2 Omfanget av interkommunalt samarbeid – ulike typar og kategoriar samarbeid – erfaringar

2.1 Innleiing

Basert på den forskinga og utgreiinga som ligg føre, blir det i dette kapitlet gitt ei oversikt over omfanget av interkommunalt samarbeid, ulike typar og kategoriar samarbeid og motiv for samarbeid. Når det gjeld samarbeid mellom fylkeskommunar, blir det gitt ei kort oversikt over dei samarbeida som finst.

Det blir også sagt noko om erfaringane med samarbeid og dei prinsipielle problemstillingane som interkommunalt samarbeid reiser. Vidare blir det gitt ei oversikt over dei interkommunale forsøka som er sette i gang.

2.2 Kartlegging av interkommunalt samarbeid

2.2.1 Forsking

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) 1 har på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet laga ei oversikt over hovudtrekka ved organisasjons- og arbeidsformer i kommunar og fylkeskommunar per 2004. Opplysningane byggjer på ei undersøking av alle kommunane og fylkeskommunane i landet som vart gjennomført i byrjinga av 2004.

Talet på kommunar som løyser ulike oppgåver i samarbeid med andre kommunar, varierer svært mykje. 88,7 prosent av kommunane oppgir at dei samarbeider med andre om sluttbehandling av avfall (renovasjon) og 79,4 prosent om innsamling av avfall. På den andre sida er det ingen kommunar som samarbeider om eldresenter, og det er ein kommune som oppgir samarbeid med andre om drift og vedlikehald av kommunale bustader og bygningar.

Når det gjeld tenester, er det eit relativt betydeleg interkommunalt samarbeid om brannvern (48,7 prosent), vassforsyning (20,8 prosent) og avløp (15,9 prosent). Det er også eit nokså omfattande interkommunalt samarbeid om enkelte støttefunksjonar, særleg innkjøp, der 63,9 prosent av kommunane oppgir at dei samarbeider med andre. Vel ein tredel av kommunane samarbeider om IT og vel ein femdel om arkiv og om utgreiingsoppgåver. Interkommunalt samarbeid er altså nokså vanleg innanfor visse tekniske tenester og ein del støttefunksjonar. Dei individretta tenestene er det lite samarbeid om.

Anna relevant forsking er ei undersøking frå Telemarksforsking som er gjord på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet. Denne undersøkinga galdt ei kartlegging av dei mest vellykka interkommunale tenestesamarbeida og ein casestudie av fire samarbeid hausten 2002. 2

Undersøkinga har vore landsomfattande, men av metodemessige årsaker har ikkje ambisjonen vore å ta ei total­kartlegging av alt interkommunalt samarbeid. Ambisjonen har heller vore å få ei landsomfattande oversikt over den delen av samarbeida som har vist seg å vere mest vellykka. Data for undersøkinga er samla inn gjennom ei spørjeskjemaundersøking retta mot regionråd og andre samarbeidskonstellasjonar.

Kategorisering av interkommunalt samarbeid – sektorar

Det er som grunnlag for analysen gjennomført ei klassifisering av data. Alle innrapporterte samarbeidstiltak er klassifiserte i 49 samarbeidsområde som gir ei konkret framstilling av kva slag samarbeid det er snakk om, til dømes revisjon, arbeidsgivarkontroll og legevakt. Samarbeidsområda er vidare kategoriserte i 13 samarbeidssektorar, jamfør tabellen nedanfor. Her er inndelinga basert på klassifiseringa i rapporteringa frå kommunane i KOSTRA (KOmmune – STat – RApportering), som er eit nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal verksemd.

Dominerande samarbeidssektorar

Dei sektorane med flest innrapporterte tiltak er administrasjon og styring, kommunehelse, VAR, grunnskoleopplæring, brann- og ulykkesvern og tilrettelegging og bistand for næringslivet. 86 prosent av tiltaka høyrer inn under desse sektorane. Det som ser ut til å karakterisere områda med flest vellykka tenestesamarbeid, er at dei stort sett gjeld konkrete driftsoppgåver med relativt klare potensielle stordriftsfordelar. Dette er område som gjerne er mindre politisk følsame, og der lokalisering og organisering av tenestene truleg ikkje er så viktig for innbyggjarane. Dei fleste samarbeidstiltaka har frå to til seks deltakarar.

Funna i undersøkinga frå Telemarksforsking fell i stor grad saman med hovudtrekka som kjem frami NIBRs 3 database for kommunal organisering når det gjeld interkommunalt samarbeid.

2.2.2 Motiv for samarbeid osv.

Nedanfor blir det gitt ei utdjuping av ulike motiv, organisasjonsform, økonomiske forhold osv. for interkommunalt samarbeid.

Kvalitet og kompetanse

Dersom ein ser på alle samarbeida under eitt, er dei viktigaste motiva å lage meir kompetente og berekraftige tenesteeiningar, samstundes som ein får meir teneste ut av kvar krone. Motivet om å spare pengar er tydelegast på dei tradisjonelle tekniske driftsområda (VAR, brann- og ulykkesvern). Svært få samarbeid er motiverte ut frå at ein vil unngå kommunesamanslåing eller ønskjer å leggje til rette for kommunesamanslåing.

