Formannskap eller kommuneråd

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver:

Ved en kommunesammenslåing kan det være aktuelt for politikere og administrative ledere å velge mellom formannskapsprinsmodell og parlamentarisme.

Teksten er en forkortet versjon av Saxi, H.P. (2015) Formannskap eller kommuneråd? Passer parlamentarisme i vår kommune?

Ved en kommunesammenslåing kan det være aktuelt å gjøre en vurdering om hvilke politisk styringsmodell som vil passe i den nye kommunen. En kan velge mellom en formannskapsmodell og en parlamentarisk modell.

  • Hvilke hensyn bør vurderes før beslutningen fattes?
  • Hvilke formelle endringer vil innføring av parlamentarisme innebære?
  • Hvordan vil overgangen påvirke lokaldemokratiet?
  • Hva vet vi om erfaringene med kommunal parlamentarisme så langt?
  • Hvilke praktiske hensyn må avveies etter at man eventuelt har bestemt seg for å innføre kommunerådsordningen?

Hvilke formelle forskjeller er det på en formannskapsmodell og en parlamentarisk modell?

De fire viktigste formelle forskjellene på formannskapsbasert og parlamentarisk demokrati er organiseringen av valg til det utøvende organet, bemanningen av det utøvende organet, det utøvende organets ansvar og det utøvende organets oppgaver.

  • Det er en grunnleggende forskjell på det utøvende organets ansvar i forhold til de folkevalgte i de to systemene. Formannskapet sitter trygt ut perioden uavhengig av vedtak i kommunestyret. Verken formannskapet eller ordføreren kan stilles til ansvar av kommunestyret. Med parlamentarisk styring vil imidlertid kommunerådet stå ansvarlig ovenfor de folkevalgte i kommunestyret som kan fremme forslag om mistillit. Får et slikt forslag flertall, må et kommuneråd fratre (§ 19 nr. 5 og 19a nr. 7).
  • Formannskapets medlemmer er direkte folkevalgte representanter med sete i kommunestyret. Kommunerådet må derimot bestå av politikere som ikke samtidig sitter i kommunestyret. Medlemmene i rådene er ikke nødvendigvis direkte folkevalgte. En fordel med denne ordningen er at tilfanget av medlemmer til det utøvende organet blir adskillig større enn om man begrenser seg til de folkevalgte i kommunestyret.
  • Valg til formannskap foregår med forholdstalsvalg i kommunestyret. Med unntak av de aller minste partiene, vil alle partier være representert i formannskapet etter størrelse i kommunestyret. Med innføring av parlamentarisme velges kommunerådet med flertallsvalg. Rådet vil da bare bestå av en del av partiene i kommunestyret. Muligheten for å danne mindretallsråd foreligger også. Negativ parlamentarisme innebærer at et råd kan bli sittende selv om det ikke har støtte fra et flertall av de folkevalgte ved tiltredelsen. Blir imidlertid rådet møtt med et flertall i kommunestyret bak et mistillitsvotum eller etter et kabinettspørsmål, må det fratre.
  • Overgang fra formannskapssystem til parlamentarisme innebærer at et politisk valgt kommuneråd overtar administrasjonssjefens rolle som leder av administrasjonen, og administrasjonssjefens funksjoner bortfaller (§ 19 nr. 2). Med formannskapsmodell har administrasjonssjefen mye makt i kraft av å ha ansvar for saksutredning, iverksetting og samordning (§ 23 nr. 2). I et formannskapsbasert system, vil administrasjon og politikk være separert i to sfærer. Politikerne fatter i stor grad vedtak på bakgrunn av de faglige rådene fremmet av administrasjonssjefen. I et parlamentarisk system får et politisk kommuneråd kontroll med innstillingsretten. Dette gir politikerne større muligheter til å initiere saker og til å påvirke sakene før de skal behandles politisk. Innstillingene får en politisk valør. Siden rådet formelt har ansvar for iverksettingen, kan det også påvirke sakene i denne fasen. Dette betyr at innføring av parlamentarisme formelt gir politikerne større mulighet for styring av administrasjonen enn en formannskapsmodell. I kraft av sin kompetanse og kapasitet vil det administrative systemet uansett ha stor innvirkning på politikken, men med parlamentarisk styring øker politikernes styringsmuligheter.

