8 Om forholdet til EØS-avtalen og enkelte konkurranserettslege spørsmål
8.1 Innleiing
Interkommunalt samarbeid kan mellom anna reise spørsmål i forhold til regelverket om offentlege innkjøp og i forhold til regelverket om offentleg støtte. I punkta 8.2 og 8.3 er det gitt ei kortfatta oversikt over nokre problemstillingar som kan vere aktuelle.
8.2 Om lova om offentlege innkjøp og forholdet til interkommunalt samarbeid
Der kommunar driv ei verksemd i fellesskap, kan det bli spørsmål om kva høve dei deltakande kommunane har til å gi oppdrag til interkommunale samanslutningar og samarbeidseiningar utan å følgje dei særlege prosedyrane som gjeld for offentlege innkjøp.
Departementet legg til grunn at tildeling av oppdrag mellom kommunar og til interkommunale samarbeidseiningar kan falle utanfor krava i innkjøpsreglane om utlysing og konkurranse i fleire tilfelle.
Tenester kan falle utanfor der dei blir tildelte ei eining som sjølv er ein offentleg oppdragsgivar, og som har ein einerett til å utføre tenesta for eller på vegner av kommunen, forskrifta om offentlege innkjøp § 1-3 andre ledd bokstav h.
Tenester kan også falle utanfor der dei blir utførte for kommunen i kraft av ein einerett eller særrett gjennom ein konsesjon. Ein tenestekonsesjon vil typisk dreie seg om tildeling av eit tenesteoppdrag der vederlaget for arbeida som skal utførast, anten berre består av retten til å utnytte oppdraget eller i ein slik rett saman med betaling. Retten til utnyttinga inneber regelmessig ein rett til å krevje betaling frå dei direkte brukarane av tenesta. Dersom betalinga kjem frå det offentlege sjølv, dreier det seg ikkje om ein konsesjon ut frå innkjøpsreglane. Det er vidare mellom anna lagt til grunn at ei slik ordning må vere grunngitt i eit allment omsyn og vere proporsjonal i forhold til dette. Bakgrunnen for dette er at slike konsesjonar i form av einerettar er ein restriksjon på høvet til etablering og fridommen til å levere tenester.
Vidare fell alle tildelingar av oppdrag som ikkje skjer på grunnlag av kontrakt, utanfor regelverket om offentlege innkjøp. Dette kan mellom anna gjelde der ein må sjå på samarbeidet som ei forvaltningsrettsleg fordeling av myndigheit, oppgåver og ansvar mellom samarbeidande kommunar og interkommunale organ.
Endeleg kan tildeling av oppdrag til interkommunale einingar som blir kontrollerte av dei deltakande kommunane, falle utanfor dersom den vesentlege delen av verksemda til eininga går ut på å betene dei samarbeidande kommunane. Rekkjevidda av dette unntaket er avhengig av rettspraksisen ved EF-domstolen.
Om tildeling av oppdrag i ei interkommunal samarbeidsordning i eit konkret tilfelle vil falle inn under ein av dei kategoriane som er nemnde her, er avhengig av fleire forhold. For alle moglege unntak er det eit sentralt moment om den som tilbyr tenesta, opptrer som ein marknadsaktør. Det vil også vere eit sentralt moment om kommunen i tillegg til å kjøpe tenesta frå ein annan kommune (til dømes i ein vertskommunemodell), også har fridom til å kjøpe tenesta frå andre aktørar.
8.3 Om offentleg støtte og interkommunalt samarbeid
Interkommunalt samarbeid kan også reise spørsmål i samband med regelverket om offentleg støtte. Nedanfor er det gitt ei kort oversikt over hovudpunkta i artikkel 61(1) i EØS-avtalen, og det er vurdert kva dette har å seie for enkelte interkommunale samarbeidsordningar.
Artikkel 61(1) i EØS-avtalen
For at det skal liggje føre ulovleg statsstøtte etter artikkel 61(1) i EØS-avtalen, må desse vilkåra vere oppfylte:
Det må liggje føre støtte gitt av staten eller av offentlege midlar i ei eller anna form (offentleg støtte).
Støtta må vri konkurransen eller truge med å vri konkurransen.
Støtta må gi fordelar til visse føretak eller produksjonen av visse varer.
Støtta må vere eigna til å påverke samhandelen mellom EØS-landa (avtalepartane).