Økonomisk omfang

Samarbeidstiltak innanfor VAR-sektoren er mest omfattande når det gjeld årsverk og økonomisk omfang. Dei minste tiltaka målt i kroner og årsverk finn ein innanfor administrasjon, styring og næring.

Organisasjonsforma i samarbeidet

38 prosent av tiltaka er regulert i særlov, og 19 ulike særlover er nemnde. Dei samarbeidsområda som i størst grad er regulerte i særlovgivinga, er brann- og ulykkesvern, revisjon, næringsmiddeltilsyn og PPT. Dei tre viktigaste heimlane for organisering av samarbeid er: 1) skriftleg avtale utan lovtilvising (38 prosent), 2) kommunelova § 27 (25 prosent) og 3) lova om interkommunale selskap (13,5 prosent).

Når det gjeld drifta av samarbeidstiltaka, dominerer sjølvstendige drifts­einingar og vertskommuneordningar som inneber kjøp og sal etter avtale. Dette er samarbeid som er reint kontraktsbaserte, der det ikkje blir oppretta noko felles styringsorgan mellom deltakarane. Samarbeid som er regulerte i selskapslovgivinga, blir drivne som sjølvstendige driftseiningar. Av samarbeid som er organiserte etter kommunelova § 27, blir 54 prosent karakterisert som sjølvstendige driftseiningar. Dei resterande samarbeida er dominerte av vertskommune­ordningar.

Finansiering

Om lag eitt av tre tiltak har ekstern grunn­finansiering frå andre enn deltakarkommunane, som til dømes stat eller fylkeskommune. Det kan tyde på at det knyter seg spesielle samfunns­interesser til desse samarbeida. Dei områda som har den største prosentdelen av tiltak med ekstern finansiering, er næring/reiseliv (71 prosent), kultur (67 prosent), grunnskole­opplæring (53 prosent) og kommunehelse (41 prosent). Det er i varierande grad statlege eller fylkeskommunale etatar som står bak den eksterne finansieringa.

I dei vellykka sam­arbeida som er med i denne undersøkinga, er det i 70 prosent av tiltaka berre eitt prinsipp som ligg til grunn for utgiftsfordelinga. Det vil seie at utgiftene anten blir fordelte etter innbyggjartal 31 (prosent), etter kor mykje kommunen bruker tiltaket (15 prosent), etter faste beløp (11 prosent) eller etter eit anna fordelingsprinsipp (13 prosent). I dei andre 30 prosent av tilfella er fordelinga basert på kombinasjonar av desse fordelingsprinsippa.

Gevinst ved samarbeid

Alle dei innrapporterte samarbeidstiltaka blir vurderte til å gi langt betre resultat, samla sett, enn dersom kvar av samarbeidskommunane skulle løyse oppgåvene aleine. Dette er likevel ein naturleg konsekvens av at det eksplisitt er bede om rapportering av dei mest vellykka samarbeidstiltaka.

2.2.3 Samanlikning med ei kartlegging av interkommunalt samarbeid som vart gjord i 1991

Norsk institutt for by- og regionforskning kartla i 1991 interkommunalt samarbeid. 4 Ei samanlikning med denne kartlegginga viser at det er dei same samarbeidstiltaka som dominerte i 1990 som også dominerer samarbeid i dag, det vil seie renovasjon, PPT, brannvern, næringsmiddeltilsyn og nærings­samarbeid. Det kan likevel verke som resultata av samarbeida blir vurderte noko ulikt. I 1990 var næringstiltak og PPT blant dei samarbeidsområda ein var minst tilfreds med. Nokså mange innrapporterte vellykka tiltak på desse områda i dag kan tyde på at ein har vorte meir tilfreds med desse samarbeida. Weigaard slo også fast at det geografisk sett var dei kommunane i dei mest befolkningstette og sentrale strøka som samarbeidde mest.

Når det gjeld tidspunkt for etablering av tiltak var det berre 35 prosent av dei innrapporterte tiltaka som var etablerte før 1980. Prosentdelen samarbeidstiltak auka utover i 1990-åra, og heile 43 prosent av dei innrapporterte samarbeidstiltaka er etablert frå 1995 og fram til i dag. Av desse er over halvparten etablert dei siste to åra. Slik Sanda og Telemarksforsking oppfattar det, illustrerer dette at behovet for interkommunalt samarbeid har auka dei siste åra.

I 1990 var også vurderingane av om samarbeidet fungerte tilfredsstillande med tanke på å realisere det praktiske formålet ved samarbeidet, betre enn vurderingane av høvet til styring og kontroll. Å ha høve til styring og kontroll sett i forhold til å vere kompetent til å gjere vedtak er eit dilemma som alltid vil vere til stades ved interkommunale samarbeid. Dette gjeld spesielt politisk følsame område. Det er såleis ei særleg utfordring knytt til det å etablere vellykka djuptgripande samarbeid om kommunale kjerneoppgåver.

Så langt det er mogleg å samanlikne kartleggingane, er det med andre ord vanskeleg å peike på dei store endringane.