Samlet sett innebærer disse fire forskjellene at overgangen fra formannskapsmodell til parlamentarisme representerer en konstitusjonell endring. Derfor har man i kommuneloven lagt inn en forsinkelses-prosedyre, der det kreves at spørsmålet om å innføre parlamentarisme skal være reist og votert over i to kommunestyremøter, med et valg imellom (§ 18 nr. 2). Det kreves bare flertall for parlamentarisme i den andre avstemmingen, og det er tilstrekkelig med vanlig flertall. Reversering av styreform- fra parlamentarisme til formannskapsmodellkan også gjøres med alminnelig flertall (§ 18 nr. 3).

Hvilke erfaringer har vi med parlamentarisme?

Empiriske studier fra byer og fylkeskommuner som har innført en parlamentarisk modell viser at parlamentarisme stort sett har virket som forutsatt. Et stort flertall av de folkevalgte er enige i at målsetninger som «å klargjøre det politiske ansvar» og «å tydeliggjøre de politiske skillelinjene» langt på vei er realisert. Siden parlamentarisme innebærer at et politisk råd overtar styringen av administrasjonen (som rådmannen har i formannskapsmodellen), blir også den politiske styringen styrket på bekostning av administrasjonen.

Et klart flertall av byrådsmedlemmene ønsker å videreføre den parlamentariske modellen, mens flertallet for parlamentarisme i fylkestingene er mindre. På den andre siden, en stor andel av de folkevalgte som tilhører opposisjonspartiene er frustrerte. De opplever at rådet har fått for mye makt og enkelte steder kan opposisjonen karakteriseres som avmektige. Et system bygget på majoritetsparlamentarisme vil også medføre ulemper for de folkevalgte som støtter rådet. For å sikre et flertall, må disse i enkelte tilfeller stemme imot egen overbevisning. Dette gjelder særlig der flertallet er knapt og koalisjonen består av mange partier. En annen ulempe med parlamentarisme er at systemet er mer lukket enn i et formannskapsbasert system. En tredje ulempe er at parlamentarisme i kommunesektoren er en dyrere styringsmodell.

Parlamentarismen både i byene og i fylkeskommunene berører først og fremst den interne styringen i kommuner og fylkeskommuner. Forholdet mellom den strategiske toppledelsen i administrasjonen og politikerne, og forholdet mellom det utøvende organet og de valgte representantene blir stekt påvirket. Det samme kan sies om forholdet mellom representantene for partiene i posisjon og opposisjon. Det er altså i den interne styringen vi kan registrere endringer. Disse endringene ser ut til å gå i den retningen man ønsket da man formulerte målene med å innføre parlamentarisk styring i kommunesektoren.

I kommuneloven § 21 heter det at grupper av folkevalgte «som ikke deltar i kommunerådet eller fylkesrådet, skal sikres nødvendig utrednings- og kontormessig assistanse». Dette følges opp i varierende grad. I Oslo er representantene for partiene i opposisjon godt fornøyde med tilrettelegging, og har egne kontorer, politiske sekretærer og romslige frikjøpsordninger. På den andre siden, i Tromsø har byrådssiden monopolisert ressursene til politisk aktivitet.

Passer parlamentarisme best i store eller små kommuner?

Saxi (2015) ser fire argumenter for at man bare bør innføre parlamentarisme i forholdsvis store kommuner: kompetanseargumentet, politiseringsargumentet, autonomiargumentet og kostnads-argumentet:

Kompetanseargumentet innebærer at det er lettere å rekruttere kompetente politiske ledere i store kommuner enn i små. Politikere som skal inn i et kommuneråd får et lederansvar over store administrative systemer. Dette krever både personlige lederevner og administrativ kapasitet. Som nevnt behøver ikke kommunerådets leder og øvrige medlemmer å være valgt inn i kommunestyret. Dette gjør at man kan velge blant kommunens valgbare innbyggere hvem man ønsker inn i rådet. En fordel med dette er at man får mange å velge mellom, slik at man kan sikre seg en viss kompetanse på de som skal styre kommunen. Dette er særlig viktig i de første periodene med parlamentarisk styring, fordi det da skal etableres et styresett som få i kommunen har førstehånds kjennskap til. De parlamentariske prinsippene må tilpasses til kommunal politikk.

