være forskjell i grensetilfeller, særlig når det er begrenset grunnlag for sikre slutninger fra menneskerettskonvensjonene og det foreligger interne rettskildefaktorer som kan underbygge en noe større frihet for lovgiverne i forhold til Grunnloven. Ved fortolkningen av Grunnloven vil domstolene i grensetilfelle trolig legge vekt på hvilken vurdering Stortinget har gitt uttrykk for i grunnlovsspørsmålet.

2. Til de fleste grunnlovsbestemmelser er forarbeidene av begrenset omfang. Det gjelder også for § 2 første ledd, som opprinnelig ble foreslått av medlemmene i Dissenterlovkomiteen og vedtatt til fremsettelse av representanter for de partier som var med i Stortingets konstitusjonskomité, jf. St. dok. nr. 13 (1959-60). I stortingsdebatten ble det gitt uttrykk for at religionsfriheten ikke måtte utøves slik at den alminnelige lovgivning ble krenket, dvs. at lovgiverne ville ha en viss frihet til å gi regler så lenge ikke selve prinsippet om religionsfrihet ble gått for nær. Det kan imidlertid ha vært en viss uenighet om hvor stor frihet lovgiverne ville ha (jf. St. forh. (1963-64) s. 2899 flg., særlig innlegg av representantene Lyng og Røiseland). Det kan synes som om det også var delte meninger blant representantene om grunnlovfestingen bare stadfestet gjeldende rett, eller om den endret rettstilstanden, jf. likeledes Innst. S. nr. 184 (1963-64) s. 427.

Forholdet til menneskerettskonvensjonene - først og fremst Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 9 - ble berørt i Dissenterlovkomiteens innstilling til lov om trossamfunn (1962), som inneholder et eget kapittel VI om grunnlovfesting av religionsfriheten. Utredningen var ennå ikke avgitt da grunnlovsforslaget ble fremsatt, men forelå da det ble behandlet i Stortinget, skjønt det kan ikke ses at den formelt var fremlagt for Stortinget. Det må likevel kunne hentes momenter fra utredningen til å belyse grunnlovsbestemmelsen. Det heter i utredningen (s. 24) at det er naturlig at forpliktelsen til å hevde religionsfriheten som følge av tilslutningen til EMK "også får et høytidelig uttrykk i vår forfatning". Det heter også at det er "åpenbart at så vidt generelle som formuleringene [bl.a. i EMK] er, gir de plass for atskillig forskjell i de enkelte lands utformning og gjennomføring av religionsfriheten i sin lovgivning, likesom det vil kunne være atskillig tolkingstvil i konkrete spørsmål" (s. 19). Ut fra dette er det ikke grunnlag for å anta at en såkalt dynamisk fortolkning av menneskerettskonvensjonene i konvensjonsorganene uten videre skal legges til grunn for forståelsen av Grunnloven. Iallfall kan dette ikke være avgjørende for Grunnlovens rekkevidde som skranke.

II.3 Er bønnerop "Religionsøvelse" i Grunnlovens forstand?

Begrepet "Religionsøvelse" i Grunnloven § 2 første ledd er ikke skarpt i kantene. Den omfatter utvilsomt den religiøse tro og seremonier hvor individet - alene eller sammen med andre likesinnede - gir uttrykk for sin tro. Hvor langt den går i å verne individers og religiøse samfunns utadrettede virksomhet, kan være mer usikkert. I stortingsdebatten om grunnlovsbestemmelsen er det enkelte holdepunkter for at den ikke i samme grad skulle verne "ytre manifestasjoner" av religionsutøvelsen (jf. særlig representanten Lyngs innlegg, St. forh. (1963-64) s. 2900). Det kan dessuten tenkes et skille mellom det som regnes som religionsutøvelse som er beskyttet av Grunnloven, og det som bare er tradisjoner i tilknytning til religionsutøvelsen. I disse sammenhengene kan det for øvrig komme på tale å skille mellom bestemmelsens betydning som skranke for lovgiverne og som tolkningsfaktor.

For å ta stilling til hvordan bønnerop skal vurderes i forhold til Grunnloven § 2 første ledd, er det av betydning hvilken funksjon og forankring bønneropene har i den muslimske religion. Dette er primært spørsmål av religionsfaglig karakter, hvor Lovavdelingen følgelig må ta forbehold om vurderingen, jf. I.4.6 foran.