2.2.4 Casestudie

Det har også vore ei målsetjing for undersøkinga Telemarksforsking har gjennomført, å gi eit bilete av kostnadseffektiviteten ved interkommunalt tenestesamarbeid samanlikna med når kommunane løyser oppgåvene kvar for seg. Dette er gjort på grunnlag av ein casestudie av desse tre samarbeida: landbrukskontoret i Follo, Nordhordland legevakt og kulturskolen på indre Nordmøre.

Eit felles trekk ved alle dei tre samarbeida er at dei har vore viktige for å opne for spesialisering, få meir attraktive stillingar og såleis styrke fagmiljøa. Vidare har økonomi vore ein viktig motivasjonsfaktor. Dersom kommunane skulle ha etablert tilsvarande tilbod som det ein har fått gjennom samarbeidet, ville dette ha vorte vesentleg dyrare for kvar kommune. Gjennom samarbeid har ein fått meir teneste for kvar krone og meir kostnadseffektive løysingar. Ulemper som er nemnde som følgje av samarbeida, er auka avstandar og svakare integrasjon og medverknad i somme kommunar. Men i casane vurderer ein ulempene som mykje mindre enn fordelane ved samarbeid.

Samarbeidsmodellar

I rapporten peiker Telemarksforsking på gode samarbeidsmodellar og grep som andre kommunar kan utnytte i arbeidet med å utvikle interkommunalt samarbeid. Dei viktigaste samarbeidsmotiva for dei vellykka tenestesamarbeida er å etablere større og meir kompetente tenesteeiningar og å få meir teneste for kvar krone.

Grunnlaget for eit vellykka samarbeid er for det første at ein har eit klart formål med å operere i fellesskap, for det andre at alle kommunane ser seg tent med å velje ei samarbeidsløysing, og for det tredje at det ligg føre ein sterk vilje til å få samarbeidet til å fungere – også i vanskelege tider. Undersøkinga viser at også tenestesamarbeid som i dag blir vurderte som vellykka, tidlegare gjerne har hatt problem i samband med lokalisering, organisering og drift, ambisjonar for samarbeidet, økonomi, utgifts­fordeling o.l. Dersom samarbeids­viljen ikkje er sterk nok, kan diskusjonar om slike prinsipielle spørsmål føre til at samarbeidet ikkje kjem i gang, eller at det raskt kjem i miskreditt.

2.2.5 Føresetnader for å lykkast med interkommunalt samarbeid

Telemarksforsking og Karl Gunnar Sanda trekkjer i rapporten Hvordan lykkes med interkommunalt samarbeid rapport 5-2001, fram ti råd eller føresetnader for korleis ein kan lykkast med interkommunalt samarbeid, fem råd for ramma for arbeidet og fem råd for praktisk gjennomføring av arbeidet.

Fem føresetnader for ramma for samarbeid:

1. Lage interkommunale møteplassar og samarbeidsarenaer

2. Viljeserklæringa: bli samde om ein visjon for samarbeid som løysingsalternativ

3. Lage ein strategisk plan for gjennomføringa

4. Byggje regionale haldningar gjennom bevisstgjering og informasjon

5. Bruke regionrådet som strateg og koordinator for interkommunalt samarbeid

Fem føresetnader for praktisk gjennomføring av samarbeid:

1. Velje gode samarbeidsprosjekt der sjansane for gevinst ser ut til å vere opplagde

2. Sørgje for forankring djupt nede i organisasjonane

3. Bruke tid på å mobilisere, planleggje og gjennomføre

4. Leggje «trykk» på gjennomføringa

5. Fokusere på leiarroller og gjennomføringsansvar

Sandas kartlegging byggjer i stor grad opp under desse ti punkta. Inter­­­kommunale møteplassar gir grunnlag for kommunikasjon og informasjons­utveksling som kan vere viktig for å bli klar over felles ut­fordringar og moglegheiter for samarbeid på ulike område. Dersom ein startar med å samarbeide om tiltak som gir klare fordelar for alle partar, kan dette lettare resultere i samarbeid også på andre område. Tung politisk og administrativ forankring styrkjer sjansane for at samarbeidet blir vektlagt og prioritert i kommunane. Som grunnlag for samarbeid på brei basis ser det ut til å vere praktisk å etablere ein samarbeidsavtale som fundament for arbeidet, det vil seie korleis ein skal tenkje på kort og lang sikt, korleis ansvar og aktivitetar skal fordelast på kom­munane, og korleis desse skal organiserast og koordinerast.

Resultata frå kartlegginga viser at ein kan få til vellykka interkommunalt samarbeid med ulike driftsmodellar, men at det er visse klare tendensar: 45 prosent av dei innrapporterte tiltaka har valt ei organisering med ei sjølvstendig driftseining eller ein verts­kommune­modell (40 prosent). Dette er modellar med tydeleg plassering av ansvar, men dei gir kanskje mindre rom for styring frå kvar enkelt kommune. Den tredje mest valde modellen (9 prosent) er at kvar kommune medverkar med kvar sine personellressursar i samarbeidet.

Dei fleste verts­kommune­samarbeida er regulerte av ein skriftleg avtale utan lovtilvising, men det er også ein del slike samarbeid som er baserte på kommunelova § 27, som set krav om eit felles styre for verksemda.