Det andre argumentet kan vi kalle for politiseringsargumentet. Kommunalforskning har vist at det er større grad av politisk polarisering og partipolitisering i store kommuner enn i små. I mindre kommuner er det også vanskeligere enn i store å rekruttere politiske kandidater til partiene. Større kommuner har færre politikere pr. innbygger, og disse må jobbe hardere enn politikerne i små kommuner. Kommunestyremedlemmer i store kommuner bruker for eksempel dobbelt så mye tid på politikk som i småkommunene. Parlamentarisme passer bedre i store kommuner enn i små fordi politikken i de store byene i større grad er politisert langs de nasjonale skillelinjene. Det skjer en polarisering og en parti-politisering av kommunepolitikken, som gjør at parlamentarisme sannsynligvis vil få økt aktualitet.

Et siste argument for at parlamentarisme først og fremst er en styreform som passer i store kommuner er kostnadsargumentet. Erfaringene fra Oslo, Bergen og Tromsø viser at driften blir dyrere med innføring av parlamentarisme. I store kommuner vil kostnadene pr. innbygger til kommunerådet bli mindre enn i en liten. Høsten 2013 var det for eksempel 14 heltidspolitikere tilknyttet byrådet i Bergen. I Tromsø kommune var det 12. I innstillingen om «Innføring av parlamentarisme i Tromsø kommune» beregnet man merkostnadene ved å innføre parlamentarisme til mellom 10 og 12 millioner kroner, basert på fem byråder og fem politiske rådgivere. Siden man valgte å øke antall byråder og rådgivere til seks, kan vi anslå merkostnadene til 12 til 14 millioner. Når vi vet at innbyggertallet i Bergen er 270.000 og Tromsø er 70.000, så illustrerer dette hvor mye dyrere styringssystemet er pr. innbygger i Tromsø sammenlignet med Bergen.

Hvordan skal vi utforme vår form for parlamentarisme?

Parlamentarisme er en fleksibel styreform. Norske kommuner som har valgt parlamentarisme eller som vurderer dette, kan utforme det parlamentariske systemet på ulike måter. Man kan for eksempel utforme systemet slik at det blir konsensuspreget eller mer majoritetspreget. Her er noen muligheter.

Valg av kommuneråd

Etter § 19 må det holdes en avstemming på rådets leder og nestleder i kommunestyret. Videre følger det av § 19a, at det er ordføreren som etter sonderinger med partilederne gir en kandidat i oppdrag å danne kommuneråd. Siden ordningen innebærer innsettingsvotering, skulle man forvente at dette ville øke sjansene for å få et flertallsråd og dermed majoritetsstyre. Det er imidlertid mulig å stemme blankt i denne avstemmingen, slik at det ikke uten videre er gitt at rådet får et flertall. Utpekingsalternativet kan også gi mindretallsråd, og dermed konsensuspreget styre.

Kommunerådet kan være basert på ulike løsninger

Flertall eller mindretall? Med flertall blir rådet majoritetspreget, med mindretall må rådet søke støtte fra ett eller flere partier i opposisjon, og det blir mer balanse mellom rådet og kommunestyret. Dermed kan politikkutformingen bli mer konsensuspreget.

Ett parti eller en koalisjon? Med ett råd bestående av ett parti øker sjansene for en enhetlig politikk. Koalisjonsråd kan bli preget av intern strid. Ettpartiråd med flertall er teoretisk det mest majoritetspregede, men det har ikke forekommet til nå. Siden det er lite sannsynlig at ett parti alene får flertall, står valget ofte mellom å danne koalisjon med flertall eller ettpartiråd med mindretall.