Dersom det ikkje blir betalt marknadsmessig garantipremie for ein garanti, vil dette innebere statsstøtte. I medhald av artikkel 61(1) i EØS-avtalen er det som hovudregel forbode å gi støtte til føretak som opptrer på ein grenseoverskridande konkurransemarknad. Reglane om offentleg støtte er tolka slik at alle einingar som driv «økonomisk verksemd», vil vere eit føretak ifølgje EØS-avtalen.
Det er økonomiske fordelar til bestemte føretak som kan bli ramma av statsstøttereglane. Generelle økonomiske tiltak som ikkje leier til at enkelte føretak eller produksjonen av enkelte varer eller tenester får fordelar, fell utanfor støttebegrepet i EØS-avtalen artikkel 61 (1).
Det sentrale vilkåret for om ein kommune sine aktivitetar fell inn under statsstøttereglane, er om kommunen driv «økonomisk verksemd». Spørsmålet blir på denne bakgrunnen om ei interkommunal samarbeidseining – eller ein vertskommune – kan tenkjast å drive «økonomisk verksemd». Der ei interkommunal samarbeidseining eller ein vertskommune driv ei slik verksemd som går fram av artikkel 61(1) i EØS-avtalen, kan det reisast spørsmål om det uavgrensa ansvaret for kommunen som ligg i denne modellen, vil vere statsstøtte.
Det er grunn til å tru at det generelt skal lite til for at ei eining kan seiast å drive økonomisk verksemd/vere eit «føretak». Motstykket til økonomisk verksemd slik det har vorte tolka av EF-domstolen, er «tradisjonell myndigheitsutøving». Grensa må altså trekkjast mellom dei tilfella der det offentlege utøver tradisjonell myndigheitsutøving, og dei tilfella der det blir drive meir kommersiell verksemd. Den nærmare grensedraginga er det vanskeleg å seie noko generelt om.
Fråsegna frå EF-domstolen i sak C-343/95 gir eit nyttig utgangspunkt med omsyn til kva som blir sett på som eit føretak, det vil seie ei eining som driv økonomisk verksemd:
«Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt traktatens konkurrenceregler finder anvendelse, må der sondres mellom den situation, hvor staten optræder som udøver af offentlig myndighed, og den, hvor den udøver erhvervsmæssig virksomhed av industriel eller handelsmæssig art, hvorved der udbydes varer og tjenesteydelser på markedet. Det er i den forbindelse uden betydning, om staten udøver virksomheden direkte gennem et organ, som er en del af den offentlige administration, eller gennem et organ, som staten har indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder. For at kunne foretage sondringen mellem de to situationer, der er nævnt i premiss 16, må der foretages en nærmere undersøgelse af den aktivitet, der udøves af den offentlige virksomhed eller det organ, staten har indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder.»
Det har altså ikkje noko å seie om den aktuelle verksemda blir driven av offentlege eller private aktørar. Det er vidare slik at ei eining som formelt er ein del av det offentlege, kan drive økonomisk verksemd og dermed vere eit føretak ifølgje EØS-avtalen.
Generelt kan ein seie at det blir drive økonomisk verksemd der den aktuelle eininga tilbyr varer eller tenester på ein marknad. I denne samanhengen er det irrelevant om den aktuelle eininga har eit profittmotiv eller ikkje. Såleis blir også såkalla «non-profit making undertakings» ramma, under føresetnad av at dei tilbyr varer eller tenester på ein marknad. Dette har samanheng med at også støtte til føretak som ikkje har profitt som siktemål, vil kunne påverke konkurransevilkåra til dei andre aktørane på marknaden.
Føresegna i artikkel 61(1) i EØS-avtalen omfattar støtte som blir gitt frå kommunar og fylkeskommunar. Alle økonomiske tiltak som inneber vederlagsfrie finansielle fordelar frå det offentlege, er omfatta av føresegna. Såleis er også kommunale og fylkeskommunale garantiar i form av uavgrensa økonomisk ansvar for andre sine økonomiske plikter i prinsippet omfatta dersom ordninga ikkje er i tråd med det såkalla «marknadsinvestorprinsippet» – det vil seie at ein rasjonell privat marknadsinvestor kunne tenkjast å stille ein tilsvarande garanti.
8.4 Vurderingar og framlegg i høyringsnotatet
Offentleg støtte
Det går fram av høyringsnotatet at vertskommune- og samkommunemodellen var forma med sikte på kommunale kjerneoppgåver – typisk utøving av offentleg myndigheit og lovpålagd tenesteyting retta til innbyggjarane i kommunane. Det vart likevel ikkje føreslått å ta inn i lova ei avgrensing mot andre typar verksemd.