Slik Lovavdelingen forstår det, tjener bønneropene dels som innkalling til moskeen for bønn, dels som påminnelse om at det er tid for bønn i henhold til Koranen. Bønneropene selv består av utsagn med religiøst innhold og har lang tradisjon i den muslimske verden. De fremstår som en gjentakelse av samme utsagn, ofte fremført ved hjelp av lydbånd og høyttaler. Det kan dermed hevdes at deres karakter av individuelle religiøse utsagn blir redusert, og at de får en karakter som er mer lik ringing med kirkeklokker i den kristne religion. Såvidt vi forstår, har imidlertid bønneropene sterkere forankring i de religiøse tekster i islam enn ringing med kirkeklokker har i kristendommen.

Utropene kan neppe regnes som en nødvendig del av den muslimske religionsutøvelsen, iallfall ikke i den forstand at det er utelukket å praktisere som muslim uten bønnerop. Det er for så vidt mulig å se dem både som en tradisjon knyttet til religionsutøvelsen, og som en integrert og naturlig del av den. Dette gjør imidlertid at bønnerop - som en innkalling til religionsutøvelse - er en mindre sentral del av religionsutøvelsen enn den direkte og personlige tro og praktisering av den, som vil nyte det sterkeste vern etter Grunnloven.

II.4 Er det forenlig med Grunnloven § 2 å begrense eller forby adgangen til bønnerop?

1. Ordlyden i Grunnloven § 2 første ledd kan gi inntrykk av at religionsfriheten er absolutt. Det er likevel på det rene at det kan gjøres visse inngrep i friheten for å beskytte andre legitime interesser. Dette fremgår både av debatten i Stortinget 4. mai 1964 og av Dissenterlovkomiteens innstilling.

Dissenterlovkomiteen foreslo en grunnlovsbestemmelse i flere alternativer hvor forskjellen var om begrensningen "inden Lovs og ærbarheds Grændser" var tatt med. Om betydningen av denne forskjellen heter det i utredningen (s. 26):

"Heller ikke her antar komitéen at det er noen egentlig reell forskjell mellom alternativene. Selv om det ikke er uttalt i Grunnloven, vil det være en selvfølge at religionsfriheten ikke er absolutt, og at lovgivningen må kunne sette grenser for den. Forbeholdet er utvilsomt riktig, men det er på den annen side ikke nødvendig å ha det med i teksten."

Når Stortinget vedtok en grunnlovsbestemmelse uten noe slikt forbehold, synes årsaken å være en frykt for at det kunne bli lagt for mye i forbeholdet, jf. særlig St. forh. (1963-64) s. 2903 (representanten Røiseland). Dissenterlovkomiteen understreket for sin del at begrensninger i lov "må være lojale overfor religionsfrihetens prinsipp", og at det åpenbart ville være i strid med prinsippet om loven bare tillot et begrenset antall religionssamfunn, overlot til Kongen å avgjøre hvilke religionssamfunn som skulle få virke i Norge, eller forbød overgang fra et trossamfunn til et annet (utredningen s. 26). Forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen synes således å bekrefte at Grunnloven § 2 første ledd har en kjerne der den virker som en skranke for lovgiverne, og en randsone der den virker som et tolkningsprinsipp.

2. I flere saker om adgangen til å gjøre inngrep i ytringsfriheten har Høyesterett - i noe forskjellige ordelag - gitt uttrykk for at det bare er en snever adgang til dette etter Grunnloven § 2 første ledd og § 100. I forhold til politiske og forkynnende ytringer har spørsmålet flere ganger vært drøftet i forhold til straffeloven § 135 a, som rammer visse typer ytringer som kan virke truende eller hånende mv. Ved avveiningen mellom hensynet til ytringsfriheten og behovet for å beskytte privatpersoner mot krenkende ytringer, har Høyesterett i slike tilfelle lagt til grunn at det bare er ytringer av kvalifisert krenkende karakter som rammes av straffebestemmelsen (se f.eks. Rt. 1978 s. 1076 og 1997 s. 1821).

Når det særskilt gjelder religionsfriheten, uttalte førstvoterende dommer i Rt. 1984 s. 1359 (Bratterud-kjennelsen) at ytringsfriheten er av fundamental betydning i et demokratisk samfunn. Likevel kunne verken nasjonale eller internasjonale bestemmelser om ytrings- og religionsfrihet være til hinder for at det ved lov ble gjort visse inngrep i forkynnelsesfriheten. Av lovregeler som må iakttas også ved religiøs forkynnelse, ble det foruten straffeloven § 135 a bl.a. vist til regler til vern om privatlivets fred. Men på grunn av de spesielle hensyn som gjorde seg gjeldende på dette området, måtte straffeloven § 135 a anvendes med betydelig varsomhet.