Slik Sanda og Telemarksforsking vurderer det, vil eit viktig utgangspunkt for val av driftsmodell vere korleis den aktuelle tenesta plasserer seg i forhold til det prinsipielle dilemmaet mellom ønsket om effektivitet og resultat på den eine sida og på den andre sida behovet for styring og kontroll over kva som skjer i samarbeidet. Dersom effektivitet og resultat er viktigast, peiker dette i retning av ein avtalebasert vertskommunemodell eller eit «profesjonelt» interkommunalt selskap. Dersom politisk styring og kontroll er viktigast, bør ein velje ein modell som sikrar kvar kommune innverknad tett på tenesta gjennom eit § 27-samarbeid og med eit styre som er samansett av representantar for kvar kommune, eventuelt eit IKS der sentrale politikarar sit i styret.

2.3 Regionråd – samarbeidskonstellasjonar

Telemarksforsking ved Karl Gunnar Sanda har også på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet kartlagt rolla og funksjonane til regionråda, rapport nr. 167–2000 Regionråd i Norge – hvem, hva, hvor?  

Eit regionråd er ei nemning på eit formalisert organ som nabokommunar på frivillig basis har oppretta for å handtere saker av felles interesse. Regionråda er eit forvaltningsfenomen som har vakse fram dei siste 20 åra nærmast i rommet mellom kommunar og fylkeskommunar. I denne studien identifiserte Sanda 52 regionråd.

Sanda har i seinare studiar og i kartleggingsstudien av vellykka interkommunale tenestesamarbeid i 2002. I denne studien ble det identifisert 87 samarbeidssamanslutningar: 63 regionråd, 17 typar andre samarbeidskonstellasjonar og 7 enkeltkommunar utan fast tilknyting. Ved utgangen av 1980-åra var det berre 13 av dei regionråda ein har i dag, som var etablerte.

Det finst dobbeltmedlemskap, og regionråd kryssar fylkesgrenser. Vestfold er det einaste fylket utan noko regionråd. Det største rådet har 13 medlemskommunar, mens dei minste har tre. Gjennomsnittsrådet har seks medlemmer. Dei respektive fylkeskommunane er medlemmer med fulle rettar på linje med kommunane i seks av råda. Fleire av råda er ei direkte vidareføring av tidlegare formelle eller uformelle samarbeidsorgan mellom kommunane. Den klart viktigaste grunngivinga for opprettinga av råda er «å stå sterkere utad som region». Vidare blir råda særleg grunngitt ut frå ønsket om å få til meir interkommunalt sakssamarbeid og deretter som eit grep for å få til meir forplikting i samarbeidet.

Ordførarane speler ei sentral rolle i alle regionrådssamarbeida, og i 38 prosent av regionane sit dei aleine som representant fra sin kommune Rådmennene er medlemmer med fulle rettar i 29 prosent, og opposisjonen er representert i 43 prosent. Med nokre få unntak har kommunane lik representasjon i råda uavhengig av innbyggjartal. 73 prosent av råda har fast administrasjon, i 23 prosent går administrasjonen på rundgang mellom kommunen i årssyklusar, mens i 4 prosent av råda sirkulerer administrasjonen frå møte til møte. Variasjonen mellom råda når det gjeld administrative ressursar, varierer mykje. Somme råd disponerer mange årsverk, mens mange råd berre disponerer administrative ressursar som svarer til brøkdelar av eit årsverk. Halvparten av råda med fast tilsette har sjølv arbeidsgivaransvaret for desse. Rundt halvparten av råda disponerer beskjedne økonomiske midlar, mens nokre få har ei årleg omsetning på opp mot 10 millionar kroner. Utgiftene blir fordelte etter innbyggjartalet, etter kor mange kommunar det er, etter nettobudsjett eller etter ein kombinasjon av desse modellane.

Av dei viktigaste oppgåvene til regionrådet blir næringsutvikling og samferdsel nemnde oftast, med regionutvikling/fylkesplanlegging og tilrettelegging av praktisk interkommunalt samarbeid på dei neste plassane. Det blir lettast konsensus i rådet om generell regional «utanrikspolitikk» retta mot omverda, mens det oftast blir konflikt om lokalisering og om intern prioritering i samband med samferdsel. Når det gjeld resultat, har flest lykkast med å få i stand konkrete interkommunale sakssamarbeid, dernest følgjer utvikling av godt samarbeidsklima og gjennomslag for felles saker i forhold til omverda. 90 prosent av råda speler ei sentral rolle i utviklinga av nye interkommunale samarbeidssaker, og om lag halvparten medverkar aktivt i koordineringa av dei etablerte samarbeida. Dei etablerte regionråda er robuste organ i den forstand at det berre svært sjeldan er utmeldingar.

Det viktigaste tiltaket for å få regionrådssamarbeidet til å gi betre resultat ser ut til å vere å få til ei sterkare forankring for dei regionale sakene blant «breiare lag» i medlemskommunane – ikkje berre blant ordførarane. Involvering, kommunikasjon og marknadsføring er sentrale forhold for å få dette til.