Høyringsnotatet peiker på at det i den grad det til ein samkommune – eller til ein annan kommune som vertskommune – blir lagd verksemd som fell inn under virkeområdet til artikkel 61 i EØS-avtalen («føretak»/«økonomisk verksemd»), kan det også her reisast spørsmål om det uavgrensa ansvaret for kommunane vil vere statsstøtte.
Departementet kom i høyringsnotatet likevel til at det ikkje burde bli føreslått ei slik sakleg avgrensing av virkeområdet for lova. Det vart vist til at det knyter seg store avgrensingsproblem til å fastleggje rekkjevidda av artikkel 61 i lovføresegnene om samkommune og vertskommune. Det vart vidare framheva at eit eventuelt problem i samband med dei tilfella der kommunar driv verksemd som fell inn under artikkel 61, gjer seg gjeldande alt i dag for kommunane og fylkeskommunane sjølv, i den grad dei driv «økonomisk verksemd» ifølgje EØS-avtalen. Det vil derfor vere vanskeleg å ta inn ei avgrensing mot denne typen verksemd i form av samkommune- og vertskommunemodellar, utan at ein samstundes gjer ei tilsvarande avgrensing for kommunane og fylkeskommunane sjølv.
Det vart i høyringsnotatet gitt uttrykk for at dersom ein skal vurdere korleis «økonomisk verksemd» skal organiserast og drivast i kommunal sektor, burde dette gjerast ut frå ei heilskapleg vurdering. Det vart vist til eit planlagt lovarbeid i samband med lova om interkommunale selskap.
Offentlege innkjøp
Av høyringsnotatet går det fram at det ikkje vart sett som ønskeleg å spesialregulere interkommunalt samarbeid når det gjeld offentlege innkjøp. Det vart lagt til grunn at lova om offentlege innkjøp med forskrifter vil vere avgjerande for når interkommunale einingar eller andre kommunar kan tildelast oppdrag som fell inn under lova, utan at oppdraget må setjast ut på anbod dersom kontraktssummen kjem over nærmare fastsette beløpsgrenser.
Dei modellane som vart føreslått i høyringsnotatet, var utarbeidde med sikte på verksemd og avgjerdsmakt som ligg innanfor kjerneoppgåvene til kommunane. Modellane er ikkje utarbeidde med sikte på å vere eit organisasjonstilbod for verksemd som tilbyr ytingar på ein marknad. Det går fram at kommunane likevel ikkje er rettsleg hindra i å drive slik verksemd gjennom framlegget i høyringsnotatet til samkommune- og vertskommunemodellar. Rekkjevidda av lova om offentlege innkjøp vil vere avgjerande for om det i slike tilfelle er mogleg for ein kommune å kjøpe tenester frå den interkommunale eininga utan å setje oppdraget ut på anbod.
Dette inneber at kommunane på same måten som ved interkommunale samarbeidsordningar etter reglane som gjeld i dag, vil måtte vurdere spørsmålet om tenester som fell inn under lova om offentlege innkjøp, kan leggjast til ein annan kommune (vertskommune) eller ein samkommune etter framlegget i høyringsnotatet.
8.5 Høyringsinstansane
Somme høyringsinstansar har hatt merknader til dei vurderingane som vart gjorde i høyringsnotatet om forholdet til konkurranserettslege spørsmål, regelverket om offentlege innkjøp og regelverket om offentleg støtte. Nokre av høyringsinstansane gir på generelt grunnlag uttrykk for at dei saknar ei klargjering av forholdet til lova om offentlege innkjøp og regelverket om offentleg støtte.
Konkurransetilsynet uttaler mellom anna:
«De foreslåtte lovendringene tar hovedsakelig sikte på samarbeid om tradisjonell forvaltningsvirksomhet, innbyggerrettet tjenesteyting og offentlig myndighetsutøvelse. Dette oppstilles som en motsetning til den del av kommunes virksomhet som har et forretningsmessig preg, og som ble utredet i NOU 1995:17, og som er regulert i lov om interkommunale selskaper. Konkurransetilsynet stiller seg noe tvilende til om dette er en hensiktsmessig sondring. Grensen for hvilken del av virksomheten som har «et forretningsmessig preg» har vært i stadig bevegelse de senere årene. Bortsett fra den myndighetsutøvelsen som ligger i selve utformingen av vedtak i kommunen, er det få grenser for hvilke deler av forvaltningsvirksomheten og innbyggerrettede tjenester som ikke kan utføres av private aktører. Dermed kan det aller meste kommunene utfører sies å ha et «forretningsmessig preg».