Kollektivt ansvar eller «ministerparlamentarisme»? Kollektivt ansvar innebærer at hele rådet står ansvarlig ovenfor kommunestyret. Dette kan bidra til bedre samordning. Ministerparlamentarisme innebærer at hver av medlemmene i rådet får ansvar for hver sitt saksområde. Kommunerådslederen kan dermed kaste enkeltråder som får mistillit imot seg, uten at rådet som helhet behøver å trekke seg. Dette kan gjøre politikkutformingen mer fleksibel og konsensuspreget.

Stort eller lite kommuneråd? Et stort råd er naturlig nok dyrere enn et lite, men det øker kapasiteten og gir rom for mange partier hvis man baserer rådet på en koalisjon. Et lite råd er billigere, og makten kan bli mer konsentrert.

Folkevalgte eller leder-emner? Medlemmer av rådet kan plukkes blant representantene i kommunestyret, blant personer som ikke er folkevalgte eller en blanding av begge. Velges det første, vil dette lette kommunikasjonen mellom rådet og de folkevalgte. Velges det siste styrker man sannsynligvis rådets lederkompetanse. Man kan forvente at kommuneråd med sterk lederkompetanse og svakere politisk erfaring kan bidra til majoritetspreg.

Få eller mange rådgivere? Rådets kapasitet og kompetanse kan økes med å ansette politiske rådgivere. Dette vil styrke rådet i forhold til de folkevalgte, og bidra til majoritetsstyre. Kostnadene med mange rådgivere trekker i negativ retning.

Åpne eller lukkede rådsmøter? Kommunerådene er folkevalgte organer, men bestemmer selv om deres møter skal være åpne, jf. § 31 a nr. 3. Lukkede rådsmøter kan øke rådets muligheter for å utvikle en samordnet politikk. Dette kan være viktig i koalisjonsråd, der det kan være sprik mellom partiene. Dette bidrar til majoritetsstyre. Med åpne møter kan intern uenighet bli offentlig, og rådet svekkes.

Rådet og kommunestyret

I kommunelovens § 21 heter det at gruppene av kommunestyremedlemmer i opposisjon «skal sikres nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse». Velger man rause frikjøpsordninger, velutstyrte kontorer og muligheter for opposisjonspolitikere til å delta på konferanser og lignende, vil kapasiteten til å drive aktiv opposisjon øke, og dermed kan majoritetspreget dempes. Ulempen med rause ordninger er at det er kostnadskrevende.

Representantene for partiene i opposisjon kan også få en mer aktiv rolle ved å utvikle ordninger med interpellasjoner og spørsmål.

Komitebehandlingen i kommunestyret gir også opposisjonen muligheter for å påvirke politikken. Her spiller det en rolle om man praktiserer proporsjonal fordeling av komiteledere, eller om posisjonen sikrer seg disse. Om komiteene reelt får muligheter for å påvirke sakene før plenumsmøtene i kommunestyret er også avgjørende for om systemet er konsensus- eller majoritetspreget. I dag praktiserer alle byer med parlamentarisme åpne komitemøter. Dette svekker komiteene som politiske verksteder, og bidrar til å gi politikkutformingen majoritetspreg.

Sist, men ikke minst, vil graden av delegasjon fra kommunestyret til rådet ha stor betydning for om systemet blir konsensus- eller majoritetspreget.

Kommunerådet og administrasjonen

Rådets strategiske overtakelse av administrasjonen er en viktig årsak til at innføring av parlamentarisme bidrar til et mer majoritetspreget styresett. Når et by- eller fylkesråd overtar innstillingsretten, iverksettingsansvaret og samordningen av administrasjonen gir dette økt innflytelse i alle ledd i den politiske saksbehandlingsprosessen. En ulempe med dette kan være at man også samtidig svekker fagstyret. En annen ulempe kan være at man får samordningsproblemer, fordi rådet er et kollegium, mens rådmannen har eneansvar. Dette gjelder særlig for koalisjonsråd.

 

← Forrige Neste →

Til start Til Del A Til Del B Til Del C