Samarbeidskonstellasjonar – næringsutvikling

På oppdrag frå Næringslivets Hovedorganisasjon har Telemarksforsking – Bø 5 i 2004 analysert næringsutvikling i regionane i Noreg. Næringsanalysane er baserte på ei ny geografisk inndeling i politiske regionar, det vil seie klyngjer av kommunar som samarbeider gjennom regionråd eller interkommunale næringsselskap. Telemarksforsking identifiserte i denne samanhengen 81 slike regionar. Næringsutvikling i ein region er den samla utviklinga i bedriftene i regionen målt ved lønnsemd, vekst, nyetableringar og storleik.

2.4 Samarbeid mellom fylkeskommunane

Når det gjeld interfylkeskommunalt samarbeid, går det fram av databasen til Norsk institutt for by- og regionforsking (NIBR) 6 over kommunal organisering at interfylkeskommunalt samarbeid er mest utbreidd innanfor vidaregåande opplæring. 8 av 15 fylkeskommunar oppgir å samarbeide med andre fylke om denne oppgåva. 4 fylkeskommunar har høvesvis 11, 12 og 14 samarbeider med andre om museum, kollektivtransport og bibliotektenestene. Berre ein fylkeskommune oppgir samarbeid om vedlikehald av vegar og drift og vedlikehald av bygningsmassen. Når det gjeld støttefunksjonane, er samarbeidet mest omfattande om utgreiingar og innkjøp. 6 av 13 fylkeskommunar oppgir slikt samarbeid. Det finst også samarbeid om IT, lønn, arkiv og prosjektering.

Nedanfor følgjer ei oversikt over etablerte større samarbeid som primært er knytte til samarbeid mellom fylkeskommunar.

Osloregionen

I januar 2005 vart samarbeidet Osloregionen etablert. Dette samarbeidet har både kommunar og fylkeskommunar som deltakarar. Med i samarbeidet er 55 kommunar, i tillegg til Oslo, Akershus og Østfold fylkeskommunar. Kommunane er fordelte på dei aktuelle fylka på denne måten: Østfold 18, Akershus 22, Oppland 3, Buskerud 8 og Vestfold 4.

Samarbeidsalliansen blir leidd av eit samarbeidsråd (generalforsamling og eit styre). Samarbeidsrådet møtest ein gong i året. I styret sit det representantar for Akershus, Oslo, Østfold og regionråda. Hovudmålet med samarbeidet er: 1) å utvikle utbyggingsmønster, samferdsel og kommunikasjon, 2) å styrkje kompetanse og verdiskaping, 3) å styrkje felles profilering, nasjonalt og internasjonalt, 4) å utvikle samarbeid om sosial infrastruktur.

I tillegg finst det samarbeid mellom fylkeskommunar. Dei mest sentrale er desse:

Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU)

Dette er eit regionalpolitisk organ for dei fire fylkeskommunane som vart oppretta tidleg i 1970-åra. LU har eigen administrasjon og forvaltar midlar til å gjennomføre utviklingstiltak som er finansierte av fylkeskommunane.

Trøndelagsrådet

Samarbeidsorganet Trøndelagsrådet, der dei to fylkeskommunane og Trondheim kommune er med, vart skipa i 2000. Trøndelagsrådet arbeider med å koordinere landsdelsretta verksemd for mellom anna å fremme interessene i landsdelen med utgangspunkt i den felles fylkesplanen i fylkeskommunane.

Vestlandsrådet

Vestlandsrådet er etablert av dei fire vestlandsfylka (Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland) og med fem medlemmer frå kvart fylke som er valde av og blant medlemmene i fylkestinget. Oppgåvene til rådet er å utvikle Vestlandsregionen gjennom ulike felles satsingar og utviklingsprosjekt.

Agderfylka

Vest-Agder og Aust-Agder fylkeskommunar har over lang tid samarbeid over fylkesgrensene om regionale utviklingsspørsmål, både seg imellom og gjennom Agderrådet, der også kommunane er med.

Østlandssamarbeidet

Dette er ein samarbeidsorganisasjon for dei åtte fylkeskommunane på Austlandet: Akershus, Buskerud, Hedmark, Oppland, Oslo, Telemark, Vestfold og Østfold. Samarbeidet omfattar særleg regional utvikling med hovudvekt på samferdsel, kompetansebygging og internasjonalt arbeid.

Regionsamarbeidet Buskerud, Telemark, Vestfold (BTV)

Dette samarbeidet er knytt til eit forsøk der dei tre fylkeskommunane saman overtek oppgåver frå staten innanfor samferdsel, næringsutvikling, regional planlegging og internasjonalt engasjement. Fylkeskommunane er i denne samanhengen organiserte i eit «regionråd». Forsøket varer frå 1. januar 2004 til 31. desember 2007.

2.5 Erfaringar – prinsipielle problemstillingar

På grunnlag av den forskinga og dei erfaringane ein har skaffa seg når det gjeld interkommunalt samarbeid, er det naturleg å utdjupe nokre prinsipielle problemstillingar ved interkommunalt samarbeid. Oppgåvefordelingsutvalet la i utgreiinga si, NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune vekt på fleire prinsipielle problemstillingar. Desse dreier seg i stor grad om å prøve å forlike tungtvegande omsyn som står mot kvarandre: omsynet til effektivitet og det å få igjennom avgjerder mot omsynet til demokratisk styring og kontroll. Dei praktiske problemstillingane har å gjere med organisering og andre verkemiddel for å få samarbeidet til å fungere.