Et øket samarbeid mellom kommunene legger til rette for bedre ressursutnyttelse, noe som er entydig positivt. Det er imidlertid viktig at etableringen av større interkommunale enheter skjer på en måte som kan sikre konkurranseforholdene innen de berørte bransjer. Dersom både retten til å fatte vedtak, og driftsmessige oppgaver blir flyttet til et rettssubjekt utenfor den enkelte kommune, er sannsynligheten stor for at koblingen mellom disse to funksjonene vil hemme muligheten for private aktører til å bli vurdert som mulige leverandører av kommunale tjenester.
Departementet bør derfor vurdere om retten til å utøve myndighet gjennom å fatte vedtak bør skilles fra den del av virksomheten som har eller kan få et forretningsmessig preg. Slik kan man best sikre at det blir åpnet for en reell konkurranse om produksjon av kommunale tjenester.
Det er omdiskutert i hvilken utstrekning tjenester som produseres gjennom et interkommunalt samarbeid er omfattet av reglene som gjelder om offentlige anskaffelser for den enkelte deltakende kommune, slik det blant annet er redegjort for av professor Hans Petter Graver i artikkelen Offentlige anskaffelser og interkommunalt samarbeid i Tidsskrift for Rettsvitenskap 2005 s. 153 flg. og av advokat Kurt Weltzien i artikkelen Avoiding the Procurement Rules by Awarding Contracts to an In-House Entity: The Scope of the Procurement Directives in the Classical Sector , Public Procurement Law Review 2005 s. 237 flg.
Konkurransetilsynet ser det som en fordel om det arbeides videre med å klargjøre rammene for det nasjonale handlingsrom innenfor EØS-avtalen, dersom man vil stimulere til ytterligere interkommunalt samarbeid. Derfor er vi tilfreds med at departementet på side 8 i høringsnotatet varsler en gjennomgang av dette spørsmålet.»
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) uttaler mellom anna:
«I foreliggende høringsnotat er det kommunal kjernevirksomhet og tradisjonell forvaltningsvirksomhet, herunder myndighetsutøvelse og innbyggerrettede tjenester, som er i fokus. HSH er enig i behovet for å forbedre de rettslige rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid, både av hensyn til folkevalgt innflytelse og kontroll, beslutningseffektivitet og behovet for å etablere enheter og fagmiljøer som er større og mer bærekraftig enn det som er mulig for mange små kommuner hver for seg. Men vi vil understreke at de svakheter som preger dagens kommunestruktur best lar seg utbedre ved å foreta endringer i kommuneinndelingen. Interkommunalt samarbeid vil ikke kunne være et fullgodt alternativ til en hensiktsmessig kommunestruktur, men bare et supplement til kommuneinndelingen. (…)
En stor del av det interkommunale samarbeidet dreier seg om utveksling av administrative «støttetjenester» som regnskapsarbeid, innkjøpsvirksomhet, renholdstjenester, juridiske tjenester, revisjon m.v., dvs. næringsvirksomhet og kommunal virksomhet med et «forretningsmessig preg». De rettslige spørsmål som reiser seg ved slikt interkommunalt samarbeid, dreier seg i hovedsak om rekkevidden av lov om offentlige anskaffelser. Med mindre utveksling av slike støttetjenester faller utenfor rekkevidden av lov om offentlige anskaffelser, må omsetning av tjenester imidlertid skje innenfor rammen av denne loven. HSH mener hensynet til en mest mulig effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, tilsier at private leverandører i størst mulig grad får anledning til å konkurrere om å tilby slike tjenester. (…)
Lovforslaget er utformet med sikte på kommunale kjerneoppgaver, og avgrenser ikke mot andre typer virksomhet, der det kan reises spørsmål om det ubegrensede ansvaret for kommunene vil representere statsstøtte. HSH er enig med departementet i å avvente en helhetlig vurdering av hvordan «økonomisk virksomhet» skal organiseres og drives i kommunal sektor. Det skyldes både store avgrensningsproblemer forbundet med å fastlegge rekkevidden av art. 61 i lovbestemmelsene om samkommune og vertskommune, men også at tilsvarende avgrensning må gjøres for kommunene og fylkeskommunene selv og for interkommunale selskaper.»
NORVAR (interesseorganisasjon for vass- og avløpssektoren) uttaler mellom anna:
«Vi støtter departementets intensjoner med å legge til rette for økt samarbeid mellom kommuner når det gjelder forvaltningsoppgaver og myndighetsutøvelse.