Det er imidlertid grunn til å merke seg at de ytringer som har vært vurdert i Høyesteretts praksis, er av en annen karakter enn slike bønnerop som saken her gjelder.

3. Den absolutte religionsfriheten forutsetter at alle religioner er likestilt. Det er et brudd på et slikt likestillingsprinsipp hvis staten gir en religion en preferanse, noe som vil være tilfellet hvis den norske kirke får kalle til messe ved klokkeringing, mens bønnerop fra moskeer forbys. Full religiøs likestilling har vi imidlertid aldri hatt i Norge. Det ligger i selve statskirkeordningen, jf. Grunnloven §§ 2 annet ledd og 4. Utviklingen har imidlertid gått i retning av stadig større likestilling mellom statskirken og andre trossamfunn, se nærmere Andenæs: Statsforfatningen i Norge (8. utg., Oslo 1998) s. 341.

Forholdet mellom første og annet ledd i Grunnloven § 2 ble ikke nærmere avklart da religionsfriheten ble grunnlovfestet i 1964. Dissenterlovkomiteen må imidlertid forstås slik at den nye grunnlovsbestemmelsen ikke ville hindre en helligdagslovgivning som påbød forretninger å holde stengt på søn- og helligdager samtidig som de ble tillatt å holde åpent høyst seks dager i en vanlig uke (utredningen s. 21-22). Men utviklingen har gått i retning av religiøs pluralisme og å motvirke forskjellsbehandling i forbindelse med inngrep i religionsutøvelsen. Det er trolig på denne bakgrunn at Arne Fliflet i Karnovs lovsamling (1999) s. 3 (note 6) antar at Grunnloven § 2 annet ledd jf. § 4 ikke går særlig lenger enn til å pålegge staten som en forvaltningsoppgave å ta seg av kirkesakene til staten, og at staten for øvrig må søke å stille de ulike kirkesamfunnene likt.

4. Som nevnt under II.2.1 kan forpliktelsene etter internasjonale konvensjoner – her menneskerettskonvensjonene – ha betydning for fortolkningen av Grunnloven, forutsatt at det er tale om tilstrekkelig sikre og autoritative slutninger fra konvensjonene. I spørsmålet om å forby eller regulere bønnerop er det imidlertid Lovavdelingens syn at løsningen etter menneskerettskonvensjonene ikke er så klar og autoritativ at den kan få avgjørende betydning for forståelsen av Grunnloven.

5. Lovavdelingen antar etter dette at grunnlovmessigheten av et forbud mot bønnerop ikke kan besvares generelt.

Lovavdelingen antar for sin del at et forbud mot bønnerop begrunnet i hensynet til andres religionsfrihet, bevaring av kristne verdier eller integrering av innvandrere, vil være i strid med Grunnloven § 2 første ledd. Utviklingen i det norske samfunn og internasjonalt i de siste 30 år bidrar til å underbygge en slik konklusjon.

Lovavdelingen antar at Grunnloven § 2 ikke er til hinder for å begrense adgangen til å fremføre bønnerop gjennom nøytralt og generelt regelverk som er nødvendig for å ivareta andre samfunnsmessige interesser, f.eks. hensynet til å begrense støy. Vi antar at denne adgangen etter Grunnloven vil være noe videre enn det som EMK og SP trolig tillater (jf. punktene I.6 og I.7 ovenfor).

Vi anser det usikkert om man av Grunnloven kan utlede noen skranke mot den form for forskjellsbehandling at lovgiverne regulerer bønnerop samtidig som man unnlater å regulere innkalling til gudstjeneste med kirkeklokker, dersom det siste er begrunnet i at kirken har en sterkere forankring i norsk kultur enn islam. Iallfall vil en slik betraktning trolig kunne spille inn som et moment i utformingen av regler som har sitt primære formål f.eks. i støybegrensning, jf. ovenfor. En slik forskjellsbehandling kan imidlertid ikke være motivert med ønsket om å fremme den ene eller den annen religion. Det vil neppe være adgang til å begrense muslimske bønnerop i sterkere grad enn man gjør med tilsvarende utrop for andre religiøse livssyn når utropene ikke har noen tradisjonell forankring her i landet.

Med hilsen

Inge Lorange Backer
ekspedisjonssjef

ørnulf Røhnebæk
lovrådgiver