Styring

Heilt grunnleggjande for vurderinga av interkommunalt samarbeid er den potensielle konflikten mellom behovet kommunane har for demokratisk styring og kontroll på den eine sida og behovet for eit avgjerds- og handlingseffektivt interkommunalt samarbeid på den andre. Dei praktiske erfaringane viser at svært mange kommunar opplever dette som eit reelt dilemma. Dersom kommunane skal få dei ønskte resultata av det interkommunale samarbeidet, vil det ofte krevje at dei gir frå seg styring og kontroll i eit omfang som svekkjer prioriterings- og styringsevna i kommunestyret.

Finansiering

Dei prinsipielle målkonfliktane som er knytte til styring, viser seg tydeleg når det gjeld økonomi. Å gi frå seg kommunal avgjerdsmakt til interkommunale samarbeidsorgan bryt med det finansielle ansvarsprinsippet. Dersom eit interkommunalt samarbeidsorgan skal kunne vedta sitt eige budsjett, mens utgiftene skal dekkjast av samarbeidskommunane, vil ansvarsforholda bli uklare. Så lenge oppgåver og utgifter ikkje må prioriterast opp mot alle dei andre kommunale oppgåvene, kan den økonomiske ansvarskjensla til det interkommunale samarbeidet bli svekka, i tillegg til at kostnadskontrollen for samarbeidskommunane også kan bli svakare.

Fleksibilitet og lokal tilpassing

Ei prinsipielt viktig side ved interkommunalt samarbeid er at det representerer ei løysing som først og fremst blir initiert og forma nedanfrå. Ein kan sjå på det frie valet kommunane har av samarbeidspartnarar og samarbeidsområde, som uttrykk for eit utslag av det lokale sjølvstyret. Kommunane kan i utgangspunktet samarbeide etter behova kvar enkelt kommune og kvar enkelt region har. Samarbeidsløysinga kan vere fleksibel. Kommunane kan velje å samarbeide om ein og ein funksjon, og samarbeidet kan avsluttast når kommunane sjølv finn det for godt, innanfor dei rammene dei gjensidig har forplikta seg til.

Demokrati

Sjølv om frivillig interkommunalt samarbeid ser ut til å harmonere med fridomsaspektet ved det kommunale sjølvstyret, kan det vere prinsipielle motførestellingar når det gjeld lokaldemokratiet. Frå ein prinsipiell synsvinkel kan interkommunalt samarbeid seiast å sikre grunnleggjande demokratiske omsyn dårlegare enn tiltak som blir drivne i regi av kvar enkelt kommune. Avstanden frå veljarane til utøvarane av det interkommunale samarbeidet er lengre og indirekte. Mens politikarane i kommunestyret kan stillast til ansvar for avgjerdene sine ved neste val, har veljarane ikkje den same innverknaden overfor representantar for kommunen som deltek i interkommunale samarbeidsordningar. Avgjerdene blir ikkje tekne av dei organa som står direkte ansvarleg overfor veljarane.

Dei demokratiske veike sidene ved interkommunalt samarbeid kan likevel seiast å bli dempa av at kommunestyra ofte vil ha ei mykje meir aktiv oppfølging av sin(e) representant(ar) i det interkommunale organet enn veljarane vil ha overfor kommunestyrerepresentantane.

Eit anna aspekt som høyrer med i demokratidiskusjonen, er at eit omfattande interkommunalt samarbeid kan undergrave generalistkommunen. Ansvaret kommunane har for samordning og prioritering innanfor eit breitt oppgåvespekter, kan bli svekka av eit omfattande interkommunalt samarbeid. Dei demokratiske veike sidene ved interkommunalt samarbeid blir forsterka når samarbeidet blir formalisert og institusjonalisert med eigne styringsorgan og eigen administrasjon.

2.6 Forsøk

Forsøk etter lova om forsøk i offentleg forvaltning (av 26. juni 1992 nr. 87) inneber at det blir gitt unntak frå gjeldande regelverk for ein avgrensa forsøksperiode. Gjeldande regelverk kan vere lover, forskrifter, regelverk for tilskotsforvaltning og liknande. I lova om forsøk i offentleg forvaltning § 3 skil ein mellom ulike typar forsøk: 1) unntak frå gjeldande lover og forskrifter (om korleis kommunane og fylkeskommunane organiserer verksemd), 2) føresegner om oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa, 3) unntak frå statlege kontrollordningar overfor fylkeskommunar og kommunar, og 4) forsøk med einingsfylke. Godkjenningsmyndigheita for forsøk som gjeld kommunar og fylkeskommunar, er delegert til Kommunal- og regionaldepartementet, jamfør kgl. res. av 11. desember 1992 nr. 1050.

Kommunelova § 27 avgrensar høvet til interkommunalt samarbeid om myndigheitsoppgåver. Departementet har godkjent mange oppgåver med unntak frå kommunelova § 27. Nedanfor følgjer ei utgreiing om eit utval av desse forsøka. Ei oversikt over andre godkjende forsøk ligg på nettsidene til departementet.