Det delegeres stadig flere oppgaver til kommunenivået, til tross for at halvparten av landets kommuner har mindre enn 5000 innbyggere. Som ett eksempel kan vi nevne avløpssektoren, der miljømyndighetene har hatt på høring forslag til et endret regelverk som vil gi kommunene atskillig flere oppgaver og betraktelig økt myndighetsområde på avløpsområdet. Samtidig opplever kommunene økte forventninger og krav til profesjonalitet og tjenestekvalitet overfor innbyggerne, kombinert med økt fokus på effektivisering av offentlig sektor. Disse trendene medfører at en del kommuner har, eller vil få, kapasitets- og kompetanseutfordringer på ulike forvaltningsområder, blant annet på avløpsområdet, og vil ha behov for å kunne samarbeide om å etablere kompetente og handlekraftige fagmiljøer. Et bedre lovmessig grunnlag for kommunesamarbeid på forvaltningsområdet vil således trolig være av viktighet for en rekke kommuner. (…)
I høringsnotatet lover departementet at § 27 i kommuneloven inntil videre skal beholdes, på grunn av usikkerheten knyttet til lov om interkommunale selskaper i forhold til EØS-avtalens statsstøtteregler. Samtidig varsler man at det skal gjennomføres et lovutredningsarbeid om lov om interkommunale selskaper ut fra et statsstøtterettslig perspektiv. NORVAR hilser et slikt arbeid velkommen, og oppfordrer departementet til nær dialog med interesseorganisasjonene i dette arbeidet.»
Bergen kommune gir uttrykk for at forholdet til lova om offentlege innkjøp bør greiast grundigare ut før framlegget blir fremma for Stortinget.
Miljøverndepartementet uttaler mellom anna:
«Mange kommuner har av ulike årsaker valgt aksjeselskapsformen (AS-formen) ved interkommunalt samarbeid. Gebyrfastsettelsen skaper praktiske problemer ved bruk av selskapsformen. Det er derfor fra departementets side ønskelig at KRD i forbindelse med den forespeilede gjennomgangen av lov om interkommunalt samarbeid i lys av EØS-avtalens bestemmelser om statsstøtte, også ser på hvilke begrensninger AS-formen legger på kommunene vedrørende samarbeid om myndighetsutøvelse.»
8.6 Den endelege vurderinga til departementet
Regelverket om statsstøtte
Departementet har vorte ståande ved dei vurderingane som vart gjorde i høyringsnotatet. Ei eventuell vurdering av korleis «økonomisk verksemd» skal organiserast og drivast i kommunal sektor, bør gjerast ut frå ei heilskapleg tilnærming – ikkje berre med sikte på interkommunalt samarbeid gjennom eit vertskommunesamarbeid slik det er føreslått i denne proposisjonen.
Det blir her vist til kapittel 4, der departementet varslar at det blir teke sikte på ein gjennomgang av lova om interkommunale selskap i forhold til statsstøtterettslege problemstillingar. Dette er ei organisasjonsform eller selskapsform som er laga med sikte på ei verksemd der statsstøtterettslege problem er meir framtredande enn for verksemd som blir driven i form av forvaltningsorgan som vertskommunar.
Dersom det i lovarbeidet om interkommunale selskap skulle vise seg at det også gjer seg gjeldande statsstøtterettslege problem for kommunane og fylkeskommunane sjølv, vil det i den samanhengen vere naturleg å vurdere vertskommunemodellen samstundes.
Ettersom framlegget i høyringsnotatet til lovregulering av samkommunemodellen ikkje er vidareført i denne proposisjonen, er det ikkje grunn til å gå spesielt inn på vurderingar i samband med denne samarbeidsmodellen her.
Regelverket om offentlege innkjøp
Rekkjevidda av lova om offentlege innkjøp med forskrifter er avgjerande for kva moglegheiter kommunar har til å setje ut oppdrag utan offentleg anbod. Departementet har vorte ståande ved den vurderinga som vart gjord i høyringsnotatet på dette punktet. Dette inneber at det ikkje blir føreslått å spesialregulere dette for interkommunale samarbeidsordningar.
Ei hovudutfordring for kommunane på dette området er at særleg det domstolsskapte unntaket for eigenregi ikkje utan vidare set klare grenser for når unntaket for eigenregi kan nyttast i interkommunale samarbeidsforhold. Det blir lagt til grunn at ytterlegare avklaring av rettstilstanden vil skje gjennom rettspraksisen til EF-domstolen.