Interkommunal forvaltning av Dovrefjell – Sunndalsfjella nasjonalpark – kommunane Dovre, Nesset, Lesja, Oppdal og Sunndal

I forsøksperioden 2003–2007 har kommunane saman forvaltningsansvaret for Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark. Nasjonalparken i Dovrefjell-Sunndalsfjella ligg i tre fylke og fem kommunar.

Forsøket inneber eit tillegg til kommunelova § 27 om interkommunale samarbeidsorgan, ved at det interkommunale samarbeidsorganet Dovre­fjellrådet har fått forvaltningsmyndigheit etter naturvernlova på tvers av kommunegrensene.

Målet med forsøket er å sikre ei felles forvaltning for heile området og gjere det lettare å sjå naturvernlova og kommuneansvaret etter plan- og bygningslova i samanheng. Dovrefjellrådet har også ansvar for å følgje opp fylkesdelsplanen for området og vil vere rådgivande for forvaltninga av tilgrensande landskapsvernområde.

Barnevernsforsøk

Samarbeid om barnevernstenester er mellom anna aktuelt for å styrkje og utvikle dei aktuelle tenestene og rekruttere og halde på fagutdanna personale. Modellane departementet har opna for, er ei vertskommuneløysing eller ei løysing med interkommunalt barnevernskontor. Ei vertskommuneløysing inneber at ein kommune overtek avgjerdsmakta for barnevernstenesta for ein eller fleire nabokommunar. Det har vore antatt at denne typen forsøk krev unntak frå barnevernlova § 2-1 om at det i kvar kommune skal vere ein administrasjon med ein leiar som har ansvar for oppgåver etter barnevernlova. Dersom interkommunale samarbeidsorgan skal kunne gjere vedtak, er det uansett nødvendig med eit tillegg til kommunelova § 27, slik at dei interkommunale samarbeidsorgana får høve til å utøve forvaltningsmyndigheit på tvers av kommunegrensene.

Telemarksforsking – Bø har på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet evaluert 6 av dei 13 forsøka med interkommunalt barnevern som har vorte sett i gang i perioden 2003–2005. 7

Hovudformålet med evalueringa har vore å sjå på korleis organiseringa av barnevernstenestene fungerer, om samarbeida har medverka til å styrkje tenestene, kva samarbeidet har hatt å seie for brukarane, og kva rolle samarbeida har spelt for kostnadene i samband med barnevernstenesta.

Telemarksforsking konkluderer med at barnevern er eit område som ser ut til å vere godt eigna for interkommunalt samarbeid. Mange kommunar er så små at dei på eiga hand har vanskeleg for å etablere eit fagmiljø som er robust og stabilt nok til handtere dei krevjande og belastande oppgåvene som arbeid med barnevern kan vere. Alle samarbeida har vore med på å styrkje fagmiljøa og betre kvaliteten på barnevernstenestene. Det er dei største samarbeida (dei som involverer mange kommunar) som i størst grad har greidd å få til fagleg spesialisering. Somme samarbeid, særleg dei større samarbeida, har hatt ein del oppstartsproblem. Telemarksforsking peiker på at dette har samanheng med at mange av dei nødvendige praktiske og administrative rutinane ikkje var på plass da samarbeida vart sette i gang. Samarbeida har i varierande grad gjort sitt til å styrkje det førebyggjande barnevernsarbeidet. Dei største samarbeida har hatt dei største problema med dette. Samarbeida ser ikkje ut til å ha gjort barnevernstenesta mindre tilgjengeleg for brukarane. Det verkar heller ikkje slik at større fysisk avstand kan gjere det lettare å ta kontakt med barnevernstenesta. Driftsutgiftene til barnevern ser ut å ha auka for dei fleste kommunane, og ein del kommunar har også fått betydeleg auka utgifter til tiltak.

Forsøk med interkommunal sosialteneste – kommunane Orkdal, Agdenes og Skaun

Frå 2005 prøver Agdenes, Orkdal og Skaun kommunar ut ei samanslåing av delar av sosialtenesta i kommunane. Eit interkommunalt styre er ansvarleg for å gjennomføre oppgåvene kommunane har etter kapittel 5 og kapittel 6 i lova om sosiale tenester og tenester etter same lova §§ 4-2 a) og 4-5 retta mot brukargruppene etter kapittel 5 og kapittel 6.

Formålet med forsøket er å styrkje og effektivisere sosialtenesta i regionen og etablere samarbeid mellom fleire kommunar og staten for å samorganisere tenestetilbodet mellom kommunane, Aetat og trygdeetaten i regionen for å gi brukarar med samansette problem eit betre tenestetilbod.

Forsøk med interkommunal landbruks- og miljøforvaltning

Det er sett i gang ei rekkje forsøk med interkommunal landbruks- og miljøforvaltning. Forsøka har same innretning.

Det kan nemnast at kommunane Fosnes, Namdalseid, Namsos og Overhalla i forsøksperioden 2004–2008 gjennomfører forsøk med å overføre myndigheit til ei interkommunal miljø- og landbruksforvaltning.

Formålet med samarbeidet er å prøve ut ei felles organisering av forvaltningsoppgåver og utviklingsoppgåver under leiing av eit interkommunalt politisk styre med ansvar for miljø- og landbrukspolitikken.

For perioden 2005–2008 har Fusa kommune ansvaret for dei oppgåvene Os og Samnanger har etter ei rekkje lover innanfor landbruk og miljø. Prinsipielle saker og saker som ikkje er delegerte til administrasjonen, blir lagde fram for det politiske utvalet eller kommunestyret i den kommunen saka gjeld.

Formålet med forsøket er å yte best moglege tenester til landbruksnæringa.

Bjugn og Ørland kommunar har i forsøksperioden 2005–2007 felles administrativ og politisk landbruksforvaltning. Den felles landbruksforvaltninga, kalla Fosen landbruk, avd. Ørland/Bjugn, er administrativt organisert som ei verksemd under rådmannen i Ørland kommune. Ørland kommune har ansvaret for dei oppgåvene som er lagde til Bjugn kommune innanfor landbruksforvaltning. Fosen landbruk, avd. Ørland/Bjugn gjer alle oppgåver som ligg til den kommunale landbruksforvaltninga ut frå delegering frå kvar av kommunane.

Formålet med forsøket er å prøve ut ei felles administrativ og politisk organisering for å betre tenestetilbodet, styrkje kompetansen, auke effektiviteten og gjere landbruksforvaltninga i kommunane mindre sårbar.

Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal (Skjåk, Lom, Vågå, Sel, Dovre og Lesja) – forvaltning av BU-midlar

Forsøket gjeld midlar til bygdeutviklingstiltak som er avsette i jordbruksavtalen over Landbrukets utviklingsfond (BU-midlar), og som blir forvalta av Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal. Kommunelova § 27 gjeld, med dette tillegget:

«Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal kan i forsøket med regional forvaltning av BU-midler fatte vedtak når det gjelder behandling av søknader etter disse vedtekter.»

Formålet med BU-midlane er å fremme lønnsam næringsutvikling på bygdene innanfor og i tilknyting til landbruket ved å

1. medverke til etablering og utvikling av småskalaprega verksemder (tiltak)

2. fremme lokalsamfunnstiltak som legg forholda til rette for næringsutvikling

3. stimulere til rekruttering av begge kjønn til landbruket

Forsøket skal gå frå 1. januar 2004 til 31. desember 2007.

Innherred samkommune

Innherred samkommune er eit samarbeidsprosjekt mellom kommunane Levanger og Verdal i Nord-Trøndelag fylke. Samarbeidsprosjektet er organisert med utgangspunkt i kommunelova § 27 om interkommunalt samarbeid, men med eit tillegg om at samarbeidsorganet (samkommunestyret) kan utøve forvaltningsmyndigheit innanfor bestemte område. I forsøksperioden 2004–2008 får Innherred samkommune avgjerdsmakt innanfor områda miljøvern, landbruk, plan- og byggjesaker, arealforvaltning, kart og oppmåling, kommunehelsetenesta, sosialtenesta, barnevernstenesta, vaksenopplæring og PP-tenesta. Formålet med samarbeidet er mellom anna å leggje til rette for betre og meir effektive tenester til innbyggjarane i Verdal og Levanger kommunar og å medverke til utvikling av eit sterkare lokalsamfunn og ein meir robust region.

Samarbeidsavtalen: Etter kommunelova § 27 nr. 2 er det gitt nærmare krav om innhaldet i ein samarbeidsavtale mellom kommunane. Vedtekter etter kommunelova § 27 er ikkje omfatta av forsøksvedtektene, men vil gjelde som eit sideordna grunnlag for verksemda i samkommunen. Levanger og Verdal kommunar har derfor inngått ein samarbeidsavtale som regulerer ei rekkje forhold som ikkje er av ein slik karakter at det er nedfelt i forskrifta.

Organisering: Samkommunestyret er Innherred samkommunes øvste organ og gjer vedtak på desse områda så langt ikkje anna følgjer av lov eller andre føresegner. Det går fram av samarbeidsavtalen § 7 at samkommunestyret kan opprette nemnder og utval.

Samkommunestyret med varamedlemmer blir valde av og blant dei to kommunestyra i Levanger og Verdal. I samarbeidsavtalen blir det fastsett at samkommunestyret skal ha 18 medlemmer der 9 representantar blir valde av og frå Levanger kommunestyre og 9 representantar av og frå Verdal kommunestyre. Valet gjeld for fire år.

Administrasjon: Forsøksforskrifta gir ikkje reglar om den administrative leiinga. Der er likevel fastsett at administrasjonen i samkommunen skal leiast av ein administrasjonssjef som er peikt ut av samkommunestyret. Administrasjonssjefen skal vere ein av dei to rådmennene i kommunane. Stillinga som administrasjonssjef skal gå på omgang mellom dei to rådmennene i kommunane etter ein turnus som samkommunestyret fastset. Samkommunestyret peiker også ut ein «vara» til stillinga som administrasjonssjef etter dei same prinsippa. Arbeidsgivar for administrasjonssjefen og «vara» er den kommunen vedkommande er tilsett i.

Det er fastsett i samarbeidsavtalen at samkommunen ikkje skal ha eigne tilsette. Medarbeidarane i samkommunen har tilsetjingsforholdet sitt i morkommunen, men er overførte til styringa og leiinga i samkommunen. Administrasjonssjefen i samkommunen peiker ut eller tilset for kvar enkelt deltakarkommune i dei stillingane som er overførte.